1_9788499855240 by Editorial Tirant Lo Blanch

POLÍTICA ECONÓMICA ESTRUCTURAL Y DE COMPETITIVIDAD Coordinadores:

ANDRÉS GARCÍA RECHE y ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS Autores:

ISIDRO ANTUÑANO MARURI

VICENTE JAIME PASTOR

Universitat de València/Estudi General

JUAN R. GALLEGO BONO

FRANCISCO MÁS VERDÚ

Universitat de València/Estudi General

Universitat Politècnica de València

ANDRÉS GARCÍA RECHE

JOSEP V. PITXER I CAMPOS

Universitat de València/Estudi General

JOSÉ Mª MARCH POQUET

ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS

Universitat de València/Estudi General

MIGUEL TORREJÓN VELARDIEZ Universitat de València/Estudi General

tirant lo b anch Valencia, 2010

Copyright ® 2010 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant. com).

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978-84-9876-744-5 IMPRIME: GUADA IMPRESORES, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Prólogo ................................................................................................................................

Capítulo 1 POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LA INDUSTRIA 1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 2. ¿INDUSTRIA O SERVICIOS? UN FALSO DILEMA ................................................ 3. GLOBALIZACIÓN Y CAMBIOS EN LA DEMANDA: NUEVOS FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD DE LA EMPRESA INDUSTRIAL ... 3.1. Las nuevas condiciones del marco económico internacional .............................. 3.2. Consecuencias para las estrategias competitivas de las empresas industriales 4. EL SISTEMA DE INNOVACIÓN ............................................................................... 5. POLÍTICA DE INNOVACIÓN INDUSTRIAL: OBJETIVOS .................................... 5.1. Modernización de la base productiva .................................................................. 5.2. Diversificación ...................................................................................................... 6. POLÍTICA DE INNOVACIÓN INDUSTRIAL: INSTRUMENTOS .......................... 6.1. Clasificación .......................................................................................................... 6.2. Instrumentos de la política de innovación según objetivos ................................ 7. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 8. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 9. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

13 14 17 17 18 20 23 23 24 26 26 27 29 29 30

Capítulo 2 POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LOS SERVICIOS 1. LOS SERVICIOS EN LA ESTRUCTURA ECONÓMICA.......................................... 1.1. La importancia de los servicios............................................................................ 1.2. Heterogeneidad e impacto de los servicios en la actividad productiva.............. 2. SERVICIOS, COMPETITIVIDAD E INNOVACIÓN ................................................. 3. LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN EN LOS SERVICIOS: OBJETIVOS E INSTRUMENTOS ...................................................................................................................... 3.1. Política turística ................................................................................................... 3.2. Política de comercio interior ................................................................................ 3.3. Política de servicios a empresas .......................................................................... 3.4. Algunos ejemplos de instrumentos de política de innovación aplicada a los servicios................................................................................................................. 4. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 5. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 6. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

31 31 33 36 39 39 42 45 47 50 51 51

ÍNDICE

Capítulo 3 POLÍTICA DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO (I+D) 1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 2. NUEVOS ENFOQUES PARA EL ANÁLISIS DEL PROCESO DE CAMBIO TÉCNICO Y DE LA POLÍTICA DE I+D ............................................................................ 2.1. Nuevas teorías sobre el papel del cambio tecnológico en la economía............... 2.2. Una nueva concepción sobre el proceso de cambio tecnológico: el modelo interactivo ................................................................................................................... 3. RAZONES QUE JUSTIFICAN LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO DE LA I+D .................................................................................................................... 3.1. Argumentos basados en los fallos del mercado ................................................... 3.2. Una ampliación de los argumentos ..................................................................... 4. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA DE I+D. OBJETIVOS E INSTRUMENTOS ........................................................................................................ 4.1. Los objetivos de la política de I+D ....................................................................... 4.2. Los instrumentos de la política de I+D ............................................................... 4.2.1. La participación directa del sector público en las actividades de I+D y el apoyo a las infraestructuras de innovación ......................................... 4.2.2. Las ayudas financieras directas a la I+D empresarial ........................... 4.2.3. El apoyo a la I+D mediante la política de compras públicas .................. 4.2.4. Los incentivos fiscales a la I+D ................................................................ 4.2.5. La protección de los resultados de la I+D a través de las patentes........ 4.2.6. El fomento de la cooperación en la I+D y las políticas de difusión tecnológica .......................................................................................................... 5. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 6. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

53 55 55 57 60 60 62 63 63 65 65 66 68 70 71 73 74 75

Capítulo 4 LA POLÍTICA REGIONAL 1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 2. LAS DESIGUALDADES REGIONALES COMO PROBLEMA ................................. 2.1. De la discusión en torno a la tesis de convergencia a un cambio en la conceptualización del desarrollo regional ...................................................................... 2.2. Los indicadores del desarrollo desigual............................................................... 3. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA REGIONAL .................................................... 3.1. Redistribución de la renta y de la actividad económica: la cohesión social....... 3.2. La competitividad territorial ............................................................................... 3.3. La sostenibilidad ambiental como factor de desarrollo regional ....................... 3.4. La riqueza cultural, la belleza estética, la apertura, la participación y la democracia: factores de atracción ................................................................................. 4. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA REGIONAL ........................................... 4.1. Política de redistribución espacial de la renta y de reequilibrio productivo ..... 4.2. Políticas de estímulo a la competitividad territorial .......................................... 4.3. Instrumentos para la sostenibilidad medioambiental, el atractivo cultural, la participación, el empleo digno y la igualdad de género ...................................... 5. CONFLICTOS Y COMPLEMENTARIEDADES ENTRE OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA REGIONAL ..................................................................

77 79 79 81 83 83 84 86 87 88 88 90 94 95

ÍNDICE

5.1. El objetivo redistributivo vía atracción de inversiones y el objetivo de competitividad regional .................................................................................................. 5.2. Priorizar los instrumentos de política de competitividad territorial puede entrar en contradicción con los instrumentos redistributivos ....................................... 5.3. La disyuntiva entre favorecer las oportunidades en todas las regiones o fomentar los traslados de población .................................................................................... 6. LA GOBERNANZA TERRITORIAL O LA DIFÍCIL ARTICULACIÓN ENTRE ACTORES Y ESCALAS EN LA POLÍTICA REGIONAL .......................................... 7. CONCEPTOS CLAVE .................................................................................................. 8. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

95 96 97 98 101 102

Capítulo 5 POLÍTICAS DE REORDENACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 2. POLÍTICA ECONÓMICA Y SECTOR PUBLICO ...................................................... 2.1. La expansión del sector publico ........................................................................... 2.2. Ámbitos de intervención del sector público ......................................................... 3. PROBLEMAS EN LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO......................... 3.1. Cambios en las condiciones socioeconómicas ...................................................... 3.2. Los “fallos” del Estado .......................................................................................... 4. OBJETIVOS DE LA REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ................ 4.1. Aumento en la eficiencia ...................................................................................... 4.2. Otros objetivos de la reordenación del sector público ......................................... 5. POLÍTICAS DE REORDENACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO................................. 6. COMPETENCIA, PRIVATIZACIÓN Y POLÍTICAS DE REORDENACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ..................................................................................................... 7. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 8. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

103 104 104 106 107 107 109 110 112 113 114 121 123 124

Capítulo 6 POLÍTICA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN 1. 2. 3. 4. 5.

LAS CAUSAS DE LA REGULACIÓN ........................................................................ OBJETIVOS DE LA REGULACIÓN .......................................................................... INSTRUMENTOS DE LAS ACTIVIDADES REGULADORAS ................................ LA EFICACIA DE LA REGULACIÓN ....................................................................... LA APLICACIÓN EFECTIVA DE LA REGULACIÓN: EL CASO DE ESPAÑA..... 5.1. Principales órganos reguladores en España ....................................................... 5.2. Una valoración de los órganos reguladores españoles ....................................... 6. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 7. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

125 128 130 132 135 136 139 140 141

Capítulo 7 POLÍTICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA 1. INTRODUCCIÓN.........................................................................................................

143

ÍNDICE

2. LA FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA........................................................................................................... 3. NORMAS Y ÓRGANOS DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA............................................................................................................................ 4. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA .............. 4.1. Acuerdos y prácticas restrictivas o abusivas ...................................................... 4.2. Abuso de posición dominante............................................................................... 4.3. Concentraciones económicas ................................................................................ 4.4. Ayudas estatales................................................................................................... 4.5. Liberalización económica ..................................................................................... 5. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE COMPETENCIA ........... 6. EFICACIA DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA .................. 7. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 8. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

144 147 150 150 152 153 155 157 158 160 162 162

Capítulo 8 POLÍTICA ECONÓMICA DE INFRAESTRUCTURAS 1. 2. 3. 4. 5.

LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS: DEFINICIONES Y TIPOS ............. EL IMPACTO MICRO Y MACROECONÓMICO DE LAS INFRAESTRUCTURAS ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA DE LAS INFRAESTRUCTURAS .. FINANCIACIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS ....................... POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS DE LA UNIÓN EUROPEA Y ESPAÑA ... 5.1. La política de infraestructuras de la Unión Europea ......................................... 5.2. La política de infraestructuras en España .......................................................... 5.3. Los planes de vivienda ....................................................................................... 6. CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... 7. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

163 165 169 172 175 175 176 179 181 182

Capítulo 9 LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

INTRODUCCIÓN......................................................................................................... MEDIO AMBIENTE Y ACTIVIDAD ECONÓMICA.................................................. PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES ..................................................................... OBJETIVOS DE LA PMA............................................................................................ INSTRUMENTOS DE LA PMA .................................................................................. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA PMA ................................................... CONCEPTOS CLAVES ............................................................................................... ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ............................................................................

183 184 187 189 194 202 205 205

Prólogo El objetivo principal de este libro es el análisis de las diversas políticas económicas de carácter estructural que afectan a la gobernanza y sostenibilidad del desarrollo económico, así como a la mejora de la competitividad de sus empresas y sectores, teniendo en cuenta además el marco territorial en el que estos despliegan sus actividades. La causa de esta elección deliberada obedece a la existencia previa de excelentes manuales de política macroeconómica que abordan, de manera exhaustiva, los temas ya tradicionales en este área de conocimiento (política monetaria, presupuestaria, equilibrio exterior, etc.), pero también a la necesidad de profundizar en aquellas acciones de los poderes públicos que inciden de manera más directa en la competitividad de las actividades productivas y en la configuración de un entorno favorable para el desarrollo sostenido y equilibrado de los países y regiones implicadas. Se ha escogido para ello a un grupo de reconocidos expertos en las diversas materias, provenientes, casi en su totalidad, de la Universitat de València, Estudi General. El libro se compone de 9 capítulos, que se podrían agrupar en dos partes. La primera de ellas (Política Económica de competitividad ) incluirían cuatro capítulos relacionados con las políticas de innovación y competitividad en la industria y los servicios, la I+D y la política regional. En la segunda de ellas (Política económica estructural) se abordarían las llamadas políticas estructurales: Política de reordenación del sector público, regulación, competencia, infraestructuras y medio ambiente. Esperamos que el presente texto sirva de instrumento básico de estudio a todos aquellos estudiantes que cursan materias relacionadas con la política pública, pero también a todos aquellos profesionales y gestores públicos interesados en la mejora de las condiciones en que se desenvuelven las actividades productivas en un determinado territorio, sea éste de carácter estatal o regional. Los coordinadores:

ANDRÉS GARCÍA RECHE ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS

Capítulo 1

Política de Innovación y mejora de la competitividad: la industria ANDRÉS GARCÍA RECHE Departamento de Economía Aplicada Universitat de València

1. INTRODUCCIÓN La tendencia de los países de la Unión Europea, y de los países industrializados en general, a considerar la estabilidad macroeconómica como el nuevo marco deseable para la consecución de un crecimiento económico saneado y a largo plazo, ha reducido significativamente los grados de libertad de que disponen los gobiernos nacionales en la utilización de las políticas de regulación de la demanda efectiva. En la Unión Europea, la política presupuestaria se orienta de manera explícita al mantenimiento de déficits públicos reducidos, mientras que la política monetaria se ocupa prioritariamente a la estabilidad del nivel de precios. Por otra parte, el tipo de cambio es ya un mecanismo inutilizable por los diferentes Estados miembros para recuperar las pérdidas de competitividad acumuladas por el alza de precios. En este contexto, las vías de actuación de que disponen las distintas instancias gubernamentales para promover el crecimiento del producto nacional y del empleo quedan relegadas en gran medida a las llamadas políticas por el lado de la oferta, o, más precisamente, a la actuación sobre los diversos factores de los que depende la competitividad de sectores y empresas. De este modo, las medidas implementadas por el sector público con incidencia en determinadas actividades, como la industria, el turismo, la promoción del comercio exterior y la internacionalización empresarial; o en aquellas dirigidas a la modernización tecnológica, la innovación, o, en fin, a la mejora de ciertos factores productivos, como los recursos humanos, o las infraestructuras especializadas, se están convirtiendo en prioritarias para la consecución de los objetivos de crecimiento económico y empleo de los países y las regiones. No es algo de lo que debamos lamentarnos. En rigor, la evolución a largo plazo de las principales magnitudes económicas, como la renta y el empleo, depende fundamentalmente del posicionamiento y dinámica competitiva de los sectores y empresas de cada país. Y éstos, a su vez, de factores internos a las empresas (productividad, dimensión, organización, conexión con el mercado, capacidad para incorporar innovaciones, etc.), o externos, provenientes del entorno com-

ANDRÉS GARCÍA RECHE

petitivo en que éstas se desenvuelven (existencia o no de economías externas, sistema educativo, infraestructuras, marco económico internacional, grado de competencia, configuración económica del territorio, etc.). En este capítulo se aborda, en primer lugar, el fundamento teórico de las políticas de innovación, aceptando implícitamente que es esta última, en sus diversas modalidades, la que conforma el núcleo duro de la competitividad empresarial y territorial a largo plazo. En segundo lugar se detallan los principales objetivos e instrumentos (utilizados, o potencialmente utilizables) de dicha política. Por último, se analiza el impacto que esta tiene sobre la mejora de la competitividad de las empresas. Aunque, como se verá enseguida, la política de innovación tiene un carácter marcadamente horizontal, resulta útil, para lograr una mejor comprensión del problema, reflexionar sobre las peculiaridades que aquélla tiene dependiendo del sector productivo en el que se aplique. Analizaremos pues en este primer capítulo la industria, para abordar en el segundo los servicios.

2. ¿INDUSTRIA O SERVICIOS? UN FALSO DILEMA Antes de iniciar el análisis de los factores que definen el actual entorno competitivo de las diversas actividades industriales conviene realizar algunas observaciones sobre el contenido y alcance del término “sectores” en el contexto económico actual. El importante peso que el llamado sector servicios alcanza en la economías desarrolladas, tanto en términos de su participación en el PIB, como en el empleo total (alrededor del 60-70% en ambos casos) ha proporcionado fundamento estadístico a ciertas teorías que podríamos denominar postindustrialistas, según las cuales, a la etapa de desarrollo capitaneada por la industria, le sucedería otra etapa en la que los servicios liderarían dicho proceso. Sin restar importancia a la utilidad de esta interpretación sectorial de la evolución económica, deben realizarse algunas consideraciones críticas de cierta relevancia. Para empezar, el peso creciente que el llamado sector servicios (así, en general) ha ido alcanzando en el PIB de los países desarrollados, resulta muy evidente si medimos la evolución de ambas variables en términos nominales (precios corrientes), pero no lo es en absoluto si lo hacemos en términos reales (precios constantes). De hecho, considerando un intervalo temporal suficientemente largo (30-40 años) es fácil constatar que el peso de las actividades industriales en el PIB a precios constantes crecen proporcionalmente bastante más que los servicios (que apenas lo hacen).

POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LA INDUSTRIA

Por otra parte, el hecho de que sea el sector servicios el que acumula la mayor parte del empleo en los países desarrollados (en torno a dos tercios del total) siendo además el único sector que puede considerarse creador neto del mismo, a lo largo del tiempo, obedece en gran medida a factores de carácter estructural, más bien que a otras razones. El primero de ellos se relaciona directamente con la propia función de producción de una buena parte de los servicios, que requiere para su provisión grandes cantidades trabajo por unidad de producto. El segundo tiene que ver con la escasa permeabilidad que muchos servicios tienen ante los cambios tecnológicos, lo que obliga a crecimientos continuos del empleo (en lugar de aumentos en la productividad) para responder al empuje de la demanda. El tercero, en fin, guarda relación con el aislamiento de los servicios frente a la competencia, en una doble vertiente. Por un lado, a causa de los altos niveles de regulación a los que muchos de estos se hallan sometidos. Y por otro, a los menores niveles relativos de competencia (nacional e internacional) que existen en los mercados de servicios frente a los de productos industriales o agrícolas. Todo lo cual genera una tendencia irrefrenable a la elevación de sus precios relativos. La conclusión es que no puede establecerse a priori una correlación entre el peso relativo que alcanza el sector servicios en el PIB de los distintos países y su nivel de desarrollo económico (medido por el nivel de su renta per cápita —RPC—) Entre otras cosas porque, siguiendo este criterio estrictamente sectorial podríamos encontrarnos con numerosos países que habrían alcanzado la fase postindustrial sin haber estado jamás industrializados. Es por ello por lo que resulta conveniente definir un indicador menos esquemático que nos permita calibrar el nivel de desarrollo económico (y por tanto, industrial) de los diversos países y regiones, atendiendo a factores más cualitativos y estructurales. En tal sentido, propongo definir el nivel de desarrollo de la economía de un determinado país en función del mayor o menor grado de terciarización que alcanzan sus diversas actividades productivas. Es decir, de la mayor o menor proporción de factores intangibles por unidad de producto (o, más precisamente, inputs de conocimiento) utilizados por sus empresas, en relación con los inputs primarios (materias primas, productos semielaborados y mano de obra directa empleada en su fabricación) (Gráfico 1).

ANDRÉS GARCÍA RECHE

Gráfico 1: El proceso de terciarización

Composición del valor final de un producto tradicional estándar en países con diferente nivel de desarrollo País emergente

País desarrollado

100

Beneficio

Intangibles (Inputs de conocimiento especializado)

Inputs primarios

Calidad, servicio postventa, diseño, logística, normas técnicas,uso de TICs Mano de obra directa, Materias primas P. semielaborados

Fuente: Elaboración propia

Este planteamiento restaría una buena parte de eficacia explicativa a las teorías postindustrialistas, dejando paso a una interpretación de carácter neoindustrialista, en la que la importancia creciente de los servicios se explicaría, entre otras cosas, por la progresiva extensión del proceso de terciarización a toda la actividad productiva; y, particularmente, a la industria, la cual no tendría por qué abandonar su papel central en el proceso de desarrollo económico. Pues bien, en la medida en que la incorporación de dosis crecientes de conocimiento especializado guarda una estrecha relación con la necesidad que tienen las empresas de introducir innovaciones de todo tipo para generar nuevas ventajas competitivas capaces de enfrentar con éxito las condiciones cambiantes del mercado, puede afirmarse que las políticas de innovación configuran el eje central de las acciones públicas dirigidas a la mejora de la competitividad empresarial, y en cierta medida a la del sector a la que esta pertenece. Nos centraremos, pues, a partir de ahora, en aquellos aspectos de la política industrial relacionados con la incorporación de los diversos tipos de innovación a las empresas industriales con el fin de lograr mejoras en su competitividad, independientemente del sector específico a que éstas pertenezcan.

POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LA INDUSTRIA

3. GLOBALIZACIÓN Y CAMBIOS EN LA DEMANDA: NUEVOS FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD EMPRESARIAL 3.1. Las nuevas condiciones del marco económico internacional Parece evidente que en un contexto económico como el actual, caracterizado por una reducción sin precedentes de las barreras económicas, tecnológicas y financieras (que antaño posibilitaban un cierto aislamiento de las diferentes actividades productivas pertenecientes a diversos países), las empresas industriales compiten cada vez más en un mercado único global, independientemente del lugar concreto en el que estas lleven a cabo sus actividades. Conocer, por tanto, los principales rasgos estructurales que caracterizan dicho contexto, resulta un ejercicio extraordinariamente útil si lo que se desea es averiguar la naturaleza de las nuevas ventajas competitivas que permitan afrontarlo con suficientes garantías de éxito. Desde un punto de vista general, tales rasgos pueden agruparse en dos grandes apartados. El primero recoge las distintas modificaciones producidas en el “lado de la oferta”, mientras el segundo se centra en los cambios en el “lado de la demanda (cuadro 1). 1) Un entorno de creciente globalización a nivel internacional, facilitado por los importantes avances en las telecomunicaciones y los medios de transporte, así como por la reducción de barreras comerciales. La economía globalizada implica competir por la captación de recursos tales como tecnología, capital financiero (en un mercado que funciona las 24 horas del día, de Tokio a Nueva York), capital humano, energía y materias primas, lo que hace crucial la disposición de redes de información adecuadas. También implica competir por una base de clientes crecientemente homogénea en cuanto a tendencias generales en los gustos, consecuencia directa de la gran capacidad y rapidez de difusión de los medios de comunicación de masas (televisión, cine, publicidad, etc.). 2) Lo cual no es incompatible con el hecho de que, al mismo tiempo, la demanda de productos industriales se vuelve cada vez más inestable y diversificada, de modo que ganar o conservar un segmento de mercado concreto depende de la capacidad de adaptación (innovación) que las empresas tengan a las características específicas exigidas por los mercados. Por un lado, las nuevas pautas de consumo incorporan motivaciones de carácter genérico (hábitat del hogar, electrónica, bricolaje, equipamiento deportivo, etc.) más que de carácter específico, centrado en productos concretos, orientando sus preferencias cada vez más hacia una oferta comercial altamente especializada, pero que disponga al mismo tiempo de una amplia gama de productos relacionados (del mismo sector o conexos).

ANDRÉS GARCÍA RECHE

Al tiempo que, por otro lado, los demandantes muestran un creciente interés por maximizar la diferencia entre el valor percibido del producto y el precio de éste, obligando a las empresas a rediseñar sus estrategias con el fin de compatibilizar ambas variables. Cuadro 1: Características del nuevo marco económico internacional Condiciones

Datos

• Globalización de mercados

– Reducción drástica de barreras arancelarias a la importación de bienes y servicios – Mejoras sustanciales en el acceso a la información, las telecomunicaciones y los transportes – Liberalización de mercados financieros y creciente interconexión entre todos ellos – Inmediatez en la difusión de gustos y modas a través de los medios de comunicación de masas (TV, publicidad, Internet, etc.) • Demanda final más inestable, – Crecientes requerimientos de innovación en bienes y servicios (reducción diversificada y exigente del ciclo de vida de los productos) – Nuevas pautas de consumo motivadas por conceptos genéricos (hábitat del hogar, electrónica, bricolaje, equipamiento deportivo, etc.) más que por productos específicos – Mayor atención al precio (en relación con el valor percibido)

Fuente: Elaboración propia

3.2. Consecuencias para las estrategias competitivas de las empresas industriales Las consecuencias que ambos grupos de factores tienen para las estrategias competitivas de las empresas industriales son numerosas y de carácter muy variado (cuadro 2). Por un lado las variaciones cualitativas en la demanda (con la consiguiente reducción del ciclo de vida de los productos), les obliga a una rápida adaptabilidad de los sistemas de producción (flexibilidad estática) para satisfacer los nuevos requerimientos. Al tiempo que cobra creciente importancia la capacidad para la innovación continua de productos (flexibilidad dinámica), consecuencia del acortamiento del ciclo medio de vida de aquéllos a quienes sustituyen. En tales condiciones, los “viejos” modelos de gestión fordista, perfectamente adaptados para suministrar grandes series de bienes estandarizados a una demanda que accedía éstos por primera vez de manera masiva, pierden relevancia frente a una nueva forma de organización empresarial bastante más flexible y mucho mejor pertrechada para adaptarse rápidamente a los cambios del entorno. Ello significa que, si bien todas las formas de innovación en el seno de la empresa siguen siendo importantes como fuente de ventajas competitivas, son las de carácter organizativo y mercadotécnico las que, en las actuales circunstan-

POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LA INDUSTRIA

cias, cobran especial relevancia, frente a las de producto y proceso, más propias del período preglobalización. En efecto, en un mercado global las empresas industriales se ven impelidas a competir a través de nuevas estrategias organizativas capaces de posibilitar el despliegue en red, facilitar su internacionalización, y permitir el manejo integrado de los diversos componentes de la cadena del valor. Todo lo cual resulta ahora plausible gracias al extraordinario desarrollo y accesibilidad de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones (TIC), los medios de transporte y la logística en general. De tal modo que la incorporación de las restantes innovaciones se produce ahora en el marco de un modelo de gestión empresarial mucho más capacitado para enfrentarse con éxito a la cambiante evolución de las condiciones del mercado. En particular, las empresas industriales ya no pueden obviar el hecho de que la distribución juega un papel estratégico en un mundo globalizado. En la medida en que ésta, al establecer un nexo directo con el consumidor final y proveer de información, en tiempo real, sobre los cambios que se vayan produciendo en las preferencias de aquél, obliga a establecer estrategias de canal mucho más activas (innovaciones mercadotécnicas) que las utilizadas en períodos anteriores. Cuadro 2: Implicaciones sobre la empresa industrial Efectos

Estrategias

– Necesidad de rápida adaptación de los bienes y servicios existentes a los • Nuevas ventajas competitivas basadas en la introducción de requerimientos de la demanda (flexibilidad estática), extensión de la gama e impulso a la introducción de nuevos productos y (flexibilidad dinámica) innovaciones De proceso – Menor relevancia de los modelos de gestión fordistas como fuente de venDe producto tajas competitivas Mercadotécnicas – Necesidad de internacionalización de las empresas, organización en red Organizativas y control integrado de los diversos componentes de la cadena de valor: desarrollo de la logística – Posibilidad de diseñar nuevas estrategias competitivas basadas en “diferenciación + amplitud de gama+ precios moderados” – Papel estratégico de la distribución – Necesidad de incorporar servicios especializados (provistos interna o externamente a la empresa): creciente importancia de la gestión del conocimiento en las empresas – Posibilidad de incorporación intensiva de tecnologías de la información y las telecomunicaciones (TIC): gestión de la información – Relevancia de la dimensión de la empresa (no de la planta) Fuente: Elaboración propia

Todo ello es lo que explica, entre otras cosas, el éxito de algunas estrategias mixtas (que se han definido como zaraísmo) basadas, al mismo tiempo, en una apreciable diferenciación del producto y en una mayor amplitud de gama (y todo

ANDRÉS GARCÍA RECHE

ello a precios moderados). Lo cual amplia de manera significativa el mapa de estrategias competitivas genéricas diseñado por M. Porter en los años 80, en el que se contemplaba, grosso modo, la necesidad de escoger entre estrategias de diferenciación puras (calidad, marca, diseño, servicio postventa, etc.), y estrategias de liderazgo en costes (bajos precios y producto más o menos estandarizado). Ahora bien, para que todo esto sea posible, las empresas no sólo deben incorporar (externa o internamente) crecientes dosis de servicios avanzados, imprescindibles para asimilar, o producir, innovaciones de todo tipo, sino que también deben aprender a gestionar eficientemente el conocimiento especializado con el fin de convertir a éste en la principal fuente de sus ventajas competitivas dinámicas. Y no sólo eso, también obtener ventajas de coste en todos los eslabones de la cadena del valor (y no solo en las actividades directamente productivas), lo que ahora es posible gracias al uso intensivo de TIC y logística que acompañan necesariamente a las innovaciones organizativas y mercadotécnicas. No es preciso resaltar que en tales circunstancias, la variable “dimensión de las empresas” cobra, de nuevo, una especial relevancia, en la medida en que éstas deben alcanzar un umbral mínimo de tamaño tal que garantice la implantación con ciertas garantías de éxito de los nuevos modelos organizativos. Obsérvese, no obstante, que hablamos de dimensión de la empresa, no de la planta, lo que significa, por un lado, que la posible obtención de economías de escala, se desplaza, desde las actividades directamente productivas hasta el conjunto de las actividades realizadas por la empresa a lo largo de toda la cadena del valor. Y, por otro, que la mayor dimensión empresarial puede lograrse de manera individual o mediante acuerdos de cooperación entre empresas individuales (estrategias de tipo cluster) lo que permitiría hacer compatible el necesario aumento de tamaño en el modelo de negocio global y la reducida dimensión de las empresas que lo componen.

4. EL SISTEMA DE INNOVACIÓN Como se desprende de todo lo expuesto anteriormente, la innovación es un proceso estrechamente ligado a la incorporación de conocimiento a las diversas actividades productivas, y cuya finalidad última es la mejora competitiva de las empresas que las componen mediante la introducción de cambios cualitativos en el producto, en los procesos, en sus relaciones con el mercado o en su modelo de organización y gestión. Consecuentemente, el éxito de un proceso de innovación puede medirse, en el caso de las empresas y sectores existentes, por la captación de cuotas crecientes de mercado en segmentos de demanda con mayores exigencias de diferencia-

POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LA INDUSTRIA

ción, y, por tanto, de valor añadido. Y en el conjunto del sistema productivo, por la eficacia conseguida en la generación de nuevos productos y servicios capaces de ampliar la gama de actividades presentes en un territorio (diversificación). Antes de entrar el detalle de los objetivos e instrumentos específicos de las políticas de innovación orientadas a las empresas industriales, debemos analizar el concepto mismo de Sistema de Innovación. En términos generales, podemos definir un sistema de innovación como una estructura compleja y dinámica, compuesta por un conjunto de entornos conectados entre sí, y por la que circula todo tipo de conocimientos especializados capaces de suministrar ventajas competitivas a las empresas existentes en un territorio. Al tiempo que propicia la diversificación del mapa productivo facilitando la generación de actividades totalmente nuevas, o ligadas a las ya consolidadas. B.A. Lundvall, el principal valedor del concepto, se refiere a un sistema nacional de innovación como el constituido por una serie de elementos y relaciones que interactúan en el marco de la producción, la difusión y el uso de conocimientos nuevos y económicamente útiles, dentro de las fronteras de un Estado. Si bien este concepto puede ser aplicado también a ámbitos territoriales más reducidos (una región, o una ciudad) (Gráfico 2). Gráfico 2: Los sistemas nacionales (regionales) de innovación

Entorno Financiero

Estructuras de interfaz entorno financiero Entorno Científico

Entorno Productivo

Estructuras de interfaz entorno productivo y tecnológico

Estructuras de interfaz entorno científico Entorno Tecnológico

Los cuatro componentes clásicos de un SI son: 1. Entorno productivo: el conjunto de empresas, agentes y organizaciones que componen el tejido económico de un territorio 2. Entorno Científico: Conjunto personas (pertenecientes a instituciones de Investigación) ocupados en actividades científicas productoras de conocimiento “básico” 3. Entorno Tecnológico: Conjunto de personas (pertenecientes a instituciones o empresas) ocupadas en actividades de conocimiento especializado orientado al sistema productivo

ANDRÉS GARCÍA RECHE

4. Entorno financiero: Conjunto de instituciones y empresas especializadas en la financiación de actividades productivas. Desde un punto de vista cuantitativo, podría pues afirmarse que la fortaleza de un SI depende del tamaño de los diversos entornos que lo componen. Sin embargo, tan importante, o más, que el tamaño, es la eficiencia del SI en su conjunto. Es decir, la capacidad que éste tenga para conectar entre sí los diversos componentes y para evolucionar en conjunto, de manera equilibrada, a lo largo del tiempo. Lo que significa que indicadores como los de Gasto en I+D respecto del PIB (tamaño de los entornos científico y tecnológico), habitualmente utilizados como medida estándar de referencia, no permiten definir, por sí solos, el grado de fortaleza de un SI. Necesitamos además delimitar el nivel de eficacia alcanzado a través de las diversas conexiones establecidas entre los entornos científico-tecnológico-financiero y el entorno productivo, de tal modo que los resultados de aquellos sean constatables en éste último, bien porque se produce una mejora competitiva en las empresas y sectores existentes, bien porque se produce una ampliación significativa del mismo hacia otras actividades emergentes. Es por ello por lo que la calidad de las estructuras de interfaz que conectan unos entornos con otros, y todos ellos, con el sistema productivo, se convierte en la variable clave que determina la fortaleza de un SI. Una estructura de interfaz financiero es, por ejemplo, una sociedad de capital-riesgo semilla. Un interfaz tecnológico: un instituto sectorial especializado en ensayos de calidad de productos o una consultoría especializada en sistemas logísticos. Un interfaz científico: una oficina de transferencia de tecnología de una Universidad, etc. Más adelante veremos cómo una buena parte de los instrumentos de la Política de Innovación, se orientan precisamente a la creación o al fortalecimiento de las diversas estructuras de interfaz. Por último debe indicarse que todo sistema de innovación se halla inserto en un territorio concreto y por tanto su nivel y funcionamiento viene determinado, en cierto modo, por contexto económico-social-político-cultural-histórico en el que se desenvuelven sus actividades productivas. La actuación de los agentes económicos (empresarios y trabajadores) y sus organizaciones, el carácter familiar, o no, de sus empresas, la existencia de una tradición cooperativa entre éstas y entre los diversos agentes, los centros de de investigación y de servicios a las empresas, las instituciones educativas, la cultura industrial reinante, e incluso la actitud mostrada por la sociedad civil y sus autoridades políticas, son todos ellos factores relevantes a la hora de analizar la idoneidad y eficiencia de un SI. De tal modo que puede afirmarse que existen contextos culturales y sociales más favorables a la innovación que otros.

POLÍTICA DE INNOVACIÓN Y MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD: LA INDUSTRIA

Además, cuando un territorio es favorable a la innovación se produce un efecto acumulativo y autorreforzante, lo que permite afirmar que la posibilidad de avances tecnológicos e innovadores futuros están relacionados con los niveles previamente alcanzados en un ambiente dado (como ha señalado G. Dosi: la tecnología tiene historia y, por tanto memoria). No resulta extraño en consecuencia que los sistemas de innovación puedan variar sensiblemente de un país (o región) a otro, aún cuando van existiendo cada vez más algunas pautas comunes a medida que se difunden no sólo las tecnologías sino también las mejoras prácticas en el diseño e implantación de las estrategias de innovación.

5. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN INDUSTRIAL Teniendo en cuenta el marco territorial de referencia (País o región) en el que se aplique, la Política de Innovación Industrial persigue dos grandes objetivos. Por un lado, la mejora competitiva de las empresas y sectores presentes en dicho territorio, sean éstos “tradicionales” o “avanzados” (Modernización). Y por otro, la extensión del entramado productivo hacia nuevas actividades o el desarrollo de actividades emergentes ligadas a las ya existentes (Diversificación).

5.1. Modernización de la base productiva No es posible abordar el objetivo de “mejora competitiva de empresas y sectores existentes en un territorio” sin delimitar previamente el concepto mismo de ventajas competitivas. Sin entrar en demasiadas consideraciones sobre el asunto, puede afirmarse, como hace M. Porter, que las ventajas competitivas de una empresa moderna deben diferenciarse nítidamente de las ventajas comparativas heredadas, entendiendo por éstas últimas aquellas que están basadas en la abundancia relativa de factores “primarios”, sean estos recursos naturales o mano de obra sin cualificar (Gráfico 3). Gráfico 3: Enfoque tradicional de la ventaja comparativa Recursos Naturales Ventaja comparativa heredada

Abundante mano de obra

Fuente: M. Porter (1991)

Exportaciones de commodities o productos maquilados a países industrializados