Una aproximación desde las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Loretta Ortiz Ahlf
Jimena Sofía Viveros Álvarez
tirant humanidades plural
La protección judicial de los derechos sociales Una aproximación desde las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo
Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
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Loretta Ortiz Ahlf Jimena Sofía Viveros Álvareztirant humanidades Ciudad de México, 2023
protección judicial de los derechos sociales
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A poco menos de dos años de ser investida como Ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —el máximo honor al que puede acceder cualquier jurista en México— agradezco sentidamente al equipo jurídico que integra la Ponencia a mi cargo. Reconozco a todas y todos ellos las muchas horas de trabajo, estudio y reflexión que hay detrás de los proyectos y votos que se retoman en esta obra.
Las autoras, agradecen especialmente a Víctor Miranda Leyva, Adrián Estrada Mena y Linda Maclú Zorrero, por sus valiosos aportes para el análisis y sistematización de la información contenida en los anexos.
Capítulo 5
El
Para el observador extranjero que se acerca al derecho mexicano resulta llamativo el largo divorcio de dos instituciones que México ha contribuido a incluir en el mapa de la cultura jurídica mundial: el establecimiento de acciones de garantía de derechos fundamentales (cuya ilustración paradigmática es el amparo) y la constitucionalización de derechos sociales. Es paradójico que, durante casi un siglo, estos dos aportes capitales de la cultura jurídica mexicana hayan corrido por rutas separadas: entre 1917 y 2011, la doctrina y jurisprudencia prácticamente unánimes excluían de la protección del amparo a los derechos sociales (denominados entonces “garantías sociales”), y concebían las cláusulas constitucionales que los consagraban como meramente programáticas. Es decir, como cláusulas destinadas a habilitar la actuación de los poderes legislativo y ejecutivo, pero ajenas a la actividad jurisdiccional. Por ende, el control de la efectiva implementación de esos derechos, aunque consagrados como derechos de jerarquía constitucional, se reducía, en ese modelo, al control político y electoral, y, en el plano judicial, al mero control de legalidad.
El panorama ha variado sustancialmente en la década que siguió a la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011. Desde entonces —y reconociendo como antecedente un debate académico y el activismo de organizaciones no gubernamentales que promovieron esa reforma en la década previa— se ha abierto paso de manera gradual pero firme una tendencia jurisprudencial liderada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y abonada por una discusión académica más plural y menos vertical que ha reconfigurado los términos de la cuestión. Hoy puede afirmarse, con buen respaldo en decisiones de la Suprema Corte, que la tesis absoluta de la no justiciabilidad de los derechos sociales ha perdido vigencia en México, y que —superado ese obstáculo de entrada— la discusión sobre las posibilidades y los límites de la protección judicial de los derechos sociales ha cambiado de ejes.
En este contexto se inserta el libro que prologo. Ciertamente, el cambio jurisprudencial ha sido acompañado por comentarios y propuestas académicas de diverso sentido. Creo que lo que tiene de interesante esta obra es que el comentario de esa evolución proviene justamente de una protagonista de ese cambio jurisprudencial, la ministra Loretta Ortiz Ahlf, que reúne las condiciones de académica y de integrante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La combinación de ambas condiciones tiene sus marcas en la redacción de la obra. Se refleja, por un lado, en un enfoque metodológico consistente, que ha decidido agrupar los casos discutidos por derecho social, ilustrando la fuente constitucional e internacional de cada derecho y los estándares interpretativos relevantes, antes de entrar al análisis mismo de las decisiones jurisprudenciales. El análisis, sin embargo, reconoce el punto de vista propio de una participante en el debate de los casos, subrayando coincidencias y disidencias con las decisiones de la mayoría del tribunal. En el juego de esta doble condición —mirada académica y experiencia institucional personal— reside gran parte del interés del libro.
El recorte de los casos elegidos pasa, justamente, por aquellos en los que la ministra Ortiz participó. Aunque ello no agota el universo de casos sobre el tema decididos por la Suprema Corte, la muestra elegida es suficientemente representativa de los ejes a los cuales se ha desplazado la discusión una vez dejada de lado la barrera de la doctrina de acuerdo con la cual los derechos sociales no serían justiciables. Una primera constatación es que, superado ese obstáculo, se abre un panorama de nuevos temas en los que son necesarios el rigor argumentativo y la consistencia. Aunque el elenco de casos discutido tiene como trasfondo la discusión de cuestiones vinculadas con derechos sociales, la forma en que esa discusión se introduce en cada caso varía enormemente, dependiendo de la vía procesal y el planteo concreto al que se enfrentó la Suprema Corte en cada una de las decisiones. El panorama incluye amparos directos, amparos indirectos, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, con las características y limitaciones propias de cada una de esas acciones. En algunos de los casos, la discusión se limita a temas puramente procesales, como la legitimación
para plantear la cuestión ante los tribunales. En otros, la cuestión de los derechos sociales surge como justificación para la adopción de medidas estatales ante el reclamo de presunta afectación de otros derechos o intereses, como la propiedad privada, el interés de lucro empresarial, la libertad de empresa o la libre competencia. En otros, en particular en las controversias constitucionales, la Suprema Corte cumple la función de unificación de criterios jurisprudenciales cuando la aproximación a cuestiones relativamente novedosas en la jurisprudencia ha llevado a los tribunales inferiores a decisiones divergentes —algunas más innovadoras, otras más formalistas. Hay también ejemplos interesantes de decisiones en las que el titular o los titulares de derechos sociales reclaman por el incumplimiento de obligaciones por parte de autoridades estatales —o, por la inconformidad con la protección o falta de protección ofrecida por los tribunales inferiores ante ese incumplimiento.
Lo que revela este panorama es que, una vez abierta la puerta de la justiciabilidad de los derechos sociales, aparecen nuevos temas de discusión, que requieren comprender el contexto y la complejidad del caso concreto, tomar en consideración los estándares internacionales relevantes y afinar el arsenal argumentativo, si se pretende generar una jurisprudencia sólida y consistente en la materia. Los precedentes internacionales —incluyendo la jurisprudencia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos— y los ejemplos de tribunales nacionales de otros países —en particular, de aquellos con normas constitucionales similares y culturas jurídicas afines— constituyen fuentes de inspiración y de guía importantes, ya que ofrecen modelos de resolución para problemas y preguntas similares. Me parece importante también mantener una perspectiva crítica con la jurisprudencia que genera la Suprema Corte en la materia, discutiendo las sentencias y ofreciendo criterios que eviten algunos riesgos señalados en la materia —entre ellos, el formalismo, la banalización de los derechos sociales, el populismo judicial o la adopción de decisiones imposibles de cumplir, que lleven a la deslegitimación de la actuación de los tribunales en esta materia. Para ello, es imprescindible la innovación en materia procesal, adaptando y flexibi-
lizando acciones cuyos requisitos formales y reparaciones fueron pensados para otras materias a las particularidades de los derechos sociales —en particular, la necesidad de considerar las necesidades de casos en cuya raíz, independientemente de quién lo haya planteado, existe un problema de fondo de alcance colectivo y no meramente individual.
Con mayor o menor acierto, la Suprema Corte se ha embarcado ya en ese camino. Uno podrá estar de acuerdo o en desacuerdo con las decisiones puntuales del tribunal —y con las opiniones particulares o disidentes de la ministra Ortiz Ahlf. Pero creo que el libro muestra el comienzo del tránsito de un camino importante, en el que todavía hay mucho por discutir y hacer. El estilo del libro, que aborda sin ambigüedades la adopción y explicación de posturas personales de la ministra, contribuye a hacer visible la variedad y complejidad de los temas en los que es necesario avanzar para hacer efectiva la protección judicial de los derechos sociales de manera adecuada, y es una buena invitación para que el lector saque sus propias conclusiones al respecto.
Christian Courtis Nueva York, agosto de 2023Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales —o también denominados derechos sociales— son aquellos que tutelan las condiciones sociales y económicas básicas para que todas las personas puedan ejercer una vida digna, relacionadas con el trabajo, la seguridad social, la salud, la educación, la alimentación, el agua, la vivienda, un medio ambiente adecuado y la cultura.
Estos derechos no pueden ser pensados sin una intervención relevante de las autoridades, como despliegues o exigencias objetivas de la idea del Estado social que pueden presentarse como derechos subjetivos. Muchos de estos derechos tienen un carácter esencialmente prestacional, y deben atender prioritariamente la situación de las personas que precisan cierta asistencia debido a sus carencias de carácter estructural, por lo que se ha concebido que buscan, de manera particular, la igualdad material o sustantiva. Con frecuencia tras ellos existen normas de organización que se interponen entre el derecho y la obligación.
A partir de estas características, los Estados deben asegurar como mínimo los elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad del objeto relevante de cada derecho es decir, servicios de salud, educación, agua, prestaciones de la seguridad social, vivienda, entre otros.
La disponibilidad implica que los Estados deben garantizar las condiciones necesarias para que las personas puedan ejercer y disfrutar del derecho en cuestión; la accesibilidad generalmente cuenta con cuatro dimensiones: la física por la cual, el acceso a dicho derecho debe estar al alcance geográfico de todos los sectores de la población, poniendo énfasis a los grupos en situación de vulnerabilidad; la económica —también llamada asequibilidad, la cual supone que los costos y cargos asociados con el ejercicio de dicho derecho no deben comprometer el ejercicio de otros derechos; la no discriminación— por lo que el disfrute y/o ejercicio de dicho derecho debe garantizarse universalmente; y el acceso
a la información respecto a dicho derecho. Por su parte, los elementos mínimos de aceptabilidad y calidad obligan a que los aspectos prestacionales del respectivo derecho se ajusten a ciertos estándares y tengan en consideración las necesidades de distintos grupos de titulares.
El núcleo esencial de un derecho social debe entenderse vulnerado cuando existe una violación o afectación a la dignidad de las personas. Así, al establecerse una política pública, se deben tener en cuenta los intereses de la sociedad en su conjunto. El reconocimiento de estas prerrogativas es relativamente reciente, y su justiciabilidad lo es aún más.
Existe un amplio consenso en el ámbito nacional e internacional, de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos promulgada el 5 de febrero de 1917, fue pionera en el reconocimiento de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, o también denominados derechos sociales. Nuestra Carta Magna, como resultado de la lucha revolucionaria a inicios del siglo XX, fue una de las primeras constituciones en proteger el derecho a la educación, en su artículo 3º, el derecho a la tierra privada y colectiva, en su artículo 27, y diversos derechos laborales, en su artículo 123.
En el Sistema Universal de Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 19481, fue el instrumento internacional más importante, que reconoció también diversos derechos sociales, que posteriormente se vieron cristalizados, con mayor desarrollo y profundidad en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 19812.
1. Adoptada en la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, 183a. sesión plenaria, del 10 de diciembre de 1948, sin ningún voto en contra.
2. Aprobado por el Senado el 18 de diciembre de 1980 y promulgado en el Diario Oficial de la Federación el día 12 de mayo de 1981. En vigor para los Esta-
En lo que corresponde al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, con la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en agosto de 19483, la Carta de la Organización de los Estados Americanos de 1948, ratificada por el Estado Mexicano el 23 de noviembre de dicho año4, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, ratificada por México el 24 de marzo de 19815 y, posteriormente, del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, también conocido como “Protocolo de San Salvador” de 1988, ratificado por nuestro país el 16 de abril de 19966, se consagraron también los derechos sociales, que los Estados Partes están obligados a proteger, respetar y garantizar.
No obstante el reconocimiento nacional e internacional de estos derechos, ha sido hasta tiempos recientes que surgió el debate de la protección judicial directa de los derechos sociales dentro de las Cortes Constitucionales de la región, así como en los tribunales internacionales de derechos humanos.
Ello, pues todavía existen corrientes que afirman que dichos derechos son inexigibles por la vía judicial, bajo el argumento de que su cumplimiento está sujeto a los recursos económicos con los que cuente dos Partes el 3 de enero de 1976 y para el Estado Mexicano desde que ratificó. Ha sido ratificado por 171 Estados.
3. Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana Bogotá, Colombia, 1948.
4. Aprobada por el Senado el 12 de noviembre de 1948, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1949. Entró en vigor para los Estados Partes, incluyendo a México, el 13 de diciembre de 1951.
5. Aprobada por el Senado el 18 de diciembre de 1980 y promulgada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981. Entró en vigor el 18 de julio de 1978, y para México al ratificarla.
6. Aprobado por el Senado el 12 de diciembre de 1995 y promulgado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de septiembre de 1998. Entró en vigor para los Estados Partes, incluyendo a México, el 16 de noviembre de 1999.
un Estado, o bajo una perspectiva errónea de que su carácter prestacional impide que los mismos puedan judicializarse.
En el caso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México, uno de los primeros antecedentes en donde se puede observar la justiciabilidad de este tipo de derechos, es en el Amparo en Revisión 315/2010, resuelto por el Tribunal Pleno el 28 de marzo de 2011, donde se analizaron diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco. Al estudiar el interés jurídico de la parte quejosa, la Corte reconoció que si bien hasta ese entonces diversos derechos sociales, como el la salud o la educación, habían sido tratados como un conjunto de “buenas intenciones” abstractas y no justiciables, esta situación tenía que ser revertida, ya que en un Estado democrático los estándares constitucionales y convencionales de derechos humanos vinculan a todas las autoridades estatales.
Sin embargo, es innegable que con la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011, se abrió paso a un nuevo paradigma a partir del cual el lenguaje del derecho se ha transformado, y con él se aparejó la efectiva exigibilidad de los derechos sociales. A partir de la misma, el Alto Tribunal Mexicano ha emitido diversas sentencias en las que se ha avanzado en el desarrollo del contenido de estos derechos, así como en el interés legítimo de diversos actores para reclamar violaciones de carácter colectivo.
En el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, durante sus primeros 30 años de vida, la protección de estos derechos se llevó a cabo a través de lo que se ha conocido como la “justiciabilidad indirecta”. Lo anterior implicaba que, a partir de la noción de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, cuando se analizaba la violación a derechos como la salud o el trabajo de carácter social, lo hacía declarando vulneraciones a derechos civiles y políticos, como el de la vida y la integridad personal.
Fue hasta el año 2017, que el Tribunal Regional emitió la sentencia paradigmática del Caso Lagos del Campo vs. Perú en donde hizo justi-