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ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

PEDRO FANDOS PONS

LOS EFECTOS JURÍDICOS DE LA IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN GRÁFICA DE FINCAS REGISTRALES

La Ley 13/2015, de 24 de junio supone un cambio radical al permitir, por primera vez, la inscripción de la georreferenciación, preferentemente catastral y subsidiariamente alternativa, extendiendo los efectos de la inscripción a datos como la geometría de la ﬁnca, incorporando archivos electrónicos a asientos registrales en soporte papel. Se instaura un sistema de coordinación entre el Catastro y el Registro basado en el uso de las nuevas tecnologías y el intercambio de información, pionero en Europa. Se regulan una serie de expedientes para resolver discrepancias entre el Registro y la realidad física extrarregistral y lograr coordinación con el Catastro. Pero, su deﬁciente técnica jurídica y enrevesada redacción provocan problemas de aplicación práctica. En el presente libro se analizan sus errores y aciertos y se proponen mejoras para normalizar su aplicación.

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Pedro Fandos Pons

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LOS EFECTOS JURÍDICOS DE LA IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN GRÁFICA DE FINCAS REGISTRALES La base gráﬁca registral

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LOS EFECTOS JURÍDICOS DE LA IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN GRÁFICA DE FINCAS REGISTRALES: LA BASE GRÁFICA REGISTRAL

Pedro Fandos Pons

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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“A mis padres, Vicente y Ana, por todo. A Xelo, mi norte y mi guía. A Mar, Ana y Pedro, mi salvación.”

Abreviaturas Art. Artículo. BGB BOE BOP CC CCAA CER CE CINDER CORPME

Código Civil Alemán. Boletín Oficial del Estado. Boletín Oficial de la Provincia. Código Civil. Comunidad Autónoma. Centro de Estudios Registrales. Constitución Española. Congreso Internacional de Derecho Registral. Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles de España. DGRN Dirección General de los Registros y del Notariado. FIG Federation International dus geometres. GIS Geographic Information System. IDE Infraestructura de Datos Espaciales. IDEE Infraestructura de datos especiales de España. IDGRN Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado. IDUFIR Identificador Único de la Finca Regitral. IGN Instituto Geográfico Nacional INSPIRE Infraestructure for Spatial Information in the European Comunity. ISD Impuesto de Donaciones. ITPAJD Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. JPI Juzgado de Primera Instancia. LC Ley de Costas. LH Ley Hipotecaria. LEC Ley de Enjuiciamiento Civil. LISIGE Ley de Infraestructura de los Sistemas de Información Geográfica de España. LRJAPPAC Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común. Nº Número. P./pp. Página/as. RC Reglamento de Costas.

Abreviaturas

RCDI RD RDL RDGRN RH SIG STEDH STS TIC’s TR TRLA TRLCI TRLS TS TSJ UTM WMS

Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Real Decreto. Real Decreto Ley. Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado Reglamento Hipotecario. Sistema de información geográfica. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia del Tribunal Supremo. Tecnologías de información y comunicación. Texto Refundido. Texto Refundido de la Ley de Aguas. Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario. Texto Refundido de la Ley del Suelo. Tribunal Supremo. Tribunal Superior de Justicia. Universal Transversa Mercator. Web Maps Service.

Prólogo Hace unos años, no demasiados, afirmé por escrito al tratar de aproximarme a los principios gráficos hipotecarios, que el estudio de la materia gráfica registral se hallaba a la espera de ser tratado por los “grandes maestros”. Pues bien, tras la lectura del presente trabajo “Los efectos jurídicos de la identificación y descripción gráfica de fincas registrales: la base gráfica registral” de mi compañero Pedro Fandos Pons, valorado “cum laude” en su versión inicial como Tesis Doctoral y adaptado con sorprendente oportunidad a la situación legislativa actual, he de reconocer, por qué no alegrarme y abiertamente proclamar que, en materia gráfica registral, el tiempo de los grandes maestros ya ha llegado. Soy consciente de que esta afirmación puede parecer al lector desmesurada si solo atendiésemos a la edad biológica del autor. Catalogar a Pedro Fandos de gran maestro en esta o en cualquier otra materia podría parecer solamente un elogioso esfuerzo por mi parte, dada la relativa juventud del autor. Sin embargo, consciente de que la amistad con la que Pedro me honra en absoluto quiebra mi objetividad, en dicha afirmación me ratifico y para ello creo que basta la simple lectura del presente trabajo. Efectivamente, la opinión de Pedro Fandos en materia gráfica registral no es una opinión cualquiera, ni mucho menos. Es por ello que cada uno de los epígrafes contenidos en el presente volumen ha de ser detenidamente examinado, minuciosamente estudiado por el lector interesado en la materia gráfica registral, si de sus páginas pretende extraer las máximas enseñanzas. Pedro es uno de los pioneros en la experimentación de herramientas GIS en el tratamiento descriptivo de las fincas registrales, sin embargo el contenido del presente libro es netamente jurídico, de ahí el interés que puede suscitar esta obra entre aquellos profesionales que trabajando en el mundo técnico se encuentran a diario con obstáculos de naturaleza jurídica que sortear. Los conocimientos de Pedro Fandos no arrancan solo de la norma, en cuya discusión preparatoria como vocal de la Junta Directiva del Colegio de Registradores ha participado activamente, sino de la experiencia práctica diaria al frente de su Registro (primero Benissa y después en Dolores, ambos en la Comunidad valenciana), del contraste de opiniones con otros prácticos en la materia y de su enorme capacidad de absorción de ideas procedentes de otros ámbitos completamente distintos al suyo propio que es el jurídico registral. Por eso, porque el aprendizaje del autor procede del Derecho vivido, es por lo que sus opiniones, utilizando la técnica del análisis teórico o doctrinal, se aden-

Oscar Germán Vázquez Asenjo

tran, reitero que con docta maestría, en el valioso mundo de la resolución de conflictos prácticos. Construir una teoría gráfica registral, que en definitiva es lo que lleva a cabo su autor a través del presente texto, es una labor tan importante como difícil de ejecutar; tanto que solo es posible salir con éxito de tal empresa si la misma se asume desde una mentalidad jurídica elevada, desde una perspectiva global, desde un criterio que vaya mas allá de la normativa puntualmente existente en cada momento sin olvidar los pilares, acertados o no, en los que la misma se apoya y basa. “Los efectos jurídicos de la identificación y descripción gráfica de fincas registrales: la base gráfica registral” es precisamente una obra elevada, global, interpretativa de criterios profesionales prácticos y siempre respetuosa, mas allá de la constructiva crítica que cada supuesto merezca, con la normativa existente. Efectivamente nos hallamos ante un trabajo que se eleva mas allá de la simple coincidencia descriptiva entre la finca registral y la parcela catastral. Siendo esta, la coincidencia, el objetivo fundamental de la actual situación normativa, Pedro Fandos se remonta a las causas por las que dicha coincidencia, o coordinación si así se quiere, ha de ser no solo deseable sino incluso imperativa, para llegar a la conclusión de que la verdadera coordinación no implica necesariamente coincidencia, sino que su verdadero cometido consiste en diagnosticar los posibles estados de relación que en cada momento existen entre la descripción registral y catastral. O lo que es lo mismo, el reciproco conocimiento de la situación que en cada momento cada una de las instituciones realiza sobre la misma porción del territorio. El presente trabajo de Pedro Fandos es, por otro lado una obra de naturaleza global. En sus páginas encontramos prácticamente el tratamiento y estudio de toda la temática existente en la materia. El autor profundiza en el mundo gráfico registral desde un punto de vista en principio y como punto de partida, meramente hipotecario y así, antes de adentrarse en cualquier cuestión relacionada con aspectos externos como podría ser la información asociada o la coordinación con Catastro, desarrolla toda la teoría gráfica registral llamémosle “clásica”, dejando un poso de conceptos básicos de enorme utilidad y demostrándonos a través de ellos como se construye desde el principio la base gráfica registral de una finca, los diferentes criterios de encaje e interoperabilidad con el resto de informaciones territoriales. Pero también trata de establecer, desde la perspectiva teórica, determinando las consecuencias jurídicas derivadas del concepto de base gráfica registral o como ahora se denomina Representación Gráfica Georreferenciada de la finca Registral, sistematizaciones esclarecedoras de reglas y criterios comunes y utilizando

Prólogo

para ello la sistematización de los principios gráficos hipotecarios aplicables en cada supuesto. Trata Pedro Fandos en la presente obra igualmente de analizar otro de los grandes problemas endémicos que arrastra desde hace mas allá de un siglo nuestra legislación civil y administrativa, me refiero a la eterna cuestión de la coordinación del Registro de la Propiedad y el Catastro y lo hace tanto a la luz de a regulación antigua, la existente antes de la ley 13/2015, como del régimen nacido de esta reforma. Sin embargo el mayor valor que atesora la presente obra consiste en haber sabido tender puentes entre la doctrina existente antes de la reforma introducida por la Ley 13/2015 de 24 de junio y los textos legales nacidos de esa reforma. El gran éxito de Pedro Fandos consiste sin lugar a dudas en el establecimiento de una interpretación respetuosa con las tesis gráficas tradicionales al mismo tiempo que adaptada a la realidad legislativa actualmente existente, lo cual, entre otras cosas, permitirá seguir poniendo en valor el trabajo callado que durante años los Registradores hemos venido realizando en la depuración descriptiva de nuestras fincas registrales a través de un adecuado sistema de Bases Gráficas. Oscar Germán Vázquez Asenjo Registrador de la Propiedad En Lloret de Mar a día 23 de junio de 2016.

Introducción La configuración del derecho de propiedad inmobiliaria ha sufrido una transformación a lo largo del siglo XX, transformando el contenido del derecho subjetivo privado de carácter real más universal. Pero, esa evolución no se detenido ahí. Nuevas concepciones van incidiendo en su configuración. Ello ha contribuido a una mayor opacidad del derecho de propiedad inmobiliaria, que es uno de los pilares esenciales de la economía de mercado, como principio rector de la política económica, en el artículo 38. Por lo que se trata de indagar lo que la propiedad es, o mejor, debe ser, desde una perspectiva jurídica adecuada a las circunstancias actuales y de averiguar cómo sobre él ha influido la Constitución y las leyes que lo delimitan1. La significación jurídica civil del derecho de propiedad inmobiliaria privada es un problema de tipo jurídico, que presenta unas características específicas2: a) Son problemas mal estructurados o mal definidos, porque las cuestiones que se suscitan y las normas o instituciones a considerar aparecen de forma equívoca y confusa. b) Son problemas condicionados por las fuentes de información y su resolución comporta necesariamente la realización de juicios de valor. c) No existe procedimiento generalmente aceptado ni criterio seguro para saber si la solución es adecuada, y no suele haber consenso sobre la corrección de los resultados. d) Y en fin, el mismo problema puede ser enfocado de forma diferente, según la función que desempeñe cada uno de los operadores jurídicos concernidos. Para tratar de identificar la mala estructuración y definición de conceptos que se han dado en la materia, hemos de hacer referencia somera a la evolución del derecho de propiedad a lo largo de la historia. El señorío del hombre sobre las cosas es una de las claves fundamentales de la historia de la humanidad3 y el régimen jurídico de la propiedad privada uno de los elementos básicos de la arquitectura de todos los ordenamientos jurídicos, da-

MIÑARRO MONTOYA, R.: La propiedad desde el punto de vista del derecho civil: Limitaciones del derecho de propiedad en Propiedad y Derecho Civil, Centro de Estudios Registrales, Madrid 2006, p. 231. GALLEGO DEL CAMPO, G.: p. La resolución de problemas jurídicos”, RCDI nº. 708, julioAgosto 2008, p. 1478. DIEZ PICAZO Y GULLÓN, L.: Instituciones de Derecho Civil, Volumen II/I, Tecnos, Madrid 1998, pp. 105 y 106.

Pedro Fandos Pons

do que expresa y racionaliza el aspecto esencial de la estructura económica de la sociedad4, siendo la propiedad una institución jurídica, que ha adquirido un enfoque de estudio interdisciplinario. Pero tratar de lo que en el momento actual sea el derecho de propiedad, desde la perspectiva del Derecho civil, no es una tarea sencilla, pues la evolución legislativa y doctrinal ha llevado a un concepto ágil y adaptable a las circunstancias de cada momento, pero la ambigüedad de algunos preceptos constitucionales y la equivocada claridad de algunas leyes ordinarias sumen al estudioso del Derecho en una situación de perplejidad5. El origen de la propiedad lo situamos en la detentación, pues la escasez de recursos necesarios para sobrevivir determina la lucha por la apropiación de los bienes escasos, generando una situación de conflicto6. Esta situación ha sido definida por algunos como derechos de propiedad en sentido económico o derechos económicos7, de contenido inestable en contraposición a los derechos de propiedad en sentido jurídico, que tienen un contenido más estable o típico, caracterizado por lo que el Estado asigna a una persona, con exclusividad en el uso y aprovechamiento de recursos valiosos8. La propiedad privada no habría surgido tanto de una creación de la ley, como estructura impuesta a la sociedad civil por una autoridad, como de una forma espontánea de orden concordada, en última instancia por el autointerés9. Tras la revolución francesa, es el Estado quien especifica la estructura de los derechos de propiedad10, pues sin Estado que la asegure, no puede haber propiedad privada11, para lo cual creará una Administración institucional dirigida a lograr la seguridad jurídica del tráfico jurídico inmobiliario que disminuya los costes de transacción en los intercambios, para mejorar la eficiencia de los mismos. Aparece, entonces, el Registro de la Propiedad, que se instaura en España con la

LÓPEZ Y LÓPEZ, A.: Derecho Civil. Derechos Reales y Derecho Inmobiliario Registral, Tirant lo Blanch, Valencia 2001, p. 170. MIÑARRO MONTOYA, R.: La Propiedad desde el punto de vista del Derecho Civil: …, op. cit., p. 231. MÉNDEZ GONZÁLEZ, F.P.: p. Estado, propiedad y mercado”, RCDI nº. 708, julio-agosto 2008, pp. 1502. BARZEL, Y.: Economic Analysis of Property Rights, 2ª ed., en Cambridge Books de Cambridge University Press, Cambridge, 1997, p. 3 y 4. POSNER, R.: El análisis económico del derecho, Fondo de Cultura Económica de México, 1998, p. 37. Traducción de la obra original de la obra original Economics Análisis of law, Lttle Brown & Company. Boston & Torento, 2ª Ed. 1977. SUDGEN, R.: “Spontaneus Order”, Journal of Economics Perspectives, Vol. 3, nº. 4, 1989, pp. 85 a 97. NORTH, D.C.: Estructura y cambio en la historia económica, Alianza Editorial, Madrid 1994, p. 22. MÉNDEZ GONZÁLEZ, F.P.: “Estado, propiedad y mercado”, op. cit., p. 1508.

Introducción

Ley Hipotecaria de 1861, anterior a la promulgación del Código Civil de 1889, con su concepción liberal individualista templada del derecho de propiedad12. El concepto de propiedad que maneja el Código Civil es de marcado carácter liberal e individualista, fruto de la ideología dominante que lo inspira. Si bien ese concepto hoy es insuficiente, no puede afirmarse su inutilidad13. El artículo 348 define la propiedad con una fórmula no comprometida, que tiene valor universal e intemporal, que la convierte en un concepto abierto y elástico, en el que se compaginan adecuadamente la autonomía privada y las facultades del propietario con las referidas limitaciones14, siendo su núcleo central de contenido atributivo15, englobando dos poderes: el goce y la disposición16. Pero, no ignoró algunas conductas transgresoras o perjudiciales para el disfrute pacífico de la propiedad inmobiliaria, concretados fundamentalmente en los artículos 590 y 1908, en los que se considera como interés tutelado el Medio Ambiente, siendo el artículo 590 uno de los cimientos del Derecho Ambiental en nuestro país17, con fundamento en la protección de la propiedad colindante, como límite externo del derecho de dominio, pero no como protección del Medioambiente como bien jurídico. Sin embargo, no afronta la llamada “cuestión social”, que comienza a reconocerse en Europa18. Por ello, es generalizada la afirmación sobre la insuficiencia manifiesta de la regulación codificada para resolver los problemas actuales, hasta el punto de afirmarse que el puesto central de los artículos 348 y 349 del Código Civil se ha situado en posiciones cercanas a la obsolescencia19/20, pues no define la propiedad

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DE CASTRO, F.: Derecho Civil en España, Parte General, I. 3ª Edición, Civitas, Madrid 1955, p. 228. Sobre la Propiedad en el Código Civil ver ALONSO PÉREZ, M.: Historia de la Propiedad en España, siglos XIX y XX, Centro de Estudios Registrales, Madrid, 1999, pp. 490 y siguientes. ROMÁN GARCÍA, A.: La tipicidad de los derechos reales, Montecorvo, Madrid 1994, p. 60. DÍEZ PICAZO, L.: Propiedad y Constitución, en Propiedad y Derecho Civil, Colegio de Registradores, Madrid 2006, p. 14. MONTÉS PENADÉS, V.: Comentario al artículo 348 en Comentario del Código Civil, Centro de publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid 1991, p. 960. CORBAL FERNÁNDEZ, J.: Comentarios al Código Civil, tomo III, Bosch, Barcelona 2001, p. 915. MEDINA DE LEMUS, M.: Derecho Civil de Bienes, Derechos Reales e Inmobiliario Registral, tomo I, Dykinson, Madrid 2003, p. 321. ALONSO PÉREZ, M.: Historia de la Propiedad en España, siglos XIX y XX, op. cit., p. 473. MONTÉS PENADÉS, V.: La propiedad en el sistema de Derecho Civil contemporáneo (Un estudio evolutivo desde el Código Civil hasta la Constitución de 1978), Civitas, Madrid 1980, p. 61.

Pedro Fandos Pons

como poder unitario, sino como suma de facultades que integran ese señorío con fórmula descriptiva21. El Tribunal Supremo (TS), interpretando el artículo 348 CC, en la Sentencia de 24 de octubre de 200522 ha declarado que “el derecho de propiedad, según se desprende del artículo 348 del Código Civil, presenta como caracteres propios ser un derecho: a) unitario. b) general y abstracto, en cuanto comporta la existencia de facultades indeterminadas sobre la cosa, pues abarca todas las que no hayan sido excluidas, sin que consista en una mera suma de facultades. c) Elástico, ya que, en caso de existir algún derecho real que la limite, la facultad que el mismo comporta la recupera el propietario cuando dicho derecho real se extingue. d) Exclusivo, pues permite excluir del goce a los demás incluso si su uso es inocuo y e) Perpetuo, pues dura mientras exista el objeto”. La propiedad codificada es un concepto alejado de su configuración actual como “derecho subjetivo que puede ser sacrificado en cualquier momento si así lo exigen la utilidad o el interés social” hasta convertirse en un “derecho subjetivo debilitado” [Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 111/198323 de 2 de Diciembre FJ 8º], lo que en modo alguno significa que la propiedad se convierta en derecho menor o devaluado24. Y es que la legislación especial que ha de dictarse, tras la promulgación del Código Civil (CC), para atender a necesidades sociales apremiantes, convierte la regulación del Código Civil en residual. Pero, sin que ello suponga una dilapidación de ese conjunto de conocimientos, esencial para el desarrollo y evolución armoniosa de este Derecho, lo que lo convierte en un cuerpo legal de difícil sustitución. Hasta llegar a la Constitución Española (CE), donde función social y contenido Esencial, constituyen los dos ingredientes del derecho de propiedad inmobiliaria que se consagrarán legislativamente en los artículos 33 y 53 CE, dentro de la regulación de los derechos y deberes de los ciudadanos, con lo que parece apartarse de la idea configuración del derecho de propiedad como atributo de la personalidad, consustancial con la idea individualista y presupuesto del artículo 348 del Código Civil25, para relegarlos a un segundo plano como meros valores

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O’CALLAGHAN MUÑOZ, X.: Código Civil. Comentario con Jurisprudencia. Comentario al artículo 348, La Ley, Madrid 2008, p. 406. ROJ STS 6444/2005, ECLI:ES:TS:2005:6444. BOE nº. 298 de 14 de diciembre de 1983. RI 116/1983. ALONSO PÉREZ, M.: Historia de la Propiedad en España Siglos XIX y XX, op. cit., pp. 502 y 503. RIVAS MARTÍNEZ, J. J.: Derecho de Sucesiones. Común y Foral, t. I 3ª, Dykynson, Madrid 2005, p. 14.

Introducción

humanos insertos en la sociedad civil26. Pero, sin que podamos afirmar que la propiedad es una mera función, que actúa en interés ajeno y público, olvidando que también hay un interés privado del propietario, que llegará hasta donde empiece la esfera de utilidad social y está subordinada a la satisfacción de esta27. La regulación constitucional no supone una ruptura brusca con la situación anterior, sino una “continuidad matizada”28, que configura la propiedad privada como un derecho limitado y no absoluto, identificando el límite del derecho con su función social29. Es decir, la propiedad traza un circulo entre el poder público y el poder privado y crea una zona en la que la mayoría social y los poderes públicos deben rendirse ante el titular del derecho30. En conclusión, la propiedad y la herencia no han dejado de ser derechos subjetivos, pero la propia categoría de derecho subjetivo ha sufrido una profunda transformación, comportando una disminución de las facultades del propietario, un conjunto de condiciones para el ejercicio de las facultades subsistentes y una obligación de ejercitar determinadas facultades inherentes al derecho31. Aparecen en el ámbito de poder típico del propietario tres conceptos ajenos al mismo, como son “deber”, “límites” y “función social”32. El derecho de propiedad se concibe por lo tanto como un derecho subjetivo, donde ha de haber un equilibrio entre la utilidad individual del bien y su función social, como parte integrante de su contenido33. Así, la STC 37/1987 de 26 de Marzo34 declara que el derecho de propiedad privada se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad respecto de los bienes de propiedad privada y los tres párrafos del artículo 33 CE no pueden

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GONZÁLEZ ORDOVAS, M.J.: “La propiedad en los neoliberales: El ejemplo de Nozick”, Revista del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, nº. 94, Madrid octubre-diciembre 1996, p. 230. MONTÉS PENADÉS, V.: Comentario al artículo 348 CC, en Comentario del Código Civil, op. cit., p. 954. MONTÉS PENADÉS, V.: La propiedad privada en el sistema del Derecho Civil comparado, op. cit., p. 151. PEREÑA PINEDO, I.: La función social del Derecho de Propiedad en Propiedad y Derecho Constitucional, Colegio de Registradores de España, Madrid 2006, p. 176. REICH CHARLES, A.: The new property, The Yale Law Journal, Vol. 73, nº. 5, 1964, p. 733. RIVAS MARTÍNEZ, J. J.: Derecho de Sucesiones. Común y Foral, t. I, III edición, Dykinson 2005, p. 16. MOLL DE ALBA LACUVE, C.: Función social de la propiedad. Derecho de Superficie y derecho a la Vivienda, Anales IX 2007-2008, CIDDRIM, Barcelona 2009, citando COCA PAYERAS, M.: Tanteo y retracto, función social de la propiedad y competencia autonómica, en su p. 164, p. 285. MOLL DE ALBA LACUVE, C.: Función social de la propiedad. Derecho de superficie y derecho a la vivienda, op. cit., p. 292. BOE de 14 de Abril de 1987, pp. 6 a 22, recurso 685/1984.

Pedro Fandos Pons

ser artificiosamente separados35 y revelan que la naturaleza del derecho de la propiedad en su formulación constitucional ya no puede reconducirse al tipo abstracto del artículo 348 del Código Civil, sino que es preciso distinguir dos vertientes en la estructura del derecho, la institucional, que deriva de la función social, y la individual, derivada de su configuración como derecho subjetivo, tratando de cohonestar los intereses particulares del propietario con los generales de la comunidad, pues la tierra no sólo constituye per se un importante recurso, sino que desempeña una función esencial como garantía del crédito, reduciendo los costes de transacción de la actividad crediticia y haciéndola posible a gran escala y sin garantías personales36. La STC 11/81, de 8 de abril37 se planteó directamente la cuestión del contenido esencial del derecho subjetivo al decir: “El contenido esencial del derecho subjetivo, al que se refiere el artículo 53.1 CE, puede determinarse a través de un tipo abstracto conceptualmente previo al momento legislativo, que resulta de las ideas generalizadas o convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces, y en general los especialistas en derecho, de modo que constituye el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho resulte recognoscible como pertinente al tipo descrito. El contenido esencial puede determinarse también complementariamente a partir de lo que se llama intereses jurídicamente protegidos, de modo que se rebasa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”, por lo que la acción legislativa siempre deberá respetarlo por ser, como ha declarado la STC 11/81 de 8 de Abril, “aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos”38, pero como dice la STC 37/87 de 26 de marzo “la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración del derecho o intereses individuales que a este subyacen, sino que debe incluir la referencia a la función social, entendida no como límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del mismo derecho.

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REY MARTÍNEZ, F.: El devaluado derecho fundamental de propiedad privada en Propiedad y Derecho Constitucional, Colegio de Registradores, Madrid 2005, pp. 200 y 201. ARRUÑADA, B.: La contratación de derechos de propiedad: un análisis económico, Colegio de Registradores, Madrid 2004, p. 35. BOE de 25 de Abril de 1981, pp. 1 a 13, RI 192/1980. Sobre la interpretación de esta Sentencia ver GONZÁLEZ GUTIÉRREZ BARQUÍN, P.: El derecho a la propiedad privada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Registrales, Madrid 2005, p. 138.

Introducción

Utilidad Individual y función social definen, por tanto, de modo inescindible, el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes”. En conclusión, la función social define la utilidad individual, el contenido de cada estatuto dominical, y es la clave de bóveda de la regulación constitucional del derecho de propiedad39, susceptible de variar en el tiempo y en el contenido, pudiendo ser diferente en cada momento40, constituyendo uno de los caracteres de la propiedad en la actualidad, la diversificación de sus regímenes jurídicos41, según la STC 37/1987 de 26 de Marzo. Pero, el derecho de propiedad no puede permanecer desconectado del objetivo que plantea el artículo 45 de la CE, en sede de principios rectores de la política social y económica, por el cual, todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y ha de hacerse una utilización racional de los recursos naturales. Ello, junto con el olvido de la cuestión ambiental y la exacerbación de la función social, lleva a algunos a concluir que la propiedad inmobiliaria privada se compone, además de su contenido esencial y su función social, de una función ambiental, por la necesidad de plantear la sostenibilidad de forma integral, haciendo que el proceso de desarrollo sea ambientalmente sano, socialmente justo, económicamente viable y éticamente vital42. Ambas funciones se diferencian, pues: a) La función social toma como centro, al hombre, es decir en las relaciones con los demás titulares de derecho y con las Instituciones portadoras del interés público. b) La función ambiental no toma como centro al hombre en su relación con el entorno global inmediato. Es decir, con su medio ambiente inmediato. Y desde un punto de vista jurídico, podemos entender por Medio Ambiente el entorno que rodea al hombre, integrado por agua, aire, suelo, fauna, flora y paisaje cuya alteración influye en la vida y en el desarrollo humano, ya que no sólo afecta a las condiciones favorables para la conservación de la salud, sino también a su calidad de vida. Aunque esta acepción tiene un margen de indefinición, al referirse a conceptos tales como “el desarrollo del hombre” o “la calidad de vida”, desde un punto de vista objetivo se encuentra acotada al ámbito de los elementos citados43.

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REY MARTÍNEZ, F.: El devaluado derecho fundamental de propiedad privada, op. cit., p. 214. PEREÑA PINEDO, I.: La función social del derecho de propiedad, op. cit., pp. 180 y ss. MONTÁNCHEZ RAMOS, M.: Concepto constitucional del derecho de propiedad, en Propiedad y Constitución, Centro de Estudios Registrales, Madrid, 2006, p. 164. JIMÉNEZ HERRERO, L. M.: “Desarrollo sostenible y la Agenda 21 Local”, III Conferencias sobre Medio Ambiente, municipio y urbanismo, CES, Castellón 2001, pp. 15 y 16. YANGUAS MONTERO, G.: El daño patrimonial en el Derecho del Medio Ambiente, Aranzadi Thompson Civitas, Navarra 2006, pp. 35 y 36.

Pedro Fandos Pons

La evolución del derecho de propiedad inmobiliaria ha de influir en la forma en la que el Registro de la Propiedad ha garantizado tradicionalmente este derecho real. Hasta ahora, la protección registral ponía su acento en la titularidad, siendo secundaria la determinación del objeto, para el que bastaba una mínima individualización, prescindiendo del contenido del derecho hecho por la ley sustantiva. Para minimizar esa opacidad, es deseable que la protección registral se extienda a la descripción del objeto, que ha de ser más precisa y ha de relacionarse con las fincas vecinas y la información territorial pública que incide sobre ellos, de modo que el derecho inscrito lleve asociado ese contenido o esas limitaciones para evitar su opacidad en las inversiones inmobiliarias. La identificación y descripción de la finca registral, mediante procedimientos jurídicos y el uso adecuado de la tecnología para que el Registro de la Propiedad disponga de su propia base física, a la que se apliquen los principios hipotecarios, es una cuestión esencial e inaplazable que hay que abordar, para mejorar el servicio registral. Para ello se considera indispensable la utilización de un sistema de bases gráficas registrales, de carácter autónomo, configurado como sistema de información geográfica (SIG o GIS), para lograr una mejor descripción del objeto del derecho, sobre el que se van a ejercer las facultades del propietario. Mediante su uso podremos paliar uno de los defectos más importantes achacados tradicionalmente al Registro de la Propiedad: la falta de una base física. Pero, para ello hay que diseñar, con carácter previo, el modelo jurídico sobre el que se ha de asentar su utilización. El enfoque metodológico que vamos a seguir en el diseño jurídico de la teoría general de la base gráfica registral, es el de la aplicación de la metodología tradicional de la técnica registral, basada en los principios hipotecarios de la Ley Hipotecaria, siendo la cuestión tecnológica accesoria de esa configuración jurídica. Para ello, partiremos de cuatro premisas fundamentales: 1. La propiedad sigue siendo un derecho subjetivo de carácter privado. 2. Su configuración va a sufrir una transformación, como consecuencia de su función ambiental y del ejercicio sostenible que de la misma se ha de hacer. Ello va a determinar una nueva configuración de las facultades que integran el dominio, hasta ahora desconocidas, basadas en el ejercicio sostenible de las mismas, como potenciales creadores de riqueza territorial. Ello determinará la aparición de nuevas categorías jurídicas, como los derechos reales de aprovechamiento ambiental y de nuevos servicios re-

Introducción

gistrales creados en relación a los mismos: los mercados territoriales de recursos naturales, susceptibles de uso privado44. 3. Su objeto es parte del territorio susceptible de propiedad privada, como recurso natural limitado y no renovable, que justifica la coordinación de los intereses particulares de cada propietario, los de la comunidad y la relación con el ecosistema en que se incardina. 4. El Registro de la Propiedad inmobiliaria es un sistema registral de derechos, que ha de procurar la seguridad jurídica del derecho de propiedad, lo que incluye el objeto del territorio sobre el que ese derecho recae, que tiene una proyección geográfica. 5. La herramienta informática es una cuestión accesoria que ha de adaptarse al diseño jurídico de la base gráfica registral, como producto propio de una institución como la registral, dedicada a la prestación de seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario.

En la presente obra nos vamos a centrar en la incidencia de las bases gráficas en el servicio registral. El estudio de esas nuevas categorías científicas y de esos nuevos servicios registrales, queda para otra obra, que será continuación de la presente.

Capítulo Primero

LA NECESIDAD DE UN SISTEMA DE BASES GRÁFICAS REGISTRALES SUMARIO: 1. LA FINCA REGISTRAL COMO CONCEPTO JURÍDICO CON PROYECCIÓN GEOGRÁFICA. 2. LA INDIVIDUALIZACIÓN DE LA FINCA REGISTRAL 3. LA JUSTIFICACIÓN DOCTRINAL DE UN SISTEMA DE BASES GRÁFICAS REGISTRALES. 3.1. Doctrina contraria al sistema de bases gráficas registrales. 3.2. Doctrina favorable al sistema de bases gráficas registrales. 4. LA EVOLUCIÓN LEGAL DEL SISTEMA DE BASES GRÁFICAS REGISTRALES. 4.1. La redacción del artículo 9.1 último párrafo. 4.2. La redacción de la Ley y el Reglamento de Costas en materia de deslinde. 4.2.1. Actuaciones registrales en el expediente de deslinde. 4.2.2. Actuaciones registrales en inmatriculaciones y excesos de cabida. 4.2.3. Actuaciones registrales en inscripciones segundas o posteriores. 4.3. La Directiva INSPIRE y el Sistema de Bases Gráficas Registrales. 5. LA POSICIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LOS REGISTROS Y DEL NOTARIADO Y DE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA. 5.1. La postura de la DGRN. 5.2. La posición de los Tribunales de Justicia.

1. LA FINCA REGISTRAL COMO CONCEPTO JURÍDICO CON PROYECCIÓN GEOGRÁFICA El Registro de la Propiedad no tiene por objeto identificar personas, ni contratar, ni identificar físicamente el territorio. Ha de controlar la seguridad de unas transacciones, en un ámbito de contratación eminentemente impersonal45, con el objetivo de que los derechos de propiedad sean definidos y protegidos, de modo que permitan crear incentivos al desarrollo económico, mediante la asignación de la propiedad sobre activos evaluables y la designación de los sujetos a quienes corresponden los beneficios y costes de las decisiones sobre el uso de estos recursos. Para ello, el objeto del derecho ha de estar bien definido y su contenido bien delimitado por la Ley. Si los costes privados exceden de los beneficios privados, los individuos no la emprenderán, aun cuando sea socialmente provechosa. Y ello sucederá siempre que los derechos de propiedad no estén suficientemente definidos o no se hagan respetar46. Por ello, el adecuado diseño legal de la institución ha de permitir el acceso, desde el Registro, a toda la información necesaria para tomar decisiones

Sobre el particular, ver ARRUÑADA, B.: Instituciones del intercambio impersonal. Teoría y método de los registros públicos, Civitas Thompson Reuters, Navarra 2011. MÉNDEZ GONZÁLEZ, F. P.: «La función económica de los sistemas registrales», op. cit., p. 519.