UN FUTURO PARA EL OLVIDO Las políticas públicas entre la pandemia y la indignación
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
M.ª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
UN FUTURO PARA EL OLVIDO Las políticas públicas entre la pandemia y la indignación
SAÚL PINEDA HOYOS
tirant humanidades Bogotá D.C., 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant Humanidades publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. PINEDA HOYOS, SAÚL Un futuro para el olvido : las políticas públicas entre la pandemia y la indignación / Saúl Pineda Hoyos. – Medellín: Universidad de Medellín ; Sello Editorial Universidad de Medellín ; Bogotá : Tirant Lo Blanch, 2022. 408 p. -- (Tirant humanidades) Incluye referencias bibliográficas ISBN: 978-84-19286-28-4 1. POLÍTICA PÚBLICA. 2. POLÍTICAS DE DESARROLLO. 3. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO. 4. DESARROLLO ECONÓMICO. 5. EXPORTACIONES. 1. Universidad de Medellín. Sello Editorial Universidad de Medellín. 2. Tirant Lo Blanch. CDD 338.9 Catalogación bibliográfica - Universidad de Medellín. Biblioteca Eduardo Fernández Botero. Daissy Patricia Zea Mejía.
© Saúl Pineda Hoyos
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TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Telf.: 4660171 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-19286-29-1 MAQUETA: Innovatext
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“Lo malo de nuestro tiempo es que el futuro ya no es lo que era”. (Paul Valery, 1935) “…y si mañana es como ayer otra vez”. (Charlie García, Cerca de la revolución, 1984) “Está estadísticamente probado que los jugadores no tienen la pelota más de tres minutos en promedio. Lo más importante es lo que haces durante los 87 minutos que no tienes la pelota. Es lo que hace que seas un buen jugador o no”. (Johan Cruyff, citado por Juan Pablo Varsky, 2021)
Para mis hijos, Natalia, Juan Manuel, Andrés Felipe, Jerónimo y mi nieta Sara, quienes hacen parte de mi apuesta cotidiana por un mejor futuro. Y, por supuesto, para doña Mile.
Índice EL SENTIDO DE ESTE LIBRO.........................................................................
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LISTA DE SIGLAS...............................................................................................
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PRÓLOGO, José Antonio Ocampo......................................................................
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PRESENTACIÓN, José María Pascual Esteve....................................................
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INTRODUCCIÓN...............................................................................................
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Capítulo I ENTRE LA INDIGNACIÓN Y LA PANDEMIA ¡ANNUS HORRIBILIS!........................................................................................ LAS UVAS DE LA IRA......................................................................................... PANDEMIA, PANDEMÓNIUM........................................................................ CRÓNICA DE UN ESTALLIDO........................................................................
41 49 57 68
Capítulo II TODO LO SÓLIDO SE DESVANECE EN EL AIRE LA TIRANÍA DEL MÉRITO............................................................................... UNA FORMACIÓN HETERODOXA............................................................... TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA: LA COMPETITIVIDAD SIN ATAJOS. CAMBIO ESTRUCTURAL Y POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO....................................................................................................................... LA FUERZA DE LAS INSTITUCIONES.......................................................... LA GESTIÓN DE LA PROXIMIDAD...............................................................
85 90 97 103 112 118
Capítulo III MEDELLÍN: UN FUTURO MEJOR ES POSIBLE UN DIFÍCIL COMIENZO................................................................................... ENTRE LAS TENSIONES URBANAS Y LOS SUEÑOS COLECTIVOS...... UNA BUENA PRÁCTICA INTERNACIONAL............................................... UNA URBE CON NUEVO SENTIDO DE IDENTIDAD .............................
123 127 134 143
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Índice
LAS VIBRACIONES DEL ALMA...................................................................... LA BUENA COSTUMBRE DE MEDIR LOS IMPACTOS............................. UN EPILOGO CON SORPRESA.......................................................................
153 158 165
Capítulo IV LA MEJOR POLÍTICA INDUSTRIAL ES LA QUE SÍ EXISTE CONSTRUIR SOBRE LO CONSTRUIDO........................................................ LA ESQUIVA COMPETITIVIDAD................................................................... DESARROLLO PRODUCTIVO: UN ASUNTO DEL TERRITORIO...........
167 177 199
Capítulo V LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO PRODUCTIVO EJERCICIO DE ECONOMÍA COMPARADA................................................. LOS DESAFÍOS DE INTERLOCUCIÓN.......................................................... EL RETO DE LA CAPTURA DE RENTAS....................................................... LA POLÍTICA COMERCIAL COMO ESTRATEGIA CLIENTELISTA.......
211 219 226 236
Capítulo VI LAS CLAVES DE UNA POLÍTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO UNA POLÍTICA PÚBLICA MODERNA.......................................................... LA ESCALA IMPORTA. EL ROL DEL FINANCIAMIENTO....................... FÁBRICAS DE PRODUCTIVIDAD.................................................................. INICIATIVAS CLÚSTER: LA GOBERNANZA DEL DESARROLLO PRODUCTIVO.............................................................................................................. LA LEGÍTIMA DEFENSA COMERCIAL.........................................................
243 258 271 283 291
Capítulo VII TAREAS PENDIENTES EN LA AGENDA PRODUCTIVA LA INCLUSIÓN PRODUCTIVA SIN PRETEXTOS....................................... UNA LEY PARA LOS EMPRENDEDORES..................................................... EL CIERRE DE LAS BRECHAS TECNOLÓGICAS........................................ LA DEUDA CON EL DESARROLLO SOSTENIBLE......................................
299 309 314 323
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Índice
Capitulo VIII EL TÍBET DE AMÉRICA LATINA ¡EXPORTAR O MORIR!...................................................................................... EXPORTACIONES: PLATAFORMA DEL DESARROLLO PRODUCTIVO. LA POLÉMICA SOBRE LAS ZONAS FRANCAS........................................... ATASCADOS EN LA MITAD............................................................................ LA VIGENCIA DE LA INTEGRACIÓN........................................................... EL PACÍFICO: LA INSERCIÓN APLAZADA.................................................
331 339 347 354 362 378
UN FUTURO PARA EL OLVIDO....................................................................
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AGRADECIMIENTOS.......................................................................................
391
REFERENCIAS.....................................................................................................
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Listado de gráficos Gráfico 1. Gini antes y después de impuestos y transferencias en un grupo de países (alrededor de 2018).......................................................... Gráfico 2. Uso de la palabra “competitividad” 1800-2008............................. Gráfico 3. Exportaciones de todos los países como porcentaje del PIB mundial....................................................................................................... Gráfico 4. Tasa de desempleo Medellín AM, 2001-2021................................ Gráfico 5. Medellín AM. Distribución del ingreso (Coeficiente de Gini), 2002-2020........................................................................................... Gráfico 6. Índice Departamental de Competitividad, 2021........................... Gráfico 7. Índice Departamental de Competitividad, 2020........................... Gráfico 8. Grado de apertura comercial (bienes y servicios) de un grupo de países 1960-2020.......................................................................... Gráfico 9. Exportaciones e importaciones (bienes y servicios) de Colombia como porcentaje del PIB 1960-2020......................................... Gráfico 10. Productividad total de los factores 1989-2021.............................. Gráfico 11. Gasto interno bruto en I+D por países 2007-2019....................... Gráfico 12. Gasto per cápita en asuntos económicos de desarrollo productivo, 2019 (US$)................................................................................. Gráfico 13. Crecimiento de la cartera de redescuento de Bancóldex 2016-2021.. Gráfico 14. Operaciones de crédito de Bancóldex por tamaño de empresas 2005-2021........................................................................................... Gráfico 15. Empleos vulnerables para un grupo de países (% total del empleo) 1991-2019.................................................................................
52 100 100 163 163 204 204 216 217 218 219 260 267 267 306
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Índice
Gráfico 16. Participación de empresas con inversión extranjera directa en el empleo total................................................................................... Gráfico 17. Patentes por cada cien mil habitantes, 2020 ................................. Gráfico 18. Exportaciones de Colombia por grupo de productos (millones de dólares) 1991-2021....................................................................... Gráfico 19. Exportaciones de servicios de Colombia 2013-2020.................... Gráfico 20. Exportaciones no minero energéticas versus tasa de cambio real 1991-2021................................................................................... Gráfico 21. Tasa de cambio: depreciación versus volatilidad 2015-2021....... Gráfico 22. Participación de economías seleccionadas en el PIB mundial 1960-2020........................................................................................... Gráfico 23. Comercio intrarregional 14 economías Asia Pacífico 2012 y 2020. Gráfico 24. Comercio intrarregional Alianza del Pacífico 2012 y 2020......... Gráfico 25. Patrones diferenciados de comercio de países seleccionados de América Latina con Asia-Pacífico...................................................
316 316 334 334 335 335 380 384 384 385
Listado de mapas Mapa 1. Mapa 2. Mapa 3.
Protestas en el mundo 2017-2021................................................... Distribución geográfica de las iniciativas clúster.......................... Participación de las exportaciones colombianas en mercados de interés 2021...................................................................................
52 287 338
Listado de figuras Figura 1. Figura 2. Figura 3.
Tamaño de las empresas en sectores económicos de Colombia (número de establecimientos)......................................................... Fábricas de productividad (2018-2021)......................................... Número de iniciativas clúster por sector.......................................
221 277 286
EL SENTIDO DE ESTE LIBRO
Esos momentos entre el dormir profundo y el lento despertar; esos instantes casi imperceptibles entre el sueño y la vigilia, que se despliegan con frecuencia –con casi total autonomía de la conciencia– en los monólogos interiores de la ducha, esos fueron los instantes creativos que dieron lugar a los títulos y a los capítulos del presente libro. Pero la materialización de esos períodos fugaces de inspiración en este texto solo fue posible después de varios años de intercambio fructífero con muchos colegas, equipos de trabajo y amigos entrañables; de revisión de textos –también inspiradores– que me dispensaron el giro y el tono necesarios para encontrar la “narrativa” de las páginas interiores y, en todo caso, después de largos meses de lecturas complementarias y de búsqueda de la evidencia necesaria para sustentar las afirmaciones aquí realizadas, cuando ello fuera necesario. Pero este texto solo fue posible, en realidad, cuando decidí retornar a mi condición de espectador del acontecer nacional, para ordenar notas de cuaderno, textos compilados en mi computador y grabaciones de voz que fui haciendo por el camino, para recordar fechas y precisar lugares. Empecé a escribir este testimonio el día 22 de abril de 2019, en medio de mis funciones en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, como viceministro de Desarrollo Empresarial, una tarea que decidí aceptar a comienzos de julio de 2018, con una absoluta convicción de servicio, en medio de un país polarizado y con amplios sectores escépticos de las políticas públicas anunciadas por el presidente Iván Duque, incluso antes de su posesión. Debo confesar también que inicié esta travesía testimonial movido por el profundo realismo con el que llegué al Ministerio de Comercio de
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Saúl Pineda Hoyos
Industria y Turismo, un sentimiento que aún me embarga, ahora en la distancia de estas funciones. Nunca pensé que, a mi llegada, bajo la orientación de mi buen amigo José Manuel Restrepo, uno de los profesionales más íntegros y brillantes que he conocido en mi vida, iba a producir grandes transformaciones en la estrategia de desarrollo productivo del país, desde mis labores en el viceministerio. Debo señalar, además, que tampoco me lo propuse explícitamente. Así que el testimonio que aquí brindo, más que un autoelogio de los resultados, es un balance sincero de las restricciones existentes y de las acciones posibles en medio de las mismas. Debo admitir, además, que nunca alcancé a imaginar que me correspondiera batallar con el escaso tiempo disponible, para continuar con estas páginas, en medio de la tragedia sanitaria, económica y social más profunda de la historia del país, a partir de la pandemia del Covid-19 declarada por la OMS el día 11 de marzo de 2020. La imagen precursora de este libro se fue abriendo paso entre las vigilias del sueño y mi acceso a las realidades matutinas, a lo largo de los seis intensos meses en los que me correspondió renovar mi rol de servidor público una y otra vez, durante el comienzo de la emergencia provocada por la pandemia del Covid-19. Cada mañana, mientras desplegaba en la ducha mis eternos monólogos interiores, prácticamente sin tener conciencia de ello, barruntaba las palabras que iban fluyendo poco a poco para construir la trama de este testimonio. El duelo tardío de la muerte de mi esposa –la mujer de mi adolescencia y de mi llegada a la edad adulta– tiene mucho que ver con el título de este libro. Su muerte temprana nos lanzó a todos en la familia al desafío de ser mejores personas como justo tributo a su existencia; pero también nos lanzó a un futuro imprevisible, huérfanos de una presencia maternal que nos había mantenido en zona de confort mientras ella estuvo físicamente en nuestras vidas. El título de este libro es más que una provocación. Aunque en principio pueda parecer pesimista, tiene para mí un alto significado.
El sentido de este libro
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Es la apuesta por un mejor futuro, por un futuro que aún está por construir, un futuro que no puede ser dejado en manos de alguna providencia divina, que es ahora más que nunca nuestra responsabilidad y, por imperativo categórico, de las políticas públicas. El futuro para el olvido es el que ya no existe. No vale la pena comprometerse con él.
LISTA DE SIGLAS
ACE Acuerdo de Complementación Económica ACOPI Asociación de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas AEC Arancel Externo Común AMF Acuerdo Multifibras–OMC ATV Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido–OMC AERYC Asociación África–América–Europa de Regiones y Ciudades ALCA Asociación de Libre Comercio de las Américas ANALDEX Asociación Nacional de Comercio Exterior ANDI Asociación Nacional de Empresarios de Colombia AP Alianza del Pacífico APEC Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico BANCOLDEX Banco de Desarrollo Empresarial de Colombia BIC Sociedad de Beneficio e Interés Colectivo BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CAF Banco de Desarrollo de América Latina CAN Comunidad Andina CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CARCE Comités Asesores Regionales de Comercio Exterior CASEN Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Chile) CEBR Centre for Economics and Business Research CEHAP Centro del Hábitat Popular CELAM Conferencia Episcopal Latinoamericana CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPEC Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas
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Saúl Pineda Hoyos
CERT Certificado de Reembolso Tributario CIDEU Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIEPLAN Corporación de Estudios para América Latina CIPI Comisión Intersectorial de Propiedad Intelectual CNEN Consejo Nacional de Economía Naranja COMFAMA Caja de Compensación Familiar de Antioquia CONFECAMARAS Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio CONMEBOL Confederación Suramericana de Futbol CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social COVAX Covid-19 Vaccines Global Access CPC Consejo Privado de Competitividad CRCI Comisiones Regionales de Competitividad e Innovación CSN Comunidad Suramericana de Naciones CTDE Centros de Transformación Digital Empresarial DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DAPRE Departamento Administrativo de la Presidencia DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación EMICRON Encuesta de Micronegocios ENEC Estrategia Nacional de Economía Circular ESMAD Escuadrones Móviles Antidisturbios EEI Estrategia de Especialización Inteligente FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FEDIT Federación Española de Centros Tecnológicos FEM Foro Económico Mundial (WEF por sus siglas en inglés) FENALCO Federación Nacional de Comerciantes FNG Fondo Nacional de Garantías FOB Free on Board (Libre a bordo) FOME Fondo de Medidas de Emergencia