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SERVICIOS SOCIALES, DEPENDENCIA Y DERECHOS DE CIUDADANÍA (EL
IMPACTO DE LA MOVILIDAD DE LOS
CIUDADANOS EUROPEOS EN
CATALUÑA)
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CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ANGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA
DE
GISPERT PASTOR
JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO R AMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA
DE LA
MUELA
RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones
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SERVICIOS SOCIALES, DEPENDENCIA Y DERECHOS DE CIUDADANÍA (EL IMPACTO DE LA MOVILIDAD DE LOS CIUDADANOS EUROPEOS EN CATALUÑA) Vicenç Aguado i Cudolà (coordinador) Autores: Vicenç Aguado i Cudolà Louise Ackers Agustí Cerrillo Martínez Keleigh Coldron Ángeles de Palma del Teso Marc Tarrés Vives
Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
© 2009 Vicenç Aguado i Cudolà, Louise Ackers, Agustí Cerrillo Martínez, Keleigh Coldron, Ángeles de Palma del Teso, Marc Tarrés Vives © 2009 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-25-3 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
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ÍNDICE
ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ESTUDIO
PRELIMINAR: SERVICIOS SOCIALES, DEPENDENCIA Y DERECHOS DE LA CIUDADANÍA EN CATALUÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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I. La justificación y los objetivos del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La metodología utilizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Los resultados obtenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Vicenç Aguado i Cudolà Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
PRIMERA PARTE CIUDADANÍA , SERVICIOS SOCIALES Y DEPENDENCIA .
EL
MARCO NORMATIVO
CAPÍTULO 1 EL SISTEMA PARA
LA AUTONOMÍA PERSONAL Y LA ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA : LOS NUEVOS DERECHOS DE CIUDADANÍA . . .
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Vicenç Aguado i Cudolà Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
I.
La promoción de la autonomía y la atención a las personas en situación de dependencia como una nueva necesidad social . . . . . . . 1. Los condicionamientos sociales y demográficos de las situaciones de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Las perspectivas de la población europea: hacia un «envejecimiento del envejecimiento» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. El impacto del cambio de los modelos familiares en la atención a las personas en situación de dependencia . . . .
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Índice
1.3. La movilidad de los ciudadanos europeos y el «turismo social» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La configuración de la dependencia como nueva necesidad social . . 2.1. El tratamiento indiferenciado de las situaciones de dependencia en la atención a las personas mayores y discapacitadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La progresiva singularidad de la dependencia como nueva necesidad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Principales características del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El carácter público de las prestaciones del Sistema y la participación de la iniciativa privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los principios rectores del sistema de atención a las personas en situación de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los retos pendientes y perspectivas de futuro en la configuración del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. La dimensión temporal del sistema: el problema de las listas de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Los aspectos cualitativos y el reto de la calidad en la configuración del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La articulación efectiva como un sistema o red de prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ciudadanía, derechos y universalización del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La importancia de la noción de ciudadanía como estatus jurídico . . 1.1. La evolución del concepto de ciudadanía a la vista de los cambios sociales y el papel de las Administraciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La ciudadanía como estatus fundamental para el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. El impacto de la movilidad en el estatus de ciudadanía y el acceso a los beneficios sociales en el Estado de acogida . . 2. La titularidad de derechos en el sistema para la autonomía y la atención a las situaciones de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Las condiciones físicas o psíquicas de la persona: situaciones de dependencia y de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La nacionalidad: los ciudadanos comunitarios y extracomunitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La residencia efectiva en territorio español . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El camino hacia la universalización de las prestaciones sociales de dependencia: ¿un recorrido incompleto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO 2 EL RÉGIMEN
JURÍDICO DE LOS SERVICIOS SOCIALES Y DE ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA . . . . . . . . . . . . . .
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Las situaciones jurídicas del ciudadano en el sistema para la autonomía y la atención a las situaciones de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Vicenç Aguado i Cudolà Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
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Servicios sociales, dependencia y derechos de ciudadanía
1. El derecho de los ciudadanos al acceso y a las prestaciones del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La progresiva configuración del acceso a las prestaciones como un derecho subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Los derechos de los usuarios y la exigibilidad de las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La tipología y el contenido de las prestaciones para la autonomía y la atención a las personas en situación de dependencia . . . . . . . . . 2.1. La tipología de prestaciones: prestaciones económicas y servicios o prestaciones materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La fijación legal de un catálogo de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La determinación reglamentaria del contenido de las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los derechos y obligaciones en el funcionamiento del sistema de atención a las personas en situación de dependencia . . . . . . . . . . II. La dependencia y su valoración por las administraciones públicas . . . . . 1. Los diversos grados de dependencia y su valoración por las Administraciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La articulación progresiva de los derechos y prestaciones del sistema . 3. El procedimiento como vía de articulación de los derechos y prestaciones del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. El procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema . . 3.2. El programa individual de atención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La revisión del grado o nivel de dependencia y de la prestación reconocida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Las garantías del buen funcionamiento del sistema para la autonomía y la atención a las situaciones de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Policía administrativa y control del buen funcionamiento del sistema: la inspección y la potestad sancionadora . . . . . . . . . . . . . 2. La responsabilidad patrimonial de la Administración ante los fallos del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La tutela jurisdiccional de la posición del ciudadano en el sistema . . .
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CAPÍTULO 3 LOS SERVICIOS
SOCIALES EN CATALUÑA COMO MARCO DE ATENCIÓN A LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Los servicios sociales y el Estatuto de Autonomía de Cataluña . . . . . . . . 1. Los derechos estatutarios en el ámbito de los servicios sociales . . . . A) La naturaleza de los derechos estatutarios en el ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La titularidad de los derechos estatutarios en el ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Los derechos estatutarios reconocidos en el ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Ángeles de Palma del Teso Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
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Índice
a) El derecho de acceso, información y a prestar el consentimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El derecho de las personas con necesidades especiales para mantener su autonomía personal en las actividades de la vida diaria a recibir atención adecuada a su situación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El derecho de las personas y familias en situación de pobreza a acceder a una renta garantizada de ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Otros derechos estatutarios competencial enmarcados en el ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las garantías de los derechos estatutarios competenciales en materia de servicios sociales previstas en el EAC . . . . . . . . . . . . . . A) Garantías estatutarias generales. La reserva de ley . . . . . . . . . . . . . B) El Consejo de Garantías Estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) El recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . . . . 3. Los principios rectores de las políticas públicas en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) La efectividad de los principios rectores estatutarios . . . . . . . . . . . B) Los principios rectores estatutarios referidos directamente al ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Los poderes públicos deben promover políticas públicas que fomente la cohesión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Los poderes públicos deben promover políticas públicas que garanticen un sistema de servicios sociales, de titularidad pública y concertada, adecuado a los indicadores económicos y sociales de Cataluña . . . . . . . . . . . . c) Los poderes públicos deben garantizar la calidad de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Los poderes públicos deben garantizar la gratuidad de los servicios que las leyes determinen como básicos . . . . . e) Los poderes públicos deben promover políticas preventivas y comunitarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Los poderes públicos deben velar por la dignidad, la seguridad y la protección integral de las personas, especialmente de las más vulnerables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Los poderes públicos deben velar por la plena integración social, económica y laboral de las personas y colectivos más necesitados de protección, especialmente de los que se encuentran en situación de pobreza y riesgo de exclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Otros principios rectores estatutarios con incidencia en los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales . . . . A) El contenido material de los servicios sociales en el Estatuto de Autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La noción estatutaria de «servicios sociales» . . . . . . . . . . . . . . . b) Las competencias atribuidas a la Generalitat en materias vinculadas a los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Servicios sociales, dependencia y derechos de ciudadanía
5.
II.
El 1.
2. 3.
4.
B) El contenido funcional de la competencia en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) La delimitación entre los títulos competenciales servicios sociales y seguridad social. Las competencias de la Generalitat en materia de seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Competencias locales en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . A) Competencias estatutariamente atribuidas a los gobiernos locales en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Las competencias legalmente atribuidas a los entes locales en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) El caso del municipio de Barcelona. La Carta Municipal de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La doble fórmula de gestión de competencias en materia de servicios sociales: gestión individual y gestión conjunta . . sistema público de servicios sociales en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . El derecho a acceder al sistema de servicios sociales en Cataluña . . . A) El paso de un sistema asistencialista a un sistema universal . . . . . B) Finalidad de los servicios sociales y objetivos de las políticas públicas de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Los principios rectores del sistema público de servicios sociales . . D) La titularidad del derecho a acceder al sistema público de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Derechos y deberes de las personas en relación a los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Los derechos de alcance general en materia de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Derechos de los usuarios de los servicios sociales . . . . . . . . . . c) Los derechos de los usuarios de los servicios residenciales y diurnos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Los deberes en el ámbito de los servicios sociales . . . . . . . . . . El sistema público de servicios sociales. Estructura y funciones . . . . . A) Los servicios sociales básicos o de atención primaria. Funciones . . B) Los servicios sociales especializados. Funciones . . . . . . . . . . . . . . . Las prestaciones del sistema público de servicios sociales. La Cartera de Servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Prestaciones del sistema público de servicios sociales. Tipología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las prestaciones de servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Prestaciones económicas. Clasificación en función de las circunstancias de su otorgamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Prestaciones tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La Cartera de Servicios Sociales: contenido y procedimiento de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Procedimiento de elaboración y aprobación . . . . . . . . . . . . . . . Régimen competencial y organizativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Competencias del Gobierno y las Administraciones Públicas . . . . a) Competencias del Gobierno y Administración de la Generalitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Índice
b) Competencias de los gobiernos locales: municipios y entes locales supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Organización territorial de los servicios sociales: las áreas básicas y las demarcaciones territoriales supramunicipales . . . . . . a) Las áreas básicas de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Las demarcaciones territoriales para la prestación de servicios especializados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) La coordinación y colaboración interadministrativa . . . . . . . . . . . . D) La planificación de los servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La potestad de planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El Plan Estratégico de Servicios Sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Los Planes sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
205 208 209 209 210 211 211 212 213
CAPÍTULO 4 EL SISTEMA EDUCATIVO
Y EL DISCURSO DE LA CIUDADANÍA ANTE EL ALUMNADO CON NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECÍFICAS
.............
215
Marc Tarrés Vives Profesor Agregado de Derecho administrativo Universitat Oberta de Catalunya
I.
Planteamiento previo. Educación y ciudadanía: los paradigmas de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los modelos de ciudadanía y educación de la ciudadanía . . . . . . . . . 1.1. Ciudadanía como modelo identitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Ciudadanía como participación de la soberanía . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Ciudadanía como «control crítico» en el marco de una sociedad abierta: la «ciudadanía responsable» . . . . . . . . . II. Antecedentes y retos del sistema educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento de las cuestiones principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El marco histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los tres retos del sistema educativo español: calidad, libertad en la enseñanza e inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Libertad en la enseñanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Sistema educativo español y escolares inmigrantes. El tratamiento normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Modelos de educación según el alumnado con diversidad cultural y lingüística. Su adopción en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Modelo segregacionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Modelo asimilacionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Modelo compensatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El marco normativo autonómico: la educación y el Estatuto de autonomía de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El marco normativo local: legislación de régimen local y legislación educativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Las competencias locales: planteamiento general . . . . . . . . . . . . . 4.2. La coordinación entre administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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215 216 217 218 218 219 219 220 223 223 224 225 226 226 227 228 230 230 233 235 235 236
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Servicios sociales, dependencia y derechos de ciudadanía
4.3. Concreción de las competencias municipales en materia de educación: Ley de régimen local y Ley orgánica de educación . . . 4.3.1. Competencias propias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2. Actividades complementarias o de gestión sobre enseñanzas no obligatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. La prestación del servicio público de educación en entornos familiares de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
EL
237 238 239 241 243
SEGUNDA PARTE IMPACTO DE LA MIGRACIÓN EUROPEA EN LOS SERVICIOS SOCIALES. ESTUDIO DE CASO Y ANÁLISIS SOCIOJURÍDICO
CAPÍTULO 5 LA CIUDADANÍA
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Una aproximación a la inmigración en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los ciudadanos comunitarios en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Aproximación general a la regulación de la inmigración intracomunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El crecimiento de los ciudadanos comunitarios en España . . . . . . . . . 3. Características demográficas y socioeconómicas de los ciudadanos comunitarios residentes en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Lugar de residencia de los ciudadanos comunitarios en España . . . . III. Información específica sobre la población comunitaria en los municipios objeto de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Población comunitaria en los municipios objeto de estudio . . . . . . . . 2. Breve descripción de los municipios objeto de estudio . . . . . . . . . . .
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EUROPEA EN
ESPAÑA :
UNA APROXIMACIÓN GENERAL
Agustí Cerrillo Martínez Profesor Agregado de Derecho Administrativo Universitat Oberta de Catalunya
I. II.
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CAPÍTULO 6 CIUDADANÍA
EUROPEA Y SERVICIOS SOCIALES EN CATALUÑA : UN ESTUDIO DE CASO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Objeto y metodología utilizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La delimitación del ámbito territorial: selección de los municipios catalanes donde residen ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El ámbito objeto de estudio: los servicios sociales municipales . . . . . 3. Metodología utilizada: entrevistas de carácter cualitativo . . . . . . . . . . Características generales de la población europea de otros Estados miembros en los municipios estudiados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. ¿Crecimiento o estancamiento de los ciudadanos europeos de otros Estados miembros en Cataluña? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Vicenç Aguado i Cudolà Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
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Índice
2. La edad de la población europea inmigrante en Cataluña . . . . . . . . . 3. La integración de la población europea inmigrante en la sociedad catalana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Planificación de las políticas sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Procedimientos de detección de las nuevas necesidades sociales . . . . 2. La planificación de las políticas sociales por parte de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Los servicios y las prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El acceso a los servicios y a las prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . 2. La tipología de prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los derechos de los usuarios y la calidad de las prestaciones . . . . . . V. La colaboración con otras administraciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Anexo: cuestionario utilizado para la realización de las entrevistas . . . .
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CAPÍTULO 7 EL ALUMNADO
DE ORIGEN EUROPEO EN LOS SISTEMAS EDUCATIVOS ESPAÑOL Y CATALÁN: DATOS Y ESTUDIO DE CASO . . . . . . . . . . . . . . .
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Marc Tarrés Vives Profesor Agregado de Derecho Administrativo Universitat Oberta de Catalunya
I.
Las tensiones del sistema educativo: escolares inmigrantes. Su evolución en cifras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. El impacto de la movilidad de personas dentro de la Unión Europea sobre los servicios educativos y cuestiones que se plantean . . . . . . . . . . 1. Hacia una política europea de educación en el ámbito no universitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Educación y conformación de una ciudadanía europea . . . . . . . 1.2. Derecho a la educación y sistemas de enseñanza en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.1. La cuestión lingüística en el caso del alumnado de origen comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.1.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.1.2. ¿Existe un derecho al aprendizaje de la lengua materna del alumno comunitario? . . . . . . . . . . . . 1.2.2. Derechos de los alumnos europeos: libre elección de centro y enseñanza religiosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.2.1. La libre elección de centro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.2.2. El derecho a la enseñanza religiosa . . . . . . . . . . . III. Un estudio de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Consideraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Servicios sociales, dependencia y derechos de ciudadanía
CAPÍTULO 8 EVALUACIÓN
DEL IMPACTO DE LA MIGRACIÓN EUROPEA EN LOS SERVICIOS SANITARIOS Y SOCIALES LOCALES EN CATALUÑA : UN ANÁLISIS CUALITATIVO
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I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Antecedentes del proyecto: la fijación del escenario . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La investigación: una nota sobre el método, la localización del estudio y los ejemplos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Inmigrantes británicos en Cataluña: una población diversa . . . . . . . . . . . V. Inmigrantes británicos y servicios de salud en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . 1. Sanidad privada entre los inmigrantes británicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sanidad pública entre los inmigrantes británicos . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Inmigrantes británicos y seguridad social y pensiones en Cataluña . . . . VII. Inmigrantes británicos y servicios sociales en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . VIII. Inmigrantes británicos y educación en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Inmigrantes británicos en Cataluña: algunas conclusiones . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Keleigh Coldron y Louise Ackers Universidad de Liverpool (Reino Unido)
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A BREVIATURAS art. BOCG BOE BOPC CCAA CE CMB DL DOGC EAC 1979 EAC 2006 FJ IDESCAT LAPSD LBRL LJCA LODYLE
LOE LOPJ LRJPAC
artículo, artículos Boletín Oficial de las Cortes Generales Boletín Oficial del Estado Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya Comunidades Autónomas Constitución española de 27 de diciembre de 1978 Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta municipal de Barcelona Decreto legislativo Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya Estatuto de autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley orgánica de 4/1979, de 18 de diciembre Reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña, aprobada por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio Fundamento jurídico, Fundamentos jurídicos Instituto de Estadística de Cataluña Ley estatal 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, y por la Ley orgánica 14/2003, de 20 de noviembre Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, 17
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Abreviaturas
LSS RAP RVAP RD SAAD STC STJCEE STS STSJ TC TCE TJCEE TRLMRLC TS TSJ UE
modificada parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero, entre otros Ley catalana 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales Revista de Administración Pública Revista Vasca de Administración Pública Real decreto Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Tribunal Constitucional Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957 Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Unión Europea
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ESTUDIO PRELIMINAR: SERVICIOS SOCIALES, DEPENDENCIA Y DERECHOS DE LA CIUDADANÍA EN CATALUÑA Vicenç Aguado i Cudolà Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
I. LA JUSTIFICACIÓN Y LOS OBJETIVOS DEL ESTUDIO Este libro tiene como objetivo clave analizar el impacto en el marco jurídico catalán y, específicamente, en el sistema de servicios sociales del Estado del bienestar, de una serie de factores relevantes: la progresiva configuración y universalización de unos nuevos derechos de ciudadanía, el envejecimiento gradual de la población, la movilidad de personas dentro de la Unión Europea (UE) y el crecimiento del número de personas en situación de dependencia. Estos factores comportan la aparición de nuevas obligaciones que se tienen que afrontar desde diversos niveles de Administraciones públicas y la necesidad de articular de forma coherente una organización y un sistema de prestación de servicios públicos en el ámbito social. A través del examen de estos factores se pretende reflexionar sobre el papel de las Administraciones públicas a propósito de estas nuevas demandas sociales y sobre las grandes categorías jurídicas: ciudadanía, derechos prestacionales, universalización de derechos, servicios sociales, servicios educativos. Se da una relevancia especial a la nueva configuración del sistema de servicios sociales, que tiene como referentes la Ley estatal 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (LAPSD), el nuevo marco estatutario en Cataluña aprobado en 2006 (EAC 2006) y la Ley catalana 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales (LSS). 19
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Vicenç Aguado i Cudolà
La configuración progresiva de unos nuevos derechos de ciudadanía y la efectividad de estos derechos desde una perspectiva social repercute de manera relevante en las funciones de los diferentes niveles de Administraciones públicas (europeos, estatales, autonómicos y locales) y en las relaciones público-privado. La configuración de estos derechos comporta la necesidad de determinar el alcance de las prestaciones a qué están obligados los poderes públicos y las fórmulas más óptimas para su prestación a través de la definición de un nuevo sistema de servicios públicos. La articulación de estos niveles de gobierno y administración es absolutamente necesaria con el fin de garantizar adecuadamente los derechos de la ciudadanía europea. Dentro de los servicios públicos, resulta oportuno profundizar en los servicios de carácter social como actividades prestacionales de las Administraciones que se sitúan fuera de la lógica del mercado. Por lo tanto, se trata de concretar cuál es la posición de las Administraciones públicas en los aspectos clave del Estado social de inicios del siglo XXI. En este libro se prestará una atención especial a los servicios sociales y educativos como parte o eje fundamental de la protección social a los ciudadanos y a sus familias. Las reformas legislativas que recientemente se han producido en este ámbito (tanto en el Estado español como en Cataluña) plantean un horizonte de un nuevo sistema de servicios sociales. En este sentido, la aparición de un nuevo derecho de ciudadanía para la promoción de la autonomía personal y la atención a las personas dependientes (tercera edad y personas con discapacidades) requiere la implantación de un sistema de dependencia de acuerdo con los principios de universalidad y carácter público de los beneficios sociales, el acceso en igualdad de condiciones y la participación de diferentes niveles de administraciones, así como la exigencia de la calidad en las prestaciones y una gestión adecuada, ya sea pública o privada. Estos servicios de dependencia se han considerado el cuarto pilar del Estado del bienestar, que completa los otros tres: salud, pensiones y educación. Entre los nuevos hitos que tienen los servicios sociales encontramos la superación de una visión meramente asistencialista en qué la actuación tenga lugar como simple reacción a la situación de necesidad en que se puede encontrar una persona. En este punto, cada vez cobran más fuerza las actuaciones preventivas que tienen como objetivo evitar precisamente que se produzca esta necesidad social. Así, el objetivo pasa a ser la promoción de la autonomía personal, cosa que posibilita que la persona se pueda valer igual para ella misma en su propio contexto. Desde esta visión, ganan importancia los servicios de atención domiciliaria y las prestaciones de carácter tecnológico, puesto que permiten que la persona que es objeto de atención pueda continuar desarrollando con normalidad, en la medida en que sea posible, su vida cotidiana. Si hasta ahora los servicios sociales enfocaban la atención esencialmente hacia determinados colectivos específicos en riesgo de exclusión social, debe advertirse que cada vez más se va produciendo una generalización de las demandas sociales que tienen que prestar las administraciones públicas. Conviene advertir que potencialmente todas las personas pueden llegar a estar, en un 20
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Estudio preliminar: servicios sociales, dependencia y derechos de la ciudadanía en Cataluña
momento u otro de su vida, en situación de dependencia. Hasta ahora, la atención de las personas dependientes en el Estado español y, en particular, en Cataluña ha recaído casi exclusivamente en las familias, sobre todo en las mujeres. El papel cada vez más relevante de la población femenina en el mundo laboral obliga a volver a formular esta concepción tradicional. Estos cambios sociales están generando un cambio de percepción que requiere reconsiderar el papel de las Administraciones públicas. Por otra parte, la movilidad de personas dentro de la UE pone en relevo la diversidad de ciudadanos europeos y de sus necesidades sociales. Un punto importante del libro será el análisis del impacto que estas reformas legislativas y la introducción de estos nuevos derechos producirá en el sistema de servicios sociales, considerando que eso no afecta a solamente los ciudadanos catalanes, sino también, en general, los ciudadanos europeos y otros países que vienen a nuestro país. Eso plantea la necesidad de disponer de derechos sociales adecuados para dar una respuesta a las necesidades de la población, pero al mismo tiempo hay que garantizar que los ciudadanos de la Unión que ejercen su libertad de movimiento no supongan un alto coste para las finanzas del Estado de acogida. La relevancia del concepto de ciudadanía europea como estatus fundamental para ejercer la libertad de circulación de personas dentro de la UE ha sido enfatitzada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCEE) desde la creación de aquélla por el Tratado de Maastrich en 1992. Para eliminar los obstáculos a la libre circulación de personas resulta necesario garantizar no sólo derechos civiles y políticos, sino, especialmente, derechos sociales a los ciudadanos y a sus familias. Las últimas reformas legales que se están impulsando a nivel de los servicios sociales en el Estado español y, en particular, en Cataluña plantean la configuración de unos nuevos derechos de ciudadanía (con una atención especial en el ámbito de protección de la familia y de las situaciones de dependencia) que tendrán una incidencia destacable en la protección social de los ciudadanos europeos. También se hará un énfasis considerable en los servicios sociales y educativos. Los diversos niveles de administraciones públicas (estatal, autonómico y local) tienen la obligación de hacer posible la movilidad de personas según el derecho europeo. La efectividad de esta movilidad no se mide tan sólo con el levantamiento de controles fronterizos, sino con la dotación de mecanismos que permitan una protección social adecuada que posibilite la integración de estas personas en la sociedad de acogida. Es necesario que los poderes públicos puedan atraer personal cualificado con la finalidad de mejorar la competitividad y la productividad de nuestro país. Sin embargo, la aparición de nuevos modelos de estructuras familiares comporta la necesidad de adaptar el marco jurídico y organizativo existente para dar respuesta a las necesidades sociales que se plantean. Por esta razón es importante proteger apropiadamente a la familia que se mueve dentro de la UE. La configuración de los servicios sociales como un sistema que permita hacer efectivos los derechos de la ciudadanía tendría que ser una de las prioridades en las agendas de las autoridades y los responsables públicos. 21