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COMO

APLICAR

CORRECTAMENTE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO Y SU REGLAMENTO

3ª Edición

FERNANDO GÓMEZ DE LARA

Como aplicar correctamente la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y su Reglamento

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo

Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y

Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Como aplicar correctamente la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público y su Reglamento

3ª Edición

FERNANDO GÓMEZ DE LARA

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2023

Copyright ® 2023

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

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ISBN: 978-84-1169-470-4

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ACUERDO POR EL QUE SE EMITEN DIVERSOS

CAPÍTULO I. De los lineamientos generales para la expedición de políticas, bases y lineamientos

CAPÍTULO II. De los lineamientos para la aplicación del criterio de evaluación de proposiciones a través del mecanismo de puntos o porcentajes en los procedimientos de contratación ............................................

Abreviaturas utilizadas en la obra

APF Administración Pública Federal.

CAAS Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.

CC Código de Comercio.

CCF Código Civil Federal.

CFDI Comprobante Fiscal Digital por Internet.

CFF Código Fiscal de la Federación.

CFPC Código Federal de Procedimientos Civiles.

COFECO Comisión Federal de Competencia Económica.

CONAGUA Comisión Nacional del Agua.

DOF Diario Oficial de la Federación.

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social.

LAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

LAPP Ley de Asociaciones Público Privadas.

LCE Ley de Comercio Exterior.

LCFE Ley de la Comisión Federal de Electricidad.

LCS Ley sobre el Contrato de Seguro.

LCT Ley de Ciencia y Tecnología.

LFAR Ley Federal de Austeridad Republicana.

LFCE Ley Federal de Competencia Económica.

LFDA Ley Federal del Derecho de Autor.

LFEA Ley de Firma Electrónica Avanzada.

LFEP Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

LFPA Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

LFRCF Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

LFTAIP Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

LGTAIP Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

LGCG Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Abreviaturas utilizadas en la obra

LGPDPPSO Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados.

LGRA Ley General de Responsabilidades Administrativas.

LGSNA Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.

LIC Ley de Instituciones de Crédito.

LISF Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.

LMEUM Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos.

LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

LOPSRM Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

LOTFJA Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

LP Ley de Planeación.

LPDCMiPyME Ley para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequeña y mediana empresa.

LPM Ley de Petróleos Mexicanos.

LTF Ley de Tesorería de la Federación.

MiPyMEs Micro, pequeñas y medianas empresas nacionales.

OIC Órgano Interno de Control.

PAAAS Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación.

Pobalines Políticas, Bases y Lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios.

RA95LFIF Reglamento del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas para el cobro de fianzas …

RISE Reglamento Interior de la Secretaría de Economía.

RISFP Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública.

RLTF Reglamento de la Ley de la Tesorería de la Federación.

RLAASSP Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

RLFEP Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

RLFPRH Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Abreviaturas utilizadas en la obra

RLSTF Reglamento de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación.

SE Secretaría de Economía.

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

SFP Secretaría de la Función Pública.

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

TESOFE Tesorería de la Federación.

UNCP Unidad de Normatividad de Contrataciones Públicas de la SFP o de la SHCP.

UMA Unidad de Medida y Actualización.

UPCP Unidad de Política de Contrataciones Públicas de la SFP o de la SHCP.

LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO

Publicación: 4 de enero de 2000

Entrada en vigor: 4 de abril de 2000

Reformas publicadas en el DOF: 13 de junio de 2003

7 de julio de 2005

21 de agosto de 2006

20 de febrero de 2007

5 de septiembre de 2007

1° de octubre de 2007

2 de julio de 2008

28 de noviembre de 2008

23 de marzo de 2009

28 de mayo de 2009

15 de junio de 2011

16 de enero de 2012

11 de agosto de 2014

10 de noviembre de 2014

11 de agosto de 2020

20 de mayo de 2021

TÍTULO PRIMERO

Disposiciones generales Capítulo úniCo

Materia y sujetos de la Ley

Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar la aplicación del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza, que realicen:1

En este artículo encontramos tres aspectos normativos. Primero que esta Ley es de orden público, segundo que es reglamentaria de la Constitución y tercero que personas deben y cuales otras no tienen obligación de aplicarla.

En relación al primer aspecto cabe decir que cuando una ley es considerada de orden público por el legislador, esto implica que se le considera una disposición fundamental para mantener el orden social. Por lo tanto, en ella se acota o elimina la autonomía de la voluntad de las partes, ya que el interés jurídico tutelado es el público o general, en contraposición al interés individual o de las partes que en una norma, como es el caso de los derechos civil o mercantil, lo que priva o prevalece es el interés o acuerdo de las partes, y por ello, en esos casos, se permite que las partes determinen el contenido y alcance de su acuerdo de voluntades. Así pues, al ser la LAASSP una norma jurídica de orden público, es imperativa y por lo tanto su cumplimiento es obligatorio e inclusive forzoso para los sujetos obligados, ya que no se puede negociar o adecuar al interés de las partes. Visto de otra forma, los servidores públicos que aplican esta norma y los particulares que se sujeten a ella, no pueden dejar de cumplirla ni tampoco modificar los términos, requisitos u obligaciones que derivan o establece ella, pues el interés público que la caracteriza debe prevalecer sobre cualquier interés personal o de grupo. En otras palabras, las partes de un procedimiento de contratación o de un contrato normado por la LAASSP, no pueden modificar y mucho

1 Reforma: DOF, 28 de mayo de 2009.

menos dejar sin efectos por mutuo acuerdo, aquello que mandata o dispone la misma.

El segundo aspecto normativo de este artículo es que se establece, de forma expresa, que la LAASSP tiene el rango de Ley Reglamentaria de la Constitución, lo cual conlleva que en esta disposición se detallen o reglamenten los principios, conceptos, reglas y demás aspectos fundamentales que permitan cumplir con el mandato establecido en los primeros seis párrafos del artículo 134 de la Carta Magna, por cuanto hace al adecuado ejercicio o correcta administración de los recursos públicos al momento de realizar la contratación de los bienes muebles y servicios que se detallan en el artículo 3 de esta misma Ley, lo cual que se debe realizar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados esos recursos públicos, aunado a que el resultado de esas contrataciones deben asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes (mismas que se mencionan en el segundo párrafo del artículo 26 de la propia Ley.

El hecho de que la LAASSP reglamente como se debe cumplir el artículo 134 Constitucional conlleva que ante la falta de previsión o precisión normativa que pudiera existir en alguna de las muchas disposiciones jurídicas que sobre esta materia existen en nuestro país, se debe buscar en la LAASSP los principios que permitan cumplir a cabalidad el mandato constitucional. Así pues, a partir de esta previsión normativa, LAASSP llena el vacío legal que pudiera existir en cualquiera de los regímenes especiales de contratación, como pudiera ser el caso de la LPM, de la LCFE, de las normas que aplican las Cámaras de Diputados y Senadores en la instancia federal, o del resto de las normas de contrataciones existentes en México, ya que si carecen de alguna previsión o puntualización de cómo se deben cumplir los principios constitucionales en materia de contrataciones públicas, es procedente recurrir a su articulado, para que mediante las figuras jurídicas de la supletoriedad, en los casos que así proceda, o en su defecto, aplicando la analogía o la mayoría de razón, esas normas puedan cumplir o apegarse a los principios constitucionales antes mencionados.

Lo antes expuesto nos lleva a reflexionar en el sentido de que ante la carencia de una Ley General en materia de contrataciones públicas, que buena falta hace en nuestro país debido al desorden normativo existente por la inmensa cantidad de disposiciones que tenemos sobre este tema, la LAASSP pretende, en la medida de lo posible, ser una directriz para

17 Ley de Adquisiciones, arrendamientos y servicios del Sector Público Art. 1

que con sus precepto o principios normativos se supla la deficiencia o laguna jurídica que pudiera existir en cualquier norma sobre contrataciones públicas de los bienes muebles o servicios que establece.

El tercer aspecto normativo establecido en este artículo en relación a los sujetos públicos que deben aplicarla y de los casos de excepción que establece, se analizan a continuación uno a uno. Ahora bien, cabe señalar que las excepciones a la aplicación de la LAASSP son casi todas de carácter absoluto, es decir, excluyen su aplicación de manera total o sin restricciones atendiendo al tipo de ente público de que se trate, sin embargo, para el caso de las contrataciones entre entes públicos, esta exclusión es relativa, o sea, esta condicionada a que se cumplan los requisitos establecidos en el propio párrafo quinto de este mismo artículo, y lo señalado en el artículo 4 del RLAASSP. En este último caso sólo se puede dejar de aplicar la LAASSP en la medida que se satisfagan ciertos requisitos, y por ende no es automática.

► CPEUM: artículo 134 primer a sexto párrafos.

► LFRCF: artículos 14 fracción I inciso b), 17 fracción VII.

► LOAPF: artículo 1.

► RLAASSP: artículo 1.

I. Las unidades administrativas de la Presidencia de la República;

De conformidad con la estructura orgánica federal, prevista en la LOAPF, el Presidente de la República contará con el apoyo directo de la Oficina de la Presidencia de la República para sus tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma de decisiones. A su vez, de conformidad con el artículo 3 del Reglamento de la Oficina de la Presidencia de la República, el Presidente contará con el apoyo directo de la Jefatura de la Oficina; la Secretaría Particular; la Coordinación de Asesores; la Coordinación de Comunicación Social y Vocería del Gobierno de la República, y Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad Nacional.

Todas estas oficinas públicas dependientes del Ejecutivo Federal requieren de bienes y servicios para funcionar, mismos que deben ser contratados de conformidad con las disposiciones que establece esta LAASSP.

► LOAPF: artículos 8 y 7 segundo párrafo.

► Reglamento de la Oficina de la Presidencia: artículo 3.

► RLAASSP: artículo 4.

II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;2

Como se puede leer, esta fracción se refiere tanto a las secretarías como a la Consejería jurídica que forman parte del poder Ejecutivo Federal y que están detalladas en la LOAPF.

A la fecha (octubre de 2021) de conformidad con el artículo 26 de la LOAPF, para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con 19 dependencias, o sea secretarías.

La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal es un ente público al cual le corresponde representar a la Oficina de la Presidencia y a sus unidades ante los tribunales federales y del fuero común y ante toda autoridad. A la misma, al igual que a cualquier secretaría le son aplicables las disposiciones sobre presupuesto, contabilidad y gasto público federal, así como las demás que rigen a las dependencias del Ejecutivo Federal, por lo tanto, deben aplicar la LAASSP cuando realicen sus contrataciones.

También deben aplicar esta Ley los órganos administrativos desconcentrados de las secretarías, por estar jerárquicamente subordinados presupuestalmente a alguna de estas, independientemente de que puedan tener autonomía técnica, orgánica o de gestión. Normalmente estos órganos administrativos carecen de personalidad jurídica y no cuentan con tesorería u órgano financiero propio. Existen órganos desconcentrados cuya estructura y composición se asimilan a organismos descentralizados, pues cuentan con autonomía presupuestaria y tiene algunas facultades de independencia con respecto de la secretaría a la cual se encuentran sectorizados o adscritos, y son sujetos de esta Ley por seguir siendo parte de la correspondiente secretaría. Cabe decir que incluso en algunas ocasiones estos entes públicos cuentan con sus propias Pobalines como por ejemplo CONAGUA o el SAT.

Aunque no se señala en esta fracción de la LAASSP, también son sujeto obligados por la misma los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, o sea, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, que se incorporaron como parte de la APF cen-

2 Reforma: DOF, 28 de mayo de 2009.

19 Ley de Adquisiciones, arrendamientos y servicios del Sector Público Art. 1

tralizada a partir de la reforma a la LOAPF publicada en el DOF el 11 de agosto de 2014, mismos que en estas épocas (octubre de 2021) están en duda su sobrevivencia, toda vez que el presidente en turno no considera necesario que sigan existiendo.

► LAASSP: artículo 2 fracción III.

► LOAPF: artículos 2 fracciones I, II y III, 4, 6, 7, 17, 17 Bis, 26 y 43 Ter.

► Reglamento de la Oficina de la Presidencia: artículo 3 último párrafo.

► RLAASSP: artículo 4.

III. La Fiscalía General de la República;3

Desde la reforma a los artículos 102, 105, 107 y 111 de la Constitución, publicada en el DOF el 10 de febrero de 2014, se aprobó que la PGR pasara a ser un ente autónomo constitucional con el nombre de Fiscalía General de la República (FGR). Con la publicación en el DOF, el 20 de mayo del 2021, de la Ley de la Fiscalía General de la República se concluye el proceso jurídico para constituir formalmente el ente autónomo constitucional. Como es sabido, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo de este mismo artículo 1° de la LAASSP, estos entes autónomos no aplican esta Ley pues tienen capacidad jurídica para darse su propia normatividad en materia de contrataciones públicas; sin embargo, por disposición del artículo 85 de la Ley de la Fiscalía General de la República, las contrataciones públicas que lleve a cabo la Fiscalía General se sujetarán en lo que resulte conducente y conforme a su autonomía constitucional, a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, sin perjuicio de la facultad de la persona titular de la Fiscalía General para emitir normas particulares previa opinión no vinculante con la persona titular del Órgano Interno de Control

El hecho de que la FGR aplique la LAASSP, coadyuva a evitar que se siga dando en México una mayor cantidad de normas en materia de contrataciones públicas. Buena falta hace que el país, cuente con una Ley General para llevar a cabo las contrataciones a cargo del gobierno (sea federal, local o municipal, entes autónomos, poder ejecutivo, legislativo o judicial); actualmente (octubre de 2022) en México se tiene en

Reforma: DOF, 20 de mayo de 2021.

el país más de un ciento de normas que regulan como deben contratar los distintos ente públicos, lo cual hace imposible que pueda haber una persona que conozca como venderle al gobierno; en otras palabras, esta labor de los particulares para contratar con el gobierno se torna confusa y por ende muy complicada, lo cual pareciera que busca generar precisamente un pequeño caos, lo cual traen como consecuencia que los posibles proveedores sólo participen con aquellos entes públicos con los que tengan alguna relación. Esto evidentemente puede calificarse como una más de las razones por las cuales, a falta de claridad y reglas universales en la materia, resulta que las convocantes puedan hacer y deshacer a su antojo a la hora de gastar el dinero público. Bien dispone el refrán popular, y por ende sabio, a río revuelto ganancia de pescadores.

► LAASSP: artículo 2 fracción III.

► LOPGR: artículo 1 segundo párrafo.

► RLAASSP: artículo 4.

IV. Los organismos descentralizados;

Tanto los organismos descentralizados que se mencionan en esta fracción, como las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos, que se mencionan en la siguiente fracción de este mismo artículo, conforman la denominada administración pública paraestatal, y que está normada en el último párrafo del artículo 1º de la LOAPF, así como en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

La LOAPF dispone que los organismos descentralizados son entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

De acuerdo a esta fracción, las contrataciones de estos entes paraestatales deben realizarse en los términos de esta Ley, máxime que los organismos descentralizados no pueden establecer regímenes específicos en materia de contrataciones a menos de que esto esté previsto y desarrollado expresamente en una Ley expedida por el Congreso de la Unión.

► LFEP: artículos 2, 4, 12 y 14.

► LOAPF: artículos 1 último párrafo, 3 fracción I, 45, 48 y 49.

► RLAASSP: artículo 4.

► LFEP: artículo 5, 16, 22, 23 y 24.