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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

COMENTARIOS A LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE DE LA COMUNITAT VALENCIANA Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat

Coordinadores

JUAN JOSÉ DÍEZ SÁNCHEZ JOSÉ ANTONIO IVARS BAÑULS

Valencia, 2016

Relación de Autores ANDRÉS MOLINA GIMÉNEZ Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante

ANTONIO T. VERDÚ MIRA Doctor en Derecho. Jefe del Servicio de Asesoramiento Jurídico y de Asistencia Técnica a Municipios de la Diputación de Alicante. Diplomado Técnico Urbanista por el INAP. Master en Urbanismo por la UA

EDUARDO COSTA CASTELLÁ Funcionario de Carrera de la Administración Local. Letrado Mayor de la Asesoría Jurídica del Excmo. Ayuntamiento de Gandía. Profesor del IVAP (Instituto Valenciano de Administración Pública)

EDUARDO GARCÍA DE LEONARDO TOBARRA Técnico superior de Administración General de la Generalitat

HERMENEGILDO FORQUET ALMELA Técnico superior de Administración General de la Generalitat

JOSÉ ANTONIO IVARS BAÑULS Secretario General del Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana. Secretario de Administración Local. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Alicante. Técnico Urbanista por el INAP

JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ Catedrático de Derecho Administrativo. Universitat Jaume I

JOSÉ VICENTE CATALÁ MARTÍ Secretario de Administración Local de Categoría Superior. Oicial Mayor de la Excma. Diputación Provincial de Alicante

JUAN JOSÉ DÍEZ SÁNCHEZ Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante

JUAN ROSA MORENO Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante

JULIO TURMO DE PADURA Arquitecto. Master en V.I.

Mª TERESA CANTÓ LÓPEZ Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante

MERCÉ ORTIZ GARCÍA Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante

MIGUEL ÁNGEL BLANES CLIMENT Doctor en Derecho. Asesor del Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana RAFAEL BALLESTER CECILIA Abogado Urbanista RAMÓN TEROL GÓMEZ Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante RUBÉN MARTÍNEZ GUTIÉRREZ Profesor (Acr. Titular) de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante

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Abreviaturas ATE BIC CC CC.AA. CE DAATE DATE DIC ED EAE EATE EIA ETCV IATE ISA LBRL LCAP LCSP LEA LEAE LEF LJCA LOT LOTPP LOTUP LPCCA

Actuación Territorial Estratégica Bien de Interés Cultural Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española Documento de alcance ambiental y territorial estratégico Declaración Ambiental y Territorial Estratégica Declaración de Interés Comunitario Estudio de detalle Evaluación Ambiental Estratégica Evaluación Ambiental y Territorial Estratégica Evaluación de Impacto Ambiental Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana Informe Ambiental y Territorial Estratégico Informe de Sostenibilidad Ambiental Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 13/1995, de 17 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana

Abreviaturas

LRAU

Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística

LRBRL LRJCA

Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

LRJ-PAC

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre Suelo No Urbanizable Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo no Urbanizable Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana Programa de Actuación Programa de Actuación integrada Plan de Acción Territorial Plan Especial Plan General Plan General Estructural Plan de ordenación pormenorizada Plan Parcial Plan de Reforma Interior Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y urbanística Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones Sistema de gestión por los propietarios Suelo no urbanizable Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia del Tribunal Supremo

LRRR LRSAL LRSV LS 1956 LS 2007 LSNU 1992 LSNU 2004 LUV PA PAI PAT PE PG PGE POP PP PRI ROGTU RVLS SGPP SNU STC STJUE STS

Abreviaturas

STSJCV

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana Tribunal Constitucional Tribunal de Justicia de la Unión Europea Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local Tribunal Supremo

TSJCV

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

TC TJUE TRLCAP

TRLCSP

TRLHL

TRLS TRLS 1976

TRLS 1992

TRLS 2008 TRLSRU

TRRL

Agradecimientos La relevante refundición que en el ordenamiento jurídico valenciano ha llevado a cabo la Ley 5/2014, de 25 de julio, ya conocida como la LOTUP, ha servido de pretexto para reunir a un nutrido grupo de profesionales de la Administración Pública, de la abogacía y profesores universitarios con el propósito de comentar y, en su caso, valorar esta importante norma reguladora de dos de las competencias exclusivas de la Generalitat valenciana como son la ordenación del territorio y el urbanismo. La especialización y la experiencia de los distintos autores colaboradores de estos Comentarios, a buen seguro que servirán para facilitar los conocimientos en torno a los más trascendentes cambios y novedades y, en deinitiva, la aplicación de la nueva legislación en sus distintos campos. Sirvan estas líneas para mostrar nuestro agradecimiento a todos ellos por su esfuerzo y trabajo técnico y cientíico, en relación con esta tercera etapa del ordenamiento territorial y urbanístico valenciano, alumbrada en un contexto muy diferente al de la anterior, que esperamos otorgue la conianza y la estabilidad precisas a todos los operadores, públicos y privados, y a todos los ciudadanos de la Comunitat Valenciana. Aprovechamos, de nuevo, esta ocasión para agradecer también a Tirant lo Blanch su amable aceptación de esta publicación.

Primera parte

INTRODUCCIÓN

Capítulo 1

Excurso sobre la formación y evolución del gobierno del territorio de la Comunidad Valenciana JUAN JOSÉ DÍEZ SÁNCHEZ SUMARIO: I. LA GÉNESIS DEL ORDENAMIENTO VALENCIANO (1989-1998). 1. La Ley de Ordenación del Territorio. 2. La Ley del suelo no urbanizable. 3. La Ley reguladora de la actividad urbanística. 4. El reglamento de planeamiento. 5. La problemática aplicativa de este marco normativo. II. LA RENOVACIÓN DEL ORDENAMIENTO VALENCIANO (2004-2011). 1. La Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. 2. La Ley del Suelo no urbanizable. 3. La Ley urbanística valenciana. 4. El desarrollo reglamentario. 4.1. El reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística. 4.2. El reglamento del paisaje. 4.3. La Estrategia Territorial. 5. Mantenimiento de la problemática en torno a la legislación urbanística valenciana y desenlace. III. LA GESTACIÓN DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (2014).1. Antecedentes previos. 1.1. El Anteproyecto de reforma de la legislación urbanística valenciana. 1.2. El borrador de Anteproyecto de la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo (2012) y los posteriores Anteproyectos de Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (2012 y 2013). 1.3. La Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (2014) en su tramitación parlamentaria.

I. LA GÉNESIS DEL ORDENAMIENTO VALENCIANO (1989-1998) Las competencias exclusivas que el art. 31.1 del EACV (aprobado por L.O. 5/1982, de 5 de julio), atribuía a la Generalitat Valenciana en el apartado Nueve (Ordenación del territorio y litoral1, urbanismo y vivienda) tardarían unos años en contar con un marco jurídico propio con ese origen autonómico exclusivo, pero de cualquier de forma los títulos competenciales ordenación del territorio y urbanismo alcanzarían ese objetivo en esta Comunidad en fecha temprana, y desde luego antes de que la STC 61/1997, de 20 de marzo, desactivase la legislación estatal entonces vigente, impulsando ya decididamente a todas las Comunidades Autónomas a generalizar el su derecho propio en ambas materias.

La ordenación del litoral, no contemplada como materia en los arts. 148-149 CE, sería declarada constitucional por la STC 149/1991, de 4 julio.

Juan José Díez Sánchez

En esta primera etapa, la Generalitat Valenciana optaría por aprobar, en forma independiente, sendas leyes sobre cada uno de esos dos títulos competenciales, de donde surgen en primer lugar la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana (LOT) y posteriormente, la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU). A ellas se agregaría un poco antes de esta última, la Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre Suelo no Urbanizable, cuestión que singulariza desde este plano, la legislación autonómica valenciana respecto de otras autonomías. El contenido dispositivo de este conjunto normativo, que sería completado con el desarrollo de la LRAU mediante el Reglamento de Planeamiento aprobado por el Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, prácticamente abarcaba en su totalidad el techo competencial autonómico, por lo que no se vería afectado de igual modo que otras autonomías, como consecuencia de los efectos de la citada STC sobre el TRLS 1992 —al negarle el TC el carácter supletorio general y declarar la reviviscencia del texto derogado por éste, o sea, la vigencia del TRLS 1976. Al respecto, cabrá recordar que la DF 1ª de la LRAU declaró inaplicables la casi totalidad de preceptos del TRLS 1992 a los que éste confería carácter de legislación supletoria, adoptándolos al tiempo como derecho propio, con lo que esta circunstancia y la regulación llevada a cabo por dicha ley y su reglamento vendría a tener un carácter de autosuiciencia que desplazaría la legislación estatal en el ámbito propio de la competencia autonómica. Autosuiciencia real en prácticamente todos los aspectos fundamentales relativos al planeamiento y la gestión o ejecución del mismo incluido el régimen urbanístico de la propiedad, pero no en relación con la disciplina urbanística, que al carecer de regulación propia demandaba la aplicación de la legislación estatal vigente con carácter supletorio, comprendiendo tanto el derecho sancionador como la restauración de la legalidad. En cualquier caso, dicho conjunto normativo, en particular a partir de la LRAU, inaugurará uno de los ámbitos en los que mejor o más claramente se puede visualizar la singularidad legislativa autonómica, ampliamente reconocida por otra parte y con la cual el legislador valenciano —como podremos comprobar a lo largo de esta introducción— se siente plenamente identiicado. De otra parte, y con esa misma base, la Generalitat Valenciana y de paso la Comunidad Valenciana, asistirá a un sinfín de litigios y de circunstancias anómalas, de amplias repercusiones políticas y jurídicas, como tendremos oportunidad de sintetizar más tarde. Múltiples valoraciones cabe hacer sobre esta primera generación de normas, pero no parece razonable hacerlo una vez derogadas, bastando al

Excurso sobre la formación y evolución del gobierno del territorio de la Comunidad Valenciana

respecto con exponer en este momento una breve referencia que contextualice aquellos textos y que ponga de maniiesto su signiicación más relevante, tomando en cuenta esencialmente la propia justiicación normativa.

1. La Ley de Ordenación del Territorio La LOT representa uno de los primeros textos legales con la inalidad de regular especíicamente la ordenación del territorio, materia o título constitucional que la STC 77/1984, de 3 de julio, entendería que con el urbanismo “(sin que interese ahora analizar la relación entre ambos conceptos) tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial.” No habría hasta ese momento otras decisiones del máximo intérprete constitucional que clariicasen esa relación o concretasen mejor aquel término2 —asumido con un objetivo más restringido por el derecho estatal—, aun cuando tendría en la Carta Europea de Ordenación Territorial (CEOT) de 20 de mayo de 1983, la afortunada conceptuación abstracta y globalizadora de deinirse como “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad”, frase con la que precisamente la LOT abre su Preámbulo. Las concepciones legales muy diversas, como se comprueba con la simple lectura de las diferentes normas autonómicas dictadas para su regulación, en el mismo o distinto texto que la urbanística, así como la ausencia de análogos antecedentes a los del urbanismo en la legislación estatal y la inexistencia de patrones normativos previos, supondrán un aliciente innegable para la mayor o menor creatividad autonómica en este campo. En

Sobre esas ideas, la noción jurídica que aportaría más tarde la jurisprudencia constitucional (SSTC 149/1991, 61/1997 y 149/1998), convendría en entender que es la función pública que “persigue ijar los destinos y usos del espacio físico en su totalidad, así como ordenar y distribuir valoradamente las acciones públicas sobre el territorio: infraestructuras, reservas naturales, extensiones o áreas de inluencia de los núcleos de poblaciones, comunicaciones, etc.”, por lo que su referencia “es una visión integral del territorio”, y constituye “efectivamente más una política que una concreta técnica, y una política además, de enorme amplitud”. Es más, asume que constituye una política “orientadora y directora de la ordenación urbana”, y que la amplitud de los objetivos “evidencia que quien asume como competencia propia la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a in de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del mismo territorio…”.

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nuestro caso, el legislador aprovechará para recoger de aquel documento, los objetivos fundamentales de esa política, hoy familiares a todos, como son la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, y la utilización racional y equilibrada del territorio. Lo que se conectará más tarde con las previsiones constitucionales de los arts. 40, 45 y 46, y la mención de las normas del Estado que la desarrollan, con la inalidad de señalar su insuiciencia para resolver problemas fundamentales de la ordenación territorial. Ello justiicará la elaboración de esta nueva normativa, que pretende “desde una perspectiva política de globalidad”, sentar “las referencias básicas, las pautas que permitan el desarrollo económico sin distorsiones espaciales, la armonización de los distintos elementos que constituyen y conforman el territorio, así como la coordinación entre los diferentes poderes y agentes económicos y sociales implicados”, para enfrentarse a los retos revelados en el previo diagnóstico del modelo territorial existente que gráicamente se describe y cuyo interés será evidente, por lo que en buena medida se reiterará en futuras normas. La necesidad de poner en marcha esta política territorial tendrá como in asegurar la coordinación intersectorial y organizar la cooperación entre los diversos niveles de decisión, diferenciando los problemas de las distintas zonas del territorio, integrando las políticas sectoriales, y corrigiendo “también” la insuiciencia de las actuaciones públicas territoriales, llevadas a cabo, en muchos casos, desligadas de la propia política económica general y de la política regional. La integración entre la planiicación territorial y la sectorial3 se sustenta en la previsión de “normas de directa aplicación” y en el diseño de “iguras supramunicipales de ordenación”, concretadas en dos instrumentos de carácter global: el Plan de Ordenación del Territorio y el Programa de Ordenación del Territorio, y en otros instrumentos de ámbito más reducido, los Planes de Acción Territorial, sectoriales o integrados, cuya inalidad es la compatibilización y coordinación de políticas sectoriales y urbanísticas a nivel supramunicipal. Instrumentos que deberán servir de referencia a las actuaciones de las diferentes Administraciones públicas y respetar las competencias atribuidas a las Corporaciones locales. Nunca se elaborarían aquellos dos planes globales, tampoco llegaría a aprobarse ningún Plan de Acción Territorial mientras estuvo vigente la

En el dictamen emitido al proyecto de Ley por el CJCCV, con fundamento en el art. 22 del texto legal, se dirá que dicha ley vendría a conigurar un modelo aproximado al francés en cuanto a las directrices de la ordenación del territorio, en tanto articulado a partir de la conexión entre la planiicación económica y la espacial del territorio.

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LOT, algunos de cuyos preceptos clave se derogarían por la Disposición inal segunda de la LRAU. Ésta norma, paradójicamente, por cuanto se autocaliica en su Preámbulo de “estrictamente urbanística, como pone de maniiesto su propio título”, no hará mención alguna en él a la razón de esos cambios, limitándose a precisar que a la Generalitat se le reserva centrarse en la integración y la adecuada estructuración de las actuaciones urbanísticas dentro de ámbitos territoriales más amplios o en el seno de políticas públicas sectoriales con relevancia territorial. Con dicha reforma se llevaría a cabo un refuerzo importante de los instrumentos de ordenación territorial que habilitaría para determinar directamente ciertas acciones sobre el territorio, de obligada observancia para el planeamiento urbanístico. Al margen de su concepción, la ausencia de desarrollo de sus principales instrumentos, lastraría esencialmente la efectividad de sus planteamientos, aunque sin duda sirvió de referente esencial de una política que, con el tiempo, uniría a su complejidad, la más problemática cuestión de su valor aplicativo.

2. La Ley del suelo no urbanizable La LSNU 1992 supondrá un hito en el tratamiento del suelo no urbanizable, de nuevo por entender el legislador valenciano la insuiciencia que depara la legislación estatal y teniendo en cuenta que la mayor parte del territorio autonómico tendrá esa clasiicación urbanística. Aun cuando su objeto será mejorar la regulación legal de la ediicación en esta clase de suelo, que carece de tratamiento especíico en aquélla, vendrá a establecer “directrices básicas” de mayor alcance general que tal y como se explican en su Preámbulo, ofrece un tratamiento singular y completo del mismo. Respetando las premisas básicas presentes en la legislación estatal y, por tanto el dualismo de régimen jurídico al diferenciar el suelo no urbanizable protegido del sujeto a tratamiento común, la ley aporta como grandes novedades: a) Partir de un concepto positivo del suelo no urbanizable, “no como mera negación residual del urbanizable, sino realizando las funciones sociales que puede cumplir la exclusión de un terreno del proceso urbanizador y que conviene que sean formalmente explicitadas y tuteladas.” En este sentido se precisará cómo el estatuto dominical de este suelo, junto a prohibiciones de hacer o actuar tendrá, además, obligaciones positivas o activas tendentes a la conservación del territorio en condiciones adecuadas. A ese respecto, en particular cada área protegida existente vendrá delimitada por el planeamiento y su estatuto vendrá determinado por ese instrumento

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coordinadamente con la legislación sectorial. Salvo posibilidad “rigurosamente excepcional” en los regímenes de protección no cabrán facultades urbanísticas, que sí serán posibles en el suelo de régimen común, cumplidas las previsiones legales. b) La institución de nuevo cuño, según es caliicada por la propia norma, de la declaración de interés comunitario (DIC), con la que la Administración autonómica podrá atribuir, en el suelo no urbanizable común, facultades para realizar obras o ediicaciones que “presenten un cariz urbanístico”, y como tales estén previstas en el planeamiento, bien que, sin embargo, habrán de atenerse a unos estándares mínimos de observancia general, algunos de ellos directamente prescritos por la ley y otros a concretar técnicamente, por los reglamentos generales de desarrollo que en ella se prevén o por los PAT previstos en la LOT. Precisamente esa autorización autonómica —en cuyo procedimiento deben participar los municipios, los cuales por otra parte retienen la potestad para ejercitar el control de la actuación mediante la licencia municipal— tiene por objeto garantizar la observancia de aquellos parámetros mínimos generales legal o reglamentariamente establecidos para la totalidad del territorio autonómico. Dicha declaración, a la postre, complementa la ordenación urbanística y es concebida como “una especie de planeamiento puntual”. La importancia de la novedad que representa la DIC es evidente y así lo resalta el propio legislador expresando entre otros muchos extremos, que el “acto de aprobación no puede ser ya una mera autorización tutelar de policía, sino que, a semejanza de la operación aprobatoria de planes particulares, ijará las condiciones de coniguración y ejecución de la actuación para que ésta satisfaga el interés comunitario apreciado en ella.” Especial cuidado pondrá por ello en evitar que la atribución de aprovechamientos “se convierta por esta vía en una suerte de reclasiicación puntual del suelo”, o que “esas actuaciones comporten ventajas comparativas injustas o situaciones de privilegio frente al régimen de cargas legales propio de aquellos suelos” estableciendo las soluciones imaginativas de condicionar la aprobación a un determinado plazo y de ijar un canon compensatorio urbanístico, de carácter inalista a percibir por la Administración municipal, al quedar el ingreso afecto a la ejecución de inversiones urbanísticas e infraestructuras territoriales. c) Aquella misma institución, se requerirá igualmente para las actuaciones productivas y terciarias, que por su tamaño y trascendencia alcancen a ser elementos inluyentes en la estructura territorial, si bien en este caso el legislador dispondrá su regulación conexa con la de las reclasiicaciones de suelo. En estos supuestos que se caliican de “actuaciones mayores”,

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existirá a su vez la novedad —adelanto de lo que la LRAU generalizará— de la promoción de una “actuación integral” que habrá de someterse a la aprobación del Gobierno valenciano. El promotor asumirá, “cuando menos”, las mismas obligaciones y responsabilidades que se requieren en suelo urbanizable, incluidas la ejecución de las infraestructuras y medidas correctoras precisas, y a partir de esa iniciativa en el procedimiento al efecto, el trámite de información pública tendrá caracteres de concurso, por lo que otros promotores podrán competir con la iniciativa originaria, incluso con propuestas alternativas y excluyentes a seleccionar por el órgano otorgante, previa participación municipal. El adjudicatario, aquel que haya ofrecido la propuesta de condiciones y características más ventajosas para el interés público, se le atribuye poder ser beneiciario de la expropiación forzosa. El régimen jurídico del suelo no urbanizable común con una DIC es, dirá el legislador “análogo al de la gestión de suelo urbanizable no programado”. Por otro lado, la DIC será valorada jurisprudencialmente como “la forma en que, por excepción, actividades que no podrían llevarse a cabo en un lugar determinado, por razones urbanísticas, pueden ser, no obstante autorizadas”4. d) Las materias relativas a las reclasiicaciones, así como los convenios urbanísticos, constituirán otras novedades, en tanto “por vez primera” se tratan “abiertamente por un texto legal”. Otro tanto cabría decir, al menos parcialmente, de las especíicas medidas de disciplina urbanística.

3. La Ley reguladora de la actividad urbanística La LRAU5, llevará a cabo una profunda transformación en relación con las concepciones tradicionales tanto de la actividad de planeamiento como particularmente de los sistemas de actuación urbanística. Sin perjuicio de lo que más adelante se expone, esta ley supone, en el primero de los aspectos, la “airmación del planeamiento en cuanto decisión pública de racionalización del uso del territorio, de apuesta por un plan rico en análisis

STSJCV de 5 de febrero de 2004. Concretando la STSJCV de 26 de noviembre de 2004, que “la DIC es una forma de ejercicio por parte de la Conselleria competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo de su potestad discrecional de ordenación territorial y urbanística”. Dicha ley será objeto de puntuales adiciones por la Ley 10/1998, de 28 de diciembre, de medidas iscales, de gestión administrativa y inanciera, y de organización de la Generalitat Valenciana.

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y previsiones, así como de rechazo a toda clasiicación o caliicación del terreno que disponga la urbanización sin atreverse siquiera a proponer una estructura primaria del desarrollo preconizado. Pero también es una ilosofía de apertura a la remodelación de las previsiones iniciales, que busca la integración ordenada de las demandas novedosas que la evolución social vaya propiciando, dentro de un paradigma unitario de formulación progresiva, ajeno por igual a la improvisación y al inmovilismo.” En el segundo, como señala su Preámbulo6, ofrecer “una visión nueva y soluciones diferentes ante las notables diicultades de ejercer la competencia urbanística”. Así, tras explicitar el proceso de publiicación histórica del urbanismo en nuestro país, y el paralelo mantenimiento del propietario civil del suelo como colaborador de la Administración, obligado a ejecutar sus decisiones públicas y soportar las cargas de urbanización, bien que a cambio de ser beneiciario en la participación de las plusvalías generadas por la acción urbanística, reconocerá la inadecuación de esa fórmula así como las inconveniencias que de la misma derivan y las consecuencias negativas que producen. Lo que resume en estas airmaciones: “En nuestra Comunidad se urbaniza poco en relación con lo que se ediica. Si se preiere, cabe decir que se urbaniza tarde respecto al momento en que se ediica o que se urbaniza mal respecto a las demandas sociales de construcción. La inversión en urbanismo se focaliza en la vertiente ediicatoria relegando el aspecto vertebrador de la urbanización, que es la base de todo desarrollo urbano racionalmente concebido. Esto produce un encarecimiento, por escasez, del suelo urbanizado y, consiguientemente, una continua presión social por incrementar la densidad del suelo históricamente urbanizado. De rechazo, se incrementan las rentas de sustitución de la ediicación existente y, así, se desincentiva la conservación de la ediicación histórica. La otra cara de la misma moneda es que se rehabilita poco respecto a lo que se construye de nueva planta, no porque las ciudades se expandan sino porque, en la torpeza de su expansión, tienden a crecer sobre sí mismas.” Esta radiografía de la situación existente, llevará al legislador valenciano a establecer una alternativa al sistema vigente en su dimensión propiamente urbanística, sustituyendo aquel antiguo modelo que había llegado a producir “una hipertroia legislativa de enorme complejidad”, con una nueva orientación y diferentes soluciones. La nueva orientación, sustentada en la función pública urbanística, de una parte, y en las exigencias que in-

Preámbulo inusualmente extenso, en el que prevalece un innegable carácter pedagógico a la par que doctrinario.

Excurso sobre la formación y evolución del gobierno del territorio de la Comunidad Valenciana

corpora (“una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión”), determinará, de otra parte, que constituya “también una típica función empresarial”, por lo que cuando la Administración no asuma directamente esa condición de agente podrá gestionar indirectamente el planeamiento delegando esa responsabilidad en una empresa seleccionada en pública competencia. Esta gran novedad, conocida como agente urbanizador a partir de esta norma, donde dicho sujeto puede ser dueño del terreno o ser el propietario un tercer sujeto distinto, supondrá eliminar los sistemas de actuación previstos en la legislación general. Con meticuloso detalle se explicará la labor propia del urbanizador, producción de solares urbanizados, cómo debe ser retribuida y por quién, valorando la infrecuente existencia de empresarios dedicados a producir suelo urbanizado (con independencia de la promoción de ediicios), carencia cuya superación considera “enormemente deseable para un ordenado desarrollo urbanístico basado en propiciar una oferta suiciente de suelo urbanizado”, y que entiende cabe fomentar con, entre otras, la fórmula de retribución de su actividad en solares, o con el diseño de una relación equilibrada entre urbanizador y propietarios que fomente espontáneamente fórmulas concertadas. Las trascendentes innovaciones que esta Ley introduce cabría resumirlas en los siguientes puntos: a) Dotar “al planeamiento de una lexibilidad hasta ahora desconocida”, que por un lado supondrán reducir en general las previsiones del PG —que deja, de paso, de tener una posición jerárquicamente preeminente respecto del plan parcial—, dado que únicamente se requiere que sean concretas y exhaustivas para una parte del suelo urbanizable; y en tanto que, por otro lado, “nada impide que, en el momento de la programación, del compromiso inversor, y en atención a las demandas sociales que se concreten al formularlo, se remodelen las originarias previsiones”, previo análisis de su impacto “expresado en el mismo lenguaje formal” utilizado por aquél. Lo que gráicamente se expresa señalando que “del Plan General se pueden cambiar sus respuestas, siempre que se sepa responder a sus mismas preguntas, a los mismos interrogantes que sugiere la razón pública sobre el uso del territorio y la forma de la ciudad.” b) Diferenciar por razones cronológicas y no espaciales, la distinción del suelo urbanizable programado o no programado, reservando esta última caliicación para el suelo que aun así clasiicado y caliicado urbanísticamente y con atribución de volúmenes y usos ediicables, carece de un programa. Será precisamente la aprobación de este instrumento (PAI o

Juan José Díez Sánchez

PAA, según se trate de actuaciones integradas o aisladas) —que planiica el proceso de gestión urbanística— el que determine la efectiva incorporación al proceso urbanizador de los terrenos afectados. No se requiere una secuencia espacial, o lo que es igual el PAI puede desarrollarse con independencia de la conexión con otros desarrollos urbanos, ya que será la libre iniciativa la que con su valoración de los compromisos que ha de asumir (mayores o menores exigencias de las obras e infraestructuras precisas) acometerá o no la actuación, si así lo aprueba el municipio. La aprobación de ese instrumento, que es independiente a la de los restantes planes, aunque puede ser simultánea, demanda la “peculiaridad” de requerir el compromiso, efectivo y voluntario, asumido por su promotor de desarrollarlo en plazos y condiciones determinadas, en tanto se convierte en agente urbanizador. c) El procedimiento selectivo de pública competencia de las iniciativas particulares de programación conforme a criterios lexibles que tomen en consideración “el elenco de objetivos públicos relevantes para decidir”, reconociendo a los Ayuntamientos un papel preponderante en la aceptación, condicionamiento o rechazo de las iniciativas. A éstas se imponen exigencias rigurosas de que cada actuación realice las obras de infraestructura precisas para su adecuada conexión e integración territorial, instituyendo la cédula de urbanización para garantizar su cumplimiento7. En todo caso, la Administración retiene prerrogativas esenciales y conserva la dirección y la supervisión de la actividad. Ese agente público pueden serlo los propietarios siempre que participen en el procedimiento selectivo o ejerzan los derechos de subrogación o adjudicación preferente en los términos y condiciones legalmente dispuestos. De lo contrario, el propietario del suelo pasaría a estar en situación “análoga” a la de un sistema de actuación pública, como el de cooperación —pues les corresponde a los propietarios costear la gestión y ejecución del PAI—, entendiendo el legislador que estas disposiciones “son claramente compatibles con los principios básicos del régimen urbanístico de la propiedad contemplados en la legislación estatal y encajan fácilmente en el concepto de propiedad inmobiliaria propio de nuestra tradición histórica, incluso, en cierto modo, vienen a delimitar las líneas divisorias entre la ac-

“Se le da así a la autonomía local un espacio de decisión propio para apreciar la oportunidad de las iniciativas urbanísticas planteadas por los ciudadanos”, en palabras del legislador.