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estudios de derecho comparado Estudios de casos líderes europeos y nacionales. Vol. XIV. La libertad de expresión en el siglo XXI. Cuestiones actuales y problemáticas, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.), Víctor J. Vázquez Alonso (coord.) Estudios de casos líderes nacionales y extranjeros. Vol. XVII. La jurisprudencia de la Corte Constitucional italiana en materia de derechos fundamentales, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.) Estudios de casos líderes interamericanos. Vol. XXI. A diez años de la sentencia de Campo Algodonero. Reflexiones sobre el desarrollo de la jurisprudencia interamericana en materia de violencia contra las mujeres, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.)

CONTENIDO 1. La cuestión electoral en México, 1917-1946. 2.Consolidación del sistema electoral mexicano. 3. La emergencia de la oposición y las instituciones electorales: diferentes propuestas (1946-1977). 4. La reforma político-electoral de 1977. Conclusiones generales.

derechos políticos 1.

derechos humanos siglo xxi Estudios de casos líderes interamericanos. Vol. XIII. México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos: a 20 años de la aceptación de su competencia contenciosa, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.), Magda Yadira Robles Garza, Eduardo Román González (coords.) Desapariciones en las pantallas. El fenómeno de la desaparición forzada de personas desde el cine, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.), José Antonio Estrada Marún, Carlos Eulalio Zamora Valadez (coords.) Los derechos de las personas desaparecidas y sus familiares. Una agenda a debate, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.), José Antonio Estrada Marún, Carlos Eulalio Zamora Valadez (coords.)

Autoritarismo y régimen electoral. Historia de las instituciones electorales mexicanas, 1917-1977

José Fernando Ayala López (Tláhuac: 1983). Realizó estudios posdoctorales en el Instituto Universitario de Investigación en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Alcalá (Ielat-Uah) (2016-2018). Doctor en Historia por el Instituto de Investigaciones Históricas de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (Iih-Umsnh) (2016), misma institución en la cual obtuvo el grado de Maestro en Historia de México (2010). Licenciado en Sociología por la Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco (Uam-X) (2007). Ha participado en congresos nacionales e internacionales, y publicado artículos en revistas especializadas. Sus investigaciones están enfocadas hacia la historia del sistema político-electoral mexicano.

José Fernando Ayala López

derechos políticos

derechos políticos Estudios de casos líderes nacionales y extranjeros. Vol. XV. Las elecciones limpias: el control del gasto electoral, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.), Yessica Esquivel Alonso (coord.) Estudios de casos líderes nacionales y extranjeros. Vol. XVI. E-lecciones en tiempos de redes sociales, Luis Efrén Ríos Vega, Irene Spigno (dirs.), Yessica Esquivel Alonso (coord.)

l libro que usted tiene en sus manos estudia el desarrollo de los organismos encargados de controlar y organizar los procesos electorales durante el régimen político posrevolucionario. Para ello, el autor lleva a cabo un detallado análisis del entramado legal en esta materia, partiendo de las discusiones políticas que acompañaron a cada una de las reformas que crearon las nuevas instituciones electorales mexicanas, especialmente de aquellas que supusieron cambios estructurales en la configuración de la administración electoral federal. En términos generales, la obra constituye una interesante aportación no sólo al ámbito de la historia electoral del México contemporáneo, sino también al del conocimiento y comprensión del funcionamiento del sistema político mexicano durante la mayor parte del siglo XX.

Autor

José Fernando Ayala López

derechos políticos

Autoritarismo y régimen electoral. Historia de las instituciones electorales mexicanas, 1917-1977

2020

derechos políticos

www.academiaidh.org.mx

Autoritarismo y RĂŠgimen Electoral. Historia de las Instituciones Electorales Mexicanas, 1917-1977

Academia Interamericana de Derechos Humanos

Irene Spigno

Directora General

José Antonio Estrada Marún Secretario Académico

Wendoolyd Balderas Cardona Secretaria Administrativa

Colección de “Derechos Políticos” Cedepol

Luis Efrén Ríos Vega Director

Comité Científico

Yessica Esquivel Alonso Coordinadora

Rafael de Asís Roig

Universidad Carlos III de Madrid

Marco Olivetti

Universidad de Roma LUMSA

Miguel Ángel Presno Linera

Universidad de Oviedo

Jaime Cárdenas Gracia

Universidad Autónoma de México

José de Jesús Orozco Henríquez Universidad Autónoma de México

Irene Spigno

Universidad Autónoma de Coahuila

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Autoritarismo y Régimen Electoral. Historia de las Instituciones Electorales Mexicanas, 1917-1977

José Fernando Ayala López Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

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A mis padres, hermano y hermanas

Índice Presentación.......................................................................................................... XI Susana Madrigal Guerrero

Prólogo................................................................................................................. XV Agustín Sánchez Andrés

Tablas Legislación...................................................................................................... XXI Otros documentos............................................................................................ XXXI Abreviaturas................................................................................................... XXXV Agradecimientos................................................................................................. 37 Preliminar............................................................................................................ 39 Capítulo 1. La cuestión electoral en México, 1917-1946................................... 53 Capítulo 2. Consolidación del sistema electoral mexicano............................... 89 Capítulo 3. La emergencia de la oposición y las instituciones electorales: diferentes propuestas (1946-1977)..................................................... 125 Capítulo 4. La reforma político-electoral de 1977............................................ 169 Conclusiones generales...................................................................................... 203 Bibliografía.......................................................................................................... 215

Presentación Susana Madrigal Guerrero

Ex consejera del Instituto Federal Electoral en Michoacán

En México, hasta hace menos de dos décadas, era difícil caracterizar a los procesos electorales tal como los entendemos hoy; ni la voluntad de los electores era respetada, ni las reglas del juego estaban claramente establecidas y, por ende, ningún partido distinto al del régimen, el Partido Revolucionario Institucional (Pri), tenía la posibilidad real de obtener triunfos suficientes para ser un contrapeso efectivo. De este modo, no fue casual que el interés por el estudio de los procesos electorales en México haya sido escaso desde la federalización de las elecciones en 1946 y hasta finales del siglo XX, pues en este periodo, el sistema político mexicano estuvo caracterizado por la subordinación de los poderes Legislativo y Judicial a una sola figura concentradora del poder: el presidente de la República. En ese sentido, nuestro país fue considerado como un sistema de corte autoritario y de partido hegemónico, en el que la posibilidad de alternancia en el gobierno era nula. Durante el lapso que va desde la creación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral en 1946 y hasta antes del surgimiento del Instituto Federal Electoral en 1990, el binomio Pri-gobierno tuvo el monopolio del aparato electoral a través de la Secretaría de Gobernación. Además, el carácter uninominal o de mayoría relativa del sistema electoral vigente de 1812 a 1976 para renovar la Cámara de Diputados, sin considerar los denominados “diputados de partido”, y en la de Senadores hasta 1994, trajo consigo la existencia de un gobierno monocolor. A diferencia de otras transiciones, la mexicana no necesitó un cambio de régimen, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece desde 1917 que es voluntad de los mexicanos constituirse en una República representativa, democrática, federal, integrada por Estados libres y soberanos en todo lo referente a su régimen inte-

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Susana Madrigal Guerrero

rior; pero unidos en una federación. La soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo y la ejerce por medio de los Poderes de la Unión y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores. No obstante, de 1946 a 1977 México vivió la época dorada de un sistema político autoritario en el que no existía posibilidad de alternancia en el gobierno, en buena medida gracias al diseño de un marco legal hecho a la medida para beneficiar al partido tricolor y que limitaba la libertad de elegir y ser electo. En el periodo referido, los comicios no eran competitivos, ni ofrecían condiciones equitativas para los diferentes contendientes, de tal suerte que las elecciones presidenciales efectuadas entre 1946 y 1976 otorgaron, sin excepción, resultados arrolladores a favor del Pri. No es casual que la hegemonía del partido predominante fuera total. Al no existir condiciones de equidad en la contienda electoral, el Revolucionario Institucional obtuvo más del 91% de las diputaciones, el 100% de las senadurías, la totalidad de las gubernaturas, la mayoría calificada de los congresos locales, casi todas las presidencias municipales y la Presidencia de la República. En el período 1946-1961 se disputaron 955 diputaciones, de las cuales el Pri perdió 46 (o sea, casi el 5%); entre 1964 y 1976, en cambio, se disputaron 924 diputaciones, de las cuales el Pri perdió sólo 10 (o sea, el 1%). Esto es, con las reformas de 1963 el Partido Revolucionario Institucional redujo la frecuencia de derrotas que experimentaba anteriormente, a pesar de haber visto crecer el apoyo electoral opositor. En otras palabras, la ausencia de un auténtico sistema de partidos y la inexistencia de elecciones competitivas fueron los dos pilares que sostenían la realidad monocolor del país. La única oposición real en esta etapa fue la proveniente del conservador Partido Acción Nacional. El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana y el Partido Popular Socialista actuaban como partidos satélites subordinados al Pri, muestra de ello fue la postulación del mismo candidato presidencial que el partido hegemónico presentó en diversas ocasiones, incluidas las de 1976. Los movimientos de diversos sectores de la sociedad mostraban la necesidad de transformar la hegemonía del Pri hacia un sistema democrático: elecciones auténticas y condiciones equitativas que permitieran la inclusión de todas las fuerzas políticas del país que

Presentación

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se mantenían marginadas de forma artificial. Aunado a lo anterior, el crecimiento económico cayó abruptamente, el peso se devaluó, por primera vez en más de veinte años, en el último año del sexenio del presidente Luis Echeverría Álvarez, los conflictos sociales fueron en aumento. México entró en una larga crisis. En 1977, la preeminencia de un gobierno autoritario era ya insostenible. Resultaba imposible que la política siguiera procesándose bajo un formato unipartidista. No es anodino, que en ese año, con la aprobación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, comenzaran a asentarse los cimientos de la transición a la democracia. Esta Ley comenzó a asentar los cimientos de la transición a la democracia al incorporar reclamos ignorados durante tres décadas: la inclusión por la vía del registro condicionado de una gran cantidad de fuerzas políticas que habían sido marginadas y la apertura de los órganos e instituciones gubernamentales a los partidos de oposición a través de la representación proporcional, con lo que se creaban las bases para la construcción de un verdadero sistema de partidos. A partir de 1977 las cosas cambiaron, y en este sentido es importante destacar el enfoque del autor, que considera que la reforma de 1977 es resultado de una acumulación de experiencias que marcaría el inicio de lo que se ha venido a denominar la transición política mexicana, cuya principal característica ha sido, precisamente, la reforma constante de las reglas electorales y la centralidad de los partidos políticos y del voto ciudadano. El México de hoy no se reconoce a sí mismo con el anterior a 1977. Durante varias décadas el país vivió bajo el mandato de la única opción partidaria permitida; el presidente de la República no sólo contaba con facultades constitucionales sino también con las denominadas metaconstitucionales; la teoría de la separación de poderes quedaba relegada a la teoría, porque los poderes Legislativo y Judicial estaban subordinados al Ejecutivo; partidos de oposición meramente testimoniales y germinales; exclusión arbitraria de corrientes políticas, principalmente de izquierda; leyes electorales que favorecían abiertamente al partido del régimen; elecciones sin competencia como las de 1976; subordinación de sindicatos, organizaciones empresariales y sociales al partido hegemónico; mayoría abrumadora del presidente y su partido en el órgano encargado de la organización de los procesos

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Susana Madrigal Guerrero

electorales; inexistencia de una institución para desahogar los contenciosos electorales; auto-calificación de los comicios por parte de colegios electorales de extracción priísta, y la lista puede extenderse. El libro de Fernando Ayala analiza con acierto todas estas cuestiones desde el ámbito de la historia del sistema electoral mexicano, pero con un enfoque multidisciplinar que hace que su acercamiento al tema de la justicia electoral no esté dirigido únicamente a sociólogos o historiadores, sino también a los juristas y, en particular, a los juzgadores electorales. El autor concluye su obra dejando inquietudes, derivadas de la reforma que en materia electoral se le ha practicado recientemente a nuestra Constitución. Los retos de la justicia electoral no sólo tienen su fuente en tales reformas, sino sobre todo en la experiencia reciente, en los sucesos que motivaron dicho cambio constitucional. La obra finaliza con un voto de confianza en la justicia electoral mexicana frente a los retos que ha de encarar en el futuro.

Prólogo Agustín Sánchez Andrés

Instituto de Investigaciones Históricas Umsnh

El nuevo sistema político que emergió a consecuencia de la Revolución Mexicana comenzó a configurarse a raíz de la promulgación de la Constitución de 1917 y de la progresiva institucionalización del nuevo régimen posrevolucionario. Se consolidó durante el Maximato y adoptó los perfiles que lo definirían por el resto del siglo XX durante los sexenios de Lázaro Cárdenas (1934-1940) y Manuel Ávila Camacho (1940-1946). El nuevo orden político se caracterizó, a grandes rasgos, por un presidencialismo extremo, el cual impedía en la práctica el equilibrio de poderes; por la existencia de un partido de Estado hegemónico, que bloqueó cualquier posibilidad de alternancia política desde la creación en 1928 del Partido Nacional Revolucionario (Pnr), que posteriormente se transformaría en el Partido de la Revolución Mexicana (Prm), para convertirse finalmente en 1946 en el Partido Revolucionario Institucional (Pri); y en un sólido corporativismo, que se tradujo en el control por el aparato estatal de los organismos sindicales y empresariales, en la debilidad de la sociedad civil y en el desarrollo de una cultura cívica clientelar. El nuevo sistema político tuvo una enorme estabilidad, en gran medida porque logró resolver el problema de la sucesión presidencial, que había provocado la crisis y derrumbamiento del modelo político precedente representado por el Porfirismo. El régimen posrevolucionario, que heredó del anterior su carácter autoritario, resolvió esta cuestión mediante la conformación de un régimen de partido hegemónico. El diseño constitucional no difería mucho del porfirista, ya que el Poder Legislativo quedaba igualmente sometido al control de un Ejecutivo autoritario, pero el ejercicio del poder se hizo bastante más centralizado. De ahí la evolución que experimentó el sistema electoral entre 1917 y 1977.

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Agustín Sánchez Andrés

La conformación y funcionamiento del sistema electoral constituye un reflejo de las transformaciones que afectaron al sistema político mexicano durante esta etapa. Un modelo que, entre 1917 y 1976, se caracterizó por la inexistencia de elecciones verdaderamente competidas en el marco de un régimen de partido hegemónico que, a partir de 1977, iría dando paso gradualmente a un sistema de competencia política entre diversas opciones políticas. Ello acabaría desembocando en el proceso de transición hacia la democracia que, finalmente, haría posible la alternancia política en el 2000. El libro estudia el desarrollo de los organismos encargados de controlar y organizar los procesos electorales durante el régimen político posrevolucionario. Para ello, el autor lleva a cabo un detallado análisis del entramado legal en esta materia, partiendo de las discusiones políticas que acompañaron a cada una de las reformas que crearon las nuevas instituciones electorales mexicanas, especialmente de aquellas que supusieron cambios estructurales en la configuración de la administración electoral federal. Un breve pero interesante estudio introductorio acerca de la historia de las instituciones electorales mexicanas desde la Independencia a la actualidad abre la obra. Éste sirve de adecuada introducción al primer capítulo, en el cual el autor analiza las rupturas y continuidades entre las instituciones y prácticas electorales propias del liberalismo autoritario porfirista y las del nuevo régimen posrevolucionario, en el período que media entre la promulgación de la Constitución de 1917 y la Ley Electoral Federal de 1946. Como señala el propio Fernando Ayala, se trata de un período clave, en el que en ocasiones se aprecia todavía cierta confusión en torno al papel y funcionamiento de los mecanismos electorales, pero en el que se asentaron las bases del sistema de elección directa para todos los cargos electivos y del sufragio universal masculino, en contraposición con las elecciones indirectas y el voto censitario que habían caracterizado al período precedente. La crucial reforma del sistema electoral realizada por Manuel Ávila Camacho en 1946, que centralizó un sistema electoral hasta entonces disperso, es estudiada detenidamente por el segundo capítulo. Fernando Ayala profundiza en las motivaciones y naturaleza de los cambios realizados por el presidente Ávila Camacho, coincidiendo con la

Prólogo

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definitiva conformación del sistema político mexicano. Una reforma que no estuvo exenta de fuertes tensiones al interior de un bloque de poder todavía fracturado por el radicalismo de la etapa cardenista y que, en definitiva, consagró el régimen de partido hegemónico a través del férreo control ejercido por las autoridades federales sobre el sistema electoral, convertido desde este momento en uno de los principales pilares del régimen político mexicano. El tercer capítulo aborda el estudio de las sucesivas modificaciones experimentadas por el régimen electoral entre 1946 y 1977. La obra profundiza en torno a la vía seguida para modernizar y perfeccionar los mecanismos de control electoral que permitieron el funcionamiento de un sistema político de partido hegemónico, como el mexicano. El autor incide en una faceta poco conocida de la historia electoral mexicana de este período, como fue la participación de la reducida oposición política en el debate legislativo en torno a las sucesivas reformas electorales. Una cuestión que permitió a la oposición conservadora encontrar una vía para participar en la discusión y, ocasionalmente, en la modificación de algunos aspectos del restrictivo régimen electoral. La reforma de 1977 transformó el sistema electoral mexicano y abrió el camino a una serie progresiva de reformas que acabarían facilitando la definitiva liberalización del sistema político mexicano a partir de 1996. El cuarto apartado del libro analiza cómo la presión de una oposición cada vez más organizada y la creciente movilización social sacudieron los cimientos de la estabilidad del régimen autoritario mexicano y provocaron el inicio de un intenso debate político dentro del bloque gobernante que acabaría propiciando una gradual apertura política. La aparición de los diputados de representación proporcional, principal consecuencia de la reforma electoral de 1977, constituiría el primer paso en ese sentido. La reforma electoral de José López Portillo no sólo consolidó la presencia de la oposición conservadora e izquierdista en el Congreso, sino que facilitó la gradual transformación del sistema electoral y del propio régimen político mexicano. Todo esto sentaría las bases del proceso de ciudadanización de los organismos electorales encargados de organizar las elecciones, que sería impulsado por Ernesto Zedillo a partir de 1996, lo que haría posible que los procesos electorales fueran

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desde entonces más equitativos y plurales. De ahí que el autor considere que el conjunto de transformaciones internas que acabarían desembocando en el proceso de transición política mexicana, si bien arrancará formalmente a partir de 1977, es en buena medida resultado de una amalgama de conocimientos y experiencias previas, tanto nacionales como internacionales, en materia de legislación y control electoral. La obra, como vemos, constituye una interesante aportación no sólo al ámbito de la historia electoral del México contemporáneo, sino también al del conocimiento y comprensión del funcionamiento del sistema político mexicano durante la mayor parte del siglo XX.

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