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Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.
Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch. www.tirant.es
Antonio López Castillo (Director)
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especialidades de Derecho,
Volumen I Instituciones de la Unión Europea
Volumen I
Libros de texto para todas las
INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
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INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen I
Director
ANTONIO LÓPEZ CASTILLO
Valencia, 2015
Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Antonio López Castillo
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Presentación Antonio López Castillo La concepción y dirección del presente Manual de Instituciones y Derecho de la Unión Europea responde a la necesidad sentida, como profesor de esta disciplina, de brindar a los estudiantes de grado, en sus diversas configuraciones, algo más que unos esquemas con los que acudir luego a la consulta de manuales que, sin perjuicio de su objetivo interés, no siempre se acomodan a las exigencias de las guías docentes. Pero lo más destacable de la iniciativa, animada de un modo incondicional por la editorial Tirant lo Blanch desde el primer momento, es su pretensión de elaborar un texto comprensivo de los contenidos necesarios para entender y obtener rendimiento de la asignatura. Pero no desde una sola visión, sino desde la perspectiva de algunas de las áreas de conocimiento que en la Universidad española asumen la enseñanza de las Instituciones y el Derecho de la Unión. Desde el derecho constitucional, que tiene una presencia clara, al derecho administrativo e internacional, público y privado, sin dejar de lado el derecho procesal, la teoría del derecho o la ciencia política. Esta decisión encierra algunos riesgos, pero tiene también ventajas. Y como director, responsable del conjunto, creo poder asegurar que el posible riesgo de confusión o dispersión metodológica se ha salvado sin mayor dificultad. Y algo más, que de la conjunción de los diversos enfoques resulta un texto que, en mi opinión, clarifica la comprensión del complejo entramado que sostiene el funcionamiento y soporta los avatares del proceso de integración europea. La obra se compone de tres volúmenes: Instituciones de la Unión Europea (I), Derecho de la Unión Europea (II) y un volumen de apoyo (III) que, en cinco bloques temáticos, presenta un vasto conjunto de “materiales, ámbitos problemáticos y casos prácticos”. La elaboración de los temas ha estado guiada por una estructura en niveles de creciente detalle, sirviéndose muchas veces del tamaño de la letra. Con ello se pretende ofrecer la información de un modo que, sin incurrir en simplificaciones impropias del nivel universitario de los estudios, pueda el alumno acceder a la información de una forma gradual, yendo de lo más general y básico a lo más específico y detallado. Se trata, en todo caso, de una directa aproximación a la materia objeto de estudio. El volumen de Instituciones de la Unión Europea contiene, en correspondencia con los contenidos de la guía docente, diez capítulos. Y en su redacción han in-
Antonio López Castillo
tervenido profesores de las Universidades de León (Agustín J. Menéndez Menéndez), Deusto (Luis I. Gordillo Pérez), Barcelona (Josep Maria Castellà Andreu), Valencia (Mariano García Pechuán) y Castilla-La Mancha (Maria Luz Martínez Alarcón y Ágata Sanz Hermida) y de la Universidad Autónoma de Madrid (Isabel Giménez Sánchez y Antonio Arroyo Gil, Antonio Cidoncha Martín, Alfonso Egea de Haro, Tomás de la Quadra-Salcedo Janini y Antonio López Castillo). La elaboración del segundo volumen (Derecho de la Unión Europea; en prensa), se sustenta en esa misma visión comprensiva. Y en su elaboración participan los ya mencionados Agustín J. Menéndez, Luis I. Gordillo, Mariano García Pechuán y Antonio López Castillo, junto a Alberto López Basaguren, Javier Tajadura y Xabier Arzoz Santisteban (Universidad del País Vasco), Manuel Cienfuegos Mateo (Universitat Pompeu Fabra), Abraham Barrero Ortega (Universidad de Sevilla) e Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos (Universidad Autónoma de Madrid). En la preparación del volumen III, concebido como complementario instrumento de soporte y apoyo al estudio de los temas desarrollados en el programa (volúmenes I y II), mi labor de dirección se ha visto facilitada por la asistencia de Isabel Giménez Sánchez que ha coordinado su compleja elaboración en cinco bloques temáticos, sobre: “Los derechos fundamentales en la Unión Europea” (Luis I. Gordillo Pérez y José Ramón Canedo Arrillaga, de la Universidad de Deusto), Creación y aplicación del derecho comunitario (Josu de Miguel Bárcena, de la Universidad Autónoma de Barcelona), Instituciones de la Unión Europea (María Luz Martínez Alarcón, de la Universidad de Castilla-La Mancha), Espacio de libertad, seguridad y justicia (Clara Mapelli Marchena, T.A.C. y doctora en Derecho, UAM) y la Acción exterior de la Unión Europea (Rosa María Fernández Egea, de la Universidad Autónoma de Madrid). Pues bien, a este nuevo Manual le llega la hora de probar su valor como texto docente y de estudio. Pero, para valorar su rendimiento como útil de aprendizaje y guía de enseñanza de las Instituciones y el Derecho de la Unión Europea, se precisa del acompañamiento, necesariamente crítico, de los integrantes de la comunidad universitaria española, de los estudiantes y profesores, a los que se pretende servir. Si así fuese, los autores, que somos bien conscientes de su imperfección, tendríamos la oportunidad de mejorarlo, enmendando sus posibles errores y corrigiendo sus defectos y carencias. Y en eso confiamos.
Tema 1
El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea Antonio López Castillo
Universidad Autónoma de Madrid
SUMARIO: 1. DE LAS CC EE A LA UE. 1.1. Origen y evolución histórica. 1.1.1. Origen (antecedentes mediatos e inmediatos). 1.1.2. Evolución histórica (de las CCEE a la UE). 1.2. Dinámica del proceso de integración: ampliación y profundización. 1.2.1. Ampliación. 1.2.2. Tratados de adhesión: entradas (¿y salidas?) en la Unión Europea. 1.3. Proceso de profundización. 1.3.1. Generalidades a propósito del procedimiento. 1.3.2. Etapas en el proceso de transformación de Europa (y constitucionalización de los Tratados de integración): ensayo de periodificación. 2. DE LA UNIÓN EUROPEA DE LOS “TRES PILARES” A LA UE DEL TRATADO DE LISBOA: RASGOS DISTINTIVOS Y CARACTERIZACIÓN (NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA) DE LA UNIÓN. 2.1. Hasta el Tratado de Lisboa. 2.2. Desde el Tratado de Lisboa. 2.2.1. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE pretendida por el TcUE. 2.2.2. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE que nace de Lisboa. 2.3. De los rasgos distintivos de la Unión Europea en su evolución. 3. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA A LA UE. 3.1. Introducción: De las cláusulas constitucionales de apertura. 3.2. Consideraciones generales a propósito de las “cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE. 3.2.1. A propósito del grado de especificidad de las cláusulas de integración. 3.2.2. A propósito de las modalidades de procedimiento. 3.3. El caso de España: el artículo 93 CE como “cláusula-Europa” (excursus). 3.4. El fundamento constitucional de la integración europea en España en perspectiva de constitutione ferenda. 3.4.1. Del mantenimiento del artículo 93 CE como (futura) cláusula residual de atribución... 3.4.2. …a la articulación de una cláusula relativa a la integración europea. 3.5. Cláusulas-Europa como soporte de constitucionalización de la UE y como instrumento de europeización de las Constituciones nacionales.
En esta primera lección se presenta una suma de elementos expresivos de la trayectoria histórica y naturaleza del proceso de integración europea, mediante su comprensión sistemática, al tiempo que se trata del fundamento constitucional que permite conducir y acompañar ese intenso proceso de integración, que va de las Comunidades Europeas a la Unión Europea. Un proceso de imbricación institucional y normativa sin precedentes y al margen del cual apenas puede entenderse ya el sentido y alcance del ejercicio de poder público en el marco de los órdenes constitucionales de los Estados miembros que integran la Unión Europea.
Antonio López Castillo
1. DE LAS CC EE A LA UE 1.1. Origen y evolución histórica 1.1.1. Origen (antecedentes mediatos e inmediatos) Europa en el pensamiento político. La invocación de Europa como cuerpo político, es un designio intermitente y diversamente formulado, según la época, sin perjuicio de soberanías nacionales. Los antecedentes de este designio civilizatorio son innumerables. Desde los clásicos españoles de la escuela de Salamanca a los glosadores y exegetas de los acuerdos de paz que pusieran fin a las guerras intestinas en Europa (a propósito de los fundamentos del derecho internacional contemporáneo, cf. Rodríguez Carrión, 2006). A título meramente ilustrativo, si del pensamiento (político) en torno a Europa se trata, bien pueden mencionarse desde Jan Amos Komensky (Comenius) a Victor Hugo, William Penn o Jean Jacques Rousseau, Jeremy Bentham (autor de la expresión “derecho internacional”, alternativa al clásico “derecho de gentes”) o Claude-Henri de Rouvroy, conde de Saint-Simon y, en fin, un largo etcétera que, entre otras muchas figuras destacables, incluye a Inmanuel Kant. Del filósofo de Könisberg hay que destacar su reflexiva propuesta, mediante proyección instrumental de una confederación republicana de Estados europeos, al efecto de salvaguardar una pacífica convivencia, la Paz Perpetua (cf. traducción al castellano de F. Rivera Pastor, Madrid, 1933). De la propuesta kantiana debiera destacarse, sobre otras notas, un gradual instrumentalismo que, reconocida la dificultad de constituir una unidad política global, señalaba las condiciones que en su opinión permitirían acercarse a ese objetivo (ético y jurídico). Según este planteamiento, a la buena fe entre los Estados partícipes se había de sumar una triple exigencia de congruencia estructural (“la Constitución civil en cada Estado debe ser republicana”), de configuración federativa como instrumento de futurible articulación de una república mundial y de consecuente exigencia de hospitalidad universal («Ello quiere decir —ha propuesto Truyol i Serra— que la ciudadanía mundial no anula las ciudadanías nacionales existentes, dado el carácter federativo del Estado mundial kantiano, e implica esencialmente la libertad de circulación de personas y bienes, factor de comunidad...»; cita de la página 406, capítulo XI, de su Historia de la Filosofía del Derecho y del Estado, 2. Del Renacimiento a Kant, Alianza Universidad, 3ª ed., revisada y aumentada, Madrid, 1995). Con todo, la inmediata deriva de la Revolución francesa le llevaría a modular sus tesis poniendo el acento en la nota de reversibilidad. Europa como campo de juego político (1815-1919): Lejos del ideal filosófico la Europa que surge de la Revolución francesa se encaminaría de modo inconsecuente a la reafirmación política de unidades estancas.
El proceso de integración europea
En el lapso que va del Congreso de Viena (1815) a la Europa prebélica (1914), al amparo de una diversa reposición del status quo se ralentizaron los programas constitucionales del liberalismo político y el incipiente democratismo, a medida que se asentaba el monarquismo constitucional. Y comenzaron a ponerse de manifiesto nacionalismos que, mediante un diverso grado de efervescencia, contribuyeron, junto con otras expresiones ideológicas de semejante intensidad identitaria (comunismo, fascismo), a la agudización de la crisis del parlamentarismo europeo. El llamado “concierto europeo” expresaba una realidad política de (inestable) equilibrio entre las potencias del momento. Y, al menos, en una primera fase, pudo resultar una operativa expresión directorial, que se mantuvo en sucesivas regulaciones del orden estatal europeo. Así, por ejemplo, desde el estatuto de independencia de Grecia, al estatuto de neutralidad de la recién constituida Bélgica o de Luxemburgo o a diversos tratados relativos a la conclusión de la guerra de Crimea, los Dardanelos o la cuestión de los Balcanes, por citar solo algunos ejemplos destacados. Pues bien, ese operativo directorio vino a entrar en crisis en la segunda mitad del siglo XIX, como consecuencia principalmente de la enfatización nacional que resulta de la unificación de Italia y Alemania. La consecuencia más inmediata sería la efectiva quiebra del orden precedente mediante un realineamiento de aquellas potencias en dos bloques, en torno del Primer Reich, por una parte, y mediante concertación de Rusia con Francia y Reino Unido de la Gran Bretaña, por otra parte. En paralelo a un proceso de reafirmación nacional y consecuente recomposición del concierto europeo de naciones que culminaría con el enfrentamiento abierto entre dos bandos irreconciliables, el pensamiento europeísta comenzó a desplegarse en un doble plano. En el plano del ideal político y en un plano de pragmática concreción e institucionalización, de diversa naturaleza y proyección. En cuanto a lo primero, cabe mencionar, entre otros muchos posibles ejemplos, la llamada saint-simoniana a la configuración de una comunidad social(ista) europea sin perjuicio de la independencia de sus naciones o la propuesta de índole confederativa debida al helvético Johann Caspar Bluntschli. En cuanto a lo segundo, se trata de un doble proceso de ius internacionalización de nuevo cuño. Característico de la primera mitad del periodo es la internacionalización de la administración de la navegación comercial por vías fluviales, como el Rin que, sin perjuicio del estatuto administrativo, en consecuencia con las tareas de gestión y policía encomendadas a sus autoridades, ocasionalmente ha podido invocarse como (remoto, si no impropio) antecedente de las instituciones comunitarias, en atención, en particular, a la etapa inicial del proceso (cf. a propósito del transporte por vías navegables, el programa NAIADES II, COM/2013/0623 final).
Antonio López Castillo
Por lo demás, se recordará que ya en la segunda mitad del siglo XIX comienza un proceso de gestación de organizaciones internacionales caracterizadas por su diverso grado de especialización (así, por ejemplo, junto a la unión internacional de correos, instaurada mediante tratado de 1874, puede mencionarse la unión interparlamentaria, de 1888) y expresivas —más allá del designio de superación del estado de naturaleza en las relaciones internacionales— de una exigencia estructural de cooperación que tuvo un punto de inflexión en torno a las llamadas conferencias de paz de La Haya. Entre las propuestas más debatidas en ese tránsito entre siglos se cuenta la de instituir un tribunal de arbitraje, algo que, si bien no pudo formalizarse entonces, fraguaría en la inmediata posguerra mundial con la puesta en marcha de la Corte internacional de justicia (CIJ), en 1946. Europa como proyecto político: del periodo de entre guerras a la inmediata posguerra (1919-1949) 1º. Periodo de entreguerras (1919-1939) En este periodo convulso, antes que paralelismos entre la realidad política y las alternativas de pretendida configuración de una Europa unida, se aprecia una notoria distancia. Y lo cierto es que a las comprensibles propuestas de superación de los nacionalismos beligerantes, atendida la desoladora consecuencia de su enfrentamiento en la primera guerra mundial, vino a oponerse la realidad de paulatina descomposición de la incipiente institucionalización del orden internacional pretendido por la Sociedad de Naciones. Para valorar adecuadamente el frustrado ensayo ius internacional que encarnara en la frustrada Sociedad de Naciones, no debe perderse de vista el contexto. Caracterizado por la radical desconfianza que latía en el Tratado de Versalles y expuesto, asimismo, a la hipertrofia de un principio de autodeterminación nacional particularmente enfatizado por el Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, Woodrow Wilson. De Wilson bien puede decirse que fue juez y parte de esa historia, pues si hemos de hacer caso de lo que se cuenta (cf. referencias en Samaniego, 2009), la gestación del pacto de la Sociedad de Naciones, suscrito en Bruselas a mediados de 1919, tuvo lugar en su residencia parisina (Hotel Crillon, Habitación 315). En este periodo se cuentan diversas iniciativas, de entre las que se destacan solo dos, expresivas de las dos dimensiones del europeísmo, el doctrinal, de tono más utopista, y el político, más pragmático e instrumental al equilibrio entre Estados. • Señero ejemplo de lo primero puede considerarse la activación del movimiento pan europeísta (Unión Paneuropea, 1924) de Coudenhove-Kalergi. La propuesta (en modo alguno inconsecuente con su compleja identidad, personal y nacional), tendente a la reafirmación política de Europa en el orden internacional, postulaba su configuración como un Estado federal, los
El proceso de integración europea
“Estados Unidos de Europa”, llamado a sentarse a la mesa de las decisiones junto a otras potencias, como Gran Bretaña, Rusia, EEUU y otros. • Paradigma de lo segundo puede considerarse, en cambio, la propuesta (francesa) de Aristide Briand de creación de una especie de vínculo federal europeo, en el seno de la Sociedad de Naciones. Formulada como un proyecto de constitución de Asociación Europea, mediante memorando de 1 de mayo de 1930, era la expresiva confirmación de superación de la mutua desconfianza entre alemanes y franceses. Ello vino precedido de un Pacto de no agresión (1925, Locarno), y de la entrada de la Alemania de Weimar en la Sociedad de Naciones; así como del Pacto de Briand/Kellog (1928), muestra de una idéntica pretensión antibelicista. Esos intentos y la correlativa intención de avanzar hacia un mercado común sustentado en una incipiente estructura institucional, integrada por una llamada Conferencia de Europa y un denominado Comité político, decayeron como consecuencia de la circunstancia, política y económica, de un momento marcado, en particular, por la crisis depresiva de 1929. Arrumbadas y aun burladas por el zafio discurso nacionalista del llamado “nuevo orden europeo”, tras el hundimiento del nazismo (alemán) y del fascismo (italiano), a manos de los aliados, una vez conclusa la segunda guerra mundial (1939-1945), esas y otras propuestas fallidas mostraron su resiliencia resurgiendo —del asolado espacio que esos nacionalismos exacerbados, causantes de millones de muertes en solar europeo, habían dejado tras de sí— como referente inmediato del constitucionalismo europeo por regenerar. Y lo cierto es que incluso durante la guerra, sobre todo en sus años finales (19431945), en términos generales, el ideario europeísta (cf. W. S. Woytinsky, Los Estados Unidos de Europa, 1927, o J. Ortega y Gasset, La rebelión de las masas, 1929, entre otras muchas referencias) seguía estando presente en el campo de la Resistencia (así, entre otras iniciativas, de una parte, cabe referirse aquí, por la significación que luego ha llegado a tener en el curso de la integración uno de sus promotores, Altiero Spinelli, el llamado Manifesto de Ventotene, 1943; de otra parte, si del plano de los gobernantes responsables se trata, también de 1943 data la propuesta churchilliana de creación de un Consejo de Europa, como parte de un Supremo Consejo de ámbito mundial).
2º. Inmediata posguerra (1945-1949) Es preciso reconocer que, a la hora de superar las causas que llevaron a la segunda guerra mundial, ese manifiesto designio europeísta hubo de afrontar una constitutiva realidad de la inmediata posguerra que, como una larga sombra, se ha venido proyectando durante (más de cuarenta) años, con modulaciones e intensidades variables, pero sin interrupción. Esa constitutiva realidad no es otra que un alineamiento de los Estados de Europa en dos bloques que tuvo su paradigma en la Alemania demediada en dos Estados, la (ulteriormente regenerada) República Federal (Bundesrepublik Deuts-
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chland; BRD), en el Oeste, y la (ya extinta) República democrática (Deutsche Demokratische Republik; DDR), en los territorios bajo influjo soviético del Este; dicho sea, sin perjuicio de una remanente responsabilidad sobre el conjunto de Alemania particularmente visible por la presencia aliada en Berlín (hasta su reversión al hilo de la “unificación” alemana, 1989/90). La cesura en dos mitades del espacio nacional europeo, lejos de propiciar un avance decidido hacia la unificación del continente, potenció la puesta en marcha del proceso de articulación de un bloque occidental, política, económica y militarmente, concebido y tutelado por los Estados Unidos de Norteamérica. País que, asumiendo el desempeño de sus responsabilidades como potencia hegemónica, contribuiría a alumbrar espacios de imbricación trasatlántica que, siendo complementarios, condicionaron en buena medida la realización de ese ideal europeísta al que la estrepitosa caída del exacerbado estatismo nacionalista parecía entonces brindar una oportunidad inédita. Así las cosas, pronto comenzaría a vislumbrarse que las posibilidades de desenvolvimiento del ideal europeísta habrían de cohonestarse con una subyacente “comunidad euro atlántica” de pretendida afirmación, si no multifacética, tridimensional, en los ámbitos político, económico y militar. Una comunidad de intereses que, en diverso grado y según la materia a considerar, tendería a expresarse con una voz hegemónica “externa” (estadounidense) o mediante una concepción alternativa “interna” (británica). Una primera manifestación de contrastada alternativa “interna” trasluce, a propósito de la pretendida articulación política de la Europa de posguerra, durante ese proceso de negociación abierta, en particular, entre las delegaciones francesa y británica, que tiene su punto culminante, a finales de 1948, con la aceptación por parte de Francia de la creación del Consejo de Europa, concebido como autoridad política europea (fundado el 12 de julio de 1949 y sede en Estrasburgo), con limitadas funciones pero con poderes reales (según expresión atribuida a Spaak, primer presidente del Consejo de Europa), atribuidos al comité de ministros y a la asamblea consultiva. De la creación de un Consejo de Europa, concebido como un organismo de carácter intergubernamental, que fuese compatible con otros organismos internacionales encargados de los asuntos económicos y de las cuestiones de defensa, tal y como en esos debates planteaba la delegación británica, había venido hablando Winston Churchill ya con antelación a su conocido Discurso, de 19 de septiembre de 1946, en la Universidad de Zurich. Pero a ese discurso se le ha de reconocer que, al margen de la diferenciada concepción de la proyección británica en relación con los otros países (occidentales) del continente, se sitúa como un elemento relevante del proceso de reactivación de
El proceso de integración europea
los grupos nacionales del movimiento europeo de los que surgiera la convocatoria del Congreso de la Haya o “Congreso de Europa” (9 de mayo de 1948). En su propuesta de declaración, Francia había llamado a una cooperación no sólo política, sino también económica, entre los cinco organizadores (Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido), abierta a otros países de Europa, incluida Alemania. Y cierto es que, al margen de una u otra perspectiva (funcionalista o federalista —maximalista o posibilista—), la pronta integración de Alemania en la Europa que se intentaba gestar, como marco institucionalizado de reconocimiento de los derechos fundamentales y de los principios democráticos, era una preocupación ampliamente compartida, si no generalizada (vide Resolución de la comisión política del congreso de Europa, en La Documentation francaise, Notes et études documentaires, nº 1081, 26 de febrero de 1949, p. 9). En cuanto a la manifestación externa de ese (hegemónico) condicionamiento de la pendiente articulación de aquella Europa de posguerra, basta con recordar que, a la influencia derivada de su presencia militar y de una tutela política particularmente visible en la República federal de Alemania (por lo singular de un proceso re-constituyente de base territorial, sujeto a administración aliada, que encarnaría en un texto constitucional (de tono transitorio), la Ley Fundamental o Grundgesetz (GG) que, en el tracto de su desarrollo y aplicación, antes y después de la “unificación”, acaso explique, como pocos documentos de semejante rango, el trayecto/tránsito constitucional de la Europa renacida tras la segunda guerra mundial), los Estados Unidos de Norteamérica sumarían, en particular, un marco institucionalizado en materia de defensa (OTAN/NATO) y la programación de ayuda al desarrollo económico (“Plan Marshall”) con soporte, asimismo, institucionalizado (OECE). De una parte, la caída de las exportaciones estadounidenses y la necesaria reactivación de las economías europeas condujeron con relativa naturalidad a que desde EEUU se pusiera sobre la mesa un plan de desarrollo económico, mediante reactivación de los intercambios comerciales y otros mecanismos económicos y financieros, conocido como “Plan Marshall”. A semejanza de lo ya dicho con respecto a la prefiguración del Consejo de Europa, también en este caso fue mediante una conferencia, en la universidad de Harvard (1947), como el secretario de Estado George Catlett Marshall hizo pública su concepción de “un plan de recuperación para volver a poner en pie a Europa”. Con ello se apuntaba a la reconstrucción económica de Europa, al tiempo que se justificaba la presencia militar, sin perjuicio de la creación de unos Estados Unidos de Europa que, por entonces, aun no se descartaba. Un plan, al servicio de cuya aplicación, se propuso la articulación de un marco institucional, la llamada organización europea para la cooperación económica (OECE, 1948; reconvertida, en 1960, en la actual OCDE). Un foro centralizado
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de gestión del proceso de creación de un mercado único como instrumento de efectiva interdependencia económica. Al efecto, se dotaría a la OECE de una estructura institucional consistente en una Asamblea general, un Consejo de representantes de los miembros con un Presidente (en el que se personificaban las relaciones de la OECE con el Consejo de Europa) y un Comité ejecutivo, integrado por siete miembros, asistido por una secretaría, integrada por funcionarios internacionales. De otra parte, en su línea de preocupación por asegurar una efectiva política de defensa en un contexto caracterizado, en particular, por el desarme de Alemania, los EE. UU., antes que sumarse a la invitación europea de participar en el compromiso germinal de ayuda militar o Pacto de Bruselas, pusieron en marcha el proceso de institucionalización, en materia de defensa, de la comunidad euro atlántica. Con la Alianza atlántica, con la organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la pretendida articulación de un sistema de defensa estrictamente europeo, a partir de la Unión europea occidental o UEO (creada mediante el Tratado sobre la colaboración económica, social y cultural y de defensa colectiva, firmado en Bruselas el 15 de marzo de 1948, por Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido), quedaba en un plano subsidiario. A caballo de la inactividad (coincidiendo con la entrada de Alemania e Italia, 1954) y de una temporal reactivación (periodo en el que España pasó a formar parte de la UEO, 1990), tras un periodo previo de instrumentalización, se acordó una práctica suspensión de su actividad, por la decisión de transferir sus funciones a la Unión Europea mediante la llamada Declaración de Marsella, de 13 de noviembre de 2000. Y, finalmente, una vez articulada una cláusula de asistencia mutua (TUE, artículo 42. 7), ya no tardaría mucho el acuerdo (2010) de denuncia del Tratado de Bruselas Modificado como paso previo a la disolución de la UEO (30 de junio de 2011).
Estas manifestaciones de hegemonía estadounidense en la Europa occidental tuvieron, sin práctica solución de continuidad, un efecto mimético en la URSS que, previa reafirmación de su dictado en el espacio nacional de la Europa del Este (así, en particular, mediante la toma del poder en Checoslovaquia y el bloqueo de Berlín), se propuso asentar y fijar las bases de su hegemónica influencia. A la vista de semejante deriva de articulación económica y defensiva del espacio euro atlántico, la URSS quiso apartarse, por razones tanto más obvias si ello se pone en relación con la vigencia de la llamada doctrina Truman, una línea ideológica de contención del comunismo. Y lejos de limitarse a quedar al margen se dispuso, de una parte, a sellar la división de Europa (mediante la sucesiva constitución de marcos institucionalizados de cooperación económica —COMECOM, 1949— y en materia de defensa —Pacto de Varsovia, 1955—), y, de otra parte, a obstaculizar en lo posible, mediante la correa de transmisión de los partidos comunistas de Francia e Italia, el pretendido proceso de creación de ese marco de interdependencia e integración económica en Europa occidental.
El proceso de integración europea
Europa se enfrentaba así a un largo proceso de divergente integración/cooperación, que solo con la caída del régimen comunista y la consiguiente descomposición de la URSS pudo revertirse, mediante recuperación de unas soberanías lastradas, de facto (mediante caída de los regímenes sustentados en estructuras, políticas, económicas y militares, consecuentes con el ideario comunista), y aun limitadas, de iure (así, en el caso de Alemania, mediante superación, en virtud del acuerdo 2+4, de las prerrogativas aliadas aun remanentes, sobre Berlín y sobre Alemania como tal). Se recordará que la clausura formal de la llamada guerra fría con la caída del telón de acero y la culminación de la unificación de Alemania se produjo en el tracto que va de 1989 a 1991. En todo caso, una inercia semejante no se supera sin dificultades y deja larvadas secuelas. Así, en el marco globalizado de entre siglos, no cesan de aflorar viejos modos como bien ha puesto de manifiesto el reflotamiento, en la Rusia contemporánea, de una remozada doctrina de las zonas de influencia geoestratégica, enfatizada, en particular, con ocasión de una disputa abierta con Ucrania que la esforzada política de vecindad de la Unión Europea no acaba de contribuir a superar. La llamada política de vecindad (a propósito de la “pev” y de su conexidad con la acción exterior de la UE, se remite al epígrafe V del volumen complementario de este Manual) es una manifestación particularmente expresiva de los límites de la Europa integrable. Gestada con ocasión de la gran ampliación (2003-04), como contribución a la estabilización y aseguramiento de su perímetro, ha debido acomodarse tanto a la situación en el Este (2009) como a la que resulta de la efervescente emergencia política de la ribera sur del Mediterráneo (2011). Financiada mediante el llamado instrumento europeo de vecindad, esta política se traduce, en lo sustancial, en una triple proyección cooperativa, bilateral, interregional y transfronteriza. La compleja articulación de una política de vecindad que mira al mismo tiempo al Este, inmediato (Ucrania, Moldavia y Bielorrusia) o mediato (Armenia, Georgia y Azerbaiyán), y al Sur, inmediato (Marruecos, Argelia y Túnez; Libia y Egipto) o mediato (Israel y Palestina, Jordania, Líbano y Siria), precisa de una analítica reflexión que resulta tanto más compleja cuanto más inestable sea la región y cuantos más intereses estatales vitales se trate de agregar (a propósito de las prioridades confesas de la posición española ante ese debate, se remite a la referencia en www.exteriores.gob.es).
Un caso distinto de apartamiento de la reactivación económica y la garantía colectiva de defensa, fue la España de Franco. Dejada al margen de aquellos planes, no por decisión propia, sino en atención a su excéntrica marginalidad. Como imaginativo reflejo de tan penosa circunstancia histórica, retratada en el marco de un depauperado ambiente de autarquía económica, infantilismo político y culto al tópico idiosincrático, ha quedado en la cultura española un singular producto cinematográfico: Bienvenido, Mister Marshall, 1952, dirigida por Luis García Berlanga (coguionista con Miguel Mihura y Juan A. Bardem). En cuanto a los compromisos de defensa, su inicial exclusión de la OTAN (que se prolongaría hasta los primeros años ochenta, bajo
Antonio López Castillo la presidencia de Leopoldo Calvo Sotelo) se vería “compensada” por la firma de acuerdos bilaterales con los EE. UU., en 1953, que precedieron a su reinserción en el sistema internacional (ONU, 1955) y ulterior abandono de la autarquía, a partir de 1959 (Plan nacional de estabilización económica) (cf. Bassols, 2009; Crespo, 2009).
Por lo demás, en momentos de indefinición, que muy bien puede resumir el aserto, pronunciado en pleno agosto de 1949, durante la primera reunión de la Asamblea del Consejo de Europa, la cuestión era: “qué Europa queremos construir” (cuestión, sobre la que se volvería a debatir a finales de aquel mismo año, con motivo de la primera conferencia europea de la cultura, en Lausana y cuya actualidad sigue generando inquietud). A esas primeras manifestaciones, a caballo de 1948 y 1949, vendrían a sumarse ensayos diversos de integración, de corte bilateral tanto como de pretensión multilateral, ya fuese de restricto alcance regional, ya se tratase de una abierta concepción europea. En el ámbito económico, puede advertirse de la ininterrumpida sucesión de tentativas de gestación de fallidas uniones aduaneras bilaterales (así, por ejemplo, a la pretendida unión aduanera con Italia (marzo de 1949) Francia sumaría la frustrada tentativa de anclaje bilateral con la Gran Bretaña, como pretendido paso previo de articulación de un núcleo comunitario de la Europa en gestación) o guiadas de una racionalidad regional tanto en iniciativas de restricta agrupación regional (Benelux, 1948, sobre una previa unión bilateral entre Bélgica y Luxemburgo, 1921) como a propósito del intento de sentar las bases para una institucionalización de pretendida proyección europea (así, por ejemplo, FINBEL, acrónimo expresivo de la fallida tentativa que, a finales de 1949, buscaba articular una colaboración entre Francia e Italia con los tres del Benelux). Y en el ámbito de lo (político y) militar, por su parte, expuesto queda lo poco que valió la pronta articulación de un germen (europeo) de garantía defensiva mediante la UEO (1948), atendido el solapamiento, y consiguiente neutralización de su potencial, como consecuencia de la inmediata puesta en marcha de la OTAN (1949). Si lo que antecede algo pone de manifiesto es que esa falta de concreción de pasos en el camino de la integración europea sólo podía llegar a superarse en el momento en que Francia (y por extensión Italia y los tres del Benelux) advirtiesen que, entre los aspectos latentes en la emergencia de los condicionantes, externo e interno, ya referidos, el punto nuclear no era otro que la normalización europea de Alemania. Por lo que ha dejado entredicho Monnet, esa certeza, no la de la centralidad de la cuestión alemana, que resultaba del todo obvia, sino la de que Francia no podría contar con aparecer ante su demediado vecino, con el que se tenían cuentas pendientes (a propósito de la cuestión del Sarre y del Ruhr), de la mano del
El proceso de integración europea
principal sujeto condicionante interno del proceso de integración, la Gran Bretaña, resultaría determinante para entender llegado el momento de superar aproximaciones de tono grueso y de profundizar en la identificación de la conjugación del supremo interés nacional con los intereses comunes, a franceses y alemanes y a los demás europeos, por extensión, mediante operativo reconocimiento de su interlocutor en un plano de igualdad (cf. Monnet, Memorias, pp. 286-7). En este punto, a propósito de la complementaria apreciación de una misma realidad de desiguales efectos se remite a una lectura de contraste de las Memorias de Jean Monnet y de Konrad Adenauer.
Pues bien, advertida la centralidad de ese auténtico presupuesto interno de cualquier proceso de integración europea que se pudiese llegar a poner en marcha, la cuestión de la integración europea, precisamente por su sustantividad, ya solo era una cuestión circunstancial de tiempo y de modo. Europa como proceso (político) de integración (1950-1952/53) Tras superar debates internos en el Gobierno de Francia, y una vez conocida la receptividad germana a su iniciativa, desde la sede del Ministerio de Asuntos exteriores, se lanzó al conocimiento público una novedosa propuesta de oferta (abierta) de común ejercicio de soberanía sobre “una parte de la riqueza francoalemana”, en expresión de Monnet. El momento y el modo de comenzar quedaron así establecidos, al parecer (cf. Samaniego, 2009), tras la (octava versión de la) Declaración Schuman (1950): “La paz mundial no puede salvaguardarse sin unos esfuerzos creadores equiparables a los peligros que la amenazan. La contribución que una Europa organizada y viva puede aportar a la civilización es indispensable para el mantenimiento de unas relaciones pacíficas. Francia, defensora desde hace más de veinte años de una Europa unida, ha tenido siempre como objetivo esencial servir a la paz. Europa no se construyó y hubo la guerra. Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho. La agrupación de las naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania quede superada, por lo que la acción emprendida debe afectar en primer lugar a Francia y Alemania. Con este fin, el Gobierno francés propone actuar de inmediato sobre un punto limitado, pero decisivo. El Gobierno francés propone que se someta el conjunto de la producción francoalemana de carbón y de acero a una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa. La puesta en común de las producciones de carbón y de acero garantizará inmediatamente la creación de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cambiará el destino de esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas, de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas. La solidaridad de producción que así se cree pondrá de manifiesto que cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo resulta impensable, sino materialmente imposible.
Antonio López Castillo La creación de esa potente unidad de producción, abierta a todos los países que deseen participar en ella, proporcionará a todos los países a los que agrupe los elementos fundamentales de la producción industrial en las mismas condiciones y sentará los cimientos reales de su unificación económica. Dicha producción se ofrecerá a todo el mundo sin distinción ni exclusión, para contribuir al aumento del nivel de vida y al progreso de las obras de paz. Europa podrá, con mayores medios, proseguir la realización de una de sus tareas esenciales: el desarrollo del continente africano. De este modo, se llevará a cabo la fusión de intereses indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una comunidad más amplia y más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en divisiones sangrientas. Mediante la puesta en común de las producciones básicas y la creación de una Alta Autoridad de nuevo cuño, cuyas decisiones obligarán a Francia, Alemania y los países que se adhieran, esta propuesta sentará las primeras bases concretas de una federación europea indispensable para la preservación de la paz. Para proseguir la realización de tales objetivos, el Gobierno francés está dispuesto a iniciar negociaciones según las siguientes bases. La misión encomendada a la Alta Autoridad común consistirá en garantizar, en el plazo más breve posible, la modernización de la producción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán, así como en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los trabajadores de esas industrias. Para alcanzar estos objetivos a partir de las dispares condiciones en que se encuentran actualmente las producciones de los países adherentes, deberán aplicarse con carácter transitorio determinadas disposiciones que establezcan la aplicación de un plan de producción y de inversiones, la creación de mecanismos de estabilidad de los precios y la creación de un fondo de reconversión que facilite la racionalización de la producción. La circulación del carbón y del acero entre los países adherentes quedará liberada inmediatamente de cualquier derecho de aduanas y no podrá verse afectada por tarifas de transporte diferenciales. Progresivamente se irán estableciendo las condiciones que garanticen espontáneamente una distribución más racional de la producción y el nivel de productividad más elevado. La organización proyectada, al contrario que un cártel internacional tendente a la distribución y a la explotación de los mercados mediante prácticas restrictivas y el mantenimiento de grandes beneficios, garantizará la fusión de los mercados y la expansión de la producción. Los principios y compromisos esenciales anteriormente expuestos serán objeto de un tratado firmado entre los Estados. Las negociaciones indispensables para precisar las normas de aplicación se llevarán a cabo con ayuda de un árbitro designado de común acuerdo, cuya misión consistirá en velar por que los acuerdos se ajusten a los principios y, en caso de desacuerdo insalvable, decidirá la solución que deba adoptarse. La Alta Autoridad común, encargada del funcionamiento de todo el sistema, estará compuesta por personalidades independientes designadas sobre bases paritarias por los Gobiernos, quienes elegirán de común acuerdo un presidente. Las decisiones de la Alta Autoridad serán ejecutivas en Francia, en Alemania y en los demás países adherentes. Se adoptarán las disposiciones adecuadas para garantizar las vías de recurso necesarias contra las decisiones de la Alta Autoridad. Un representante de las Naciones Unidas ante dicha autoridad se encargará de hacer, dos veces al año, un informe público a la ONU sobre el funcionamiento del nuevo organismo, en particular por lo que se refiere a la salvaguardia de sus fines pacíficos.
El proceso de integración europea La creación de la Alta Autoridad no prejuzga en absoluto el régimen de propiedad de las empresas. En el ejercicio de su misión, la Alta Autoridad común tendrá en cuenta las facultades otorgadas a la autoridad internacional del Ruhr y las obligaciones de todo tipo impuestas a Alemania, mientras éstas subsistan”.
El Tratado CECA, suscrito en París, el 18 de abril de 1951 (1952-2002), dotada de una planta institucional que luego se replicaría en lo sucesivo, sin perjuicio de modulaciones y añadidos, comenzaría sus actividades en pleno verano de 1952 bajo la presidencia de su inspirador, Jean Monnet. Expresión alternativa al dominio fijado en el Acuerdo de Petersberg (1949), de sujeción de los recursos minerales yacentes en suelo alemán a las autoridades aliadas, en la CECA encarnaba un marco de relación entre iguales en instituciones y con reglas comunes, al efecto de crear una solidaridad de hecho entre las partes, entre Francia y Alemania e Italia y los tres del BENELUX que de inmediato comprendieron que se trataba, no de un paso cualquiera, sino de un primer paso en el camino de la integración europea. La prioridad de sus intereses como cabeza del Imperio y su condición de aliado privilegiado de los EEUU de Norteamérica mantuvo a la Gran Bretaña al margen de esa primera concreción comunitaria. El acierto de esa vía pautada, mediante concretos avances, del “paso a paso”, llevaría a comprender, ante una experiencia más ambiciosa pero fallida, que aun en materia (política y) militar parecía recomendable seguir esa cautelosa vía de integración funcional (cf. con carácter general, Truyol i Serra, 1972). Al hilo de las exigencias norteamericanas de compromiso europeo con la defensa colectiva, con ocasión de la crítica situación en la península de Corea, al inspirador de la CECA le pareció llegada la ocasión de avanzar en la constitución de un ejército europeo y así se lo haría saber al primer ministro René Pleven. La pretensión puesta de manifiesto en el seno de la Asamblea Nacional francesa de anudar ese plan de comunidad militar a seis a una Comunidad política europea (CPE), que a lo largo de seis meses, de septiembre 1952 a marzo de 1953, había venido siendo elaborado por una asamblea ad hoc, quedaría frustrada, a finales de agosto de 1954, por un rechazo encabezado por los gaullistas. La frustración de ese plan de creación de un “ejército europeo” que en la República Federal de Alemania había sido objeto de amplios debates en torno al sentido y alcance del artículo 24.1 LF Bonn (del detalle de aquellos debates, cuyas actas se recogerían en tres voluminosos tomos, cf. López Castillo, 1996), por más que llegase a tener consecuencias en lo que al inestable equilibrio de la relación entre Francia y Alemania se refiere (descartada la posibilidad de creación de un ejército europeo, las autoridades alemanas comenzaron a desentenderse de su compromiso a propósito del estatuto europeo del Sarre, poniendo en marcha un proceso político conducente a su reintegración lo que, previo rechazo en referéndum de la propuesta francesa de autonomía, finalmente condujo a su ingreso efectivo como un Land más de la RFA a partir del uno de enero de 1957), no tuvo el efecto de dejar en suspenso un proceso de integración comunitaria, recién inaugurado mediante el TCECA, que sin dilación alguna se volvería a relanzar. La
Antonio López Castillo condicionada normalización de Alemania e Italia con su inclusión en la UEO, contribuyó sin duda a superar el contratiempo (cf. con carácter genreal, JUDT, 2006).
El objetivo de avanzar en la integración europea debía volver a situarse, pues, en la lógica de la Declaración Schuman si es que, por decirlo con palabras que se atribuyen a su inspirador —y creador del Comité de acción para Europa (1955)— , se quería hacer de Messina una estación de paso hacia los Estados Unidos de Europa (cf. Pérez Bustamante, 2008; Pescatore, 1990).
1.1.2. Evolución histórica (de las CCEE a la UE) 1º. Generalidades. A la fallida pretensión de aceleración en el proceso de integración, mediante creación de espacios institucionalizados de integración militar y política, sucedería, en consecuencia con esa voluntad de continuar avanzando, el denominado relanzamiento del proceso de integración económica. Al hilo de los debates expresivos de ese pretendido relanzamiento se vendría a poner nuevamente de manifiesto lo que antes se ha caracterizado ya como la expresión “interna” de los elementos condicionantes del proceso de integración. Durante las negociaciones se pusieron sobre la mesa discrepancias acerca del modelo a seguir al efecto de avanzar en la integración europea. A la idea de avanzar en la creación de una comunidad comprensiva que no se limitase a la institucionalización yuxtapuesta de diversos ámbitos económicos, se vino a oponer la tesis de la medida institucionalización de sectores diferenciados, tales como los transportes, la agricultura, etc. Por lo demás, al planteamiento ortodoxo de comunitarización, mediante sujeción a instituciones y normas comunes, en línea con ya establecido mediante el TCECA, se vendría a oponer la pretensión (británica) de limitarse a establecer una mera liberalización del comercio. Por más que la historia sea bien conocida, es conveniente subrayar el reflejo de esa contraposición (interna) en Europa. Pues frente al designio, a seis, de articular un programa de gradual establecimiento de un “mercado común” (lo que tuvo su concreta traducción en la yuxtapuesta articulación de una llamada Comunidad Económica Europea y una específica Comunidad Europea de la Energía Atómica o Euratom, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, en vigor desde el 1 de enero de 1958), la Gran Bretaña, contrariados sus intereses por una decisión a seis no compartida, se propuso la creación de una alternativa congruente con sus tesis, con la manifiesta pretensión de contrarrestar el avance comunitario. Pero lo cierto es que la Asociación europea de libre (inter)cambio (AELC/EFTA), fundada en Estocolmo, mediante acuerdo de 4 de enero de 1960 (en vigor desde el 3 de mayo de 1960), suscrito por su inspiradora, la Gran Bretaña, y otros