Código del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo
TEXTOS LEGALES CON JURISPRUDENCIA
Código del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Incluye el texto actualizado de las nuevas leyes de Procedimiento y Régimen jurídico del sector público, 39 y 40/2015, de 1 de octubre Manuel Pulido Quecedo
Con acceso a textos legales actualizados
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ángel M. López y López
José Ignacio Sancho Gargallo
Marta Lorente Sariñena
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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Código del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo
MANUEL PULIDO QUECEDO
Doctor en Derecho Letrado del Parlamento de Navarra Antiguo Letrado del Tribunal Constitucional
Valencia, 2015
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© MANUEL PULIDO QUECEDO
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia Telfs.: 96/361 00 48 - 50 Fax: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-874-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Para mis hijos Manuel y Lucía, con la ilusión de emprender un proyecto de vida en común
PRÓLOGO La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, vino a sustituir a la Ley de Procedimiento administrativo de 1958. Esta Ley 30/1992 cuya anotación jurisprudencial in totum ahora se presenta, tiene un plazo de vida legal hasta el 2 de octubre de 2016, si otra mayoría distinta a la que ha aprobado en solitario la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no lo impide tal como se anunció por la hoy oposición en el debate de una mañana en el Pleno y una tarde del mes de julio en la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas del Congreso de los Diputados, actuando con competencia legislativa plena. De su paso por el Senado poco cabe relatar, salvo que se aprobó un día de agosto sin enmienda alguna, siendo ratificado y definitivamente aprobado por el Pleno de la Cámara Alta, el día 9 de septiembre. La Ley 30/1992 y, por tanto, la jurisprudencia que la interpreta, sin embargo, tendrá vigencia entre nosotros durante muchos años, y por esa razón, este Código de Procedimiento y del Régimen jurídico de las Administraciones Públicas en sus diversas materias de aplicación se ofrece al público especialista, con el objetivo de servir de transición entre los preceptos de la vieja ley 30/1992 y de la nueva 39/2015, que como dispone su Disposición final séptima entrará en vigor al año de su publicación en el BOE, circunstancia que se ha producido con fecha de 2 de octubre de este 2015. Los juristas nos atenemos al derecho vigente, sin perjuicio de formular propuestas de lege ferenda, que mejoren y perfeccionen las leyes según la sensibilidad jurídica de cada cual. La nueva Ley aprobada en el marco comunitario de la llamada better legislation, trata de acomodar la ya remozada administración española cosa que ocurrió al calor de la Constitución de 1978, a las nuevas tecnologías derivadas del espectacular avance de lo electrónico de nuestros días lo que configura el pathos de la nueva Ley. Sin embargo, debe repararse que las previsiones relativas a algunos aspectos de la nueva ley 39/2015, como el Registro electrónico de apoderamiento, registro electrónico, punto de acceso general electrónicos de la administración y archivo único electrónico no entrarán en vigor antes del 2 de octubre de 2017, lo que establece un dilatado plazo de entrada en vigor lo que exigirá para su mise en oeuvre un continuo esfuerzo inversor en lo económico y de formación del personal en lo administrativo de los servidores públicos llamados a ejecutarla. Pese a su aparente modernidad la ley rompe el molde de la Ley 30/1992, volviendo al esquema de los años cincuenta del siglo XX, distribuyendo su preceptos entre una nueva ley de Procedimiento (Ley 30/2015) y la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector público (Ley 40/2015, de 1 de octubre) que viene a ser la réplica de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado (LRJAE) de 1957, servata distantia. Esta vuelta al pasado (recherche du temps perdu) era, sin duda innecesaria, aunque haya que respetar el criterio de los redactores de las nuevas leyes apegados quizás en su nostalgia a los viejos tiempos. Mientras entran en vigor las nuevas leyes este Código, estimado lector, —pues la Ley 40/2015 entrará en vigor también el 2 de octubre de 2016—, constituye un instrumento al servicio de los juristas de nuestra época escasos de tiempo y con múltiples ocupaciones, a quienes les permitirá mediante el examen icto oculi de la jurisprudencia del TC y del TC sistematizada desde los años 90 del S. XX hasta el verano de 2015, la resolución de las
PRÓLOGO
cuestiones relativas al procedimiento administrativo y régimen jurídico de las administraciones públicas así como, entre otras, de la potestad sancionadora de la administración y el complejo tema de la responsabilidad Patrimonial del Estado. Todo ello en un solo tomo y consultando una sola ley, con el propósito de resolver las cuestiones disputadas en torno a la ley 30/1992, vigente hasta el otoño del 2016 y con la vocación de servir de puente y guía para los aplicadores de las nuevas leyes administrativas arriba citadas. Pamplona, 6 de octubre de 2015 EL AUTOR
ABREVIATURAS Ac Acuerdo AGE
Administración General del Estado
ATC
Auto del Tribunal Constitucional
ATS
Auto del Tribunal Supremo
CDFUE
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000.
Cc Concordancia CC
Código Civil
CE
Constitución Española de 1978
CEDH
Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre 1950
CGPJ
Consejo General del Poder Judicial
EAC
Estatuto de Autonomía de Cataluña
EBEP
Estatuto Básico del Empleado Público
EAPV
Estatuto de Autonomía del País Vasco
ECV
Estatuto de la Comunidad Valenciana
EPCG
Estatuto de Personal de las Cortes Generales
F. Fundamento ICAC
Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas
LA
Ley de Aguas
LAE
Ley de Administración Electrónica
LBRL
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local
LCJ
Ley de Conflictos Jurisdiccionales
LECiv/2000
Ley de Enjuiciamiento Civil, de 7 enero 2000
LECrim
Ley de Enjuiciamiento Criminal
LEF
Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954
LGT
Ley General Tributaria
LGob.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
LHL
Ley de Haciendas Locales
LJCA/1998
Ley de La Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 julio 1998
LMU
Ley del Mercado de Valores
LOFAGE
Ley 6/1997, de 14 abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
LOPJ
Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial
LORAFNA
Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra
LORDR
Ley Orgánica 9/1983, de 15 julio, reguladora del Derecho de Reunión
LOREG
Ley Orgánica 5/1985, de 19 junio, del Régimen Electoral General
ABREVIATURAS
LOTC
Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre, del Tribunal Constitucional
LPA
Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
LPE
Ley del Patrimonio del Estado
LRJS
Ley reguladora de la Jurisdicción Social
LRJ-PAC
Ley 30 /1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común
LGS
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones
LTAIBUGO
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno.
RCD
Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 febrero 1982
R C
Recurso de casación
RCS
Reglamento del Senado, de 3 mayo 1994
REPEPOS
RD 1398/1993, de 4de agosto, Reglamento ejercicio potestad sancionadora
ROF
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
RSCL
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
STC
Sentencia Tribunal Constitucional
STEDH
Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STJUE
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
STS
Sentencia Tribunal Supremo
TCEE
Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea
TEDH
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TRLS
Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
TRLCSP
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
TRRL
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, RDLeg 781/1986, de 18 abril
LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (BOE núm. 285, de 27 de noviembre) EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I La Constitución recoge en el Título IV los principios que inspiran la actuación administrativa y garantizan el sometimiento pleno de su actividad a la ley y al Derecho, y configura al Gobierno de la Nación como un órgano eminentemente político que dirige la Administración y ejerce la potestad reglamentaria. En el ordenamiento que tuvo su origen en el régimen autocrático precedente se venía reduciendo el Gobierno al Órgano Superior en el que culmina la Administración del Estado y, en consecuencia, concibiéndolo como un mero apéndice o prolongación de la misma, con la que compartiría, en buena medida, su naturaleza administrativa. El art. 97 de la Constitución española arrumba definitivamente esta concepción y recupera para el Gobierno el ámbito político de la función de gobernar, inspirada en el principio de legitimidad democrática. Se perfilan así con nitidez los rasgos propios que definen al Gobierno y a la Administración como instituciones públicas constitucionalmente diferenciadas y los que establecen la subordinación de la Administración a la acción política de dirección del Gobierno. Es preciso ahora que el marco que regula el régimen jurídico de las Administraciones Públicas sea objeto de una adaptación normativa expresa que lo configure de forma armónica y concordante con los principios constitucionales. La Constitución garantiza el sometimiento de las Administraciones Públicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organización, como al régimen jurídico, el procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad. Por otra parte, la Administración Local, cuyo régimen jurídico está establecido como básico en el mismo art. 149.1 18ª de la Constitución española tiene una regulación específica en su actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dificultad de adaptación a los objetivos de esta ley y que no exige modificaciones específicas. II El art. 149.1 18ª de la Constitución española distingue entre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que habrán de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE
Exposición de motivos
La delimitación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas se engloba en el esquema «bases más desarrollo» que permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo común y al sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, aunque su formulación jurídica sea la manifestación expresa y la traducción práctica para los ciudadanos de la aplicación regular del propio régimen jurídico, la Constitución las contempla como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado. La ley recoge esta concepción constitucional de distribución de competencias y regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materiae que deberán respetar, en todo caso, estas garantías. La Constitución establece la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer las especialidades derivadas de su organización propia, pero, además, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que también ha de ser posible que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino sólo aquel que deba ser común y haya sido establecido como tal. La regulación de los procedimientos propios de las Comunidades Autónomas habrá de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Común. A este avanzado concepto responde la ley que es de aplicación a todas las Administraciones Públicas y rigurosamente respetuosa con la distribución constitucional de competencias. III Con independencia de la Ley de 19 de octubre de 1889, que en su intento de uniformar el procedimiento constituyó un paso significativo en la evolución del Derecho público español —aunque se plasmara en un amasijo de reglamentos departamentales—, la primera y única regulación del régimen jurídico y del procedimiento administrativo de la Administración Pública, en nuestro ordenamiento, es la contenida en los arts. 22 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 y en la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 que constituyen, ciertamente, una aportación relevante en la configuración de nuestro Derecho Administrativo; en particular esta última. El marco jurídico que diseñan estas normas tiene como objeto explícito, sobre todo, la unificación de normas preexistentes, «…reunir en un texto único aplicable a todos los Departamentos Ministeriales…», para garantizar una actuación común, casi didáctica, en el funcionamiento interno de la Administración, en el que la garantía de los particulares se contempla desde la unificación del procedimiento y desde el concepto de la autorización previa para el reconocimiento de un derecho o la satisfacción de un interés legítimo.
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Exposición de motivos
La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la ley y al Derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla. El régimen jurídico de las Administraciones Públicas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que interpretan la sociedad sean reales y efectivos. Pero además, el régimen jurídico no es neutral en una dinámica de modernización del Estado. El procedimiento administrativo es un instrumento adecuado para dinamizar su avance y, por lo tanto, las reglas esenciales del procedimiento son una pieza fundamental en el proceso de modernización de nuestra sociedad y de su Administración. Desde esta óptica, el cambio que opera la ley es profundo y se percibe a lo largo de todo el articulado, en el que se han respetado, incluso literalmente, los preceptos más consolidados en la técnica de la gestión administrativa. La recepción que la ley opera del anterior ordenamiento constituye en sí misma un reconocimiento de la importancia que aquél tuvo en su día y que hoy, en buena parte, conserva. Pero junto a ello, resulta innegable la necesidad de introducir reformas profundas en esta materia que tengan en cuenta, tanto la multiplicidad de Administraciones Públicas a las que la ley va dirigida, como la necesidad de ampliar y reforzar las garantías de los ciudadanos para la resolución justa y pronta de los asuntos. IV La múltiple y compleja realidad que supone la coexistencia de la Administración del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales, proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geográfico, hace necesario propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos. Objetivo que demanda a su vez una fluida relación entre las Administraciones Públicas y un marco jurídico de actuación común a todas ellas que permita a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actúan con criterios homogéneos. La eficacia en el resultado de la actuación de esa realidad plural y compleja que son las Administraciones Públicas, hace que la cooperación entre ellas resulte un principio activo, no sólo deseable, sino indispensable a su funcionamiento. La cooperación es un deber general, la esencia del modelo de organización territorial del Estado autonómico, que se configura como un deber recíproco de apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse, siendo el principio que, como tal, debe presidir el ejercicio de competencias compartidas o de las que se ejercen sobre un mismo espacio físico. Esta necesaria cooperación institucional entre Administraciones Públicas permitirá, en el marco
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Exposición de motivos
de la modernización de sus estructuras, la simplificación de todas ellas y, cuando sea posible, también la reducción de la organización territorial de la Administración General del Estado, en las Comunidades Autónomas que, por razón de su nivel competencial propio, hayan asumido la gestión de las materias en que se desarrollen las funciones de aquellos órganos territoriales. V Las nuevas corrientes de la ciencia de la organización aportan un enfoque adicional en cuanto mecanismo para garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrativa, que configuran diferencias sustanciales entre los escenarios de 1958 y 1992. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 pretendió modernizar las arcaicas maneras de la Administración española, propugnando una racionalización de los trabajos burocráticos y el empleo de «máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las oficinas públicas, siempre que el volumen de trabajo haga económico el empleo de estos procedimientos». Este planteamiento tan limitado ha dificultado el que la informatización, soporte y tejido nervioso de las relaciones sociales y económicas de nuestra época, haya tenido hasta ahora incidencia sustantiva en el procedimiento administrativo, por falta de reconocimiento formal de la validez de documentos y comunicaciones emitidos por dicha vía. El extraordinario avance experimentado en nuestras Administraciones Públicas en la tecnificación de sus medios operativos, a través de su cada vez mayor parque informático y telemático, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la producción jurídica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por más que a algunos les parezcan inamovibles, y la ley se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas. VI El Título I aborda las relaciones entre las Administraciones Públicas de carácter directo en unos casos y, en otros, formalizadas a través de los órganos superiores de Gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboración que han de presidir aquéllas, consustancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución. Ello es condición inexcusable para articular el ordenado desenvolvimiento de la actividad administrativa desde el momento en que coexisten una diversidad de Administraciones que proyectan su actividad sobre el mismo ámbito territorial, personal y, en ocasiones, material, actividad que a la vez debe cumplir criterios de eficacia sin menoscabo de competencias ajenas. Conjugar esta pluralidad de factores obliga a intensificar las relaciones de cooperación, mediante la asistencia recíproca, el intercambio de información, las Conferencias sectoriales para la adopción de criterios o puntos de vista comunes al abordar los problemas de cada sector, o la celebración de convenios de colaboración, como aspectos
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Exposición de motivos
generales que podrán ser susceptibles de concreción en los distintos sectores de la actividad administrativa. La ley recoge estos aspectos, que ya han demostrado su fecundidad en la práctica, e introduce como novedad la figura del Convenio de Conferencia sectorial, que propiciará el acuerdo multilateral para acciones sectoriales, sin menoscabo de su origen pactado, que requiere la conformidad expresa de todas las partes intervinientes. De este modo, las Conferencias sectoriales, sin sustituir o anular las facultades decisorias propias de cada Administración Pública, recibirán un nuevo impulso en el decisivo papel que ya están jugando en la consolidación del Estado de las Autonomías. VII El Título II dedica su Capítulo I a regular los principios generales del régimen de los órganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la competencia, jerarquía y coordinación, en el marco de lo previsto por el art. 103 de la Constitución española. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, la ley se limita a regular el núcleo estricto de lo que constituye la normativa básica de toda organización administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos. La misma perspectiva relativa a la autoorganización lleva a regular en el Capítulo II, el régimen del funcionamiento de los órganos colegiados. Pero, además, la evolución más reciente de nuestra organización administrativa hacia fórmulas participativas, obliga a contemplar la nueva tipología de órganos colegiados cuya composición y funcionalidad no se ajusta a la regulación establecida por la anterior ley, dictada en una circunstancia histórica y política en la que la participación de otras Administraciones o de organizaciones sociales, resultaba impensable. El Capítulo III, que recoge las normas generales de abstención y recusación de las Autoridades y personal de las Administraciones Públicas, es corolario del mandato que la Constitución acoge en su art. 103.1 cuando predica que la Administración Pública sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normación común de las causas objetivas de abstención y recusación es tanto como garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales. VIII El Título III recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este concepto. Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, la legitimación para intervenir en el procedimiento. La comparecencia a través de representantes y la pluralidad de interesados. Con ello se da cumplida respuesta a lo previsto en la Constitución, cuyo art. 105 c), acoge el derecho de audiencia de los interesados como pieza angular del procedimiento administrativo.
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Exposición de motivos
IX El Título IV, bajo el epígrafe «De la actividad de las Administraciones Públicas», contiene una trascendente formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, además de los que les reconocen la Constitución y las leyes. De esta enunciación cabe destacar como innovaciones significativas: La posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos —rompiendo la tradicional opacidad de la Administración—, el derecho de formular alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administración actuante, y el de obtener información y orientación sobre los condicionamientos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar. Incorpora, a continuación, las normas esenciales sobre el uso de las lenguas oficiales, regula el acceso a la información de los archivos y registros administrativos, conforme a lo establecido en el art. 105 b) de la Constitución española, y aborda de manera frontal y decidida —en contraposición a la timidez de las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958— la instalación en soporte informático de los registros generales, así como la integración informática de aquéllos con los restantes registros administrativos. En esta materia cobran especial relevancia los principios de cooperación, coordinación y colaboración, posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Públicas en los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado o a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, al margen de las restantes posibilidades ya establecidas o que se establezcan. A tal efecto se prevé que, mediante convenio de colaboración entre las Administraciones Públicas, se implanten sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen la compatibilidad informática y la transmisión telemática de los asientos. El derecho a la identificación de las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, a que antes se hizo referencia, se complementa ahora con la posibilidad de solicitar la exigencia de responsabilidad por las anomalías en la tramitación. La ley introduce un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo. Se podría decir que esta ley establece el silencio administrativo positivo cambiando nuestra norma tradicional. No sería exacto. El objetivo de la ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que debe primar la eficacia sobre el
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Exposición de motivos
formalismo, sólo cederá cuando exista un interés general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista. Lógicamente, la citada regulación se complementa con la inclusión posterior, como supuesto de nulidad de pleno derecho, de los actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Concluye el Título IV con una abierta incorporación de las técnicas informáticas y telemáticas en la relación ciudadano-Administración y resuelve los problemas que en materia de términos y plazos se planteaban a causa de la diversidad de calendarios de festividades. X Abre el Título V el capítulo dedicado a las disposiciones administrativas, enunciando los principios generales de legalidad, jerarquía, publicidad e inderogabilidad singular del reglamento. El Capítulo II regula los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios de competencia y legalidad, con expresión de los que requieren motivación, recogiendo su forma escrita como regla general. La eficacia, notificación y publicación de los actos administrativos se recoge en el Capítulo III, abriendo la posibilidad de medios de notificación distintos a los tradicionales que, sin merma de las necesarias garantías de autenticidad, permitan su agilización mediante el empleo de las nuevas técnicas de transmisión de información, superándose la limitación de la exclusividad del domicilio como lugar de notificaciones. En el Capítulo IV se regulan las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos. La ley incluye, como causa de nulidad de pleno derecho, la lesión del contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en virtud de la especial protección que a los mismos garantiza la Constitución. XI El Título VI regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración. En el Capítulo I se regula la iniciación, que podrá hacerse de oficio o por solicitud de los interesados. Las solicitudes de los interesados se abren a la posible utilización de medios telemáticos e, incluso, audiovisuales, para facilitar su formulación, siempre que quede acreditada la autenticidad de su voluntad. Se regulan asimismo, en este capítulo, otras cuestiones conexas a la iniciación, como el período de información previa, las medidas provisionales para aseguran la eficacia de la resolución, la acumulación de asuntos y la modificación o mejora voluntaria de los términos de la solicitud formulada por los interesados.
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Exposición de motivos
El Capítulo II, dedicado a la ordenación, recoge los criterios de celeridad e impulsión de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trámites del procedimiento. La instrucción del procedimiento se recoge en el Capítulo III mediante la regulación de las alegaciones, medios de prueba e informes. Recibe tratamiento específico el supuesto, cada vez más frecuente, de emisión de informes por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento, previendo que su no evacuación no paralizará necesariamente el procedimiento, a fin de evitar que la inactividad de una Administración redunde en perjuicio de los interesados. Recoge también este capítulo el trámite de audiencia, que se efectuará poniendo de manifiesto a los interesados la totalidad del expediente, salvo en lo que afecte a los supuestos de excepción del derecho de acceso a archivos y registros administrativos. El trámite de información pública, cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento, se regula de modo netamente diferenciado de la audiencia, pues ni la comparecencia otorga, por sí misma, la condición de interesado, ni la incomparecencia enerva la vía de recurso para los que tengan esta condición. XII El Capítulo IV regula las formas y efectos de la finalización del procedimiento, a través de resolución, desistimiento, renuncia o caducidad. Se introduce la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de los procedimientos. La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecución forzosa quedan recogidos en el Capítulo V. La autotutela de la Administración Pública, potestad que permite articular los medios de ejecución que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los límites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de modo que se restrinja al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad. XIII El Título VII, «Revisión de los actos administrativos», establece una profunda modificación del sistema de recursos administrativos vigente hasta hoy, atendiendo los más consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificación, como a las posibilidades del establecimiento de sistemas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro propio ordenamiento. El sistema de revisión de la actividad de las Administraciones Públicas que la ley establece, se organiza en torno a dos líneas básicas: La unificación de los recursos ordinarios y el reforzamiento de la revisión de oficio por causa de nulidad. La primera línea supone establecer un solo posible recurso para agotar la vía administrativa, bien sea el ordinario que se regula en la ley, o el sustitutivo que, con carácter sectorial, puedan establecer otras leyes.
LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE
Exposición de motivos
La revisión de oficio, por su parte, se configura como un verdadero procedimiento de nulidad, cuando se funde en esta causa, recogiendo la unanimidad de la doctrina jurisprudencial y científica. XIV El Título IX regula los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Efectivamente, la Constitución, en su art. 25, trata conjuntamente los ilícitos penales y administrativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se sujeten a principios de básica identidad, especialmente cuando el campo de actuación del derecho administrativo sancionador ha ido recogiendo tipos de injusto procedentes del campo penal no subsistentes en el mismo en aras al principio de mínima intervención. Entre tales principios destaca el de legalidad o «ratio democrático» en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración y el de tipicidad, manifestación en este ámbito del de seguridad jurídica, junto a los de presunción de inocencia, información, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicción de la analogía, etc. Todos ellos se consideran básicos al derivar de la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones Públicas, mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. XV El Título X, «De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio», incorpora la regulación de una materia estrechamente unida a la actuación administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace así realidad la previsión contenida en el art. 149.1 18ª de la Constitución española sobre el establecimiento de un «sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas». En lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, el proyecto da respuesta al pronunciamiento constitucional de indemnización de todas las lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciendo además la posibilidad de que hasta un determinado límite pueda hacerse efectiva en el plazo de treinta días, siempre que la valoración del daño y la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento normal o anormal del servicio público sean inequívocos.
TÍTULO PRELIMINAR. DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES Artículo 1. Objeto de la ley La presente ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas. Arts. 103, 105 c), 106, 149.1.18 CE. Arts. 68 y ss.; 139-146 LRJ-PAC Arts. 2-5 de la LAE Arts. 1-7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, LGS. Arts. 1-4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
I. LA NOCIÓN DE BASES: A) Alcance 1. STC 69/1988, de 19 de abril «Los arts. 148 y 149 de la CE, y los preceptos estatutarios de asunción de competencias que los concretan en relación con cada Comunidad Autónoma establecen un delicado sistema de distribución competencial, cuya equilibrada aplicación se hace especialmente difícil en los supuestos en que las competencias legislativas autonómicas entran en concurrencia con las que al Estado corresponden para definir el marco básico dentro del cual deben aquéllas ejercitarse, pues la atribución al Estado de estas competencias deja el sistema abierto en el sentido de que aun careciendo las normas básicas estatales de efectos atributivos de competencias que pueda alterar el sistema constitucional y estatutario, tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio normativo al que las CC AA deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas. Esta concurrencia de competencias normativas hace que el sistema sólo quede cerrado mediante la producción por el Estado de la ordenación que defina, en cada materia en la que se ocasione dicha concurrencia, los contornos básicos delimitadores de las competencias autonómicas, que quedan así configuradas por remisión al espacio que deja la positividad básica estatal. Dado que la definición de lo básico constituye una operación normativa de concreción de lo básico, que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las CC AA tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias, resulta manifiesto que la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este Tribunal confieren los arts. 161.1 c) de la CE y 59 de su LO tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura» [F. 5]. B) Los elementos formales y materiales de la noción 2. STC 69/1988, de 19 abril: «A la satisfacción de la primera de dichas finalidades responde el concepto material de “norma básica”, acuñado por la citada doctrina constitucional, conforme a la cual la definición de lo básico por el legislador estatal no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter, pues, en caso de ser impugnada, corresponde a este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por garantizar en todo el Estado un común denominador
Art. 1
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normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto. A la segunda finalidad atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que “las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico” —FF. 5º de la STC 32/1981 y 1º de la STC 1/1982—, la cual expresa, de manera bien relevante, que la propia Ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica. Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina admite, que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases. Esta excepción, establecida principalmente para adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional, como es la organización territorial del Estado, debe entenderse limitada al sentido que corresponde a su naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, pero no alcanza a la exigencia de que su carácter básico se declare expresamente en la norma o se infiera de su estructura en la misma medida en que es ello aplicable a la Ley formal, pues lo contrario sería permitir que por la vía reglamentaria se introduzcan elementos de confusión e incertidumbre, siendo que ello se deja negado en la Ley formal» [F. 5]. (Reitera, con carácter compilador, la STC 233/1999, de 16 diciembre) C) La formalización de la noción de norma básica 3. STC 69/1988, de 19 abril: «… manteniendo el concepto material de lo básico como núcleo sustancial de la doctrina de este Tribunal, procede exigir con mayor rigor la condición formal de que la “norma básica” venga incluida en Ley votada en Cortes que designe expresamente su carácter de básica o esté dotada de una estructura de la cual se infiera ese carácter con naturalidad, debiendo también cumplirse esta condición en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca por el Gobierno de la Nación en ejercicio de su potestad de reglamento. Esta exigencia de definición expresa del carácter básico de la norma es generalmente cumplida por el legislador estatal, mientras que el Gobierno de la Nación omite, también por regla general, su cumplimiento, introduciendo con ello una confusión y ambigüedad que es conveniente destacar a fin de reconducir el ejercicio de su potestad reglamentaria a los términos que corresponden, en esta materia, a su naturaleza de básica, excepcional y complementaria» [F. 6]. D) La noción de bases «ex» artículo 149.1.18ª CE: precisiones sobre las competencias de autoorganización de las CC.AA y el esquema bases-desarrollo 4. STC 50/1999, de 6 de abril …hemos reiterado desde la STC 32/1981, fundamento jurídico 6º, que fuera de este ámbito de actividad autonómica exclusiva [libre organización de la propia Administración autonómica], el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 C.E., principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, «la potestad organizatoria (autonómica) (…) para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento» de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente, como veremos de inmediato, no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a