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LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS EXTERIORES DE LA UE: LOS NUEVOS PODERES DE LA AGENCIA FRONTEX

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS EXTERIORES DE LA UE: LOS NUEVOS PODERES DE LA AGENCIA FRONTEX

JUAN SANTOS VARA

Profesor de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales Titular de la Cátedra Jean Monnet en Acción Exterior de la UE Universidad de Salamanca

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Esta obra se ha realizado en el marco del proyecto de investigación “La externalización e informalización de las políticas de inmigración, asilo y gestión de fronteras de la UE: nuevos desafíos jurídicos” (EUMABEXT), financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (RTI2018-099097-B-I00), del que el autor es investigador principal.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-128-2021 ISBN: 978-84-1355-674-1 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Laura

Índice Introducción.............................................................................................. 11

Capítulo I El desarrollo de las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

1. El proceso de agencification de la UE.................................................... 20 2. La expansión de las tareas encomendadas a las agencias del ELSJ......... 26 3. El control democrático de la agencias del ELSJ..................................... 33 4. El control judicial de las actividades de las agencias del ELSJ................ 36 Capítulo II Los nuevos poderes conferidos a la Agencia por el Reglamento de la Guardia Europea de Fronteras y Costas............................................................ 39 1. La supervisión de los Estados miembros por la Agencia Frontex........... 42 2. La creación del cuerpo permanente de la Guardia Europea de Fronteras y Costas............................................................................................... 46 3. El denominado “derecho a intervenir”................................................... 51 4. El desarrollo de los hotspots.................................................................. 54 5. El refuerzo del papel de la Agencia en materia de retorno..................... 57 Capítulo III La intervención de Frontex en el mar........................................................ 65 1. La interceptación en el mar en el marco de una operación coordinada por Frontex......................................................................................... 65 2. Las situaciones de búsqueda y salvamento............................................ 68 3. La Guardia Europea de Costas.............................................................. 73 4. La eventual atribución a Frontex de la gestión de las operaciones SAR. 76

Índice

Capítulo IV La dimensión exterior de las actividades de la agencia Frontex................. 81 1. La cooperación de Frontex con terceros Estados................................... 82 2. Las operaciones de Frontex desarrolladas en el territorio de terceros Estados................................................................................................ 86 3. Las operaciones extraterritoriales de Frontex en el mar......................... 92 Capítulo V La protección de los derechos fundamentales en las actividades de Frontex. 97 1. La problemática en torno a la protección de los derechos fundamentales. 97 2. El mecanismo de denuncia en materia de derechos fundamentales........ 99 3. La aplicación extraterritorial del principio de no devolución................. 103 Conclusiones............................................................................................. 107 Bibliografía............................................................................................... 113

Introducción La creación de la Guardia Europea de Fronteras y Costas (GEFC) en 2016 constituye una de las principales iniciativas emprendidas por la UE para hacer frente a la denominada “crisis de los refugiados”1. Las debilidades que presentan las políticas de asilo, inmigración y gestión de fronteras de la UE han convertido la llegada masiva de inmigrantes y refugiados en 2015 en una crisis existencial que ha afectado incluso al propio futuro del proceso de integración2. Una crisis que tiene su origen en la incapacidad o falta de voluntad política de los Estados miembros de cooperar solidariamente en el proceso de recepción y acogida de las personas que llegan a la UE en busca de protección internacional3. La GEFC está compuesta por la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y las autoridades nacionales de los Estados miembros responsables de la gestión de las fronteras, incluidos los guardias de costas en la medida en que lleven a cabo tareas de control fronte-

Reglamento nº 2016/1624 del PE y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento nº 2016/399 del PE y del Consejo y por el que se derogan el Reglamento nº 863/2007 del PE y del Consejo, el Reglamento nº 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267 del Consejo (DOUE L 251/1, de 16 de septiembre de 2016). La propuesta de la Comisión fue presentada en diciembre de 2015 y al término del verano de 2016 fue adoptada. Propuesta del Parlamento y del Consejo sobre Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan el Reglamento nº 2007/2004, el Reglamento nº 863/2007 y la Decisión 2005/267/CE, COM (2015) 671 final, 15.12.2015. J. Santos Vara, La dimensión exterior de las políticas de inmigración de la UE en tiempos de crisis, Tirant lo Blanch, 2020, p. 11. Vid. J. A. González Vega, “Mitos y Mistificaciones: La Unión Europea y la protección internacional (A propósito de la “crisis de los refugiados”), Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 56, 2017, pp. 27-75; M. Den Heijer, J. Rijpma y T. Spijkerboer, “Coercion, Prohibition, and Great Expectations: The Continuing Failure of the Common European Asylum System,” Common Market Law Review, vol 53, nº 3, 2016, pp. 607–642; D. Thym, “The ‘Refugee Crisis’ as a Challenge of Legal Design and Institutional Legitimacy,” Common Market Law Review, vol 53, nº 6, 2016, pp. 1545–1574; T. Spijkerboer, “Minimalist Reflections on Europe, Refugees and Law”, European Papers: A Journal on Law and Integration, vol. 1, nº 2, 2016, pp. 553-558.

Juan Santos Vara

rizo.4 La creación de la GEFC y la transformación de Frontex en la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (en lo sucesivo, Frontex) no supuso realmente crear una verdadera Guardia Europea de Fronteras, que viniera A reemplazar a los guardias nacionales encargados de la gestión de las fronteras. Al contrario, en la norma fundacional de la GEFC se reitera constantemente que la responsabilidad principal en la gestión de las fronteras exteriores corresponde a los Estados miembros. La unificación bajo el paraguas de la GEFC de la Agencia Frontex y de las autoridades nacionales de los Estados miembros responsables de la gestión de las fronteras ha sido considerada acertadamente como “a new model built in an old logic”5. Se ha señalado también que el cambio supone más bien transformar la Agencia Frontex en una “Frontex+”6. Los cambios introducidos en la configuración de la Agencia no se podrían calificar de revolución, sino más bien de evolución natural en el proceso que se inició en 2004 con la creación de Frontex7. En 2001, la Comisión planteó examinar la necesidad y viabilidad de crear una guardia europea de fronteras8. Esta iniciativa se materializó en el Feasibility Study for the Setting-up of a European Border Police de 2002, en el que se defendía la creación de un modelo en red para coordinar y asistir a las autoridades nacionales en la vigilancia y gestión de las fronteras9. El siguiente hito en este proceso vendría

4 5

Art. 3, Reglamento 2016/1624. P. de Bruycker, “The European Border and Coast Guard: A new Model Built in an old logic”, European Papers: A Journal on Law and Integration, vol. 1, nº 2, 2016, pp. 559-569. S. Carrera y L. den Hertog, A European Border and Coast Guard: What’s in a name?, Centre of European Policy Studies, 2016. J. Santos Vara, “La transformación de Frontex en la Agencia Europea de la Guardia de Frontera y Costas: ¿Hacia una centralización en la gestión de las fronteras?”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 59, 2018, pp. 147 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una Política Común de Inmigración Ilegal, COM(2001) 672 final, 15.11.2001, p. 18. Feasibility Study for the Setting-up of a European Border Police, Roma, 2002, disponible en http://cmr.jur.ru.nl/cmr/docs/61.pdf (consultado el 28 de junio de 2017). Para un examen de esta propuesta vid. J. Monar, “The Project of a European Border Guard: Origins, Models and Prospects in the Context of the EU’s Integrated External Border Management”, en M. Caparini y M. Otwin, (eds.), Borders and Security Governance. Managing Borders in a Globalised World,

Introducción

determinado por la Comunicación de la Comisión de 2002, titulada “Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea”, que daría lugar a la creación de un Órgano común de fronteras exteriores con el objetivo de mejorar la coordinación entre los servicios nacionales encargados de la gestión de las fronteras exteriores10. Ante los insatisfactorios resultados logrados a través de este Órgano de naturaleza intergubernamental, la Comisión propuso en 2003 la creación de la Agencia Frontex11, siendo adoptado el Reglamento fundacional de la Agencia en octubre de 200412. Frontex se creó para apoyar a los Estados miembros y promover una gestión más integrada y eficiente de la gestión de las fronteras. Los recursos y las funciones conferidas a Frontex se expandieron en los años posteriores en aras de reforzar las fronteras exteriores de la UE, sin implicar una transferencia real de poderes ejecutivos13. En 2007 se crearon los equipos de intervención rápida en las fronteras14 y en 2011 se introdujeron modificaciones significativas en el Reglamento fundacional de Frontex15. En el artículo 33.2 bis del Reglamento de Frontex, introducido por la reforma de 2011, se

Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Geneva, 2006, p. 197. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, COM (2002) 233 final, 2002. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo con vistas al Consejo europeo de Tesalónica relativa al desarrollo de una política común en materia de inmigración ilegal, trata de seres humanos, fronteras exteriores y retorno de residentes ilegales, COM (2003) 323 final, 3.6.2003, pp. 7-8. Reglamento nº 2007/2004 del Consejo de 26 de octubre de 2004 por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, DO L 349, 25.11.2004, p. 1. J. Rijpma, “Frontex and the European System of Border Guards: The Future of European Border Management”, en M. Fletcher, E. Herlin-Karnell y C. Matera, (eds.), The European Union as an Area of Freedom, Security and Justice, Routlegde, London, 2016. Reglamento n° 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras, DO L 199, de 31.7.2007, p. 30. Reglamento 1168/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2011 que modifica el Reglamento nº 2007/2004 del Consejo, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las

Juan Santos Vara

preveía que en la primera evaluación tras la entrada en vigor del Reglamento 1168/2011 se analizaría si era necesario lograr una mayor coordinación entre los Estados miembros en la gestión de las fronteras exteriores, incluida la viabilidad de la creación de un sistema europeo de guardias de fronteras”16. La consultora encargada de llevar a cabo el estudio propuso en 2014 la creación de un sistema europeo de guardias de fronteras basado en tres fases17. Sólo dos años después de la entrada en vigor del Reglamento de la GEFC de 2016, la Comisión propuso en septiembre de 2018 una nueva reforma del acto jurídico fundacional de la GEFC con el objetivo de reforzar las atribuciones de la Agencia Frontex18. En abril de 2019, el Consejo y el Parlamento alcanzaron un acuerdo para reformar la GEFC19. El Reglamento de la GEFC de 2019 refuerza las atribuciones conferidas a la Agencia en 2016, pero no supone la introducción de un cambio sustancial en la configuración de Frontex20. Las novedades más significativos que introduce el nuevo Reglamento son las siguientes: dotar a la Agencia en el futuro de un cuerpo permanente fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, DO L 304, de 22.11.2011, p. 1. 16 Tanto en el Programa de La Haya como en el de Estocolmo, adoptados por el Consejo Europeo, se preveía que se analizase la posibilidad de crear un sistema europeo de guardias de fronteras (“El Programa de la Haya: Consolidación de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea”, DO C 53, 3 de marzo de 2005, p. 6; y Programa de Estocolmo: una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano, 4 de mayo de 2010, p. 26). Vid. S. Carrera, Towards a common European border service?, CEPS Working Document, 2010. 17 UNISYS, Study on the feasibility of the creation of a European System of Border Guards to control the external borders of the Union, 2014. 18 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan la Acción Común nº 98/700/JAI del Consejo, el Reglamento nº 1052/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo COM (2018) 631 final, 12.9.2018. 19 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Border and Coast Guard and repealing Council Joint Action n° 98/700/JHA, Regulation n° 1052/2013 of the European Parliament and of the Council and Regulation n° 2016/1624 of the European Parliament and of the Council, Interinstitutional File: 2018/0330(COD), 9.4.2019. 20 Reglamento 2019/1896 de 13 de noviembre de 2019 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos nº 1052/2013 y 2016/1624, DO L 295, 14.11.2019, p. 1.

Introducción

con 10.000 miembros operativos y con competencias ejecutivas en todas sus actividades; reforzar el papel de la Agencia en el retorno de los inmigrantes irregulares; e intensificar la cooperación con terceros Estados con el objetivo de desarrollar operaciones y actividades en terceros Estados de forma más intensa. El objetivo de la presente obra es analizar las principales novedades introducidas por los Reglamentos de la GEFC de 2016 y de 2019 en aras de determinar si se han superado las limitaciones a las que ha tenido que hacer frente la UE y los Estados miembros en la gestión de fronteras exteriores en los últimos años y, por ende, si la UE se ha dotado de los instrumentos necesarios para confrontar los desafíos que se planteen en esta materia en el futuro. Se prestará especial atención al proceso de implementación de las innovaciones introducidos por ambos Reglamentos. La realidad nos muestra que la UE está aún lejos de lograr una auténtica gestión integrada de las fronteras exteriores. Es probable que la implementación del Reglamento de la GEFC de 2019 dé lugar a nuevos desarrollos en la configuración de la gestión de las fronteras exteriores a medida que surjan nuevos desafíos en este ámbito. En el primer capítulo de la obra se analizará el desarrollo espectacular que han experimentado las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) en los últimos años. No es posible comprender el dinamismo del ELSJ sin tener en cuenta las tareas encomendadas a las agencias. La consolidación del ELSJ ha dado lugar a una multiplicación de las actividades que desarrollan las agencias con el objetivo de reforzar la cooperación operativa entre los Estados miembros y, en general, lograr los objetivos del conjunto del ELSJ. El análisis del marco jurídico-político de las agencias del ELSJ ha de enmarcarse en el debate más amplio que ha tenido lugar en los últimos años en torno al lugar y función que ocupan las agencias en el sistema de gobernanza de la Unión Europea. En el segundo capítulo de la obra se prestará atención a los nuevos poderes conferidos a la Agencia Frontex por el Reglamento de la GEFC tanto en la versión de 2016 como en la de 2019. Se han reforzado significativamente las tareas atribuidas a la Agencia Frontex. Se examinará de forma detenida tanto la implementación práctica de los principales cambios introducidos en la configuración de la Agencia

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como sus implicaciones para el desarrollo de un auténtico sistema de gestión integrada de las fronteras exteriores. Las innovaciones más destacadas que se han introducido son las siguientes: la supervisión de los Estados miembros por parte de la Agencia Frontex, la creación del cuerpo permanente de la GEFC, el denominado “derecho a intervenir”, el desarrollo de los hotspots y el refuerzo del papel de la Agencia en materia de retorno. El tercer capítulo permitirá al lector comprender tanto el régimen jurídico de las operaciones conjuntas coordinadas por Frontex en el mar como las implicaciones que se derivan de la transformación de Frontex en guardia europea de costas. El Reglamento 656/2014 ha tenido el mérito de clarificar el régimen jurídico aplicable a la interceptación en el mar en el marco de una operación coordinada por Frontex y las situaciones de búsqueda y salvamento a las que se puedan enfrentar en el desarrollo de las operaciones21. El Reglamento de la GEFC expande las competencias de Frontex para apoyar a las autoridades nacionales en el cumplimiento de sus funciones de guardacostas. Como se pondrá de manifiesto, la utilización de la denominación guardia europea de costas es un concepto grandilocuente que no responde a la realidad. El cuarto capítulo de la obra tiene por objeto analizar la dimensión exterior de las actividades de Frontex. Las actividades que desarrollan las agencias del ELSJ en el marco de las relaciones con terceros Estados son muy diversas y no han cesado de expandirse en los últimos años. Frontex es la Agencia del ELSJ que ha experimentado un desarrollo más espectacular en el desarrollo de la cooperación con terceros Estados. Por otra parte, la posibilidad conferida a Frontex de llevar a cabo operaciones de gestión de fronteras en el territorio de terceros Estados plantea problemas muy complejos en relación con el régimen jurídico aplicable y la delimitación de responsabilidades entre los diversos actores implicados en el caso de que se comentan

Reglamento nº 656/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014 por el que se establecen normas para la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, L 189/93, 27.6.2014.

Introducción

violaciones de los derechos humanos durante el desarrollo de las operaciones. Por último, el capítulo quinto de la obra gira en torno a la protección de los derechos fundamentales en las actividades de Frontex. La Agencia Frontex ha sido muy criticada por no integrar plenamente el respeto de los derechos fundamentales en sus actividades y, en particular, en las operaciones de vigilancia de las fronteras coordinadas por la Agencia. El Reglamento la GEFC ha introducido en 2016 por primera vez un mecanismo de denuncia con el fin de controlar y garantizar el respeto de los derechos fundamentales en todas las actividades de la Agencia. Se analizará si el marco jurídico introducido por el Reglamento de la GEFC para examinar la eventual responsabilidad de la Agencia y de los Estados miembros en el caso de que se produzcan vulneraciones de los derechos fundamentales ha proporcionado una solución satisfactoria. Se prestará también atención a los desafíos que plantean las operaciones extraterritoriales de Frontex desde la perspectiva de los derechos fundamentales.

Capítulo I

El desarrollo de las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia Al igual que ha sucedido en los últimos años en diversos ámbitos de actuación de la UE, el ELSJ ha experimentado un proceso de agencification. Las agencias representan un elemento importante de la arquitectura institucional de la UE. La consolidación del ELSJ ha dado lugar a una multiplicación de las actividades que desarrollan las agencias con el objetivo de reforzar la cooperación operativa entre los Estados miembros y, en general, lograr los objetivos del conjunto del ELSJ. El análisis del marco jurídico-político de las agencias del ELSJ ha de enmarcarse en el debate más amplio que ha tenido lugar en los últimos años en torno al lugar y función que ocupan las agencias en el sistema de gobernanza de la Unión Europea22. Las competencias que han ido adquiriendo las agencias del ELSJ hacen que sea ineludible reflexionar sobre sus cometidos, la legitimidad y el control democrático de sus actividades23. Si bien en principio parece oportuno delegar determinadas funciones operativas, la proliferación de agencias añade una mayor complejidad al funcionamiento de la UE, que a la postre puede incidir negativamente en la necesidad de hacer más transparente y comprensible el sistema institucional de la UE. Se ha prestado

Vid. E. Bernard, “Accord sur les agences européennes: la montagne accouche d’une souris”, Revue du Droit de l’Union Européenne, nº 3, 2012, pp. 399-446; F. Comte, “Agences européennes: relance d’une réflexion interinstitutionnelle européenne”, Revue du Droit de l’Union Européenne, nº 3, 2008, pp. 461-501; J. Santos Vara, “The EU’s agencies. Ever more important for the governance of the Area of Freedom, Security and Justice”, en F. Trauner and Ripoll Servent (eds.) Routledge Handbook of Justice and Home Affairs Research, Routledge, 2018, pp. 445-457. H. Carrapico y F. Trauner, “The external dimension of EU justice and home affairs after the Lisbon Treaty: analyzing the dynamics of expansion and diversification”, European Foreign Affairs Review, vol. 17, 2012, pp. 1-18.

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atención también a la necesidad de lograr un equilibrio entre la autonomía de las agencias y su responsabilidad24. El primer apartado de este capítulo está dedicado a revisar el proceso de agencification que ha experimentado la UE en las últimas décadas. En segundo lugar, se analizará la expansión de las tareas encomendadas a las agencias del ELSJ. Se prestará especial atención al reforzamiento de las tareas encomendadas a Europol, Frontex y Easo. En tercer lugar, se examinarán los desafíos que plantea el control democrático de las agencias del ELSJ. Por último, se llevará a cabo un análisis de las vías de acceso al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) que ofrece el ordenamiento jurídico de la UE en el caso de que se comentan vulneraciones de los derechos fundamentales en el marco de las actividades desarrolladas por las agencias.

1. EL PROCESO DE AGENCIFICATION DE LA UE En los últimos años, las agencias descentralizadas han ido adquiriendo cada vez más relevancia en el marco administrativo de la UE. La transferencia progresiva de nuevas competencias a la UE ha implicado que la Comisión tenga que adentrarse en tareas de carácter administrativo, técnico, científico o de mera implementación. Son varias las razones por las que el número de las agencias ha crecido sustancialmente desde los años 90. En primer lugar, permiten a la Comisión centrarse en las tareas realmente importantes y delegar determinadas funciones de carácter secundario en organismos externos. En segundo lugar, contribuyen al proceso de toma de decisiones centralizando los conocimientos técnicos o especializados disponibles a nivel europeo. En tercer lugar, la implantación de agencias fuera de Bruselas y Luxemburgo permite también aproximar la UE a los ciudadanos europeos. Tradicionalmente, se ha distinguido entre dos grandes tipos de agencias. Las denominadas “agencias reguladoras” han sido establecidas para realizar tareas muy diversas, tal y como aparecen reflejadas 24

M. Busuioc, C. Curtin y M. Groenleer, “Agency growth between autonomy and accountability: the European Policy Office as ‘living institution”, Journal of European Public Policy, vol. 19, 2011, pp. 848-867.