2ª EDICIÓN
Manuel Pulido Quecedo
Manuel Pulido Quecedo 2ª EDICIÓN
CÓDIGO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
CÓDIGO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA
textos legales
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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ángel M. López y López
José Ignacio Sancho Gargallo
Marta Lorente Sariñena
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
Código de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 2ª Edición
MANUEL PULIDO QUECEDO
Doctor en Derecho Letrado del Parlamento de Navarra Antiguo Letrado del Tribunal Constitucional
Valencia, 2016
Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com incorporada a la ficha del libro. En www.tirant.com dispondrá de un servicio con los textos legales básicos y sectoriales actualizados como complemento de su libro. Los textos jurídicos que aparecen se ofrecen con una finalidad informativa o divulgativa. Tirant lo Blanch intentará cuidar por la actualidad, exactitud y veracidad de los mismos, si bien advierte que no son los textos oficiales y declina toda responsabilidad por los daños que puedan causarse debido a las inexactitudes o incorrecciones de los mismos. Los únicos textos considerados legalmente válidos son los que aparecen en las publicaciones oficiales de los correspondientes organismos autonómicos o nacionales.
© MANUEL PULIDO QUECEDO
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia Telfs.: 96/361 00 48 - 50 Fax: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-958-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
De nuevo para Lourdes y los tres Pulido-Azpíroz: Manuel, Alejandro y el pequeño Nicolás
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN EN TIRANT LO BLANCH (CUARTA DE LA OBRA) La Ley 29/1998, de 13 de julio, ha sobrepasado ya los quince años largos de vigencia. El Código que el lector tiene en sus manos, cumple su cuarta edición, si bien la primera, bajo el prestigioso pabellón de la Editorial Tirant lo Blanch. En este periodo de tiempo, como señalamos en el Prólogo a la tercera edición, los Jueces y Tribunales, han podido aplicar en su casi totalidad los preceptos de la ley y puede decirse que algunas de las apuestas que hizo el Legislador de 1998 han podido someterse al escrutinio práctico que es el mejor test acerca de la bondad de una ley procesal. Sin embargo, lejos de estar en presencia de un Código de lo Contencioso-Administrativo cuya virtualidad práctica se recrea principalmente en virtud del genio judicial en la creación jurisprudencial, la realidad nos dice que el Legislador fiel al desasosiego legislativo de nuestro tiempo, modifica y reforma la ley 29/1998, de 13 de julio cada vez que tiene ocasión para hacerlo, como lo acredita desde la última edición de esta obra, las reformas llevadas a cabo por la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, la Ley 34/2011, de 10 de octubre, de Medidas de agilización procesal, la Ley de Tasas (Ley 10/2012, de 20 de noviembre, reguladora de determinadas tasas en el ámbito de la administración de Justicia y Real Decreto-Ley 3/2013, por el que se modifica el régimen de Tasas) y la última reforma de calado, la llevada a cabo por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (en adelante, LUM). Dicha Ley 20/2013 introduce un nuevo procedimiento especial de Garantía de la Unidad de mercado con la adición de los artículos 127 bis, 127 ter y 127 quater, así como modificaciones puntuales en el art. 11 de la LJCA/98, dando de nuevo un papel estelar a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el contencioso de unidad de mercado (art. 11) así como la ampliación de la extensión de sentencias ex art. 110 LJCA/98 a las dictadas en este procedimiento especial con los inconvenientes que ya han sido advertidos por la mejor doctrina administrativista. En particular, sobre tan innecesario procedimiento y tan defectuosamente diseñado se ha pronunciado SANTAMARÍA PASTOR1. Todo lo ual nos lleva a no desviarnos de nuestro inicial propósito metodológico al abordar este Código jurisprudencial, id est, sistematizar la jurisprudencia del TS sobre la LJCA/98, partiendo del acervo doctrinal constituido por la jurisprudencia recaída desde los años ochenta en torno al viejo y venerable texto de 1956, repristinado en sus funciones con la incorporación de la casación contencioso-administrativa en 1992, interpretado bajo el paraguas de la jurisprudencia constitucional. Su objetivo inicial era servir de puente entre la jurisprudencia dictada durante más de cuarenta años de vigencia de la Ley de 1956 y la nueva Ley de 1998. Se prestó especial atención a la jurisprudencia dictada a partir de los años ochenta, una vez aprobada la CE, que tantos cambios ha producido en hábitos y mentalidades de la mano del art. 24.1 CE,
1
Vid, J.A SANTAMARÍA PASTOR, “El contencioso de la unidad de mercado” en M.J. ALONSO MAS, El nuevo marco jurídico de la unidad de mercado, La ley, Madrid, 2014, pág., 935 y ss.
PRÓLOGO
el derecho a la tutela judicial efectiva, y, de la nueva planta derivada de la emergencia del Estado de las Autonomías y de la nueva configuración de los Entes locales, troquelados por el principio de autonomía local, así como los cambios operados en el Derecho Administrativo de nuestro País. Hoy ese objetivo está ya cumplido y lo que interesa hic et nunc es la interpretación judicial de la LJCA, como herramienta imprescindible para los que practican en el foro, el saber cómo y por qué dicen el Derecho de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, los Jueces de dicha Jurisdicción y en muchos casos, la Jurisdicción Constitucional, complementarias para saber interpretar la LJCA con arreglo a los principios constitucionales que la informan, nucleados en torno al Principio de Unidad de Constitución. En esa nueva edición se ha prestado especial atención en verificar la consolidación de las líneas jurisprudenciales ya perfiladas, y se ha tratado de actualizar la totalidad de las citas jurisprudenciales, que abordan las nuevas cuestiones planteadas. También en rastrear los cambios derivados de las nuevas competencias de los Jueces unipersonales y de la jurisprudencia recaída tras algunos cambios legislativos derivados de la entrada en vigor de la Ley 19/2003, del Poder Judicial, a reserva de la revolución copernicana que introduce el nuevo proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial. Es en esta sede, donde se ha producido una jurisprudencia oscilante, recogida en los artículos 8 al 14 LJCA, al filo de las distintas cuestiones orgánicas y competenciales entre los Juzgados de lo Contencioso (ordinarios y centrales) y Tribunales Superiores de Justicia y en algún caso, la Audiencia Nacional. Más abundante que en ediciones anteriores es la jurisprudencia recaída sobre el control problemático de la inactividad de la Administración en sus distintas manifestaciones y de las vías de hecho y sobre la institución de la cuestión de ilegalidad así como sobre los efectos ultra partem de las sentencias. También la jurisprudencia que deriva del diálogo fecundo entre jurisdicciones, entre la contencioso-administrativo y la civil y la social, y sobre todo en materia casacional, donde el diálogo ente la jurisdicción constitucional y la ordinaria sirve para perfilar mejor las disposiciones que regulan el acceso a la jurisdicción o las diversas vía de recursos: o de la mano del derecho de defensa perfilar mejor la institución de la prueba en sus diversas modalidades o del propio expediente administrativo, objeto también de atención en la nueva LUM. Con todo, sin ser esta edición un libro nuevo, pues es tributario de las ediciones anteriores ha sido puesto al día en su totalidad, con la novedad de su comercialización también como libro electrónico y prestando atención en ocasiones a la jurisprudencia de la Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando de ello se derivan líneas o apuntes jurisprudenciales de tendencia o significado general, sea en relación con el procedimiento abreviado o con el régimen de recursos o en los supuestos jurisprudenciales de medidas cautelares. También las novedades principalmente en materia casacional, pero también sobre acumulación procesal, ejecución de sentencias y validaciones legislativas derivadas de la jurisprudencia del TC y recepcionadas por la Sala Tercera del TS. Sin dejar, por ello, de atender a la jurisprudencia relativa al control de las inmunidades de poder, sea en relación con las competencias del Presidente del Gobierno o del Gobierno en funciones o de los propios límites de la Jurisdicción, en materias como el control del derecho
PRÓLOGO
de gracia o prestando atención los grandes pleitos en materia de Derecho Público de la Economía (Casos Endesa, Iberdrola etc). La nueva LJCA/1998 ha tenido además que convivir con una reforma de profundidad en materia procesal, como es la llevada a cabo por la nueva LECiv (Ley 1/2000), que ya ha tenido su influjo en relación con plazos y términos procesales y presentación de escritos donde la supletoriedad de la nueva LEC ha señoreado y prevalecido sobre la regulación más antigua de la LJCA y también de aquellas otras cuestiones sobre la supletoriedad de la LEC no acogidas. Esta nueva edición, amable lector, trata de reflejar aquello que los Tribunales —en particular el TS, pero también el TC y los TTSSJJ— han dicho en este último quinquenio de jurisprudencia contencioso-administrativa (2009-2014); prestando particular atención a aquellos aspectos novedosos de la Ley que en la anterior edición no habían podido recogerse y aquellas otras derivadas de la evolución y contraste de las líneas jurisprudenciales, que tratan de acomodar los preceptos de la ley a la dinámica del ordenamiento tan cambiante en materia de Derecho Público. Su objetivo sigue siendo facilitar icto oculi, las soluciones jurisprudenciales a las cuestiones derivadas de la práctica procesal del contencioso-administrativo en sus diversas modalidades y procedimientos, con la perspectiva más completa posible, en la que sobresale la derivada del principio de unidad de Constitución. La jurisprudencia recogida y sistematizada (en especial la que dimana del TC y TS), está cerrada a 30 de abril de 2014. Pamplona, 15 junio de 2014
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN EN TIRANT LO BLANCH (QUINTA DE LA OBRA) No han trascurrido dos años desde la anterior edición del presente Código, cuando es necesario dar cuenta en forma de nueva edición de los cambios legislativos llevados a cabo durante el 2015, en el marco del Gobierno Largo del presidente Rajoy, cuyo caudal legislativo, precipitado en lo que C. SCHMIDT denominó legislación motorizada, se ha dejado sentir en la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio. Las modificaciones incorporadas afectan en más de una veintena de preceptos. En algunos casos, se trata de modificaciones puntuales, como las operadas en los artículos 8.6, 9.3 y 11 o añadidos como en el art 108.3 sobre ejecución de sentencias; en otros, se trata de rectificaciones de errores legislativos, como la llevada a cabo en el art 23.3 con la resurrección de la posibilidad de defensa de los funcionarios por sí mismos, sin necesidad de representación y asistencia letrada que la ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la LEC, ha vuelto a reintroducir, tras su derogación por la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, recogida en la anterior edición. En otros, se trata de incorporaciones de nuevos preceptos como el art. 127 quinquies, que normaliza el control de la declaración judicial de extinción de partidos políticos a través de su atribución a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo (nuevo artículo 9.3) tras el largo paréntesis de su conocimiento por la Sala del artículo 61 del TS o finalmente se incorporan nuevas disposiciones adicionales (novena y décima) al calor de pleitos ante la Sección Segunda de la Sala Tercera y que como caballo de Troya se introducen en la LJCA, al aprobarse la reforma parcial de la Ley General Tributaria (Ley 34/2015, de 21 de septiembre). Con todo, la reforma de mayor calado y la que justifica la nueva edición es la reforma de la casación contencioso-administrativa con la introducción de un único recurso de casación en interés objetivo, que ha supuesto la modificación de la Sección 3ª del Capítulo IV (artículos 86 a 93) y la supresión de las Secciones cuarta y quinta, lo que ha originado la desaparición de los preceptos que regulaban la casación para unificación de doctrina (artículos 96 a 99) y el recurso de casación en interés de ley (Artículos 100 a 101). Esta Reforma de la casación introducida de una manera inopinada por la Disposición final Tercera de una ley Orgánica (LO 7/2015), cuya entrada en vigor se producirá el próximo día 22 de julio de 2016, con la mirada puesta en el art 477.3 LEC referida a la casación civil y a la regulación propuesta en el Anteproyecto de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (2013), está llamada a producir cambios en nuestra Jurisdicción y en la concepción de la casación al servicio de la formación de la jurisprudencia y no de la defensa del ius litigatoris de los recurrentes. La reforma de la casación contencioso-administrativa que afecta a más de una quincena de preceptos (17 en concreto) ha obligado a una depuración de la anterior jurisprudencia tratando de acomodar la que todavía seguirá siendo aprovechable, pese a la renovación sustantiva y procedimental que caracteriza a la nueva casación. En el tracto reformista han sufrido retoques el recurso de revisión contemplado en el art 102 de la LJCA al incluir como un nuevo supuesto de revisión las Sentencias dictadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), a raíz del caso Del Río Prado c.
PRÓLOGO
España, donde desautorizó la llamada doctrina Parot con sus implicaciones procesales en la Audiencia Nacional, así como la reforma del art. 139 sobre costas procesales, tratando de equipararlas, pari passu, a las costas procesales derivadas del proceso civil, pese al bálsamo constitucional que ha supuesto para los justiciables y sus abogados, la declaración de inconstitucionalidad del párrafo primero del artículo 102 bis LJCA llevado a cabo por la STC 58/2016, de 17 de marzo, que marca un timetable para la reforma procesal que la ley ómnibus procesal (Ley 13/2009, de 9 de noviembre) hizo, dando mayor protagonismo a los Secretarios Judiciales, luego Letrados de Administración de Justicia, como cualquier abogado que actúe ante el foro, ha padecido alguna vez. Los letrados de la Administración de Justicia ni pueden ni deben ejercer la jurisdicción y la STC 58/2016, lo proclama bien alto y claro, con la advertencia añadida sobre la contravención del Derecho comunitario por el ejercicio de las facultades actuales de los antiguos Secretarios en materia de consumidores (Cláusulas abusivas) al despachar títulos ejecutivos, de la mano de la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, 18 de febrero de 2016 (asunto C-49/14), que el nuevo Gobierno deberá abordar, sin dilación. Tiempos de cambios legislativos, muchas veces poco meditados, pero que obligan a estar al día, para saber al menos que está vigente, y poder defender así los derechos de los ciudadanos en esta lucha permanente por la Justicia contra las nuevas inmunidades de los poderes públicos parapetados en un sistema de privilegios legales que algún día habrá que desmontar; y cuyo vaivén afecta a la Justicia a secas, pues los operadores y en especial la maquinaria de la Administración de Justicia no pueden asimilar, en tan poco tiempo las ocurrencias ministeriales, aprobadas sin discusión, debate, ni formación profesional permanente para los funcionarios judiciales, un día sí y otra legislatura también. Con esa vocación de servicio se presenta esta nueva edición en la acogedora y prestigiosa editorial Tirant lo Blanch, con su preocupación constante por mantener el Derecho y la legislación al día, para facilitar así la tarea de Jueces, Abogados y demás colaboradores y auxiliares de la Administración de Justicia, en especial de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. Pamplona, 15 de mayo de 2016 EL AUTOR
ABREVIATURAS Ac Acuerdo ATC
Auto del Tribunal Constitucional
ATS
Auto del Tribunal Supremo
CC
Código Civil
Cdo. Considerando CE
Constitución Española de 1978
CGPJ
Consejo General del Poder Judicial
EAC
Estatuto de Autonomía de Cataluña
EAPV
Estatuto de Autonomía del País Vasco
ECV
Estatuto de la Comunidad Valenciana
EPCG
Estatuto de Personal de las Cortes Generales
F. Fundamento ICAC
Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas
LA
Ley de Aguas
LBRL
Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de Régimen Local
LCJ
Ley de Conflictos Jurisdiccionales
LECiv/1881
Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881
LECiv/2000
Ley de Enjuiciamiento Civil, de 7 de enero de 2000
LECrim
Ley de Enjuiciamiento Criminal
LEF
Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954
LGT
Ley General Tributaria
LGob.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
LHL
Ley de Haciendas Locales
LJCA/1956
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956
LJCA/1998
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998
LMU
Ley del Mercado de Valores
LOFAGE
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
LOPJ
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
LORAFNA
Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra
LORDR
Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión
LOREG
Ley Orgánica 5/1985, de 18 de junio, del Régimen Electoral General
LOTC
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
LPA
Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
LPE
Ley del Patrimonio del Estado
LPJDF
Ley 62/1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona
ABREVIATURAS
LPL
Ley de Procedimiento Laboral
LPSS
Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de Seguridad Ciudadana
LRJ-PAC
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común.
RCD
Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982
RC
Recurso de casación
RCS
Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994
ROF
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
RSCL
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
STC
Sentencia Tribunal Constitucional
STEDH
Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STJCE
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea
STS
Sentencia Tribunal Supremo
TCEE
Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea
TEDH
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TRLS/1976
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976
TRRL
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, RDLeg 781/1986, de 18 de abril
Vp.
Voto particular
( )
Nota
Cc Concordancia
LEY 29/1998, DE 13 JULIO. REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (BOE núm. 167, de 14 julio) EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I. Justificación de la reforma La Jurisdicción Contencioso-administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la Ley de 27 de diciembre de 1956 la dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración. Dicha Ley, en efecto, universalmente apreciada por los principios en los que se inspira y por la excelencia de su técnica, que combina a la perfección rigor y sencillez, acertó a generalizar el control judicial de la actuación administrativa, aunque con algunas excepciones notorias que imponía el régimen político bajo el que fue aprobada. Ratificó con énfasis el carácter judicial del orden contencioso-administrativo, ya establecido por la legislación precedente, preocupándose por la especialización de sus Magistrados. Y dio luz a un procedimiento simple y en teoría ágil, coherente con su propósito de lograr una justicia eficaz y ajena a interpretaciones y prácticas formalistas que pudieran enervar su buen fin. De esta manera, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 abrió una vía necesaria, aunque no suficiente, para colmar las numerosas lagunas y limitaciones históricas de nuestro Estado de Derecho, oportunidad que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo. Sin embargo, las cuatro décadas transcurridas desde que aquella Ley se aprobó han traído consigo numerosos y trascendentales cambios, en el ordenamiento jurídico, en las instituciones político-administrativas y en la sociedad. Estos cambios exigen, para alcanzar los mismos fines institucionales, soluciones necesariamente nuevas, pues, no obstante la versatilidad de buena parte de su articulado, la Ley de 1956 no está ajustada a la evolución del ordenamiento y a las demandas que la sociedad dirige a la Administración de Justicia. Ante todo, hay que tener en cuenta el impacto producido por la Constitución de 1978. Si bien algunos de los principios en que ésta se funda son los mismos que inspiraron la reforma jurisdiccional de 1956 y que fue deduciendo la jurisprudencia elaborada a su amparo, es evidente que las consecuencias que el texto constitucional depara en el punto al control judicial de la actividad administrativa son muy superiores. Sólo a raíz de la Constitución de 1978 se garantizan en nuestro país plenamente los postulados del Estado de Derecho y, entre ellos, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, el sometimiento de la Administración pública a la ley y al
Exposición de motivos
LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO
derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa por los Tribunales. La proclamación de estos derechos y principios en la Constitución y su eficacia jurídica directa han producido la derogación implícita de aquellos preceptos de la Ley Jurisdiccional que establecían limitaciones en el acceso a los recursos o en su eficacia carentes de justificación en un sistema democrático. Pero el alcance de este efecto derogatorio en relación a algunos extremos de la Ley de 1956 ha seguido siendo objeto de polémica, lo que hacía muy conveniente una clarificación legal. Además, la jurisprudencia, tanto constitucional como contencioso-administrativa, ha extraído de los principios y preceptos constitucionales otras muchas reglas, que imponen determinadas interpretaciones de dicha Ley, o incluso sostienen potestades y actuaciones judiciales no contempladas expresamente en su texto. Por último, la influencia de la Constitución en el régimen de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no se reduce a lo que disponen los artículos 9.1, 24, 103.1 y 106.1. De manera más o menos mediata, la organización, el ámbito y extensión material y el funcionamiento de este orden jurisdiccional se ve afectado por otras muchas disposiciones constitucionales, tanto las que regulan principios sustantivos y derechos fundamentales, como las que diseñan la estructura de nuestra Monarquía parlamentaria y la organización territorial del Estado. Como el resto del ordenamiento, también el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa debe adecuarse por entero a la letra y al espíritu de la Constitución. Por otra parte, durante los últimos lustros la sociedad y la Administración españolas han experimentado enormes transformaciones. La primera es hoy incomparablemente más desarrollada, más libre y plural, emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta años. Mientras, la Administración reducida, centralizada y jerarquizada de antaño se ha convertido en una organización extensa y compleja, dotada de funciones múltiples y considerables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estas transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas jurídicas de la organización administrativa, los fines, el contenido y las formas de la actividad de la Administración, los derechos que las personas y los grupos sociales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por el Derecho Administrativo. Todos estos cambios repercuten de una u otra forma sobre la Jurisdicción Contenciosoadministrativa. Concebida en origen como jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de conflictos jurídicos, ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido en los últimos tiempos. En este aspecto los problemas son comunes a los que los sistemas de control judicial de la Administración están soportando en otros muchos países. Pero además, el instrumental jurídico que en el nuestro se otorga a la Jurisdicción para el cumplimiento de sus fines ha quedado relativamente desfasado. En particular, para someter a control jurídico las actividades materiales y la inactividad de la Administración, pero también para hacer ejecutar con prontitud las propias decisiones judiciales y para adoptar medidas cautelares que aseguren la eficacia del proceso. De ahí que, pese al aumento de los efectivos de la Jurisdicción, pese al esfuerzo creativo de la jurisprudencia, pese al desarrollo de la justicia cautelar y a otros remedios parciales, la
LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO
Exposición de motivos
Jurisdicción Contencioso-administrativa esté atravesando un período crítico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas. Algunas de ellas, ciertamente, ya han venido afrontándose por el legislador en diferentes textos, más lejanos o recientes. De hecho, las normas que han modificado o que complementan en algún aspecto el régimen de la Jurisdicción son ya tan numerosas y dispersas que justificarían de por sí una refundición. La reforma que ahora se aborda, que toma como base los trabajos parlamentarios realizados durante la anterior Legislatura —en los que se alcanzó un estimable grado de consenso en muchos aspectos—, va bastante más allá. De un lado tiene en cuenta esas modificaciones parciales o indirectas, pero no sólo para incorporarlas a un texto único, sino también para corregir aquellos de sus elementos que la práctica judicial o la crítica doctrinal han revelado inapropiados o susceptibles de mejora. De otro lado, pretende completar la adecuación del régimen jurídico del recurso contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, la nueva organización del Estado y la evolución de la doctrina jurídica. Por último, persigue dotar a la Jurisdicción Contencioso-administrativa de los instrumentos necesarios para el ejercicio de su función, a la vista de las circunstancias en que hoy en día se enmarca. Desde este último punto de vista, la reforma compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resolución de los litigios. La preocupación por conseguir un equilibrio entre las garantías, tanto de los derechos e intereses públicos y privados en juego como del acierto y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los procesos y la efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma. Pues es evidente que una justicia tardía o la meramente cautelar no satisfacen el derecho que reconoce el artículo 24.1 de la Constitución. Bien es verdad que lograr una justicia ágil y de calidad no depende solamente de una reforma legal. También es cierto que el control de la legalidad de las actividades administrativas puede y debe ejercerse asimismo por otras vías complementarias de la judicial, que sería necesario perfeccionar para evitar la proliferación de recursos innecesarios y para ofrecer fórmulas poco costosas y rápidas de resolución de numerosos conflictos. Pero, en cualquier caso, el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, insustituible en su doble función garantizadora y creadora de jurisprudencia, debe adaptarse a las condiciones del momento para hacer posible aquel objetivo. En virtud de estas premisas, la reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora. Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que la Jurisdicción Contencioso-administrativa ya tenía en la legislación anterior y que la Constitución ha venido a consolidar definitivamente; porque mantiene asimismo el carácter de juicio entre partes que el recurso contencioso-administrativo tiene y su doble finalidad de garantía individual y control del sometimiento de la Administración al derecho, y porque se ha querido conservar, conscientemente, todo aquello que en la práctica ha funcionado bien, de conformidad con los imperativos constitucionales.
Exposición de motivos
LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO
No obstante, la trascendencia y amplitud de las transformaciones a las que la institución debe acomodarse hacían inevitable una revisión general de su régimen jurídico, imposible de abordar mediante simples retoques de la legislación anterior. Además, la reforma no sólo pretende responder a los retos de nuestro tiempo, sino que, en la medida de lo posible y con la necesaria prudencia, mira al futuro e introduce aquí y allá preceptos y cláusulas generales que a la doctrina y a la jurisprudencia corresponde dotar de contenido preciso, con el fin de perfeccionar el funcionamiento de la Jurisdicción. II. Ámbito y extensión de la Jurisdicción Contencioso-administrativa Fiel al propósito de no alterar más de lo necesario la sistemática de la Ley anterior, el nuevo texto legal comienza definiendo el ámbito propio, el alcance y los límites de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Respetando la tradición y de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución, se le asigna el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo. Sin embargo, la Ley incorpora a la definición del ámbito de la Jurisdicción ciertas novedades, en parte obligadas y todas ellas trascendentales. En primer lugar, era necesario actualizar el concepto de Administración pública válido a los efectos de la Ley, en atención a los cambios organizativos que se han venido produciendo y en conexión con lo que disponen otras Leyes. También era imprescindible confirmar en ésta la sujeción al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la Administración, cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa. Sin intención de inmiscuirse en ningún debate dogmático, que no es tarea del legislador, la Ley atiende a un problema práctico, consistente en asegurar la tutela judicial de quienes resulten afectados en sus derechos o intereses por dichos actos y disposiciones, en casi todo semejantes a los que emanan de las Administraciones públicas. En segundo término, es evidente que a la altura de nuestro tiempo histórico el ámbito material de la Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la Ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicción Contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. No toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios consti-
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tucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas. En esta línea, la Ley precisa la competencia del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo para conocer de las cuestiones que se susciten en relación no sólo con los contratos administrativos, sino también con los actos separables de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones públicas. Se trata, en definitiva, de adecuar la vía contencioso-administrativa a la legislación de contratos, evitando que la pura y simple aplicación del Derecho privado en actuaciones directamente conectadas a fines de utilidad pública se realice, cualquiera que sean las razones que la determinen, en infracción de los principios generales que han de regir, por imperativo constitucional y del Derecho comunitario europeo, el comportamiento contractual de los sujetos públicos. La garantía de la necesaria observancia de tales principios, muy distintos de los que rigen la contratación puramente privada, debe corresponder, como es natural, a la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Algo parecido debe decirse de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Los principios de su peculiar régimen jurídico, que tiene cobertura constitucional, son de naturaleza pública y hoy en día la Ley impone que en todo caso la responsabilidad se exija a través de un mismo tipo de procedimiento administrativo. Por eso parece muy conveniente unificar la competencia para conocer de este tipo de asuntos en la Jurisdicción Contencioso-administrativa, evitando la dispersión de acciones que actualmente existe y garantizando la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal. La delimitación del ámbito material de la Jurisdicción lleva también a precisar algunas exclusiones. La nueva Ley respeta en tal sentido la atribución de ciertas competencias relacionadas con la actividad administrativa a otros órdenes jurisdiccionales que establecen otras Leyes, en su mayor parte por razones pragmáticas, y tiene en cuenta lo dispuesto por la más reciente legislación sobre los conflictos jurisdiccionales y de atribuciones. En cambio, la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956. Sobre este último aspecto conviene hacer alguna precisión. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad —llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política— excluida «per se» del control jurisdiccional. Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución, llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de «acto político» se halla hoy en franca retirada en el Derecho público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del poder ejecutivo regido sólo por el Derecho
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Constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho. Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley señala —en términos positivos— una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes. III. Los órganos de la Jurisdicción y sus competencias Dado que, como se ha expuesto, la Jurisdicción Contencioso-administrativa se enfrenta a un gravísimo problema por la avalancha creciente de recursos, es obvio que la reforma de sus aspectos organizativos debía considerarse prioritaria. La novedad más importante en este capítulo consiste en la regulación de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. La creación de estos órganos judiciales, que previó la Ley Orgánica del Poder Judicial, fue recibida en su día con división de opiniones. Si, por un lado, parecía imprescindible descongestionar a los Tribunales de lo Contencioso-administrativo de un buen número de asuntos, por otro surgieron dudas acerca de la idoneidad de los Juzgados, órganos unipersonales, para afrontar el ejercicio de las competencias que habrían de corresponderles en virtud de la cláusula general establecida en la citada Ley Orgánica. Ciertamente, la complejidad técnica de muchos de los asuntos y la trascendencia política de otros que habrían de enjuiciar a tenor de dicha cláusula ha dado origen a una larga controversia, que era necesario resolver para implantar definitivamente los Juzgados. La presente reforma aborda el problema con decisión y con cautela a la vez. Define la competencia de los Juzgados mediante un sistema de lista tasada. En la elaboración de esta lista se ha tenido en cuenta la conveniencia de atribuir a estos órganos unipersonales un conjunto de competencias relativamente uniformes y de menor trascendencia económica y social, pero que cubren un elevado porcentaje de los recursos que cotidianamente se interponen ante los órganos de la Jurisdicción. De esta manera es posible aportar remedio a la saturación que soportan los Tribunales Superiores de Justicia, que se verán descargados de buen número de pleitos, aunque conservan la competencia para juzgar en primera instancia los más importantes «a priori» y toda la variedad de los que se incluyen en la cláusula residual, que ahora se traslada a su ámbito competencial. Por su parte, los Juzgados obtienen un conjunto de competencias que pueden razonablemente ejercer y que parecen suficientes para consolidar la experiencia. Nada impide, antes al contrario, que tras un primer período de rodaje la lista de competencias se revise a la vista de esa experiencia. De todas formas, es evidente que el éxito de la reforma depende más que nada de la pronta y adecuada selección y formación de los titulares de los Juzgados. No termina aquí la reforma en cuanto a órganos unipersonales. Se regulan también las competencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, con jurisdic-
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ción en toda España, para contribuir a paliar la sobrecarga de trabajo de órganos jurisdiccionales actualmente muy saturados. IV. Las partes La regulación de las partes que se contenía en la Ley de 27 de diciembre de 1956, fundada en un criterio sustancialmente individualista con ciertos ribetes corporativos, ha quedado hace tiempo superada y ha venido siendo corregida por otras normas posteriores, además de reinterpretada por la jurisprudencia en un sentido muy distinto al que originariamente tenía. La nueva Ley se limita a recoger las sucesivas modificaciones, clarificando algunos puntos todavía oscuros y sistematizando los preceptos de la manera más sencilla posible. Lo que se pretende es que nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero más amplio, pueda verse privado del acceso a la justicia. Sobre esta base, que ya se deduce de la Constitución, las novedades de la Ley tienen un carácter esencialmente técnico. Las más significativas se incorporan en los preceptos que regulan la legitimación. En cuanto a la activa, se han reducido a sistema todas las normas generales o especiales que pueden considerarse vigentes y conformes con el criterio elegido. El enunciado de supuestos da idea, en cualquier caso, de la evolución que ha experimentado el recurso contencioso-administrativo, hoy en día instrumento útil para una pluralidad de fines: la defensa del interés personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros legítimos, incluidos los de naturaleza política, mecanismo de control de legalidad de las Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonomía, cauce para la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones públicas y para la del interés objetivo de la ley en los supuestos legales de acción popular, entre otros. Por lo que se refiere a la legitimación pasiva, el criterio de fondo es el mismo y conduce a simplificar las reglas anteriores. En particular, carece de sentido mantener la figura del coadyuvante, cuando ninguna diferencia hay ya entre la legitimación por derecho subjetivo y por interés legítimo. En cambio, ha parecido necesario precisar un poco más qué Administración tiene carácter de demandada en caso de impugnación de actos sujetos a fiscalización previa y, sobre todo, atribuir también este carácter, en caso de impugnación indirecta de una disposición general, a la Administración autora de la misma, aunque no lo sea de la actuación directamente recurrida. Esta previsión viene a dar cauce procesal al interés de cada Administración en defender en todo caso la legalidad de las normas que aprueba y constituye una de las especialidades de los recursos que versan sobre la conformidad a derecho de disposiciones generales, que se desgranan a lo largo de todo el articulado. En cuanto a la representación y defensa, se distingue entre órganos colegiados y unipersonales. En los primeros, procurador y abogado son obligatorios; en los segundos, el procurador es potestativo y el abogado obligatorio. Los funcionarios públicos podrán comparecer por sí mismos en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.
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Por lo que atañe a la representación y defensa de las Administraciones públicas y órganos constitucionales, la Ley se remite a lo que disponen la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas para todo tipo de procesos, así como a las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas, pues no hay en los contencioso-administrativos ninguna peculiaridad que merezca recogerse en norma con rango de ley. V. Objeto del recurso Los escasos preceptos incluidos en los dos primeros capítulos del Título III contienen algunas de las innovaciones más importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administración. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento lícito de la Administración. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no permiten seguir configurando éste como una acción procesal uniforme. Sin merma de sus características comunes, empezando por el «nomen iuris», el recurso admite modulaciones de relieve en función del objeto sobre el que recae. Cohonestar los elementos comunes y los diferenciales en un esquema simple y flexible es otro de los objetivos de la reforma. Por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Del recurso contra actos, el mejor modelado en el período precedente, poco hay que renovar. La Ley, no obstante, depura el ordenamiento anterior de algunas normas limitativas que carecen de justificación, aunque mantiene la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos. Esta última regla se apoya en elementales razones de seguridad jurídica, que no sólo deben tenerse en cuenta en favor del perjudicado por un acto administrativo, sino también en favor del interés general y de quienes puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por él. Por lo demás, el relativo sacrificio del acceso a la tutela judicial que se mantiene por dicha causa resulta hoy menos gravoso que antaño, si se tiene en cuenta la reciente ampliación de los plazos del recurso administrativo ordinario, la falta de eficacia que la legislación en vigor atribuye, sin límite temporal alguno, a las notificaciones defectuosas e inclusive la ampliación de las facultades de revisión, de oficio. Conservar esa excepción es una opción razonable y equilibrada. En cambio, ha parecido necesario destacar en el texto de la Ley las peculiaridades de los recursos en que se enjuicia la conformidad a derecho de las disposiciones generales, hasta ahora no suficientemente consideradas. En realidad, los efectos que tienen estos ti-