1_9788490864074 by Editorial Tirant Lo Blanch

LOS DERECHOS HUMANOS EN ESPAÑA: UN BALANCE CRÍTICO Director

FERNANDO REY MARTÍNEZ Universidad de Valladolid Prologuista

FRANCISCO JAVIER DE LUCAS MARTÍN Universidad de Valencia

JOANA ABRISKETA URIARTE

FEDERICO DE MONTALVO JÄÄSKELÄINEN

Universidad de Deusto

Universidad de Comillas

JOSEFINA ALVENTOSA DEL RÍO

ARANCHA MORETÓN TOQUERO

Universidad de Valencia

Universidad de Valladolid

RAFAEL DE ASÍS ROIG

CARMEN PÉREZ GONZÁLEZ

Universidad Carlos III de Madrid

MARÍA DEL CARMEN BARRANCO AVILÉS

MIGUEL ÁNGEL PRESNO LINERA

Universidad Carlos III de Madrid

Universidad de Oviedo

JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS

MIGUEL ÁNGEL RAMIRO AVILÉS

Universidad de Valladolid

Universidad de Alcalá

LORENZO COTINO HUESO

VIRGINIA RODRÍGUEZ-BARTOLOMÉ

Universidad de Valencia.

Investigadora independiente

PATRICIA CUENCA GÓMEZ

NICOLÁS RODRÍGUEZ CABEZUDO

Universidad Carlos III de Madrid

Universidad de Valladolid

GONZALO FANJUL SUÁREZ

EDUARDO RUÍZ VIEYTEZ

Investigador independiente

Universidad de Deusto

JAVIER GARCÍA MEDINA

IÑIGO SANZ RUBIALES

Universidad Valladolid

Universidad de Valladolid

JOSÉ RAMÓN INTXAURBE VITORICA

JAUME SAURA ESTAPÁ

Universidad de Deusto

Universidad de Barcelona

MARÍA MACÍAS JARA

NOEMÍ SERRANO ARGÜELLO

Universidad de Comillas

Universidad de Valladolid

ÁNGELES SOLANES CORELLA Universidad de Valencia

Valencia, 2015

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Director de la colección:

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

© De esta edición, Tirant lo Blanch y Publicacions de la Universitat de València Edita: Tirant lo Blanch Publicacions de la Universitat de València Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-407-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

EL ESTADO DE LOS DERECHOS: UN PRÓLOGO JAVIER DE LUCAS

Casi todos los que, de una u otra manera, se dedican —nos dedicamos— a trabajar en torno a problemas de derechos humanos, han tenido que afrontar en algún momento dos tipos de críticas u objeciones que resultan insoslayables por su indiscutible relevancia. La primera ataca la importancia y rigor de la noción misma de derechos, una crítica que se desarrolla a través dos líneas argumentativas. Una de ellas, la que encontramos expuesta por ejemplo por Bentham, pone de maniiesto que se trata de una noción que carece de fundamento, pues constituye pura y simplemente un contrasentido: un “disparate con zancos” (nonsense upon stilts), como caliicara el ilósofo inglés la noción misma de derechos naturales y, luego, el concepto de derechos humanos enunciados en la Declaración de 1789, que somete a dura crítica1. Un segundo tipo de objeciones aduce que el concepto de derechos humanos sería, en el mejor de los casos, un desiderátum, una retórica buenista; y en el peor y más frecuente, una superchería, otro invento de la burguesía para blindar el statu quo, habida cuenta de que, como escribiera por su parte el mejor Marx de la Crítica de la cuestión judía, se trata de un artefacto destinado a mantener el espléndido aislamiento de quienes, desde su buena posición, su riqueza, pueden permitirse una perspectiva archiindividualista, atomista, y así cerrarse como mónadas frente a toda exigencia en relación los otros. Ese sería el objetivo real de los denominados derechos: cerrar, proteger al burgués y su propiedad (el primero y paradigmático derecho) frente a cualquier intromisión. Una coartada ideológica del dominio de clase2.

Cfr. Sophismes Anarchiques. Examen critique de diverses déclarations des droits de l’homme et du citoyen (Oeuvres, traduits par P. É. L. Dumont et B. Laroche, t. 1, Darmstadt, 1969, pp. 547 y ss.). Asimismo, Falacias políticas, Madrid, CEPC 1990. 2 Esa crítica ideológica es reiterada por Marx en el primer volumen de El capital, donde escribe: “La órbita de la circulación o del cambio de mercancías, dentro de cu-

Frente a esas críticas, me parece que vale la pena insistir en que tal y como advirtiera Ihering, la lucha por los derechos humanos es el mejor argumento a favor de la utilidad, de la necesidad de ese otro producto cultural, civilizatorio, que es el Derecho. Una herramienta que sigue viva, pese a todas las profecías que han anunciado su defunción, desde Saint-Simon y su Parábola del Industrial, a Marx y, sobre todo, a la interpretación marxista (más que marxiana), que coinciden en apuntar ese horizonte en el que superadas las diferencias de clase (por vías ciertamente muy diferentes), la dominación de las personas será sustituida por la administración tecnocientíica de las cosas. El corazón del Estado de Derecho es precisamente el reconocimiento y garantía de los derechos entendido como un proceso universalizable (hoy decimos global), por el que todos los seres humanos debemos luchar. En realidad, eso es lo que ya proponía Heraclito cuando escribió que un pueblo debe luchar por sus leyes tanto como por sus murallas. Sí, el Derecho puede ser y así lo constatamos históricamente, un instrumento de discriminación, de violencia y dominación. Pero eso puede cambiar cuando está al servicio de los derechos humanos entendidos como concreción de ese ideal de justicia que, al decir de San Agustín, es la única diferencia entre los grandes reinos y las piraterías. El segundo tipo de objeciones es el que formulan quienes ponen de relieve la diicultad del propósito inal de esta propuesta en la que en deinitiva consisten los derechos (más allá de la disputa en torno a su concepto y justiicación), sobre todo desde la Declaración de 1948, esto es, el reconocimiento y garantía de la satisfacción de necesidades básicas para todos los seres humanos, más allá de los atributos de sexo, raza/etnia/cultura, lengua, religión o nación. Esta sería, al decir de Bobbio, una empresa difícil, cuando no casi tan desesperada como la de el trabajo conceptual. yas fronteras se desarrolla la compra y la venta de la fuerza de trabajo, era, en realidad, el verdadero paraíso de los derechos del hombre. Dentro de estos linderos, sólo reinan la libertad, la igualdad, la propiedad, y Bentham. La libertad, pues el comprador y el vendedor de una mercancía, v. gr. de la fuerza de trabajo, no obedecen a más ley que la de su libre voluntad. Contratan como hombres libres e iguales ante la ley. El contrato es el resultado inal en que sus voluntades cobran una expresión jurídica común. La igualdad, pues compradores y vendedores sólo contratan como poseedores de mercancías, cambiando equivalente por equivalente. La propiedad, pues cada cual dispone y solamente puede disponer de lo que es suyo. Y Bentham, pues a cuantos intervienen en estos actos sólo los mueve su interés”: El Capital, FCE, México 1973, pp. 128-129.

Pero el mismo Bobbio, tan escéptico en lo que toca al esfuerzo cognitivo, airma como tarea imprescindible, como necesidad insoslayable, la de avanzar en ese reconocimiento y garantía. Por eso, no debemos aceptar el poderoso argumento del escepticismo que nos golpea con la evidencia de que la historia, los hechos, nos señalan una y otra vez las violaciones de esos derechos, los ejemplos del doble rasero, la manipulación de esos ideales. Esa es la razón por la que alguna vez he utilizado la paráfrasis del conocido libro de Michael Ende Die Unendliche Geschichte (La historia interminable), para tratar de explicar las diicultades que afrontan quienes trabajan en y por el reconocimiento y efectividad de los derechos humanos. Pues bien, quizá no hay mejor manera de avanzar en la puesta en práctica de los derechos humanos que la de la publicidad sobre los resultados que nos ofrecen los mecanismos de control de los mismos. Esa es una tarea en la que, con todos los matices que se quieran, se han conseguido notables avances. Desde luego, en el plano institucional, por ejemplo a través de las evaluaciones que establecen las diferentes Convenciones de lucha por los derechos en el marco del sistema de la ONU: desde la lucha contra la discriminación de las mujeres a la lucha contra la tortura y los malos tratos, por citar sólo dos. Pero es que, además, los informes anuales sobre la situación de derechos de individuos que pertenecen a grupos vulnerables (y recordaré solo el papel de ACNUR en relación con los refugiados) son un instrumento excelente de análisis, evaluación y propuestas. La misma tarea viene siendo desarrollada por ONGs y organizaciones privadas que proporcionan periódicamente sus informes de evaluación, de carácter general o nacional, las más de las veces centradas en un tipo de derechos concreto. Precisamente en esa línea de iniciativas de control de la garantía eicaz de los derechos durante muchos años quedó inaplicada una importante conclusión de la conferencia mundial sobre derechos humanos, organizada en Viena en 1993, que recomendó en su Declaración y Programa de Acción que todos los Estados adoptasen una medida, la creación de Planes nacionales de derechos: “La Conferencia Mundial de Derechos Humanos recomienda que cada Estado considere la posibilidad de elaborar un plan de acción nacional en el que se determinen las medidas necesarias para que ese Estado mejore la promoción y protección de los derechos humanos”. En nuestro país, esa recomendación se concretó en la aprobación en diciembre de 2008 del denominado I Plan Nacional de Derechos Huma-

nos, un instrumento concebido precisamente con la inalidad primordial de ofrecer datos e iniciativas que permitieran la evaluación acerca del estado de las “políticas de derechos humanos” realizadas desde el Gobierno, tanto en el ámbito de la acción exterior, como en el interno, es decir, en lo relativo a cada uno de los derechos consagrados en la Constitución3. Por su parte, el Gobierno Rajoy había previsto un II Plan Nacional, para cuya elaboración creó una comisión de expertos, coordinados por el profesor Fernando Rey, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid. Sin embargo, después de un año de trabajo, la reluctancia del Gobierno para asumir los resultados de las investigaciones y propuestas llevadas a cabo por el grupo llevó a que renunciaran a esa tarea4. El coordinador, profesor Rey, se dirigió a quien suscribe con la propuesta de publicar la revisión de esos trabajos como un libro. Gracias al apoyo decidido que 3

Tuve la oportunidad de participar en el año 2009 en representación de los Institutos universitarios de derechos humanos, en la Comisión de seguimiento del I Plan (compuesta por 3 miembros del Ejecutivo y 5 representantes de la Sociedad civil), que había sido coordinado desde la Vicepresidencia del Gobierno que desempeñaba María Teresa Fernández de la Vega. No quiero dejar de reconocer públicamente el trabajo que llevó a cabo para la puesta en práctica del I Plan nuestro colega de la Universidad de Valencia, el profesor Fernando Flores, quien asumió también buena parte de la discusión con ONGs y expertos. El Plan incluía los compromisos del gobierno español para promover y proteger los derechos humanos, tanto en España como en el ámbito internacional. Y se concretaba en 172 medidas en ámbitos muy diversos, desde la lucha contra la violencia de género, el racismo y la xenofobia a la promoción de los derechos sociales, entre otros. 4 Buena parte de las ONGs que trabajan en nuestro país en la vigilancia y control del reconocimiento y garantía de los derechos los derechos humanos (RIS, APDH, AI, HWW, etc.) denunciaron el balance negativo que arrojaba la política del Gobierno a lo largo de 2014 en materia de derechos humanos. Por ejemplo, las violaciones de derechos en la frontera sur (Ceuta y Melilla), que han sido objeto de críticas por parte de agencias de la ONU, por el Comisario de derechos humanos del Consejo de Europa y por el propio Parlamento y la Comisión europeas; la situación en los CIE; los desahucios; el incremento vertiginoso de la pobreza infantil; la ineicacia en la lucha contra la violencia machista; las diicultades en el acceso a la justicia como consecuencia de la ley de tasas y la reforma de la justicia gratuita; los recortes en el acceso al derecho a prestaciones sanitarias para inmigrantes irregulares como consecuencia del RD 16/2012; la impunidad en la práctica de buena parte de los crímenes cometidos durante el franquismo, o las prácticas de actuaciones policiales que siguen periles étnicos, por citar tan sólo algunos de los aspectos más criticados.

prestó desde el primer momento nuestro editor, Salvador Vives, este es precisamente el que tengo el honor de prologar. El lector podrá encontrar en la Introducción —redactada por el propio profesor Rey— los detalles y razones sobre el sentido y alcance del libro, reelaborado a partir de las propuestas formuladas para el II Plan. En lo que resta, me limito a subrayar tres aspectos generales. El primero, la ambición de globalidad, o, por mejor decir, de integralidad, de la que da cuenta el índice de los derechos abordados. En efecto, no sólo se contempla el abanico clásico de derechos de los ciudadanos, que va de los derechos civiles a los sociales pasando por los políticos, sino que se abordan lo que desde hace demasiado tiempo se vienen denominando “nuevos” derechos cuando la realidad es que forman (deben formar) parte de nuestra vida cotidiana, desde los que tratan de responder a las necesidades y desafíos surgidos de las nuevas tecnologías, los dilemas bioéticos, o la identidad de género, a los relacionados con la política española de cooperación. Asimismo, se presta una especial atención a los derechos de los grupos vulnerables algunos de los cuales plantean la presencia y necesidades especíicas de nuevos sujetos de derechos (víctimas de la guerra civil, por ejemplo, o dependientes), y, desde luego, a los no ciudadanos (inmigrantes, asilados, refugiados). En segundo término, quiero destacar el hecho de que no sólo se presenta y analiza el estado de la cuestión, sino que se formulan propuestas para mejorar esa situación, es decir, para tratar de poner remedio a los principales déicits detectados en lo relativo al reconocimiento y protección de los derechos, incluidas las relativas a una reforma constitucional cuya necesidad y alcance es examinada y justiicada, a mi juicio, con argumentos convincentes, sobre todo en el apartado relativo a los derechos de participación política (apartado IV.B). A este propósito me parecen muy oportunas las observaciones relativas al marco normativo e institucional, considerados desde una perspectiva abierta que incluye al tercer sector y asimismo a la incidencia del enfoque de derechos humanos en lo que toca a la responsabilidad social empresarial. Pero, en mi opinión, la ambición del informe se revela al incluir apartados que, más que analizar y proponer medidas sobre este o aquel derecho, plantean cuestiones clave a la hora de hacer avanzar la lucha por los derechos. En ese sentido, no puedo por menos que elogiar como botón de

muestra la inclusión en el apartado tercero de la cuestión de la educación en los derechos humanos, un mandato originario de la ONU desde su momento fundacional y en el que, sin embargo, apenas hemos avanzado más allá de las retóricas alusiones a la necesidad de una perspectiva transversal de derechos humanos en todos los niveles educativos. La publicación de este libro —a mi juicio— enriquece esta colección de derechos humanos proporcionando un ejemplo claro y riguroso de la utilidad de un tipo de relexión y análisis como el que se propuso desde su inicio y que no puede dejar de ser práctica —que no meramente pragmática ni, menos aún, al servicio de intereses u objetivos electorales—, pues ese es el carácter mismo del Derecho, un campo de acción imprescindible de aquello que conocemos con la noble denominación de razón práctica, que es también correcta ratio, un pensamiento que debe ser permanentemente completado, corregido, abierto a la discusión. Espero que, en el futuro, la colección pueda albergar nuevos ejemplos de este trabajo.

ÍNDICE DE ABREVIATURAS ACNUR: AGE: AI: AN: Art.: BOCG: BOE: CCAA: CDFUE: CEDH: CDH: CDPD: CE: CEAR: CEDAW: CERMI: CERSE: CP: CPT: DESC: Disp: DUDH: EBEP: ECRI: FCSE: FELGBT: FJ:

Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados Administración General del Estado Amnistía Internacional Audiencia Nacional Artículo Boletín oicial de las Cortes Generales Boletín oicial del Estado Comunidades Autónomas Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales Consejo de Derechos Humanos Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Constitución Española de 1978 Comisión Española de Ayuda al refugiado Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y la protección de sus derechos humanos Comité español de representantes de personas con discapacidad Consejo Estatal de Responsabilidad Social de las Empresas Código Penal Comité para la Prevención de la Tortura Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Disposición Declaración Universal de los Derechos Humanos Estatuto Básico del Empleado Público Comisión Europea contra la Intolerancia y la Discriminación Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado Federación estatal de lesbianas, gays, transexuales y bisexuales Fundamento jurídico

FSV: ILP: IMSERSO: INE: LAU: LBRL: LGTB: LEC: LECrim: LGSS: LO: LODA: LODR: LOE: LOLR: LOPD: LOPJ: LOPS: LOREG: LOTC: MAEC: MSSSI: NNUU/ONU: OBERAXE: OCDE: ODH: OHCHR: OIT: OM: OMPI: ONG: OSCE: PIB: PIDCyP:

Fondo social para la vivienda Iniciativa legislativa popular Instituto de Mayores y Servicios Sociales Instituto nacional de Estadística Ley de arrendamientos urbanos Ley de Bases de Régimen Local Lesbianas, gays, transexuales y bisexuales Ley de Enjuiciamiento civil Ley de Enjuiciamiento Criminal Ley general de la Seguridad Social Ley Orgánica Ley Orgánica del derecho de asociación Ley Orgánica del derecho de reunión Ley Orgánica de educación Ley Orgánica de libertad religiosa Ley Orgánica de protección de datos Ley Orgánica del Poder Judicial Ley Orgánica de protección y seguridad ciudadanas. Ley Orgánica de régimen electoral general Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad Organización de Naciones Unidas Observatorio español del racismo y la xenofobia Organización para la cooperación y el desarrollo económicos. Oicina de Derechos Humanos Oicina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos Organización internacional del Trabajo Orden Ministerial Organización mundial de la propiedad intelectual Organización no gubernamental Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa Producto interior bruto Pacto internacional de derechos civiles y políticos

PpD: RD: RSE: RTV: STC: STJUE: STS: TC: TFUE: TIC: TEDH: TJUE: TS: UE: UNESCO: UNICEF:

Privacidad por diseño Real Decreto Responsabilidad social empresarial Radio televisión Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea Tecnología del conocimiento y de la información Tribunal Europeo de los Derechos Humanos Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Supremo Unión Europea Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

I. INTRODUCCIÓN: SENTIDO Y ALCANCE DEL TEXTO FERNANDO REY MARTÍNEZ

España no está del todo al corriente en el cumplimiento de sus deberes respecto de los estándares internacionales de protección de los derechos humanos. También en este campo, y no sólo en el económico, tenemos una deuda que no somos capaces de honrar como corresponde. Es evidente que nuestro Estado se halla entre los más avanzados del mundo en materia de derechos humanos, pero esta luminosa verdad no impide que haya numerosas y crecientes zonas de penumbra. El documento que aquí se presenta lo demuestra, pero no se detiene ahí, sino que sugiere multitud de líneas de progreso. De formato académico, este texto, sin embargo, podría resultar útil, en manos de actores políticos inteligentes, para introducir mejoras signiicativas. La devastadora crisis económica ha impactado tan negativa como intensamente sobre los derechos humanos en nuestro país. Esto es evidente sobre todo en relación con los derechos sociales. Pero no todo lo malo que ha sucedido en este campo puede atribuirse a la escasez de fondos públicos. En ciertos aspectos, como por ejemplo respecto de los derechos civiles o de los escasos avances en materia de lucha contra las discriminaciones, hay, más bien, desinterés, cuando no, directamente, planteamientos ideológicos aines a visiones antiguas de orden público o de convivencia, en cualquier caso, escasamente simpáticos hacia los derechos y su, al menos teóricamente, posición preferente en el ordenamiento. En ciertas ocasiones, la crisis económica está sirviendo de excusa perfecta para dar cobertura a líneas ideológicas retrógradas en materia de derechos. Este libro ha tenido una génesis y un itinerario un tanto peculiares. En origen, e impulsado por quien esto escribe, como Director, en su día, del II Plan nacional de Derechos Humanos, fue elaborada una primera versión, a lo largo de 2013, por un equipo compuesto por diversos expertos sin vinculación con el Gobierno (profesores de Universidad, miembros de Institutos

de Derechos Humanos, etc.) y por otros del ámbito gubernamental (en particular, del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, del Ministerio de Presidencia y de la Oicina de Derechos Humanos). Ese primer borrador fue sometido a relexión y debate, tanto con representantes de los diversos ministerios, como con algunas personas de las principales entidades del tercer sector especializadas en derechos humanos. Se trataba de elaborar un Informe diagnóstico de la situación de los derechos humanos en España que permitiera, a continuación, elaborar el II Plan de Derechos Humanos. Así pues, para contextualizar adecuadamente este texto, debemos en primer lugar tener en cuenta qué es un Plan nacional de derechos humanos (nuestro país ya ha dispuesto de uno, el primero, y esperemos que no el último, entre 2008 y 2012) y por qué requiere de un Informe de diagnóstico previo como el que dio origen al documento que aquí se expone. ¿Qué es un Plan nacional de derechos humanos? La importante Conferencia Mundial sobre derechos humanos de Naciones Unidas celebrada en Viena en 1993, entre otras muchas decisiones relevantes, recogió en su Declaración inal y en su Plan de Acción la recomendación a los Estados (impulsada por la delegación australiana) de elaborar planes nacionales para mejorar la promoción y la protección de los derechos humanos. Desde entonces, algo más de treinta Estados han adoptado en este sentido diversos instrumentos de planiicación, aún con diferentes nombres y contenido. En el año 2002, la Oicina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos publicó un Manual1 que contenía el concepto y las características que debería tener un plan de derechos humanos, a partir de las experiencias hasta ese momento, y que debería servir de orientación para los países que decidieran recoger el guante lanzado por la Conferencia de Viena y entrar en esta nueva dinámica de refuerzo político adicional de su programación nacional en materia de derechos humanos. Pues bien, un Plan no es, ni puede ser, un programa de gobierno o de legislatura más o menos adaptado al tema “derechos humanos”. El Manual advierte seriamente contra ello: “El proceso de consulta es crucial para la credibilidad y efectividad del Plan”, el cual “debe responder a un compromiso nacional verdadero, implicando a toda la sociedad: debe ser «pro1

Disponible en: http://ohchr.org/Documents/Publications/training10en.pdf.

piedad» de todos” (pp. 14 y 20); “sin una amplia participación, se corre el peligro de que el Plan sea un gesto retórico y de que su ejecución will run into the sand” (p. 42); y “Debe evitarse que el Plan Nacional sea un ejercicio vinculado sólo al Gobierno” (p. 58). Es preciso, por tanto, conceptualizar desde el primer momento lo que es y signiica un Plan de Derechos Humanos, llamado a nacer, además, como ocurre en la España de nuestros días, en el contexto de una crisis económica profunda y duradera. Aunque el Plan va dirigido a mejorar la situación de los derechos humanos en nuestro país, no se pueden generar expectativas infundadas, ni promesas que no se puedan cumplir. El Plan debe ser realista, como repite el Manual de forma reiterada: como principio fundamental, “debe estar orientado a la acción: no debe incluir vagas promesas” (p. 18); y sus objetivos deben ser “realistas, razonablemente precisos y obtenibles en un plazo determinado” (p. 74). Con claridad se indica: “es mejor no incluir un objetivo en un Plan a menos que exista una genuina voluntad de llevarlo a cabo y alguna razonable posibilidad de éxito” (p. 76). Como sugiere el Manual, un Plan no puede solucionar todos los problemas de derechos humanos en poco tiempo, sino que se trata de “un proceso continuo” (p. 20) de mejora. Hay que partir de que ningún país es perfecto en este campo (p. 1), de que han de identiicarse objetivos de mejora concretos y realistas en un periodo de tiempo determinado y ponerse a ello, “priorizando de modo realista las acciones” (p. 2), sabiendo que quedarán muchas cosas pendientes para el futuro, para el siguiente Plan. Un Plan debe venir acompañado, pues, por amplias dosis de modestia, de realismo y de pragmatismo (p. 1). También se reiere el Manual a los planes que, como el que nos ocupa, suceden a uno anterior (p. 99), indicando que deben basarse en gran medida en la evaluación del precedente (hay que identiicar las áreas en la que hay que seguir trabajando) y que el proceso de desarrollo del Plan debe ser semejante al de aquel. El Manual claramente atribuye la responsabilidad inal del Plan al Gobierno, en la persona de alguno de sus miembros (p. 44) y llama “agencia focal” al órgano gubernamental encargado de dirigir el proceso de elaboración. En el caso español actual, la agencia focal designada fue el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, que depende del Ministerio de la Presidencia. El Manual da mucha importancia a la participación, transparencia y comunicación en todas las fases del Plan, pero especialmente en la

inicial. El proceso de elaboración es tan importante como el resultado. En este punto, el Manual propone un equilibrio difícil entre dos principios en ocasiones en tensión: de un lado exige la máxima implicación al Gobierno (que es quien asume, en deinitiva, la responsabilidad de ejecutar el Plan), de otro exige la participación de una nómina larga de actores (p. 43): parlamentarios, organismos gubernamentales, instituciones de seguridad (policía y ejército), o enegés de derechos humanos, representantes de grupos vulnerables, sindicatos, empresarios, colegios profesionales, universidades, expertos, organismos públicos de defensa de los derechos humanos, periodistas, fundaciones privadas ilantrópicas, e incluso, deportistas y reconocidos miembros de la cultura. En este contexto, el Manual sugiere la elaboración previa al Plan de un Informe Diagnóstico (baseline study); una elaboración “inteligente” de este Informe, un enfoque de sentido común. No se trata de una investigación original (p. 64), sino que debe conirmar y sistematizar lo que ya se conoce. Debe ser sincero, pero no largo. Asumiendo el concepto amplio de derechos humanos que se maneja en Derecho internacional, debe abarcar todo tipo de derechos (civiles, políticos, sociales, económicos y culturales). Debe priorizar los asuntos: por la severidad del problema, por su impacto ante la opinión pública, por su relación con otros objetivos del Plan, por los recursos disponibles. El Manual subraya que este Informe tiene interés por sí mismo. Y aunque no ignora que “puede sacar los colores a un Gobierno determinado”, también observa que “sin identiicar los problemas no puede haber soluciones” (p. 61). La versión primera de este texto quería ser, justamente, ese baseline study. Se redactó un documento que intentaba relejar con realismo y sinceridad la situación actual de los derechos humanos en España que, como es evidente, por la seria crisis económica y la falta creciente de recursos inancieros públicos, es compleja y difícil, para, a partir de ahí, diseñar un II Plan nacional de derechos humanos que sirviera para mejorar dicha situación. Un documento creíble —intelectualmente— y asumible —políticamente—, que permitiera avanzar. La dinámica de los planes nacionales de derechos humanos, como sostiene el Manual (p. 10), adopta “un enfoque esencialmente no confrontacional”, esto es, no se trata de que los actores políticos y sociales se lancen mutuamente reproches sobre el mejor o peor estado de salud de los derechos humanos, sino de animarlos a cooperar más constructivamente en este campo.

Sin embargo, esa primera versión, cuya propiedad correspondía, en puridad, al Gobierno, no se hizo pública por él. Más aún. El proceso de elaboración del II Plan nacional de Derechos Humanos, sin derogarse formalmente y sin explicar razón alguna, en público, o en privado a las personas que estábamos en el proceso, fue detenida en seco por los responsables políticos. No sabemos si el texto que habíamos elaborado pudo, por utilizar la expresión del Manual, “sacar los colores” al Gobierno o, simplemente, éste se dio cuenta, por in, de lo que signiicaba un plan nacional de derechos humanos y decidió no seguir adelante para no tener que asumir ciertas mejoras y compromisos. Así pues, la situación actual es que, formalmente, el Gobierno se ha comprometido en sede parlamentaria a elaborar y aprobar un II Plan nacional de Derechos Humanos2, pero el proceso, (hasta donde sé), en el plano de los hechos se ha interrumpido. Mucho me temo que, inalmente, estuvimos corriendo sobre la arena. Ciertamente, el I Plan nacional de Derechos Humanos, respondía, a mi juicio, más a un programa de Gobierno que a un auténtico plan de derechos (entendido a partir de los requerimientos, antes sumariamente expuestos, del Manual de Naciones Unidas), pero tuvo el mérito de iniciar en nuestro país esta metodología, realmente muy interesante, de los planes de derechos humanos. Por ello sería deseable que se impulsara de nuevo en sede política con independencia de quién gobierne, esto es, como una auténtica cuestión de Estado situada más allá de la competición partidista. En este contexto, los académicos que habíamos participado en la elaboración del primer texto pensamos que sería interesante, pese a todo, publicar un informe diagnóstico de la situación de los derechos humanos en nuestro país. Aunque no haya servido inicialmente para el destino previsto en su momento, quizá nuestras relexiones puedan contribuir en alguna medida a elaborar ese II Plan nacional que ojalá se apruebe en el futuro. Obviamente, el texto que aquí se presenta es diferente del texto redactado inicialmente. Por un lado, porque ya no participan los expertos que pertenecían al Gobierno; de este modo se garantiza la mayor imparcialidad de nuestro análisis. Por otro, porque los académicos hemos recuperado por completo nuestra libertad de opinión cientíica. No es lo mismo un Infor-

En la comparecencia del Secretario de Estado de relaciones con las Cortes ante la Comisión Constitucional del Congreso de 31 de octubre de 2012.

me político que un Informe académico que aspira a servir políticamente. El texto inicial era un texto totalmente instrumental al Plan. Por supuesto, la actitud de todos los autores es, como no puede ser de otro modo entre universitarios, crítica, pero leal y constructiva. No es un texto “contra” este Gobierno u otro; sino un texto “a favor” de los derechos humanos: de su implantación, de su aplicación, de su evaluación y mejora. Adoptamos, en línea con lo que sugiere el Manual de Naciones Unidas, un enfoque “no confrontacional”. El proceso de elaboración del documento ha sido, en deinitiva, original, puesto que han participado en él numerosas personas con diferentes sensibilidades ideológicas e itinerario formativo, de modo que no se trata de un simple trabajo académico (aunque no renuncia a mantener el rigor intelectual), ni de un texto gubernamental u oicial (aunque pretenda servir a la política nacional de defensa y promoción de los derechos humanos), pero tampoco de uno elaborado sin más por la sociedad civil, de modo “militante” (aunque tenga un fuerte espíritu de compromiso con los derechos). Se trata de un Informe de diagnóstico sobre la situación actual de los derechos humanos en España. Es preciso advertir que la expresión “derechos humanos” es, en la cultura política española, tan evocadora y solemne como problemática. No es infrecuente, en efecto, que a menudo se asocie la idea de derechos humanos a situaciones de graves lesiones de derechos y de falta de libertad y de democracia de otros países, dando por descontado que en España estamos a un gran nivel en este campo. El concepto de derechos humanos no parece circunscribirse a ningún elemento signiicativo en el interior de nuestras fronteras. Parece ser un tema para otros o para nuestro pasado. De ahí que no se suelen diseñar políticas nacionales claras que lleven esa rúbrica. Tampoco ha existido, hasta ahora, un programa sistemático y potente de formación en derechos humanos como lo requiere Naciones Unidas, porque quizá no se ha encontrado necesario. Ciertamente, como ya se ha dicho, España se encuentra entre los países del mundo con un sistema más sólido y creíble de derechos humanos, y quizá este hecho desactive en gran medida la necesidad de un planteamiento especíico de la cuestión. Por otro lado, tampoco ayuda a la difusión de la cultura de los derechos humanos el factor de que en la comunidad jurídica mayoritaria se distinga entre “derechos humanos” y “derechos fundamentales”, precisamente para remitir los primeros a la ilosofía política y al derecho internacional (nuevamente, a

situaciones más allá de nuestras fronteras y de nuestro tiempo) y conectar los segundos con los derechos que protege nuestra Constitución. Por estas razones y otras (como, por ejemplo, la excusa de la crisis económica para establecer una agenda ideológica tan restrictiva como nugatoria de derechos), no es común entre nosotros hablar de “derechos humanos” como un epígrafe más de la política nacional. Quizá por ello, entre otras razones, el I Plan nacional de derechos humanos pasó, en general, bastante desapercibido. En deinitiva, la dinámica de los planes nacionales es, en gran medida, una novedad para nuestros códigos culturales, empezando por la propia denominación y enfoque. No es casual, en este sentido, que su impulso inicial proviniera de Australia, esto es, del orbe anglosajón. Tomarnos los derechos en serio desde una óptica pragmática, realista, menos autocomplaciente, más concreta que retórica, sería una de las principales conclusiones del libro que se presenta. El texto se divide en cuatro grandes capítulos: protección de los derechos, promoción, derechos de alcance general y derechos respecto de grupos sociales especíicos. Este esquema es semejante al que han seguido otros países en sus respectivos Informes Diagnósticos. En el capítulo de la protección de los derechos humanos en España se expone el marco normativo, de instituciones y de planiicación política en esta materia. En el capítulo de la promoción de los derechos humanos se examina cómo se hace en el exterior y también en el interior, a través de la educación. Éste último es un campo donde existe un amplio margen de mejora si se tienen en cuenta los estándares internacionales. El capítulo primero y el segundo componen lo que podríamos denominar una primera parte general, introductoria, que se reiere a todos los derechos humanos a la vez. Los capítulos tercero y cuarto integrarían una segunda parte especíica, en la que el centro de atención se desplaza bien a algún derecho en particular (capítulo tercero: “derechos de alcance general”), bien a algunos de los grupos sociales con diicultades especíicas o expuestos a una mayor desigualdad social, política o económica (“derechos respecto de grupos sociales especíicos”). Obviamente, este Informe no es un tratado y no constituye un análisis exhaustivo de todos los problemas en materia de derechos humanos, aunque se haya tratado de incorporar al análisis el mayor número posible y, en especial, los más relevantes por su gravedad, impacto, etc. Recuérdese que intenta, nada más y nada menos, ser útil para una planiicación estratégica pública posterior. Por este mismo motivo, se ha optado por no aportar

conclusiones en este momento, remitiendo al lector la tarea de deducir las propias. El documento proporciona un examen de la situación actual de los derechos humanos en España con un formato y enfoque que, probablemente, no guarde comparación con ningún otro análisis disponible (que tampoco son muchos, por cierto) y, aporta también una multitud de sugerencias concretas para una eventual intervención de política pública posterior. En casi todos los asuntos, como el lector puede comprobar, se expone cuál es la situación actual, con sus luces y sombras, para identiicar a partir de ahí posibles vías de mejora. Una idea que se ha tenido en cuenta a la hora de elaborar este Informe es la de que pueda servir como referencia metodológica para la elaboración de otros diagnósticos en materia de derechos humanos y de planes posteriores, aunque, naturalmente, que ello sea así dependerá de la voluntad de los actores concernidos y de otros factores. En cualquier caso, el aliento que ha movido la elaboración de este Informe, la valoración de cuyo acierto corresponde al lector, es el de que sea realmente útil para poder ponernos al día en el cumplimiento de nuestros deberes internacionales y nacionales respecto de los derechos humanos. Que lo hayamos cumplido o no, deberán valorarlo, naturalmente, sus lectores.