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ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN EN CHILE. ANÁLISIS Y BASES DE DISCUSIÓN PARA UN NUEVO DISEÑO INSTITUCIONAL

JUAN PATRICIO RONDINI FERNÁNDEZ-DÁVILA

tirant lo blanch Valencia, 2021

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A Claudia A Francisca y Juan Ignacio

Índice PRÓLOGO INTRODUCCIÓN Capítulo I COMPRENSIÓN DEL PODER JUDICIAL CHILENO 1. Introducción.......................................................................................... 29 2. El sintagma «poder judicial», entre lo jurisdiccional y lo organizativo.. 31 3. Jurisdicción........................................................................................... 35 3.1. Imparcialidad e independencia judicial.................................... 43 3.1.1. Imparcialidad............................................................... 51 4. Dos modelos de jueces y dos formas de Estado..................................... 63 5. El Poder Judicial chileno a la luz de los modelos de jueces y de Estados. 77 Capítulo II ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN 1. Introducción.......................................................................................... 93 2. Del gobierno judicial a la organización de la jurisdicción...................... 94 3. Organización de la jurisdicción y sus patologías.................................... 97 3.1. Bases estructurales de la organización judicial y sus patologías. 99 3.1.1. Patología estructural de una organización judicial que no es garantía de imparcialidad e independencia judicial........................................................................ 101 3.1.2. Patología estructural en que no existe subordinación e instrumentalidad de lo organizativo a lo jurisdiccional.......................................................................... 106 3.2. Aspectos funcionales de la organización judicial y sus patologías. 109 3.2.1. Enfoque burocrático de las organizaciones................... 111 3.2.1.1. El modelo weberiano..................................... 111 3.2.1.2. Disfuncionalidades del modelo burocrático... 117 3.2.2. Las organizaciones desde el enfoque del desarrollo organizacional............................................................ 121 3.2.3. Las organizaciones desde el enfoque de sistemas.......... 128

4. El poder judicial desde el enfoque burocrático, de comportamiento organizacional y el de sistemas................................................................ 134 4.1. El poder judicial desde el enfoque burocrático........................ 135 4.1.1. Owen Fiss, organización judicial y burocracia.............. 136 4.1.2. Organización judicial y la burocracia weberiana.......... 141 4.2. Poder judicial desde el desarrollo organizacional. De la cultura a la anticultura............................................................... 146 4.3. Poder judicial como un sistema abierto................................... 154 Capítulo III DISEÑO INSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL EN EE. UU., ITALIA Y ESPAÑA 1. Introducción.......................................................................................... 159 2. EE. UU.................................................................................................. 160 2.1. Presentación............................................................................ 160 2.2. Separación del poder. Sistema de pesos y contrapesos............. 162 2.3. Revisión judicial...................................................................... 163 2.4. El poder judicial...................................................................... 166 2.4.1. Organización de la jurisdicción federal........................ 169 2.4.1.1. Tribunales federales....................................... 169 2.4.1.2. Organización y administración del sistema de justicia federal......................................... 171 2.4.1.3 Mecanismos disciplinarios.............................. 174 2.4.1.4. Nombramiento de los jueces.......................... 176 2.5. Evaluación funcional del modelo norteamericano de justicia federal.................................................................................... 178 2.5.1. Poder Judicial de EE. UU. desde un aspecto burocrático. 178 2.5.2. Poder Judicial de EE. UU. desde la cultura organizacional. 182 3. Italia...................................................................................................... 187 3.1. Presentación............................................................................ 187 3.2. Organización de la jurisdicción italiana. Un poder judicial autónomo e independiente..................................................... 190 3.3. El Consejo Superior de la Magistratura................................... 192 3.3.1. Su establecimiento........................................................ 192 3.3.2. Naturaleza jurídica del CSM........................................ 196 3.3.3 Composición del CSM.................................................. 199 3.3.4. Funciones del CSM...................................................... 200 3.3.4.1. Funciones normativas.................................... 201 3.3.4.2. Funciones de colaboración con el ministro de justicia..................................................... 202 3.3.4.3. Funciones relativas al estatuto laboral de los jueces........................................................... 204

3.3.4.5. Otras funciones, el «sistema tabellare».......... 211 3.4. Evaluación del modelo italiano............................................... 212 3.4.1. Desde el aspecto burocrático........................................ 212 3.4.2. Desde la cultura organizacional................................... 214 4. España.................................................................................................. 221 4.1. Presentación............................................................................ 221 4.2. El Consejo General del Poder Judicial..................................... 228 4.2.1. Su establecimiento........................................................ 228 4.2.2. Naturaleza jurídica del CGPJ....................................... 231 4.2.3. Composición del CGPJ................................................ 232 4.2.4. Estructura.................................................................... 240 4.2.5. Funciones normativas.................................................. 242 4.2.7. Funciones relativas al estatuto laboral de los jueces..... 250 4.2.8. Funciones jurisdiccionales............................................ 254 4.3. Evaluación del modelo español............................................... 259 4.3.1. Desde el aspecto burocrático........................................ 259 4.3.3. Poder judicial y su relación con la sociedad.................. 265 Capítulo IV ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN EN CHILE Y SU EVALUACIÓN 1. Introducción.......................................................................................... 271 2. Organización de la jurisdicción en Chile, un diseño de cuño napoleónico. 273 3. La jerarquía judicial como elemento estructural del modelo.................. 276 4. La Corte Suprema, el órgano de autogobierno judicial.......................... 279 4.1. La superintendencia directiva.................................................. 282 4.2. La superintendencia correccional............................................ 284 4.3. La superintendencia económica............................................... 286 4.4. La Corte Suprema y la Corporación Administrativa del Poder Judicial............................................................................ 292 4.5. La Corte Suprema y los otros poderes del Estado.................... 294 5. La carrera judicial................................................................................. 296 6. El régimen disciplinario......................................................................... 301 6.1. La regulación normativa del régimen disciplinario.................. 302 6.2. El procedimiento disciplinario................................................. 305 6.3. El juicio político como mecanismo disciplinario...................... 308 7. Evaluación del modelo judicial chileno.................................................. 310 7.1. Evaluación del modelo judicial chileno desde el aspecto burocrático................................................................................ 312 7.2. Evaluación del modelo judicial chileno desde la cultura organizacional.............................................................................. 318

7.2.1. El comportamiento judicial en torno a los nombramientos....................................................................... 320 7.2.2. El comportamiento judicial en torno a las calificaciones. 325 7.2.3. El comportamiento judicial en torno al régimen disciplinario....................................................................... 326 7.3. Evaluación del modelo judicial chileno desde su relación con el medio social....................................................................... 330 Capítulo V BASES PARA UN NUEVO ARREGLO INSTITUCIONAL SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN EN CHILE Y UNA PROPUESTA DE CAMBIO 1. Introducción.......................................................................................... 335 2. La coincidencia transversal de la necesidad del cambio del modelo judicial chileno.......................................................................................... 338 3. Las bases para un debate sobre un nuevo modelo judicial en Chile....... 344 4. Una propuesta de nuevo diseño institucional del Poder Judicial en Chile. 362 4.1. Organización judicial.............................................................. 364 4.2. El Consejo de la Magistratura................................................. 365 4.3. Los nombramientos................................................................ 371 4.4. Régimen disciplinario.............................................................. 376 Conclusiones............................................................................................. 379 Bibliografía............................................................................................... 398 Libros y artículos........................................................................... 398 Documentos en formato electrónico.............................................. 408

«El Juez es el centinela de nuestra libertad cuando todo se ha perdido. Cuando todos los derechos han sido conculcados, siempre queda la libertad mantenida por el Juez. Pero el día en que el Juez tenga miedo, sea pusilánime, dependa de los gobiernos, de las influencias o de sus pasiones, ningún ciudadano podrá dormir tranquilo». Couture, Eduardo, «La buena fe en el proceso civil», en Revista de Derecho y Ciencias Jurídicas, Perú, 1947.

AGRADECIMIENTOS Esta obra, en su mayor parte, tiene como base la tesis que tuve que elaborar para obtener el grado de doctor en el programa de doctorado de la Universidad Austral de Chile, de modo que mis agradecimientos son para todos aquellos que contribuyeron en ese proceso, en los términos que a continuación se expresan. Una investigación como la que aquí desarrollo es de mi autoría, pero si se observa bien es una obra colectiva porque son muchas las personas que directa o indirectamente permitieron concluirla, de modo que en algún sentido todos ellos son coautores de este libro. A estos debo agradecer, pero la memoria es frágil y siempre corro el riesgo de omitir a alguien que debió ser mencionado. Debido a lo anterior, los reconocimientos serán institucionales y no nominales, sobretodo porque los coautores sabrán identificar sus aportes con la simple lectura de la presente obra. Esto tendrá como excepción a mi tutor y cotutor, la Comisión Evaluadora del Examen de Tesis Doctoral, y a un juez y docente que de otra forma se haría muy difícil su reconocimiento y ello no haría justicia a su contribución. Antes que todo debo agradecer a mi familia que, desde la postulación al programa de doctorado de la Universidad Austral de Chile y luego durante su desarrollo, me brindó su apoyo incondicional y supo comprender el tiempo que durante cuatro años mis estudios restaron a nuestra vida familiar. Este es un costo que difícilmente podré reparar, pero en parte esta obra es una reparación de las muchas que vendrán. También es necesario hacer un reconocimiento al Poder Judicial chileno porque permitió a uno de sus miembros realizar un cuestionamiento sobre su diseño institucional. Este apoyo se manifestó, por una parte, en comisiones de servicios para asistir a clases presenciales y a las pasantías en el extranjero sin tener que cumplir funciones, en un primer momento, como juez de garantía, y luego como ministro de Corte de Apelaciones. Por otra parte, también se me brindó un apoyo económico, por medio de una beca propia del poder judicial, que cubrió casi la totalidad del arancel del programa de doctorado por los cuatro años de este.

Al programa de doctorado en derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile debo corresponder mediante esta mención, porque sus docentes y su alto nivel de exigencia permitieron la adquisición de conocimientos sin los cuales la presente obra hubiera sido un intento fallido. Lo mismo ocurre con el Área de Filosofía del Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Alicante en España, donde realicé dos pasantías de investigación en las que pude conocer a grandes académicos y doctorandos con quienes se entabló una relación, incluso una amistad. Además una de las pasantías coincidió con el Máster de Argumentación Jurídica en esta última Universidad, al cual se me permitió asistir y de esa forma vincularme con docentes que enriquecieron mi investigación mediante el debate de ideas. En particular debo mencionar a Perfecto Andrés Ibáñez que con sencillez compartió sus conocimientos y experiencias, tanto mediante conversaciones como leyendo mis borradores. No puedo dejar de señalar a mis compañeros del programa de doctorado, cohorte año 2017, porque conocí a grandes intelectuales y destacados profesionales con quienes se trabó no solo una relación académica sino también una amistad que se mantiene en el tiempo. Este vínculo permitió debates, lecturas y seminarios que fueron perfeccionando nuestros borradores de tesis y, en particular, el mío. Es necesario destacar la contribución, tiempo y dedicación que entregaron mi tutor, Andrés Bordalí Salamanca, y mi cotutor, Josep Aguiló Regla, sin cuyo acompañamiento la tesis no hubiera sido posible. Sin dudas los aciertos que pueda tener esta investigación son de ellos y los yerros exclusivamente míos. Finalmente, debo agradecer a la Comisión Evaluadora del Examen de Tesis Doctoral, en particular a los profesores evaluadores Manuel Atienza, Leticia Morales y Jorge Larroucau, porque sus acertados comentarios contribuyeron a la mejora de la tesis para transformarla en el presente libro

Resumen. El diseño institucional del Poder Judicial chileno no es garantía de imparcialidad e independencia para el ejercicio de la jurisdicción, en la medida en que expone potencialmente al juez a presiones, internas o externas, que lo pueden apartar del deber de resolver únicamente sometido a derecho los asuntos entregados a su conocimiento, arrastrándolo a tener interés en dichos asuntos, al margen de las razones que el derecho suministra. De ello deriva la necesidad de plantearse las condiciones de un nuevo diseño en que la organización judicial represente un conjunto de garantías para el ejercicio independiente e imparcial de la jurisdicción. Abstract. The institutional design of the Chilean Judicial Power does not guarantee impartiality and independence in the exercise of jurisdiction. The actual design potentially exposes the judge to internal or external pressures that may prevent it from the duty to decide the issues under its knowledge, only by strict application of the law. These pressures may drag the judge to have interest in said matters, different than its duty under the law. From this problem comes the need to think of conditions for a new design, in which the judicial organization represents a set of guarantees for the independent and impartial exercise of jurisdiction.

PRÓLOGO JOSEP AGUILÓ REGLA Hay libros que tienen el don de la oportunidad y que, sin embargo, no son en absoluto oportunistas. Este es el caso de “Organización de la jurisdicción en Chile. Análisis y bases de discusión para un nuevo diseño institucional”. Patricio Rondini empezó este estudio como consecuencia de la profunda insatisfacción que le generaba la estructura (la organización) de la jurisdicción en su país. Y la buena fortuna ha querido que el final de dicho estudio -y la publicación del mismohaya coincidido con el inicio de los trabajos de la Asamblea constituyente que tiene el encargo de proponer un proyecto de constitución para Chile. Como es obvio, dicha Asamblea tendrá que abordar, entre otras muchas cosas, todas las cuestiones tratadas en este estudio. Este libro, pues, no podía haber llegado en mejor momento ¿Dónde situar las claves de la insatisfacción (“transversal”, dice Rondini) que genera el Poder Judicial en Chile? Patricio Rondini distingue entre el Poder Judicial Organización y el Poder Judicial Jurisdicción, y su tesis central respecto de Chile es la siguiente: El Poder Judicial (visto como organización), lejos de ser un instrumento adecuado para garantizar la legitimidad del Poder Judicial (visto como ejercicio de la jurisdicción), es un factor determinante y distorsionante de la (in)dependencia judicial. Esto es así porque, entre otras cosas, ocurre que los mismos órganos judiciales que tienen el poder de revisar las sentencias que dictan los jueces de “órganos jurisdiccionales inferiores” (es decir, los que tienen el poder de resolver los recursos contra sus actos jurisdiccionales) son también los que deciden sobre asuntos vinculados a la carrera profesional de esos mismos jueces (tienen el poder para decidir sobre los ascensos, los concursos, los traslados, etc.). Esto hace que los jueces de “órganos inferiores” se hallen en una situación de “dependencia subjetiva” que resulta del todo incompatible con el cumplimiento del deber de independencia en el ejercicio de su potestad jurisdiccional. Esta situación institucional desemboca, según Patricio Rondini, en la llamada “paradoja judicial chilena”. Paradoja que consiste en pretender contar, por un lado, con jueces propios de un Estado constitucional de Derecho, es

Josep Aguiló Regla

decir, con jueces independientes que garanticen los derechos de los ciudadanos; y, simultáneamente, por otro lado, con una organización judicial jerarquizada que “somete” a los jueces inferiores a una relación de dependencia (y/o sujeción) respecto de los “jueces superiores”. Esta relación de dependencia genera todos los problemas de “falta de independencia interna” que el libro de Patricio Rondini trata, por un lado, de explicar y, por otro, de remediar. Expliquemos algo la cuestión de la independencia judicial en el Estado de Derecho; porque, por lo general, no se acaba de entender bien y ello hace que no se perciba adecuadamente la transcendencia de la cuestión aquí tratada. En el marco de un Estado de Derecho, todos los actores que ejercen un poder público, una competencia (sea de la naturaleza que sea), tienen el deber de someterse al Derecho. Ello quiere decir que entre los criterios de legitimidad de sus decisiones está siempre la idea de cumplir o aplicar el Derecho. La aplicación del Derecho es, pues, un requisito de legitimidad de la actuación de todos los poderes públicos. Los jueces no son en esto una excepción. En consecuencia, el deber de independencia de los jueces es algo más y algo distinto que el mero deber de aplicar el Derecho; pues este deber es, como se acaba de decir, compartido por todos los actores (órganos) públicos. Entender bien la independencia judicial es oponerla a otros dos grandes criterios de legitimación que operan también en el Estado de Derecho y que están más allá de la mera aplicación del Derecho: la representación y la sujeción. Todos los órganos representativos (políticos) tienen un deber de representación de intereses sociales. Para ellos, la legitimidad de su actuación es una combinación, entre otras cosas, de juicios de legalidad (de aplicación del Derecho) y de representación de intereses sociales legítimos, no espurios. En este sentido, la corrupción, entendida como la promoción de intereses bastardos o inconfesables, es vista como una traición a los portadores de intereses legítimos y, en consecuencia, es una de las principales fuentes de deslegitimación de los órganos representativos. Otros órganos públicos incorporan entre los criterios de legitimidad de su actuación un deber especial de sujeción. Piénsese, por ejemplo, en el grueso de los órganos administrativos. La Administración pública es una estructura jerárquica en la que unos órganos están “sujetos” a las instrucciones de otros órganos superiores. En consecuencia, su legitimidad se construye asimismo en torno a la legalidad de su actuación (aplicación del