TRANSFORMACIONES POLÍTICAS Y CAMBIO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
Reflexiones en torno a su evolución histórica y sus problemas contemporáneos
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo
Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y
Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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TRANSFORMACIONES POLÍTICAS Y CAMBIO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
Reflexiones en torno a su evolución histórica y sus problemas contemporáneos
JAIME OLAIZ GONZÁLEZ
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2023
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A mis padres, Jaime y María Esther A mis hermanas, Karla y Andrea
Índice Agradecimientos ................................................................................. 15 Prólogo .............................................................................................. 17 Nota del autor.................................................................................... 19 Introducción....................................................................................... 23 Capítulo 1 Los problemas e hipótesis de las transformaciones políticas y el cambio constitucional I. STATU QUAESTIONIS DE LAS TRANSFORMACIONES POLÍTICAS CONTEMPORÁNEAS Y EL CAMBIO CONSTITUCIONAL ....................................................................................... 31 II. LA PROMESA DE LAS DEMOCRACIAS DE LA “TERCERA OLA” 34 III. EL PUNTO DE PARTIDA: SOBRE LA DIFERENCIA ENTRE REVOLUCIONES, NUEVOS COMIENZOS Y TRANSFORMACIONES POLÍTICAS.................................................................... 38 1. Sobre el carácter de las transformaciones políticas ................ 39 2. Algunas clarificaciones preliminares ...................................... 43 IV. SOBRE LA NATURALEZA EPISÓDICA VERSUS EL CARÁCTER CONTINUO DE LAS TRANSFORMACIONES POLÍTICAS 47 1. Transformaciones políticas y cambio constitucional como secuencias progresivas 50 V. EL PROBLEMA DEL SIMBOLISMO CONSTITUCIONAL ........ 55 VI. TRANSFORMACIONES POLÍTICAS A TRAVÉS DE LA ADAPTACIÓN NO CONVENCIONAL: LA DIMENSIÓN HUMANA DEL CAMBIO REVOLUCIONARIO ........................................... 62 VII. LA FUENTE DE PERSISTENTES DEMANDAS: RADICALISMO CONSTITUCIONAL RENOVADO.............................................. 72 1. Tres constituciones, un consenso ........................................... 73 2. ¿Por qué el radicalismo? ........................................................ 78 3. Radicalismo constitucional: el fracaso para equilibrar la voluntad general con los intereses de las minorías ..................... 80 4. Nuevos comienzos radicales: sobre la virtud cívica como base para un nuevo orden político................................................. 89 5. Un par de prevenciones sobre el radicalismo en perspectiva contemporánea ...................................................................... 96
10 Índice VIII. EL ROL DE LAS ÉLITES EN EL CAMBIO CONSTITUCIONAL 97 I X. LA JURISPRUDENCIA DESDE LA PERSPECTIVA DEL SUPERIOR POLÍTICO: MOVIMIENTOS SOCIALES Y CONSTITUCIÓN 100 Capítulo 2 Los fundamentos y dinámicas del proceso autoritativo de toma de decisiones en México I. LA CONEXIÓN ENTRE LAS TRANSFORMACIONES POLÍTICAS Y EL PROCESO CONSTITUTIVO DE TOMA DE DECISIONES EN MÉXICO .................................................................. 108 II. INTROSPECCIÓN CONSTITUCIONAL .................................... 109 1. Nacido monista ..................................................................... 111 2. El Intermezzo centralista-conservador ................................... 114 3. La ardua lucha del liberalismo constitucional ........................ 120 4. Los difíciles inicios del régimen liberal................................... 127 5. La “Pax Porfiriana” ............................................................... 129 6. El acuerdo de las élites y la “ficción simbólica” del pueblo .... 133 7. La idea de sucesión presidencial “institucionalizada”............. 134 8. El ascenso del “(nuevo) pueblo” ............................................ 135 9. La revolución maderista ........................................................ 141 10. Desenlaces turbulentos .......................................................... 143 11. El consenso ideológico instaurado: la Constitución de 1917.. 146 12. La institucionalización de la revolución ................................. 153 13. El nuevo ciclo constitucional: el nacionalismo revolucionario y la “revolución institucionalizada” ....................................... 156 13.1. Corporativismo nacional basado en la subordinación absoluta al Presidente ................................................... 157 13.2. El pragmatismo político como garantía de estabilidad .. 159 13.3. Una presidencia fuerte como motor del desarrollo constitucional ...................................................................... 160 13.4. La práctica del “dedazo”............................................... 161 13.5. Falta de una oposición política competitiva .................. 162 III. EL CICLO DE TRANSFORMACIÓN POLÍTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO ............................................. 163 1. Descripción de tendencias históricas ...................................... 163 2. Las dinámicas del proceso constitutivo en México ................ 165 2.1. Participantes ................................................................. 167 2.1.1. Gobierno........................................................... 167 a. Presidencia ................................................ 167 b. Congreso .................................................. 168 c. Poder Judicial ............................................ 169 d. Burocracia ................................................. 171
Índice 11 e. Partidos Políticos 172 f. Sindicatos .................................................. 174 g. Ejército ...................................................... 175 2.1.2. Organizaciones No Gubernamentales ................. 176 a. Empresarios ............................................... 176 b. Medios de comunicación ........................... 176 c. Organizaciones de la sociedad civil ............ 177 d. Intelectuales ............................................... 178 e. La Iglesia y las asociaciones religiosas ........ 178 2.1.3. Otros participantes relevantes ........................... 179 a. Líderes locales............................................ 179 b. Crimen organizado .................................... 180 c. Pueblos indígenas....................................... 180 d. Gobiernos extranjeros 181 2.2. Perspectivas ................................................................. 182 2.2.1. Identificaciones ................................................. 182 2.2.2. Expectativas ...................................................... 183 2.2.3. Demandas ......................................................... 184 2.3. Situaciones................................................................... 185 2.4. Bases de poder .............................................................. 186 2.5. Resultados .................................................................... 187 2.5.1. Poder ................................................................ 187 2.5.2. Riqueza ............................................................. 188 2.5.3. Educación ......................................................... 188 2.5.4. Bienestar ........................................................... 188 2.5.5. Habilidad .......................................................... 189 2.5.6. Afectividad 189 2.5.7. Respeto ............................................................. 189 2.5.8. Integridad o rectitud ......................................... 189 Capítulo 3 El período crítico de transformación política en México: 1960-1988 I. SOBRE LA CAUSALIDAD DE ESTAS TRANSFORMACIONES . 191 II. PRIMEROS INDICIOS DE CAMBIO........................................... 194 1. El movimiento ferrocarrilero ................................................. 195 2. El movimiento Navista .......................................................... 196 3. El movimiento médico ........................................................... 199 III. CAMBIO GENERACIONAL, REVOLUCIÓN SOCIAL E INTROSPECCIÓN CATÓLICA ....................................................... 201 IV. EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL DE 1968. LA NUEVA REVOLUCIÓN ................................................................................. 205 1. El conflicto final entre el movimiento estudiantil y el régimen . 213 2. El sacrificio de los estudiantes en Tlatelolco........................... 216
12 Índice V. EL LEGADO DEL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL DE 1968 218 VI. CAMBIO DEL MECANISMO ..................................................... 219 VII. EL MECANISMO ELECTORAL ANTES DEL PERIÓDO DE LIBERACIÓN POLÍTICA ................................................................ 220 VIII. CAMBIO CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE REFORMAS ELECTORALES ........................................................................... 223 1. La reforma electoral de 1978................................................. 224 2. Características de las reformas electorales anteriores a 1988 . 226 IX. LA OLA DEMOCRÁTICA DE 1987 ............................................ 227 X. EL FIASCO ELECTORAL DE 1988 ............................................. 230 XI. UN NUEVO ACUERDO DE ÉLITES: EL PACTO ENTRE SALINAS Y EL PAN............................................................................. 233 XII. LA SALIDA INSTITUCIONAL: LA FUNDACIÓN DEL PRD Y LA CREACIÓN DEL IFE ............................................................. 234 XIII. LA TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL Y LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE SALINAS Y ZEDILLO ..................... 239 1. 1988-2000: Los años de la gran transformación.................... 240 Capítulo 4 Los predicamentos contemporáneos de las transformaciones políticas y del cambio constitucional en México I. EL ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN .................................. 251 1. Maximización de las expectativas de violencia ...................... 251 2. El mal absoluto, los derechos humanos y la necesidad de un nuevo enfoque ....................................................................... 255 3. Debilitamiento del estado de derecho 260 4. Calidad de las instituciones y de los procedimientos políticos 263 II. LAS PREOCUPACIONES CENTRALES DE LA ACTUAL TOMA DE DECISIONES CONSTITUCIONALES EN MEXICO 267 1. El Problema del simbolismo constitucional en México .......... 267 2. Hiperpresidencialismo en descomposición y fragmentación del poder ............................................................................... 269 3. El problema del “nacionalismo revolucionario” como una narrativa de perpetuación.......................................................... 274 4. El papel de las élites y los movimientos sociales ..................... 277 4.1. Las transformaciones políticas y los participantes en conflicto........................................................................ 278 4.2. La interacción de las élites y el ciudadano común en México 280 4.3. La perspectiva de los movimientos sociales ................... 281 4.4. Vademécum para los movimientos sociales ................... 284 4.5. La perspectiva de las élites ............................................ 289 4.6. ¿Excepcionalismo mexicano?........................................ 294 5. Preservación a través de la transformación en México ........... 295
Índice 13 Capítulo 5 Estrategias para la transformación del proceso constitutivo de decisión autoritativa en México I. CLARIFICACIÓN DE OBJETIVOS ............................................. 304 1. Poder ..................................................................................... 306 2. Riqueza ................................................................................. 306 3. Conocimiento ........................................................................ 307 4. Bienestar................................................................................ 308 5. Habilidad 308 6 Afecto.................................................................................... 309 7. Respeto ................................................................................. 310 8. Rectitud................................................................................. 310 II. EL CENTENARIO CONSTITUCIONAL..................................... 310 III. DISEÑO INSTITUCIONAL ......................................................... 312 IV. EL PARLAMENTARISMO ACOTADO ¿LA OLA DEL FUTURO? 318 1. Adaptación del parlamentarismo acotado a la política constitucional de México ................................................................ 322 V. EL PODER TRANSFORMADOR DEL DERECHO .................... 328 VI. CAMBIO CONSTITUCIONAL DINÁMICO ............................... 331 VII. EL CAMBIO HACIA LA DEMOCRACIA DUALISTA ................. 332 1. Mejorando nuestro marco político ordinario......................... 333 2. Construyendo una vía de alta legislación ............................... 334 VIII. MEJORANDO EL PROCESO ...................................................... 336 IX. OBSERVACIONES FINALES 338 Epílogo Regresión por transformación: Cambio constitucional en tiempos de la denominada “cuarta transformación” I. INTRODUCCIÓN ....................................................................... 344 II. NOCIONES PRELIMINARES ..................................................... 348 III. RASGOS DE LEGITIMIDAD ....................................................... 352 IV. ANOMIA Y CONCENTRACIÓN DE PODER............................ 356 V. MARGINALIDAD CONSTITUCIONAL. EL CASO DE LAS CONSULTAS POPULARES .......................................................... 363 VI. REGRESIÓN POR TRANSFORMACIÓN................................... 369 VII. DUALISMO DEMOCRÁTICO COMO ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN CONSTITUCIONAL ............................... 376 Bibliografía ........................................................................................ 381
Agradecimientos
Las ideas que se presentan en este libro son producto de casi diez años de estudio y reflexión que no hubieran podido concretarse sin el apoyo y contribuciones de muchas personas e instituciones con las que guardo una enorme gratitud.
Este trabajo es una adaptación de la tesis doctoral que elaboré en la Escuela de Derecho de la Universidad de Yale entre 2009 y 2014. Esos años representaron además de una extraordinaria experiencia de vida, una oportunidad formidable para formar parte de una comunidad excepcional de profesores y alumnos. En particular quiero expresar mi emocionado agradecimiento por las enseñanzas, consejos, correcciones y contribuciones de los integrantes de mi comité doctoral, Michael Reisman, Bruce Ackerman y Robert Burt. Sin ellos, este trabajo no hubiera sido posible y mi sincera gratitud por la amistad, consejos y generosidad de cada uno de ellos. También quiero agradecer la mano tendida permanente y calidez humana de Owen Fiss y Anthony Kronman, que estuvieron siempre cerca en mis años en New Haven. El ejemplo de cada uno de ellos es una constante fuente de inspiración para quienes hemos tenido el privilegio de ser sus alumnos.
Agradezco especialmente a mi mentor y director de tesis, Michael Reisman, el Prólogo de este libro.
También quiero dejar constancia de mi agradecimiento a la Universidad Panamericana y su Facultad de Derecho por impulsarme y apoyarme a realizar este proyecto durante la última década. En particular a quienes durante ese tiempo fungieron como rector del campus, José Manuel Núñez, y como directores de la Facultad, José Antonio Lozano y Héctor Salazar. Debo mucho también a mis queridos colegas Hugo Ramírez y Juan Manuel Acuña por su compañía y consejos en todo este proceso.
En la redacción y preparación de este libro conté con el invaluable trabajo de Fernanda Martínez de Castro y Juan Carlos González, a
Jaime Olaiz Gonzálezquienes les agradezco sinceramente su paciencia y valiosas contribuciones.
Una mención de especial gratitud va al editor de esta obra, Salvador Vives y a su extraordinario equipo encabezado por María Goerlich, por su interés en este trabajo y la generosidad para que el sello de su prestigiosa casa editorial lo rubrique.
La compañía de la familia y los amigos es un estimulante fundamental para completar un proyecto como este. Así que a todos los amigos con quienes he compartido estos últimos años, va mi sincero agradecimiento por su compañía y amistad.
Y reservo para el final mi agradecimiento a mi madre, María Esther, y a mis hermanas Karla y Andrea por su enorme cariño y complicidad en todo este tiempo que me han acompañado y por la forma en que hicieron propias las ilusiones del doctorado y de este libro. A ellas y en el recuerdo imborrable de mi papá, de su ejemplo y enseñanzas, es a quienes lo dedico.
Jaime Olaiz González New Haven, Connecticut Primavera 201816
Las disquisiciones académicas en torno a las constituciones nacionales resultan habitualmente en ejercicios de taxidermia política, llenos de recitaciones reverentes del texto constitucional, pero limitadas en cuanto a los complejos procesos políticos y sociales que dan vida a la vibrante actividad del Estado, y también sobre las luchas continuas para crear y aplicar los acuerdos constitucionales. En este importante libro, Jaime Olaiz González, Profesor de Derecho Internacional, Teoría Constitucional, y Jurisprudencia Estadounidense en la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, en la Ciudad de México, evade esa aproximación superficial. En su lugar, su libro se enfoca en el proceso constitutivo en México, y aborda el proceso autoritativo y controlador que en muchas ocasiones se desvía, de manera importante, de la constitución escrita y sus promesas a los ciudadanos de México. El resultado es un brillante y detallado análisis y evaluación de las transformaciones que ha sufrido el proceso constitutivo en México desde la Independencia, la Reforma, y la Revolución, hasta las más recientes transformaciones políticas y su respectivo predicado constitucional, que se acompaña con el planteamiento de una serie de estrategias para mejorar y promover un proceso constitutivo más consistente, que permita a los mexicanos alcanzar sus aspiraciones de manera más efectiva.
Olaiz realiza un estudio detallado de lo que considera —distanciándose de la narrativa convencional— como el periodo más crítico de transformación del proceso constitutivo en México entre 1960 y 1988, y examina los resultados y ramificaciones de los esfuerzos reformistas hasta la fecha, tomando en cuenta los efectos que la maximización de las expectativas de violencia, un estado de derecho imperfecto, las debilidades de las instituciones políticas y de sus propios procesos de consolidación institucional, tienen en la configuración contemporánea del proceso constitutivo. La narrativa de cambio constitucional que Olaiz articula en esta obra es rica en detalles his-
Prólogo
Michael Reisman
tóricos y está sólidamente sustentada en una parte relevante de la literatura jurídico-constitucional y de la ciencia política modernas. Su investigación también contiene testimonios muy reveladores por parte de algunos integrantes de la élite política de México que, en retrospectiva, analizan las posibilidades de cambio dentro del proceso constitutivo del país.
En medio de las tensiones entre quienes promueven las reformas y la resistencia de una élite política preservacionista, Olaiz encuentra algunos destellos prometedores. Pero a pesar de su apasionado compromiso con la reforma, Olaiz, el académico, se muestra cautelosamente optimista. En sus conclusiones, admite que “[mientras] el actual proceso constitutivo en México no satisfaga los estándares democráticos más ampliamente compartidos relacionados con la toma de decisiones autoritativas, tales como la inclusividad, la apertura, la deliberación y la rendición de cuentas, cualquier empresa de transformación será fútil.” De ahí precisamente, la importancia de leer este libro.
Michael Reisman Myres McDougal Professor Emeritus of Law Yale Law School18
Nota del autor
Este libro estaba concluido y listo para imprimirse en la primavera de 2018. El proceso electoral de ese año y sus históricos resultados pautaron diferir su publicación para aguardar las evidencias que, aunque de forma limitada, arrojaran las primeras acciones del nuevo gobierno en torno a las perspectivas que sobre las transformaciones políticas y su correlativo cambio constitucional se presentan en este texto. Para ello, se observaron con detenimiento los primeros tres años de la actual administración para analizar a partir de las premisas epistemológicas que aquí se han expuesto, la originalidad y alcances de este nuevo proceso de cambio político en México.
Los dos conceptos centrales de este libro: transformaciones políticas y cambio constitucional, en algunas ocasiones representan dos caras de la misma moneda. Esto significa que cuando convergen diversos sucesos históricos y prescriptivos dentro de una comunidad política, y se reiteran de forma sostenida durante un periodo determinado, nos encontramos frente a un claro caso de una transformación política que fue capaz de ser articulada en clave constitucional mediante un apoyo masivo de los ciudadanos para darle legitimidad al proceso y sus postulados.
Las elecciones de julio de 2018 demostraron un rechazo mayoritario a elementos centrales del statu quo, que llevaron a un nuevo ciclo de transformación política que ha modificado de manera radical ciertos aspectos fundamentales en el ejercicio del poder político y de la forma en que éste se relaciona con los gobernados, pero esto no se ha reflejado necesariamente en un proceso de cambio constitucional, en buena parte, por los requisitos de estabilidad y reiteración que exige este último. Adicionalmente, las inercias y prácticas arraigadas que han caracterizado la dinámica de cambio constitucional en México durante los últimos cuarenta años se han mantenido inalteradas en este nuevo ciclo político.
Jaime Olaiz GonzálezEsto deja claro que no toda transformación política resulta en un proceso de cambio constitucional, ni ulteriormente en un cambio de régimen. Por el contrario, la consolidación de una transformación política profunda consiste en su capacidad para traducir las expectativas y demandas de los resultados electorales al lenguaje de los preceptos y las prácticas constitucionales, y para hacerlo, los operadores políticos deberán ser cuidadosos de sujetar su respaldo mayoritario a la legalidad. Es bien sabido que una de las mayores tentaciones de los detentadores del poder político con amplio respaldo electoral, es ajustar las leyes a sus intereses simplemente porque cuentan con las mayorías parlamentarias suficientes para aprobar cualquier iniciativa. Ese uso arbitrario de la legitimidad democrática no corresponde con los procesos de transformación política y cambio constitucional que se han descrito en este trabajo.
La clave para entender el binomio de transformaciones políticas y cambio constitucional en este contexto se resume en una vieja frase acuñada durante la transición española, hace poco más de 40 años: De la ley a la ley. Hemos visto que las mayorías electorales no son suficientes para legitimar un proceso de cambio constitucional si no van acompañadas de un respeto irrestricto al estado de derecho y a los derechos fundamentales.
En el caso particular de México en la actualidad, se ha evidenciado que la nueva administración, más que representar una evolución del sistema político y su funcionamiento, en realidad demuestra un retroceso a los periodos previos al proceso de liberalización política que vivió el país en los últimos cincuenta años. Y se verá que la estrategia que actualmente emplea la coalición gobernante corresponde claramente a lo que aquí se ha denominado preservación por transformación.
Es importante recordar que las estrategias de transformación que aquí se han planteado, son resultado de las investigaciones que realicé durante mis estudios de doctorado en Yale Law School, de 2009 a 2015 y se reflejan en la tesis doctoral que presenté en 2015. El itinerario de este trabajo está centrado en la articulación de una introspección que aborde la historia constitucional de México desde sus inicios como nación independiente y la correlación que han tenido sus transformaciones políticas con su lenguaje constitucional, para al final,
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