Evaluación de la estructura tributaria del sector minero

Evaluación de la Estructura Tributaría del Sector Minero

EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DEL SECTOR MINERO

AGOSTO 2019

EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DEL SECTOR MINERO

AGOSTO 2019

Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero Documento elaborado por IPE - Instituto Peruano de Economía. Con la colaboración de: Paula Castillo, Rodrigo Eyzaguirre, Piero Ortiz y Martin Valencia. © Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía Jirón Francisco Graña 671, Magdalena del Mar Teléfono: 215-9250 Fax: 460-1616 www.snmpe.org.pe Primera edición: Agosto 2019 Tiraje: 200 ejemplares Impreso en: Nikita Servicios Gráficos S.R.L. Jirón Mariscal Luis José de Orbegozo N° 207 Int. 202, Urb. Azcona Lima - Breña Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2018-12703, Lima - Perú ISBN:

© Todos los derechos de esta edición están reservados. Esta obra no puede ser reproducida en todo o en parte, memorizada ene sistremas de archivo o transmitida en cualquier forma o medio electrónico, mecánico o de fotocoipado sin autorización previa del autor.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

1 2

PRINCIPIOS DE TRIBUTACIÓN MINERA IMPUESTO A LA RENTA Y CARGAS ESPECÍFICAS

3

2.1. Impuesto a la renta 2.2. Cargas específicas a la minería

DEVOLUCIÓN DEL IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS

3.1. Regímenes de devolución del IGV

3.2.

4 5 6 7 8

3.1.1. Devolución del IGV por exportaciones 3.1.2. Régimen Especial de Recuperación Anticipada del IGV 3.1.3. Devolución definitiva del IGV para la exploración Evolución de las devoluciones de IGV por régimen

CONTRATO DE ESTABILIDAD TRIBUTARIA DEPRECIACIÓN ACELERADA CARGA FISCAL CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA

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INTRODUCCIÓN La minería es un sector que posee alta competitividad en el Perú sustentado sobretodo en su gran potencial geológico. Según el Servicio Geológico de los Estados Unidos, el Perú es el país con mayores reservas de plata, el tercero en reservas de cobre y zinc, y el octavo en reservas de oro. Por tanto, es crucial que el sector se regule a través de un marco que promueva su dinamismo para beneficio del país en su conjunto. En este contexto, una de las aristas más importantes y complejas es la política tributaria debido a que su diseño implica alcanzar un equilibrio entre incrementar los ingresos fiscales e incentivar la inversión en nuevos proyectos. Para la minería, en tanto que se trata de inversiones de larga maduración, la ausencia de reglas claras y estables genera desincentivos puesto que el retorno del proyecto se vuelve más incierto. Al mismo tiempo que la experiencia internacional y nacional indica que existen presiones políticas por aumentar la carga fiscal durante ciclos positivos de los precios de los metales, lo cual acrecienta la incertidumbre respecto al marco tributario. Teniendo lo anterior en cuenta, este documento desarrolla los principales conceptos tributarios, como el impuesto a la renta, las cargas adicionales, la devolución de IGV, entre otros, buscando explicar los principios que guían su existencia y aplicación, contrastándola con la práctica internacional de los principales países mineros. De esta forma, se provee de una visión general para que el lector conozca los fundamentos y la competitividad de la política tributaria minera en el Perú. Por último, quisiéramos resaltar que, si bien la política tributaria minera tiene algunos aspectos que optimizar, el énfasis de políticas debe considerar el mejorar la asignación y ejecución de los recursos públicos que genera el sector. Este desafío es aún más relevante debido a que el Perú posee el gran potencial de lograr un horizonte sostenido de ingresos fiscales provenientes de la minería que se manifiesta en las importantes reservas disponibles y en los más de US$ 59 mil millones en inversiones que el país tiene en cartera.

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PRINCIPIOS DE TRIBUTACIÓN MINERA

La política tributaria tiene un rol crucial en el desarrollo de la economía de un país puesto que determina la capacidad y restricciones del Estado para el logro de sus metas y objetivos, desde la provisión de servicios básicos como agua, salubridad, seguridad, justicia, educación, salud, y otros de su competencia de Estado, como infraestructura vial, energética y de comunicaciones. Es claro, pues, que el Estado requiere una política tributaria que asegure los recursos para funcionar adecuadamente. Pero no se trata simplemente de gravar cuanto se pueda con impuestos a los agentes económicos, ni de dejarlos libremente sin obligaciones tributarias. En el primer caso hablamos de una política tributaria restrictiva, y si ésta es muy fuerte podría desalentar la inversión (y la generación de empleo), afectar el dinamismo de la economía y alentar la informalidad; en el segundo caso nos referimos a una política tributaria laxa, que podría resultar insuficiente para captar los recursos que el Estado necesita. Como se sabe, la inversión y la generación de empleo son factores fundamentales del desarrollo económico y social. Así, por ejemplo, la gran reducción de 35 puntos porcentuales de la pobreza (de 59% a 24%), en el período de 2004 a 2013, se logró en un contexto en el que la inversión privada creció en promedio 14% anualmente y los ingresos de los trabajadores se incrementaron 6,4% cada año; en cambio, entre 2013 y 2018, cuando la pobreza sólo se redujo casi tres puntos porcentuales (de 24% a 20,5%), la inversión privada retrocedió 1,5% y los ingresos de los trabajadores crecieron a un ritmo anual de tan solo 3,4%. Para que la política tributaria sea un elemento clave para el desarrollo del país, esto es que propicie el crecimiento del empleo e inversión privada y maximice la recaudación, es necesario que logre un sano equilibrio; es decir, que no sea muy laxa como para poner en peligro la suficiencia de recursos para el Estado, ni muy restrictiva, que pueda afectar el dinamismo de la economía. Para este propósito ha de sustentarse en un conjunto de principios cuya relevancia y pertinencia dependerán de las condiciones, características, recursos y posibilidades del país donde se apliquen. Los principios son los que se presentan a continuación. •

Consistencia y visión de largo plazo La formulación de medidas o normas de la política tributaria debe estar animada por el objetivo de lograr un flujo de ingresos del Estado sostenido en el largo plazo. Debe tener en cuenta que los cambios arbitrarios de aumento de la carga tributaria de las empresas o personas crean un ambiente de incertidumbre, y ésta disminuye los incentivos para invertir en proyectos futuros. Si bien en el corto plazo un aumento arbitrario de la carga puede incrementar los ingresos del Estado, en el largo plazo reduciría la recaudación al desincentivar la actividad económica. Un Estado con buena reputación de firmeza en sus decisiones y consistencia de su régimen tributario genera confianza y elimina la incertidumbre. 5

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•

Neutralidad La neutralidad implica que las reglas tributarias no deben afectar las decisiones naturales de las empresas ni trabajadores. Si se asume que estas decisiones no afectan negativamente a terceros, cualquier distorsión generará pérdidas de eficiencia. En la práctica, este principio se refleja en que los impuestos deben aplicarse por igual a todas las actividades; por otro lado la aplicación de este principio debe tomar en cuenta características particulares que, si se obviaran, afectarían la neutralidad de los impuestos.

•

Eficiencia La eficiencia de la política fiscal está directamente relacionada con la maximización de los ingresos fiscales y minimización de los costos económicos y administrativos a los contribuyentes.

•

Progresividad La progresividad de un régimen tributario expresa la situación por la que la recaudación se incrementan de modo proporcional acorde al nivel de rentas del contribuyente. De esta manera, los agentes económicos pagan mayores impuestos cuando sus rentas son más altas y menores cuando son bajas.

•

Competitividad La política tributaria de un país no sólo debe tener en cuenta la realidad local sino el contexto mundial de globalización de las economías, donde los países compiten por atraer inversión. Si los regímenes tributarios extranjeros son más atractivos para los inversionistas podría llegarse a situaciones de escasez de inversión, con efectos negativos sobre la generación de empleo y dinamismo de la economía.

Los principios arriba presentados constituyen una guía para el establecimiento de reglas generales de política tributaria; pero, como hemos referido, deben adecuarse, en la medida de lo posible, a las características particulares de los sectores o actividades económicas. La minería y otras actividades económicas de gran envergadura presentan particularidades que requieren alguna diferenciación en el tratamiento tributario a fin de promover equidad de oportunidad económica y cumplir con los principios antes mencionados. Específicamente en minería, el largo período de maduración de la inversión, la explotación de recursos naturales y la alta variabilidad de precios son características que necesitan atención. 1. Inversión de largo plazo En la economía existen varios sectores económicos en los que el plazo de maduración de las inversiones se puede extender por varios años e incluso décadas. Por esta razón los costos y la incertidumbre de la inversión se elevan. Ante esta situación, es necesario generar esquemas que, sin salir del marco de la política tributaria, permitan un tratamiento tributario diferenciado a estos contribuyentes.

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En el caso de la gran minería, el tiempo que transcurre desde las primeras exploraciones hasta la puesta en marcha de un proyecto puede tomar más de 10 o 15 años, en un proceso que comprende las 6 etapas siguientes: prospección, exploración, evaluación del proyecto, desarrollo, construcción y explotación. Sólo entre el inicio de construcción de la planta y la puesta en funcionamiento del proyecto en promedio pueden pasar 4 años; por ejemplo, el proyecto Toromocho, que involucró una inversión de US$ 3,500 millones, se extendió 5 años entre 2009 y 2013; y, la ampliación del proyecto Cerro Verde, con una inversión de US$ 4,400 millones, se prolongó por 4 años. Otras actividades con un plazo largo de maduración, como hidrocarburos, hidroeléctricas, infraestructura y telecomunicaciones, también se ubican en el mismo régimen. Entre ellos, por ejemplo se encuentra el proyecto de la Modernización del Terminal Norte Multipropósito en el Terminal Portuario del Callao, que representa una inversión de más de US$ 1,000 millones. 2. Explotación de recursos naturales Las actividades extractivas se diferencian del resto de actividades económicas porque su realización involucra el aprovechamiento directo de recursos que son propiedad del Estado; por tanto, parte de las ganancias de las actividades extractivas debe trasladarse hacia el Estado. Por este motivo, el Estado recibe contraprestaciones de estas actividades, usualmente denominados regalías. De esta forma, en el Perú existen regalías mineras, gasíferas, petroleras, hidroenergéticas, forestales y pesqueras. 3. Precios volátiles Una de las características del precio de los metales es su elevada volatilidad en comparación con el promedio de actividades. Esto se debe a la alta rigidez para adecuar oferta y demanda en el corto plazo ante cambios inesperados, de manera que un cambio sorpresivo de cualquiera de ellas (oferta o demanda) provoca una fuerte e inmediata respuesta de los precios. Esta característica es común en las actividades cuyos productos son commodities, como el petróleo y el maíz. El petróleo tuvo uno de sus episodios de mayor volatilidad en 2015, cuando el precio del barril cayó a US$ 49, luego de promediar un precio de US$ 95 durante cuatro años consecutivos. Por su parte, el precio internacional del maíz creció de US$ 157 a US$ 262/ TM entre el 2010 y el 2011, y después disminuyó de US$ 273 a US$ 155 por TM entre 2012 y 2014. El caso de la evolución del precio del cobre es por demás ilustrativo de la volatilidad. Luego de una vertiginosa caída en la crisis del 2008, se recuperó rápidamente y pasó de US$ 1.50 por libra a US$ 4.50 en sólo 2 años, y después cayó hasta US$ 1.95 en el 2016. Desde entonces, el precio ha tenido una tendencia positiva, y a julio de 2019 se encuentra a niveles de US$2.68. Todo esto ocurrió en un espacio de 11 años. Por lo tanto, si se tiene en cuenta el periodo de duración de los proyectos cupríferos, es claro que no se puede llevar a cabo una proyección cierta de rentabilidad al momento del inicio del proceso de exploración. Incluso, la estimación de los precios futuros realizada al inicio de la construcción de las instalaciones puede quedar desfasada cuando empiece la producción.

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Estas características se toman en cuenta en el actual régimen tributario del sector minero y el resultado es favorable para la economía del país, pues la minería es uno de los sectores de mayor participación en la recaudación de los impuestos provenientes de las empresas (17,6% promedio en los últimos nueve años) y en el PBI (8,7% promedio en los últimos diez años). Esto revelaría que, si se toma en cuenta el tamaño de las actividades económicas, la minería es una de las actividades que más aporta a la recaudación nacional. En los siguientes capítulos se abordará de manera descriptiva cada uno de los conceptos tributarios y otros cargos que involucra el quehacer minero, buscando explicar las implicancias prácticas del impuesto a la renta, la devolución del IGV, los Contratos de Estabilidad Tributaria, la depreciación acelerada y demás, para finalmente aproximar un cálculo de la carga tributaria o fiscal total.

1 Considera la contribución a los Ingresos Tributarios Internos recaudados por la SUNAT y otros Ingresos No Tributarios, como regalías, IEM y GEM.

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IMPUESTO A LA RENTA Y CARGAS ESPECÍFICAS

La minería explota recursos no renovables que son de la nación y que el Estado puede dar en concesión. Por esta razón se le aplica cargas específicas en la forma de regalías y/o impuestos especiales, además del impuesto a la renta bajo las mismas reglas que se aplican para todas las empresas. 2.1. Impuesto a la renta Al igual que en cualquier actividad, las utilidades obtenidas por las empresas mineras pagan el Impuesto a la Renta (IR) de tercera categoría, a diferencia del IGV cuya naturaleza consiste en gravar al consumidor final, el IR grava la renta de las empresas y personas. El monto del IR se calcula multiplicando la tasa de IR –que actualmente es de 29,5%– por la utilidad antes de impuestos o, como se denomina en la ley, renta neta2. Como la renta neta es una aproximación de la rentabilidad de la empresa, el impuesto aplicado a ella cumple con el principio de neutralidad y, además, se alinea el objetivo de la política de la empresa y desarrollo económico. La recaudación del Estado por concepto de IR depende de la tasa de IR que aplica y de los resultados económicos (renta neta) de las empresas. Entre los años 2011 y 2016, el IR pagado por las empresas mineras cayó (véase el Gráfico 1), debido principalmente a la caída de la renta neta de las empresas. Si bien hubo disminuciones en la tasa de IR, estos cambios no fueron significativos y, además, se revirtieron. Gráfico 1:

Impuesto a la renta del sector minero, 2005 – 2018 (en millones de S/) 9,000

Impuesto a la renta de tercera categoría

Índice de precio de metales

8,000

160 140

7,000

120

6,000 5,000

100

4,000

80

3,000 2,000

60

1,000 0

40 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: SUNAT y BCRP

2 Según el Decreto Supremo N° 179-2004-EF, Texto Único de la Ley de Impuesto a la Renta, para los ingresos de tercera categoría la renta neta es la diferencia entre la renta bruta (total de ingresos de la empresa) y los gastos necesarios para producirla y mantener su fuente.

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El primer factor que afectó la renta neta de las empresas mineras entre el 2011 y el 2016 fue la caída del precio internacional de los metales. Entre estos años, el precio de las exportaciones mineras peruanas disminuyó, en promedio, 37%. El precio promedio del cobre pasó de 3,85 a 1,85 US$/lb (equivalente a una reducción de 52%), y el del oro, de US$/oz 1.577 a 1.249 US$/oz (equivalente a una reducción de 21%). Es importante resaltar que la caída de los precios tiene un efecto amplificado en la renta neta; es decir que si los ingresos se reducen 10% por efecto de la caída de precios, la renta neta caerá en un porcentaje mayor al 10%, debido a que los costos son relativamente constantes. Por ejemplo, si en una empresa minera la renta neta representa el 30% de sus ventas, el precio disminuye en 10% y los costos no se ajustan, la renta neta disminuiría en 33% (véase el Recuadro 1). Recuadro 1:

Ejemplo: Efecto de la disminución del precio en la Renta neta Si se toma como ejemplo una empresa con las siguientes características: A. B. C. D. E.

Producción de Cobre Precio de Cobre Ventas (A x B) Gastos deducibles Renta neta-Base Imponible (C-D)

10 TM 10,000 US$/TM 100,000 US$ 70,000 US$ 30,000 US$

Y se asume que los precios disminuyen en 10%, es decir, de 10.000 a 9.000 US$/TM y los costos no se ajustan, la renta neta disminuye en más de 10%. A. B. C. D. E.

Producción de Cobre Precio de Cobre Ventas (A x B) Gastos deducibles Renta neta- Base Imponible (C-D)

10 TM 9,000 US$/TM 90,000 US$ 70,000 US$ 20,000 US$

En este ejemplo, la renta neta disminuye de 30,000 a 20,000 lo que representa una disminución de 33%.

Fuente: SUNAT. Elaboración: Macroconsult.

Otro factor que explica la disminución de la renta neta de las empresas mineras es la depreciación asociada a las fuertes inversiones que se realizaron en años anteriores. Estas inversiones llegaron a su máximo en 2013, con un monto cercano a los US$ 9 mil millones (véase el Gráfico 2). Para el cálculo de renta neta, las inversiones se descuentan gradualmente según la depreciación que corresponda al activo. De esta forma, se reconoce que las inversiones son un costo que, a lo largo de un período de tiempo, desaparece y genera beneficios. Sin embargo, esta disminución en el pago de impuestos es transitoria debido a que, si bien la renta neta es relativamente baja en el corto plazo por la depreciación acelerada de los activos3 y los costos preoperativos, posteriormente aumenta porque la mayor inversión permite lograr mayor producción y el efecto de costos preoperativos y de la depreciación se diluye. Con ello, se genera la posibilidad de contar con una mayor renta neta y aumentar los impuestos recaudados. 3 Para mayor detalle sobre el funcionamiento de la depreciación acelerada revisar el Capítulo 3

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Gráfico 2:

Inversión minera, 2008 – 2018 (en millones de US$) 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Fuente: INEI y MINEM

Por otra parte, la tasa del IR ha sufrido ligeras modificaciones. Hasta el 2014 la tasa aplicable fue del 30%, entre el 2015 y 2016 descendió al 28%, y desde el 2017 se aplica un 29,5%. Como se ha indicado, estos cambios han sido marginales. Además, entraron en vigencia cuando la tendencia del IR ya era negativa y, debido a que se revirtieron de un año para otro, no pueden explicar la trayectoria de la recaudación para los últimos años. En comparación con otros países mineros, la tasa de IR en el Perú se encuentra en el rango medio; ligeramente más alta que en Chile, en donde la tasa es de 27%; dentro del rango que se cobra en Canadá, en donde puede variar entre 26% y 30%, según el estado donde se ubique la mina; y ligeramente por debajo de Australia, donde la tasa es de 30% (véase el Gráfico 3). Esta comparación entre tasas IR es referencial y no necesariamente representa la carga tributaria para las empresas en ese país debido a que las reglas para calcular la renta neta también varían. El caso más relevante es el de EEUU, pues permite deducir un porcentaje del agotamiento del recurso mineral (depletion). Gráfico 3:

Comparación de tasa de IR entre países mineros (En %)

Kazajistán

21% 20%

EE.UU.(3)

Indonesia

China(2)

Canadá(1)

Promedio

27% 26.7% 26.5% 25% 25%

IR máximo

16.5%

Rusia(4)

IR mínimo

Chile

Perú

México

Australia

30% 30% 30% 29.5%

Argentina

Brasil

34%

(1): Entre 26% - 30% como resultado del gravamen federal (15%) y el impuesto provincial (11% - 14%). (2): Las compañías con actividades en el occidente de China son gravadas con una tasa de 15%. (3): 21-33%, varía según cada estado. (4): Entre 15,5% y 20% como resultado del impuesto de 2% al Tesoro federal y entre el 13,5% y 18% al tesoro regional. Fuente: PWC.

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2.2. Cargas específicas a la minería Como hemos señalado, la existencia de cargas específicas a la minería se explica porque los recursos naturales, que son propiedad de la nación, se concesionan a empresas para su aprovechamiento. Sin embargo, dado que la información necesaria para calcular la renta económica de un proyecto extractivo no es directamente medible y no se puede llegar a una aproximación con certeza, en la práctica cada país la estima de la forma que considera más apropiada, siempre cuidando la competitividad internacional del sector y que estas cargas no resulten significativamente más altas que las del resto de países. En el Perú están en vigencia las siguientes tres cargas específicas desde la reforma de la tributación minera promulgada en el 2011: regalías mineras4, impuesto especial a la minería (IEM) y el gravamen especial a la minería (GEM). Estas se aplican sobre la utilidad operativa, que es la forma en que la legislación peruana aproxima la renta minera. Sin embargo, para el caso de las regalías se ha estipulado que el pago no debe ser inferior al 1% del valor de ventas. A las empresas sin CET se les grava con las regalías y el IEM; mientras que para las empresas con CET se aplica solo el GEM. En lo que resta del capítulo se hará referencia principalmente al régimen de regalías y el IEM, puesto que, como se indica en el Capítulo 4, los CET vigentes antes de 2011 son cada vez menos. Gráfico 4:

Cargas específicas a la minería según concepto, 2005 – 2018 (en millones de S/) 2,500

Impuesto Especial a la Minería

Regalías Mineras Ley N° 28258

Regalías Mineras Ley N° 29788

Gravámen Especial a la Minería

2,000 1,500 1,000 500 0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: SUNAT

Como se puede observar en el Gráfico 4, la recaudación por este grupo de impuestos fue importante tras su establecimiento en el 2011. Posteriormente, se observa una caída sostenida hasta el 2016 producto de la disminución de los precios de los metales y las mayores inversiones que implicaron mayores montos de depreciación. No obstante, en el 2017 los precios se recuperaron fuertemente y alcanzaron un nivel apenas un poco menor a su pico en 2012. Asimismo, pese a que en el 2018 los precios de los metales cayeron respecto al año anterior, la recaudación proveniente de la minería se incrementó en 18.7%.

4 Subsisten dos regímenes de regalías mineras debido a que no todas las empresas pasaron al nuevo régimen (algunas poseían contratos de estabilidad tributaria).

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A nivel internacional, los regímenes de las regalías e impuestos adicionales a la minería son muy diferentes. La diferencia estriba, principalmente, en la base que eligen para aplicar la carga específica (Tabla 1). Debido a esto, no es posible realizar una comparación directa de la carga que constituyen. Sin embargo, lo que sí se puede apreciar es que en el Perú las cargas específicas se imponen sobre alguna medida o estimación de la rentabilidad, tal como se realiza en Canadá, Chile, Estados Unidos, México y Australia, y no sobre otros referentes como el valor de las ventas. Si estas cargas específicas se aplicaran sobre las ventas se podrían generar incentivos desfavorables para la asignación de recursos e ineficiencias que afectarían el principio de progresividad. Como se sabe, en el Perú las regalías, el IEM y el GEM se aplican de forma escalonada, según el margen de utilidad de las empresas, y esta progresividad en los impuestos permite al Estado obtener mayores beneficios del aprovechamiento de los recursos en épocas favorables, sin perjudicar a la empresa en períodos negativos. Tabla 1:

Cargas específicas de la minería en Perú y otros países mineros País Base

Tasa

Argentina Boca mina 3% Australia Utilidades de actividades mineras 2.5% -5% Brasil Ingresos ajustados 2% Canadá (Ontario) Utilidad operativa ajustada 10% Chile Utilidad operativa 0% - 14 % China Por tonelada RMB* 5 - RMB 7 por TM Ventas 0.5%-4% Área de concesión Variado Estados Unidos Utilidad operativa ajustada 2-5% Indonesia Ventas 4% Kazajistán Valor del mineral (LME) 5.70% México EBITDA 7.50% Perú sin CET Utilidad operativa 1% - 12% (IEM y regalías) Utilidad operativa 2% - 8.4% Perú con CET (GEM) Utilidad operativa 4% - 13.12% Rusia Ventas 8% *Renminbi / Fuente: PWC y EY

CONCLUSIONES El IR grava las utilidades en todas las actividades económicas. La disminución de la recaudación por este impuesto en los últimos años es consecuencia directa de la caída de los precios de los minerales y la mayor depreciación tributaria de los grandes montos de inversión. En ningún caso esta disminución es producto de beneficios arbitrarios hacia el sector minero. Por otra parte, la tasa del IR se ubica ligeramente por encima de otros países mineros. Las cargas específicas a la minería se sustentan en que los recursos naturales son propiedad de la nación, por lo tanto, debe existir una contraprestación por parte de la empresa que los explota. En el Perú, existen tres cargas que realizan esta función: las regalías mineras, el IEM y el GEM. En este caso, no se puede realizar una comparación directa entre países, debido a que existen diferentes bases para su cobro. Sin embargo, el factor común entre Perú y la mayoría de países analizados con gran potencial minero es que estos cobros se calculan a partir de la utilidad operativa o alguna derivación de la misma. 13

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DEVOLUCIÓN DEL IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS

El Impuesto General a las Ventas (IGV) grava, con una tasa de 18%, las operaciones de compra-venta de bienes y servicios realizadas en el país en todas las fases del ciclo de producción y distribución. Sin embargo, como el objetivo del IGV es gravar sólo al consumidor final, se ha establecido un sistema de devolución a quienes no son consumidores finales. La devolución puede ser directa, cuando el Estado (Sunat) abona el importe al agente; e indirecta, cuando el agente deduce el importe del IGV que pagó (cuando realizó sus compras) del importe de IGV que recibió o cobró cuando vendió sus productos (bienes o servicios) para el pago a la Sunat por concepto de IGV. En la devolución indirecta se suele denominar ‘crédito fiscal’ al monto de IGV deducible. Así, el pago de IGV responde a fines y principios diferentes a los que corresponden al IR y las cargas específicas a la minería. Por lo tanto, la devolución de IGV se cierne específicamente al pago de IGV que la empresa realizó anteriormente y en ningún caso se produce por el pago de IR u otras cargas. A manera de ejemplo de la devolución indirecta (por crédito fiscal) tomemos el caso de una empresa que confecciona ropa para venta nacional (véase la ilustración adjunta “Caso 1. Empresa textil para venta nacional”). Esta empresa, al realizar sus compras de insumos (tela, botones, cierres, etc.) paga IGV (18% sobre el valor de venta de los insumos) y al realizar sus ventas de ropa cobra IGV a sus clientes (18% sobre el valor de venta de sus productos). El 18% que la empresa ha cobrado a sus clientes por concepto de IGV no es suyo sino del Estado, y debe abonárselo a través de la Sunat. Al monto que la empresa debe pagar al Estado se denomina IGV Bruto (punto B de la ilustración) porque a él se debe deducir (restar) cuanto pagó la empresa por IGV cuando realizó sus compras, y el saldo será el IGV neto (que la empresa pagará al Estado). Caso 1:

Empresa textil para venta nacional

A.

18%

Compras

100

B. C.

Ventas

Pago

+

18

=

118

18% 300

+

54

=

354

54

-

18

=

36

* La cifra positiva indica lo que tiene que pagar la empresa. Cuando es negativa, representa el saldo a favor de la empresa.

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Hay que precisar que, si el resultado de la resta entre el IGV de las ventas y el IGV de las compras es favorable a la empresa, el Estado debería abonarle el importe de la diferencia, pero la ley manda que quede como crédito fiscal. Nótese que no es posible que la empresa tenga siempre saldo favorable, pues el precio de venta de sus productos será mayor que el de sus compras (p.e. insumos). Por lo general el saldo es favorable en los períodos iniciales del ciclo de producción de la empresa o en los períodos de maduración de las inversiones a largo plazo. Para este último caso existe el sistema de devolución anticipada de IGV. 3.1. Regímenes de devolución del IGV

3.1.1. Devolución del IGV por exportaciones

Como las exportaciones son ventas al exterior (no se realizan en el país), no se encuentran gravadas con IGV; entonces, los exportadores no tienen cómo deducir el IGV de sus compras. En este caso la devolución es directa; esto quiere decir que el Estado (Sunat) devuelve el importe por concepto de IGV que la empresa pagó en sus compras para elaborar el producto exportado. Sigamos con nuestro caso ilustrativo, pero ahora la empresa textil no vende su producción en el mercado nacional, sino que lo exporta. Como en el caso anterior, la “Empresa textil exportadora” paga IGV por los insumos que compra; sin embargo, la gran diferencia se produce en el momento de la venta dado que al exportar no se incluye el IGV. (Véase la ilustración “Caso 2. Empresa textil exportadora”.)

Caso 2:

Empresa textil exportadora

A.

18%

Compras

100

B. C.

Ventas

Pago

+

18

=

118

0% 300

+

0

=

300

0

-

18

=

-18

* La cifra positiva indica lo que tiene que pagar la empresa. Cuando es negativa, representa el saldo a favor de la empresa.

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Las exportaciones no son gravadas con IGV porque la legislación del Perú adopta el criterio de “Imposición en el país de destino” en las operaciones de comercio internacional. El país de destino grava dichos bienes con los impuestos de su propio mercado (por tanto, el país exportador no debe gravar los bienes). En nuestro caso ilustrativo, si la “Empresa textil exportadora” vende sus productos a Colombia no incluye el IGV en el precio de venta; en cambio, sí están sujetos al impuesto al consumo vigente en Colombia de 19%. Para corregir el desequilibrio provocado a los exportadores porque no tienen de dónde deducir el IGV que pagan por sus compras de insumos, debido a que en sus ventas no incluyen IGV, se ha configurado la devolución del IGV para las exportaciones, que es devolución directa del importe por concepto de IGV. El efecto de esta devolución es nulo para los ingresos fiscales; es decir, no representa un “gasto adicional” para el Estado puesto que sólo devuelve lo que previamente recibió como retención por parte del proveedor en las compras que hizo el exportador. Estándar internacional La devolución del IGV o Impuesto al valor agregado (IVA) -como se le conoce internacionalmente- por exportaciones se utiliza a nivel mundial, en aplicación de uno de los principios del comercio internacional que determina que los impuestos al consumo se aplican donde los productos son consumidos (imposición en el país destino). El incumplimiento de este principio restaría competitividad a las exportaciones de un país al volverlas más caras por el cobro de IVA. En el caso peruano, la devolución se aplica bajo el concepto de Saldo a Favor del Exportador, el cual se determina tal cual se explicó en la ilustración “Caso 2. Empresa textil exportadora”. Para obtener la devolución del saldo a favor, cada empresa debe solicitarlo mediante el Formulario Virtual N° 1649 en la página web de la Sunat. El plazo que tiene la autoridad tributaria para resolver la solicitud es de cinco días hábiles o un día hábil si se presenta garantía por el monto solicitado. La garantía puede ser una carta fianza, otorgada por una entidad bancaria, o una póliza de caución, emitida por una compañía de seguros. Cabe señalar que, si la Sunat tiene alguna observación a la solicitud, según la Ley, puede extender el plazo de la resolución hasta seis meses. No obstante, en la práctica suele llevar más tiempo. Así como en Perú, en los principales países mineros también se aplica el mecanismo de la devolución del IVA con el mismo fin de recuperar el impuesto pagado en las compras de insumos. Entre estos países se encuentran Argentina, Australia, Chile, China, Indonesia, Kazajistán, México y Rusia. Cabe señalar que Canadá y Estados Unidos también son países mineros, pero no se incluyen en la lista anterior pues no poseen un sistema específico de devolución del IVA por exportaciones dado que aplican otros mecanismos para corregir el desequilibrio. En Canadá no existe la figura de devolución de IVA por exportaciones, se aplica un mecanismo de devolución de impuestos para las actividades comerciales en general. El impuesto sobre la venta de bienes y servicios es aplicado tanto por el gobierno provincial como por el federal. Los impuestos que se aplican a nivel federal son el GST5 y el HST6 (combinación entre el federal 5 Goods and services tax. 6 Harmonized sales tax.

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y provincial) y, al igual que en el caso del IVA de otros países, existe la exoneración para las exportaciones. En este país existe la figura del “Input tax credit” que se aplica para todas las actividades comerciales y consiste en la devolución de los impuestos GST y HST que se pagaron por los insumos relacionados a la actividad comercial del contribuyente. Por otro lado, en Estados Unidos no se aplica la devolución del IVA porque no existe este tipo de impuesto al consumo a nivel nacional sino impuestos específicos a nivel federal. Pero, a diferencia del IVA, el impuesto a las ventas de dicho país sólo se aplica a la última venta del bien, no en toda la cadena de producción. Además, las exportaciones están exentas de los impuestos al consumo. Obviamente en el esquema estadounidense no se hace necesaria la figura de la devolución, pues el impuesto a las ventas sólo recae en el consumidor final, no en el ciclo productivo.

3.1.2. Régimen Especial de Recuperación Anticipada del IGV

Para los casos de inversiones de largo plazo de maduración o de gran magnitud de la inversión, se ha creado el mecanismo de recuperación anticipada del IGV. El Régimen Especial de Recuperación Anticipada (RERA), establecido el año 2007, mediante el Decreto Legislativo N° 973, contempla la devolución del IGV por las adquisiciones que se realizan en la etapa preoperativa de un proyecto de inversión, es decir, mientras se invierte y preparan las condiciones que generarán un ingreso. Con este RERA del IGV, el Estado busca incentivar la inversión privada en proyectos con grandes montos de inversión que implican un período largo de maduración. El objetivo es hacer una devolución más rápida para disminuir los costos financieros e incentivar la inversión. El contribuyente que se encuentra en la etapa pre-operativa de cualquier proyecto no recuperaría el IGV que paga por estas actividades, sino hasta la puesta en marcha del proyecto. Por esta razón se aplica la devolución ‘adelantada’ del IGV, para que la empresa no espere años (cuando empiece a producir) para recuperarlo. Se espera que así la empresa dispondrá de mayor liquidez y tendrá un incentivo a realizar inversiones de tal envergadura. Para acogerse al beneficio, los contribuyentes que generen renta de tercera categoría deben suscribir un Contrato de Inversión con el Estado, siempre y cuando la inversión total del proyecto sea igual o mayor a US$ 5 millones (sin incluir IGV). Además, el proyecto debe requerir al menos 2 años de etapa pre-operativa. La recuperación anticipada del IGV se aplica en cualquier actividad económica. Para el sector agrario no se establece un monto mínimo de inversión, y cualquier proyecto de este sector, sea grande o pequeño, puede acceder al beneficio del régimen. Asimismo, en el 2014 se promulgó la Ley Especial de Recuperación Anticipada del IGV orientada para las microempresas o pequeñas empresas inscritas en el Registro de Mediana y Pequeña empresa de Produce (REMYPE). Para acogerse, las ventas anuales de estas empresas deben ser hasta 300 Unidades Impositivas Tributarias (UIT). Finalmente, es importante señalar que existen mecanismos similares al RERA que se utilizan en otros países de la región. Por ejemplo, en Chile se recupera el IVA gravado en la adquisición

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de bienes de activo fijo para evitar generar mayores costos a la inversión. En la misma línea, en México las empresas en periodo preoperativo pueden solicitar la devolución del IVA generado por los gastos de inversión.

3.1.3. Devolución definitiva del IGV para la exploración

En el 2002 fue promulgada la Ley 27623, la cual otorga a los titulares de concesiones mineras la devolución definitiva del IGV que paguen para la ejecución de sus actividades solo durante la fase de exploración. En específico, de acuerdo a la normativa, la devolución comprende el IGV correspondiente a todas las importaciones o adquisiciones de bienes, prestación o utilización de servicios y contratos de construcción que se utilicen directamente en la ejecución de actividades de exploración de recursos minerales en el país. Para gozar del beneficio del régimen, la Ley establece un monto de inversión no menor a US$ 500.000. Además, la vigencia del régimen se aplica desde la fecha de suscripción del Contrato de Inversión en Exploración hasta el término del plazo de vigencia de la fase de exploración, el inicio de operaciones productivas, o hasta que se deje sin efecto el contrato por alguna de las partes. Cabe agregar que en otros países como Australia y Canadá existen incentivos a la exploración minera que van más allá de la devolución del IVA. En el primer caso se produce por medio del Junior Mineral Exploration Tax Credit (JMETC) y en el segundo, por Canadian Exploration Expense (CEE). De esta forma, estos países reconocen la importancia de generar incentivos para la inversión en exploración. 3.2. Evolución de las devoluciones de IGV por régimen Cada uno de los tres regímenes explicados anteriormente se aplica a la etapa del ciclo productivo que le corresponde. Así, dado que el RERA se utiliza en la etapa de inversión, las devoluciones de este régimen se encuentran relacionadas con la etapa de mayor inversión de un sector. En la misma línea, se espera que las devoluciones por el régimen de exportaciones sean mayores en la etapa de mayor producción del sector. En el caso específico del sector minero, entre los años 2010 y 2013 se produjo el más reciente auge del ciclo de inversiones el cual se caracterizó, principalmente, por los grandes niveles de compras y adquisiciones que involucra la construcción de proyectos como Las Bambas, Cerro Verde, Constancia y Toromocho. Por otro lado, el último auge del ciclo productivo corresponde al período 2014 – 2016, que se visibiliza en el significativo crecimiento de la producción minera (véase el Gráfico 5).

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Gráfico 5:

30

80

24

60

18

40

12

20

6

0

0

Inversión

2018

2017

2016

-18 2015

-60 2014

-12 2013

-40 2012

-6

2011

-20

Producción

100

2010

Inversión

Ciclo de la actividad minera metálica: inversión y producción 2010-2018 (Crecimiento en Var. % anual)

Producción

Fuente: MINEM y BCRP

Respecto a la evolución de las devoluciones de IGV del sector minero, se observa una clara relación con el ciclo de inversión y producción. El fuerte incremento de las devoluciones por el RERA coincide con el auge de inversiones del sector y, del mismo modo, las mayores devoluciones de IGV por exportaciones se relacionan directamente con el auge productivo de la actividad minera (véase el Gráfico 6).

Gráfico 6:

Devoluciones totales de IGV para el sector minero por régimen 2010-2018 (en millones de S/) Exportaciones

6,000

RERA

Devolución definitiva

5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Fuente: SUNAT

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Para el caso de las devoluciones del régimen por exportaciones, se muestra un aumento significativo en el 2016 debido al inicio de operación de proyectos mineros como Las Bambas y la ampliación de Cerro Verde –ambas entre las cinco minas más grandes del mundo–, Constancia y Toromocho, las cuales generaron un importante aumento en el monto de IGV por devolver. Asimismo, el IGV pagado por las compras de activos de algunos de estos proyectos mineros también generaron devoluciones debido a que no se devolvieron en años anteriores bajo los otros regímenes. En el 2018, por el contrario, las devoluciones por exportaciones disminuyeron 47% respecto al 2017, tras pasar de S/5,694 millones a S/3,020 millones. Esto debido a la caída de la producción minera en 1.5% en dicho periodo. Gráfico 7:

Gráfico 8:

Exportaciones del sector minero, 2010 – 2018 (Peso neto en miles de Tn)

Devolución del IGV por exportaciones del sector minero, 2010 – 2018 (en millones de S/) 6,000

28,000 26,000

5,000

24,000

4,000

22,000 20,000

3,000

18,000

Fuente: Adex Data Trade

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2010

2018

2017

2016

2015

2014

2013

0

2012

12,000 2011

1,000

2010

14,000

2011

2,000

16,000

Fuente: SUNAT

Se debe resaltar que la minería no es el único sector con la misma tendencia creciente en las devoluciones de IGV por exportaciones. Por ejemplo, en el sector agropecuario también se ha producido un crecimiento sostenido de las devoluciones por exportación. En particular, en el período 2010 – 2017 se registraron devoluciones con tendencia ascendente, en concordancia con el crecimiento del volumen de las exportaciones del sector, tal como se aprecia en los Gráfico 9 y Gráfico 10. Particularmente, del año 2014 al 2017 las devoluciones al sector agropecuario más que se duplicaron. Además, tal como ocurrió con la minería, el mayor crecimiento de las devoluciones al sector agropecuario en los últimos años se debería a la devolución por las inversiones.

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Gráfico 9:

Gráfico 10:

Exportaciones del sector agropecuario, 2010 – 2018 (Peso neto en miles de Tn)

Devolución del IGV por exportaciones del sector agropecuario, 2010 – 2018 (en millones de S/) 700

3,700

600

3,200

500 2,700

400 300

2,200

200

1,700

100

Fuente: Adex Data Trade

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

0 2010

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

1,200

Fuente: SUNAT

Es preciso señalar que, si bien existen mayores devoluciones para el sector minero –dado su tamaño relativo en la canasta exportadora, 58% en el 2018–, ni éste ni otro sector económico nunca ha concentrado más del 50% de las devoluciones totales. Por otro lado, la devolución del IGV por medio del RERA creció significativamente entre el 2011 y 2013, cuando la inversión minera experimentó auge. En cambio, en el 2014 y 2015 las devoluciones decrecieron, y esto coincide con la caída en el crecimiento de la inversión en el sector. Sin embargo, en el 2016 hubo mayores devoluciones por RERA a pesar de que la evolución de la inversión minera no era tan favorable. Según la SUNAT, la correspondencia entre el crecimiento de las inversiones de un sector con las devoluciones de IGV se ve influenciada por las decisiones de los contribuyentes, quienes realizan la solicitud de devolución en función de la planificación interna. Así, el mayor crecimiento de las devoluciones en el 2016 se explicaría porque las empresas mineras decidieron solicitar la devolución en los años siguientes al período de inversión. Finalmente, el monto de las devoluciones definitivas para la exploración minera es el que posee menor participación de las devoluciones totales y es el más variable en su tendencia. Esto se debe a que el régimen está destinado únicamente a las empresas que aún no han iniciado operaciones productivas. Es decir, está enfocado a nuevas empresas que deseen incursionar en la actividad minera.

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CONCLUSIONES La devolución del IGV es una práctica que existe para todas las empresas de todas las actividades económicas. Esta devolución se fundamenta en que el IGV es un impuesto destinado a gravar al consumidor final. Comúnmente, esta devolución se realiza al restar el IGV de las compras del IGV de las ventas de una empresa. Sin embargo, una empresa exportadora no puede seguir este esquema debido a que, como práctica internacional, las exportaciones no pagan IGV. Asimismo, debido a que las empresas exportadoras han pagado el IGV al momento de la compra de sus activos o insumos, la devolución no genera un costo para el Estado. La devolución se realiza por medio de tres regímenes: por exportaciones, RERA y Devolución definitiva del IGV para la exploración. Cada uno de estos tres regímenes corresponde a cada una de las tres etapas de un proyecto minero: producción, inversión y exploración. Por ello, en periodos de grandes inversiones aumenta las devoluciones por el RERA; mientras que, ante un aumento en la producción minera, se incrementan las devoluciones por el régimen de exportaciones. Asimismo, se muestra que las devoluciones de IGV se incrementaron en los sectores que registraron un aumento en su nivel de exportaciones.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

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CONTRATO DE ESTABILIDAD TRIBUTARIA

El Contrato de Estabilidad Tributaria, Administrativa y Cambiaria (CET) es un acuerdo suscrito entre el Estado y un inversionista para que las condiciones tributarias con las que decidió invertir no cambien por un período determinado, con sujeción a ciertos requisitos y a un aumento de la carga fiscal. De esta manera, se reduce la incertidumbre de los inversionistas, puesto que se evitan cambios inesperados en el pago de impuestos que podrían afectar la rentabilidad del proyecto o la recuperación de la inversión, y al mismo tiempo se incentiva la inversión, lo que finalmente beneficia la recaudación en el largo plazo. Si bien este tipo de contrato se aplica a inversiones de diversos sectores económicos, en el sector minero cobra mayor importancia debido al elevado monto de inversión, el largo período de maduración de los proyectos, y la alta variabilidad de los precios internacionales. Los CET representan una herramienta importante para garantizar reglas claras y permanentes aplicables a la inversión minera y asegurar los ingresos tributarios del Estado. Los contratos de estabilidad en el sector minero son utilizados principalmente para brindar seguridad a los inversionistas que durante el periodo de recuperación de su inversión no se modifiquen las condiciones tributarias establecidas al momento de su suscripción. Aquí es pertinente puntualizar que la experiencia internacional demuestra que, en países con instituciones débiles e inestables, la carga tributaria tiende a acrecentarse fuertemente en períodos de altos precios de los minerales y reducirse en fases de bajos precios. Tabla 2:

Presencia de convenios de estabilidad tributaria por país

Kazajistán Sí Perú Sí Argentina Sí Sudáfrica Sí* Chile Sí** México No Australia No Brasil No Canadá No China No EE.UU. No */Solo para el sector hidrocarburífero. **/En el 2016, fueron reemplazados por normas transitorias. Fuente: PWC

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En el caso de Chile, los contratos de invariabilidad tributaria son por un plazo de 10 años. Uno de los requisitos que el Estado chileno solicita es que los proyectos mineros inviertan como mínimo US$ 50 millones. Asimismo, aumenta la tasa impositiva total a la renta de 44.45%. A cambio, aseguran estabilidad cambiaria, libre disposición de divisas y estabilidad del impuesto a la renta y otros impuestos por crearse. Sin embargo, en el 2016 se aprobaron normas transitorias para descontinuar su uso, debido a que no se contemplan CET en el nuevo estatuto para la inversión extranjera directa. Por otro lado, los regímenes de promoción para la inversión en Argentina incluyen cláusulas de estabilidad fiscal para los sectores industrial, minería y forestal. El plazo de estabilidad es por 30 años en los sectores forestal y minería y hasta el 2019 para los contratos en el sector industrial. A diferencia de, por ejemplo, Chile o Perú, el Estado argentino no establece requisitos mínimos de inversión o un aumento de la carga tributaria a cambio de asegurar la estabilidad fiscal. Los Contratos de Estabilidad Tributaria en Perú En el Perú, el Estado permite suscribir convenios de estabilidad con empresas de cualquier sector económico siempre que cumplan con los montos mínimos de inversión. Así, las empresas de los sectores minería e hidrocarburos deben invertir como mínimo US$ 20 millones; mientras que el monto mínimo de inversión para las empresas de los demás sectores es de US$ 5 millones. A cambio, las empresas de cualquier sector económico aseguran la estabilidad del régimen tributario, cambiario y administrativo por un plazo de hasta 15 años. Respecto al sector minero, la ley sectorial vigente otorga estabilidad tributaria al titular de la actividad minera exclusivamente por las inversiones de un determinado proyecto. Asimismo, la estabilidad tributaria corresponde únicamente a las inversiones detalladas en el Programa de Inversión o en el Estudio de Factibilidad aprobado por el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio de Economía y Finanzas, por lo que inversiones que no hayan sido previstas no gozarán de este beneficio. Los plazos de estabilidad pueden ser de 10, 12 y 15 años, sujetos al cumplimiento de montos mínimos de inversión. Así, para los contratos de estabilidad por un plazo de 10 años, se requiere de una inversión mínima de US$ 20 millones para unidades mineras que inicien o amplíen operaciones. En el caso de los contratos de estabilidad de 12 años, se requiere una inversión de US$ 100 millones en caso inicien operaciones y US$ 250 millones en el supuesto de ampliación de operaciones. Los contratos por un plazo de 15 años requieren una inversión mínima de US$ 500 millones en caso inicien o amplíen operaciones. (En la Tabla 3 se detallan las condiciones garantizadas según plazos.)

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Tabla 3:

Principales condiciones garantizadas según plazo del contrato de estabilidad tributaria

CONDICIONES GARANTIZADAS

Estabilidad por 10 años

Estabilidad por 12 años

Estabilidad por 15 años

1. Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa. 2. Libre disposición de divisas. 3. Estabilidad de regímenes especiales. 4. No modificación unilateral del contrato.

1. Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa. 2. Libre disposición de divisas. 3. Estabilidad de regímenes especiales. 4. No modificación unilateral del contrato. 5. Contabilidad en moneda extranjera.

1. Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa. 2. Libre disposición de divisas. 3. Estabilidad de regímenes especiales. 4. No modificación unilateral del contrato. 5. Contabilidad en moneda extranjera. 6. Tasa de depreciación acelerada para edificaciones y construcciones en 5% y para maquinarias y demás activos fijos en 20%.

Fuente: Burga (2016)

El titular de la unidad minera quedará sujeto al régimen tributario vigente a la fecha de aprobación del programa de inversión y no le será aplicable ningún nuevo impuesto o cambio en el régimen tributario que se cree con posterioridad. Además, en caso se elimine un impuesto que forme parte del régimen garantizado, la minera deberá seguir pagándolo. Por ejemplo, en el caso hipotético que una minera haya firmado un CET antes del 2004, esta hubiera pagado el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) pese a que el IES fue creado temporalmente para reemplazar la contribución al FONAVI y fue derogado en el 2004. Además, a cambio de la estabilidad en el régimen, los CET implican un mayor costo para el titular de la unidad minera, pues la Ley estipula la adición de dos puntos porcentuales a la tasa de impuesto a la renta vigente a la fecha de suscripción del contrato. Por ejemplo, si una unidad minera suscribe actualmente un CET deberá pagar una tasa del 31,5% por impuesto a la renta (tasa actual del 29,5% + 2 puntos porcentuales). Así, los dos puntos adicionales de impuesto a la renta constituyen un seguro para mantener el régimen tributario estable. Hay que precisar que no toda la inversión en la unidad minera está protegida por el régimen garantizado de los CET. Por ejemplo, según la Ley N°30230, para los CET con plazo de 15 años, la estabilidad tributaria recae en las inversiones detalladas en el Programa de Inversiones y las actividades adicionales no comprendidas en dicho programa siempre que estas sean mayores a US$ 250 millones. De esta forma, si la unidad minera tiene que realizar inversiones adicionales por un monto menor, tendría que llevar cuentas contables independientes dado que una parte de la inversión estaría sujeta al régimen garantizado y otra parte al régimen convencional. Es evidente, entonces, que los CET podrían implicar mayores costos operativos.

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Tabla 4:

Contratos de estabilidad tributaria en el sector minero vigentes*

Minera

Proyecto

Año de firma del Contrato

Año de culminación del Contrato

Soc. Minera Refinería Cajamarquilla Minera Barrick Misquichilca Minera Chinalco Minera Las Bambas Compañía Minera Antapaccay S.A. Sociedad Minera Cerro verde Hubday Peru S.A.C.

Cajamarquilla Alto Chicama Toromocho Las Bambas Antapaccay Cerro Verde Constancia

1995 2004 2009 2011 2011 2012 2013

2020 2020 2027 2029 2027 2031 2030

* El año de culminación del contrato se aproximó a partir del plazo de las garantías contractuales y la fecha de culminación del plan de inversiones, los cuales se detallan en cada contrato. Fuente: MINEM

En el Perú se han suscrito 24 contratos de estabilidad tributaria en el sector minero. Estos contratos fueron ampliamente utilizados durante la década de los años noventa y principios de los años 2000 ante un contexto macroeconómico e institucional que incentivaba el uso de estos instrumentos para impulsar la inversión minera. Por el contrario, en los últimos años han sido escasamente utilizados, en parte, por la mayor estabilidad del país. El último CET se firmó a finales del 2013, y actualmente quedan 7 contratos de estabilidad tributaria vigentes. Se prevé que, a juzgar por el poco uso de estos contratos en los últimos años, aproximadamente hacia finales del 2031 no habría más CET vigentes. Gráfico 11:

Número de contratos de estabilidad tributaria vigentes por año, 1997 - 2032 21 18 15 12 9 6 3

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032

0

Fuente: MINEM

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Se puede destacar que el escaso uso de los contratos de estabilidad en los últimos años refleja un contexto de reglas más claras y estables para el sector minero; sin embargo, esto también puede deberse a que en los últimos años la cantidad de nuevos proyectos es baja. En ese contexto, se podría suponer que los inversionistas prefieren asumir el bajo riesgo que ahora significa no contar con un acuerdo de estabilidad tribuRecuadro 2: taria, en vez de pagar Incremento de la recaudación por IR bajo un Contrato de Estabilidad Tributaria mayores impuestos y costos con los CET; no El 17 de julio del 2012, la Sociedad Minera Cerro Verde suscribió con el obstante, hay que anoEstado Peruano un Contrato de Estabilidad Tributaria ligado al programa tar que también se ha de expansión de operaciones en la Unidad de Producción Cerro Verde. dado una señal conDicho contrato garantizaba la estabilidad del régimen tributario vigente traria cuando el Estado a julio del 2012 por un plazo de 15 años a partir del 1 de enero del 2014. aumentó la carga triPor ende, la empresa minera debe pagar una tasa del impuesto a la renta de 32% durante la duración del contrato, en lugar de la tasa vigente en butaria de las empreel régimen general según lo muestra la siguiente tabla. Así, la tasa de sas mineras con CET a impuesto a la renta que paga Cerro Verde es en promedio 11% mayor a través de nuevas impola tasa del régimen general. siciones, como el graBajo régimen Bajo régimen Aumento en la tasa vamen especial a la migeneral (B) de estabilidad de IR (A/B-1) nería creado al amparo tributaria (A) de la reforma tributaria 2014 30% 32% 6.70% del 2011, pues ese gra2015 28% 32% 14.30% 2016 28% 32% 14.30% vamen no es parte del 2017 29.5% 32% 8.50% marco de estabilidad. 2018 29.5% 32% 8.50% De esta forma, las emEntre el 2014 y 2018, el pago por impuesto a la renta de la empresa mipresas mineras incurren nera Cerro Verde fue de US$ 954,4 millones. Si la empresa no hubiera en mayores costos bajo suscrito el contrato de estabilidad, el pago total por impuesto a la renta los contratos de estabihabría sido de US$ 870,7 millones, según la evolución de la tasa bajo el régimen general. lidad a pesar que ellos están orientados a aseDe esta forma, este tipo de contratos representó un beneficio de gurar que las reglas triUS$ 83,6 millones en favor del Estado Peruano entre dichos años. butarias no cambiarán.

CONCLUSIONES El largo periodo de maduración de los proyectos mineros se traduce en un alto nivel de riesgo en el tiempo. En esta línea, los CET existen para reducir la incertidumbre sobre el marco tributario y administrativo a cambio de un aumento en la tasa del IR. En los últimos años, la cantidad de CET vigentes ha disminuido debido a que no ha habido gran cantidad de proyectos nuevos y, posiblemente, a la percepción de que la política tributaria minera es relativamente estable.

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DEPRECIACIÓN ACELERADA

La depreciación es el mecanismo por el cual se distribuye en el tiempo el gasto que realiza la empresa en activos. A diferencia de otros insumos de producción consumidos de manera inmediata, la utilización de los activos fijos en la generación de ingresos ocurre en varios períodos. El desgaste natural de los activos en el tiempo reduce su capacidad de generar ingresos, lo cual se reconoce con la disminución de su valor en los libros contables. El tratamiento tributario de la depreciación permite considerarla como un gasto, y como tal disminuye la utilidad (renta de tercera categoría). En el Balance General aparece la depreciación acumulada como cuenta que disminuye el valor de los activos; en el Estado de Ganancias y Pérdidas, la depreciación del ejercicio forma parte de los gastos o costos del ejercicio. Existen diversos métodos de depreciación. El más sencillo y más utilizado es el método de línea recta, que consiste en dividir el valor del activo entre un número de años que se aproxima a la vida útil del mismo. De esta manera, se asume que el desgaste del activo se distribuye de manera uniforme en el tiempo, por lo que anualmente el activo se deprecia en un monto fijo7. A continuación, se presenta un ejemplo sencillo de depreciación según el método de línea recta. Se trata de una empresa que tiene activos fijos con un valor de 100,000 y una vida útil de 10 años. Con el método de línea recta, el valor inicial de los activos se divide entre 10 para hallar la depreciación anual, que será de 10,000 para cada año. De esta manera, la tasa de depreciación anual sería de 10%. El valor de los activos luego de la depreciación debe ser 1, dado que un valor cero del activo significaría que se ha dado de baja al mismo. En este ejemplo, la adquisición de activos fijos se acumula durante una etapa inicial de inversión, como ocurre con los proyectos mineros, que tienen un largo período de maduración, durante el cual se realiza la inversión en activos fijos sin percibir ingresos. Por esta razón, la depreciación de los activos se realiza a partir de la etapa de producción, cuando los activos empiezan a ser utilizados para generar ingresos. Tabla 5:

Método de depreciación en línea recta Año Valor activos Depreciación

Etapa de inversión

Producción 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 1 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 9,999

7 El método de línea recta puede considerar un valor de rescate del activo fijo. Este es el valor final que tendrá el bien si se desea vender luego de depreciarse. Por lo tanto, la depreciación del bien no debe ser total, sino hasta alcanzar su valor de rescate. Para simplificar el rol de la depreciación sobre el impuesto a la renta, no se considerará un valor de rescate en los ejemplos a desarrollar.

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Como se ha mencionado al principio de este apartado, debido a que la depreciación representa el desgaste del activo fijo por su utilización, debe ser considerada como un costo en el cálculo de la utilidad operacional; por lo tanto, tiene un efecto sobre el pago de impuestos. En la Tabla 6 puede apreciarse el impacto de la depreciación de línea recta sobre el cálculo del impuesto a la renta. Nótese que, en este ejemplo teórico, al asumir ventas, costos de operación y gastos administrativos y financieros constantes desde el período 2, y depreciación en línea recta, el impuesto a la renta teórico es igual en todos los períodos; esto quiere decir que la empresa tendría que pagar el mismo monto de tributos cada año sin que importe la etapa del proyecto en que se encuentra. Tabla 6:

Ejercicio de impuesto a la renta según el método de depreciación en línea recta Año

Etapa de inversión

1 Ventas 2 Costos de operación 3 Depreciación 4 Utilidad Operativa (1)-(2)-(3) 5 Gastos administrativos y financieros 6 Renta Neta (4)-(5) 7 IR Teórico

0 0 0

Producción 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -10,000 -10,000 -10,000 -10,000 -10,000 -10,000 -10,000 -10,000 -10,000 -9,999

0

60,000 60,000 60,000 60,000 60,000 60,000 60,000 60,000 60,000 60,001

0 0 0

-7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 53,000 53,000 53,000 53,000 53,000 53,000 53,000 53,000 53,000 53,001 15,900 15,900 15,900 15,900 15,900 15,900 15,900 15,900 15,900 15,900

En proyectos de largo período de maduración y elevados montos de inversión, como los proyectos mineros, la depreciación en línea recta resulta en un mecanismo poco atractivo para las inversiones, debido a que se deben pagar tributos relativamente elevados al inicio de la operación, cuando aún no se ha recuperado el monto de inversión. Una manera de compensar esta situación de ineficiencia sería la aplicación de la depreciación acelerada. Acelerar la depreciación consiste en depreciar el activo a un ritmo más rápido que el del método de línea recta. Así, se declara una mayor depreciación al inicio de la etapa de producción, cuando todavía la empresa no recupera el monto de inversión. De esta forma, se reconoce la fuerte inversión en un período más corto y se concibe reglas tributarias que tomen en cuenta la particularidad de este tipo de inversión. Así, la depreciación acelerada es una medida de promoción de la inversión de gran envergadura. En la Tabla 7 se presenta un ejemplo de depreciación acelerada. Se asume que los activos se depreciarán en la mitad de años de vida útil que se consideró en el ejemplo anterior, que era de 10 años. Por lo tanto, la tasa de depreciación anual según el método de depreciación acelerada incrementa a 20% y el activo se deprecia en 5 años. De esta manera, la depreciación anual es de 20,000 en los primeros 5 años y de cero en los últimos 5 años.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Tabla 7:

Método de depreciación acelerada Año 1 Valor activos 2 Depreciación

Etapa de inversión 100,000

Producción 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 80,000 60,000 40,000 20,000 1 20,000 20,000 20,000 20,000 19,999

1 0

1 0

1 0

1 0

1 0

Con la depreciación acelerada, la mayor depreciación inicial (en comparación con el método de línea recta) permite una mayor deducción sobre el cálculo de la renta durante los primeros 5 años de la etapa de producción. Como puede verse en la Tabla 8, eso se traduce en un menor pago de impuesto a la renta durante los primeros 5 años en comparación al mismo monto en la Tabla 6. En cambio, el pago de impuestos en el período 6-10 es mayor respecto al calculado en la Tabla 8. El menor pago de impuestos en la primera mitad de la etapa de producción se compensa con un mayor pago en la segunda mitad (véase el Gráfico 12). Nótese que la suma del impuesto a la renta en la Tabla 6 es igual a la suma en la Tabla 8. A pesar de trasladar el pago de tributos hacia el final, en ambos casos se paga el mismo monto de impuesto a la renta a lo largo del proyecto. Tabla 8:

Ejercicio de impuesto a la renta según el método de depreciación acelerada Año

Etapa de inversión

Producción 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000 1 Ventas 0 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 -130,000 2 Costos de operación 0 -20,000 -20,000 -20,000 -20,000 -19,999 0 0 0 0 0 3 Depreciación 4 Utilidad Operativa 0 50,000 50,000 50,000 50,000 50,001 70,000 70,000 70,000 70,000 70,000 (1)-(2)-(3) 5 Gastos administrativos 0 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 -7,000 y financieros 0 43,000 43,000 43,000 43,000 43,001 63,000 63,000 63,000 63,000 63,000 6 Renta Neta (4)-(5) 0 12,900 12,900 12,900 12,900 12,900 18,900 18,900 18,900 18,900 18,900 7 IR Teórico

Esta es una herramienta de promoción de la inversión dado que aligera la carga tributaria al inicio de la producción para asegurar la viabilidad del proyecto. A su vez, ello permite generar los recursos necesarios para el posterior pago de impuestos. La depreciación acelerada promueve la inversión y contribuye al éxito del proyecto.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Gráfico 12:

IR Teórico según método de depreciación Línea recta - IR acumulado (eje der.)

Acelerada - IR acumulado (eje der.)

Línea recta - IR anual

Acelerada - IR anual

20,000

180,000

18,000

160,000

16,000

140,000

14,000

120,000

12,000

100,000

10,000

80,000

8,000

60,000

6,000 4,000

40,000

2,000

20,000

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0

Período de la etapa de producción

Elaboración: IPE.

El Reglamento de la Ley del Impuesto a la Renta establece los porcentajes máximos de depreciación según el tipo de activos fijos depreciables. La maquinaria y equipo de cualquier actividad económica se deprecia a un máximo de 10% anual (depreciación en línea recta); sin embargo, en el caso de las actividades minera, petrolera y construcción (que tienen un largo periodo de maduración de la inversión) el porcentaje anual máximo de depreciación para maquinaria y equipo es de 20%. Tabla 9:

Reglamento de depreciación según tipo de activo Porcentaje anual de depreciación Tipo de bien

Minería, hidrocarburos y construcción

Edificios y construcciones

Método de línea recta de 5%

Maquinaria y equipo

Resto de actividades económicas

Hasta un máximo de: 20%

10%

Ganado de trabajo y reproducción; redes de pesca.

25%

Vehículos de transporte terrestre (excepto ferrocarriles); hornos en general.

20%

Equipos de procesamiento de datos

25%

Otros bienes del activo fijo

10%

Fuente: SUNAT

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Este incentivo de mayor depreciación anual se aplica en la mayoría de países mineros considerados en este estudio. Por ejemplo, en Chile las instalaciones mineras pueden ser depreciadas en 5 años a una tasa de 20% anual, pero existe el beneficio de depreciarlas de manera acelerada en un año (tasa de 100%); asimismo, la maquinaria minera puede ser depreciada en 9 años (tasa de 11% cada año) o de manera acelerada en 3 años (33% cada año). En Argentina, la infraestructura minera se puede acoger a una depreciación acelerada de 3 años. En Canadá, si bien la tasa de depreciación para maquinaria y equipo minero es de 25%, ciertos activos fijos adquiridos para grandes inversiones pueden ser depreciados aceleradamente a una tasa de 100%.

Tabla 10:

Tasas de depreciación internacionales según tipo de bien depreciable (porcentaje anual de depreciación)

Australia

Canadá

Chile

EE.UU. México

Perú

Edificios

2.5%

25%

1.25 – 17% (depende del tipo de edificio)

2.6%

5%

5%

Maquinaria y equipo

5 – 10%

Base: 25%. Adicionalmente, ciertos activos fijos pueden ser depreciados aceleradamente en un año (100%).

a) Instalaciones mineras: depreciación en 5 años (20%) o, en algunos casos, acelerada en un año (100%).

14.3%

12%

20% para maquinaria y equipo utilizados en actividad minera, petrolera y construcción. 10% para el resto de actividades económicas.

b) Maquinaria minera: depreciación en 9 años (11%) o depreciación acelerada en 3 años (33%).

Fuente: PWC

CONCLUSIONES La depreciación acelerada de los activos fijos permite reconocer la elevada inversión inicial y el largo periodo de maduración que involucran los proyectos en algunos sectores como el minero, de hidrocarburos y construcción. Este mecanismo no disminuye el pago total de impuestos, sino que lo retrasa con el objetivo de promocionar la inversión de gran envergadura. De esta forma, se asegura la viabilidad de proyectos de interés público. Asimismo, esta práctica es aplicada en los principales países mineros, en algunos casos con reglas más favorables para la inversión minera.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

6

CARGA FISCAL

Como se ha hecho referencia, la comparación directa entre regímenes impositivos de los países mineros resulta compleja puesto que involucra esquemas bastante diferentes. Por esta razón, en el presente documento se calculan todos los impuestos pagados por una empresa modelo en regímenes tributarios de 5 países mineros, a fin de conseguir comparabilidad. Los resultados de este ejercicio, que se detallan más adelante, muestran que la carga fiscal –definida como el porcentaje que representa la suma de todos los impuestos sobre la renta neta– del régimen peruano se encuentra 3,8 p.p. por encima del promedio (véase el Gráfico 13). México posee la mayor carga fiscal para la mayoría de márgenes de utilidad operativa; en cambio, en Canadá se aplica la menor carga8. Los resultados se reportan para diferentes rangos de utilidad operativa de manera que el análisis incluya todos los casos en los que podría operar una empresa minera. Gráfico 13:

Carga fiscal de la minería según margen operativo por países Perú

México

Canadá

Australia

Chile

Promedio

60%

Carga fiscal

55% 50% 45% 40% 35% 30%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Utilidad operativa

70%

80%

90%

Fuente: IPE.

Recuérdese que para los cálculos de este ejercicio se ha tomado una empresa modelo y se le aplica las reglas más importantes de los regímenes tributarios de cada país. A continuación, a manera de ejemplo, se detalla paso por paso los cálculos realizados para el caso de una empresa con un margen operativo de 30% y una estructura de costos operativos que incluye la depreciación y amortización, así como los costos que representan el 70% de las ventas.

8 Debido a que en Canadá existen diferentes tasas en cada región, se selecciona la región de Ontario, que es la de mayor producción minera.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Tabla 11:

Costos operativos de empresa modelo por países

Empresa Modelo (Utilidad operativa 30%)

1. Ventas 2. Costos de operación 3. Depreciación y Amortización 4. Utilidad Operativa (1)-(2)-(3)

10,000 (6,500) (500) 3,000

Fuente: IPE.

Además de estos gastos operativos, la empresa modelo incurre en gastos administrativos y financieros, que también son deducibles para el cálculo de la renta neta. Tabla 12:

Costos administrativos y financieros de empresa modelo por países

Empresa Modelo (Utilidad operativa 30%)

4. Utilidad Operativa 5. Gastos Administrativos 6. Gastos Financieros 7. Renta Neta (4)-(5)-(6)

3,000 (100) (250) 2,650

Fuente: IPE.

De esta forma se obtiene la renta neta de la empresa modelo en los países estudiados, y el monto de ésta es el mismo en todos los países debido a que no existen diferencias significativas en las reglas para el cálculo de la utilidad gravable entre los países seleccionados9 (véase la Tabla 12). Uno de los países en los que sí habría diferencia sería EE.UU. que, como se mencionó anteriormente, considera como gasto deducible a la depreciación por el agotamiento del recurso mineral (depletion). Luego de obtener la renta neta se calcula el impuesto a la renta, y aquí aparecen las primeras diferencias que se originan por las diferentes tasas impositivas aplicadas en cada país. Canadá se diferencia más en comparación con el resto de casos, debido a que su IR se compone de dos tasas: federal y provincial. Tabla 13:

Cálculo de IR Teórico empresa modelo por países Perú México Canadá (Ontario) 7. Renta Neta 8. Tasa IR Nacional o Federal 9. IR Nacional o Federal (7) x (8) 10. Tasa IR Provincia Ontario 11. IR Provincia Ontario (7) x (10) 12. IR Teórico Total (9)+(11)

2,650 29.5% 782 - - 782

2,650 30% 795 - - 795

2,650 15% 398 10% 265 663

Australia

Chile

2,650 30% 795 - - 795

2,650 25% 663 663

Fuente: IPE.

9 Para el caso de México existen diferencias en el tratamiento de los costos de exploración, pero no se consideran relevantes porque representan una porción menor de los costos.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Este primer cálculo del IR se denomina IR Teórico porque aún no se le han efectuado las deducciones correspondientes a los impuestos a la minería y otros impuestos que puedan existir. En todos los países estudiados el pago de impuestos adicionales se considera como un gasto que se deduce del impuesto a la renta. Sin embargo, antes de llegar al impuesto a la minería, para Perú y México se debe considerar una contribución adicional que grava a la renta neta: la participación de los trabajadores de las utilidades (PTU). En Perú, la tasa es de 8% y en México, 10%. Al igual que el IR, inicialmente se calcula un PTU teórico, al cual se deducirá posteriormente el efecto de los otros impuestos. Cabe precisar que existe una diferencia importante entre México y Perú para el cálculo de la PTU. En México esta contribución se puede deducir como un costo para el cálculo del IR, lo cual no es permitido en Perú. Debido a esto, en México se debe calcular la deducción que representa. Para esto, el proceso consiste en multiplicar las tasas del IR y de la PTU por el monto total pagado de Impuestos a la minería y Regalías (véase la Tabla 14). El resultado representa la deducción que posteriormente deberá ser restada del IR y PTU teóricos. Tabla 14:

Cálculo de PTU de empresa modelo por países Perú México Canadá (Ontario) 7. Renta neta 13. Tasa de PTU 14. PTU Teórico (7) x (13) 15. Deducción IR por PTU (8) x (14)

2,650 8% 212 -

2,650 10% 265 (80)

2,650 - - -

Australia

Chile

2,650 - - -

2,650 -

Fuente IPE.

Luego de obtener los IR y PTU teóricos, se puede proceder a calcular el pago de las cargas específicas de la minería. Para este pago, una primera diferencia entre los diversos regímenes de los países es el nombre que reciben, aunque en el fondo tienen el mismo sustento teórico. En Perú, como hemos señalado, la minería es gravada con tres impuestos adicionales a la carga fiscal: las regalías mineras, el IEM y el GEM. El presente cálculo sólo considera a los dos primeros, pues el GEM se aplica únicamente a las empresas con CET antes de la reforma tributaria del 2011. En México, el impuesto se denomina Derechos a la Minería; en Chile, Impuesto Especial a la Minería; en Canadá, Impuesto a la Minería, y en Australia, Regalías Estatales. Una segunda diferencia, que en la práctica tiene mayores implicancias, es la determinación de la base del impuesto. En Perú y Chile, se considera la utilidad operativa; en México, los ingresos antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA, por sus siglas en inglés); en Canadá, la utilidad operativa ajustada10, y en Australia la utilidad de las actividades mineras. Estas diferencias afectan directamente el cálculo de los impuestos. Aquellos impuestos que sean gravados sobre conceptos que representen montos mayores, resultarán en mayor carga (si las tasas son similares). 10 Los primeros $ 500,000 canadienses de utilidad operativa se exoneran de impuestos a la minería en Ontario.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

Respecto a las tasas de las cargas específicas, en el Perú las empresas mineras pagan regalías e IEM según el margen de utilidad operativo; es decir que las empresas con márgenes más altos pagan impuestos a una tasa más alta y viceversa. En el caso de nuestra empresa modelo, debido a que posee un margen de 30%, le corresponde una tasa de 2,61% para las regalías y de 2,86% para el IEM. En Chile, la figura es similar a la del Perú en el cálculo de las cargas específicas porque allí también se aplican tasas progresivas según el margen operativo, aunque sólo para las empresas con una producción mayor de 50 mil TM de cobre o su equivalente11. En este caso, a la empresa modelo le corresponde una tasa de 6,7%. En el resto de países el cálculo es más sencillo debido a que la tasa es constante. En México se aplica una tasa de 7,5%; en Canadá, de 10% y en Australia, de 5%. Al aplicar estas tasas sobre sus respectivas bases se obtienen los impuestos a la minería. (Los resultados se muestran en la Tabla 15). Tabla 15:

Cálculo de cargas específicas a la minería de empresa modelo por países Perú México Canadá (Ontario) 16. Base de Impuestos a la Minería y/o regalías 17. Tasa de regalías 17.1 Tasa de regalías mínimas (sobre ventas) 18. Regalías (16)x(17) 18.1 Regalías mínima 19. Tasa de impuestos a la minería 20. Impuestos a la Minería (16)x(19) 21. Cargas específicas Total (18)+(20)

Australia

Chile

3,000 2.61%

3,400 7.50%

2,500 -

3,400 5%

3,000 -

1% 78 100 2.86% 86 186*

- 255 - - - 255

- - - 10% 250 250

- 170 - - - 170

5.0% 150 150

* En este caso se utiliza la regalía mínima debido a que es mayor que las regalías calculadas sobre la utilidad operativa. Fuente: IPE

Como se ha referido, es una práctica internacional que los impuestos adicionales que paga la minería se deduzcan del IR. En Perú y México también disminuyen la PTU. Estas deducciones se calculan multiplicando la tasa del IR y del PTU por el monto total pagado de cargas específicas para cada uno de los conceptos.

11 Empresas con una producción de 12 mil TM a 50 mil TM tienen una tasa progresiva que sólo depende del nivel de producción; las que producen menos de 12 mil TM se encuentran exentas de este pago.

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Tabla 16:

Deducciones de IR por el pago cargas específicas de empresa modelo por países Perú México Canadá (Ontario) 22. Deducción IR por cargas específicas (21)x(8) 23. Deducción PTU por cargas específicas (21)x(13)

Australia

Chile

-55

-77

-63

-51

-38

-15

-26

-

-

-

Fuente: IPE

Una última carga adicional que solo existe en el caso peruano es el aporte al Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica (Ley N° 29741). Este fondo se constituye con el aporte de 0.5% de la renta anual de las empresas antes de impuestos y el 0.5% mensual de la remuneración bruta mensual de los trabajadores. (Tabla 17). Tabla 17:

Cálculo de la carga del FCJM Perú México Canadá (Ontario) 24. FCJM 25. Deducción IR por FCJM (24)x(8) 26. Deducción PTU por FCJM (24)x(13)

13 -4 -1

- - -

- - -

Australia

Chile

- - -

-

Fuente: IPE

Las deducciones que aparecen en las tablas 16 y 17 se restan del IR y la PTU teóricos para obtener el monto final de impuestos. Tabla 18:

IR y PTU finales de empresa modelo Perú México Canadá (Ontario) 12. IR Teórico 782 795 663 27. Deducción IR Total (15) + (22) + (25) -59 -156 -63 28. IR Final (12)+(24) 723 639 600 14. PTU Teórico 212 265 - 29. Deducción PTU Total (23)+(26) -16 -26 - 30. PTU Final (14)+(26) 196 240 -

Australia

Chile

795

663

-51 744

-38 625

- - -

-

Fuente: IPE

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Por su parte, el impuesto a los dividendos, si bien se paga únicamente cuando la empresa reparte dividendos, para el inversionista es un costo que considera al momento de tomar la decisión de inversión. Para el cálculo se asume que se reparten como dividendos la totalidad de los ingresos disponibles luego del pago de impuestos finales de la Tabla 18, y sobre este monto se aplica la tasa del impuesto de cada país. (Los resultados se resumen en la Tabla 19.) Tabla 19:

Impuesto a los dividendos de la empresa modelo Perú México Canadá (Ontario)

Australia

Chile

31. Utilidad disponible (7)–(21)–(24)-(28)-(30) 1,536 1,517 1,800 1,736 1,875 32. Tasa de impuesto a los dividendos 6.8% 10% 5% 15% 35% 33. Impuesto a los dividendos (28)x(29) 104 152 90 260 928 34. Crédito IR (25) -625 35. Impuesto Dividendos Final (33)+(34) 104 152 90 260 303 Fuente: IPE */En Chile el IR pagado se utiliza como crédito para el pago de los impuestos a los dividendos. Por este motivo, se deducen para calcular el impuesto a los dividendos final.

Los resultados finales se resumen en la Tabla 20. Cabe precisar que para el Perú se diferencia el aporte por regulación del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) debido a que representan una carga que se incluye dentro de los costos operativos12. Con estos resultados se puede calcular la carga fiscal dividiendo el total de impuestos pagados entre la renta neta para cada caso. Al realizar este cálculo, se observa que Perú se ubica ligeramente por encima de las cargas de México, y que Canadá es el país con la menor carga. Tabla 20:

Total de impuestos pagados por la empresa modelo con utilidad operativa de 30% por países Perú México Canadá (Ontario)

Australia

Chile

21. Cargas específicas 186 255 250 170 150 24. FCJM 13 - - - 28. IR Final 723 639 600 744 625 30. PTU Final 196 240 - - 35. Impuestos a los dividendos 104 152 90 260 303 36. Aporte por Regulación (0.25%)*(1) 25 - - - 33. Total impuestos (21)+(25)+(27)+(32)+(36) 1,247 1,286 940 1,174 1,078 7. Renta neta 2,650 2,650 2,650 2,650 2,650 34. Carga Fiscal (33)/(7) 47.07% 48.50% 35.50% 44.30% 40.70% Fuente: IPE

12 El aporte por regulación representa el 0.25% de las ventas, de los cuales el 0.11% corresponde al aporte por regulación de la OEFA y 0.14% al aporte a OSINERGMIN.

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Siguiendo esta misma lógica se realizan los cálculos para diferentes niveles de utilidad operativa. (Los resultados aparecen en el Gráfico 13, presentando al inicio de esta sección.) Asimismo, es importante notar que la mayor parte de la carga fiscal en todos los países analizados se explica por el pago de impuesto a la renta, la cual muestra un nivel bastante homogéneo (Gráfico 14). Por otro lado, las diferencias en la carga total se encuentran más relacionadas a la presencia de la PTU en Perú y México y de mayores cargas adicionales. Gráfico 14:

Composición de la carga fiscal por países para empresas con utilidad operativa de 30% (En puntos porcentuales) IR

PTU

Regalía

IEM

FCJM

Aporte por regulación

Dividendos

50% 40% 30% 20% 10% 0%

Perú

México

Canadá

Australia

Fuente: IPE

Para concluir se debe añadir que además de estos impuestos y contribuciones existen otros pagos, como los derechos de concesión, del uso de agua y el aporte por regulación, que incrementan la carga fiscal a las empresas. Sin embargo, estos pagos no han sido tomados en cuenta en los cálculos de nuestro ejercicio demostrativo porque en la mayoría de países representan diferencias poco significativas en la carga, salvo en México, donde, según PwC, sí son significativos pues incrementan la carga hasta en 1,5 puntos porcentuales, debido principalmente a las elevadas tarifas del derecho de uso de agua.

CONCLUSIONES Todas las reglas que regulan la tributación minera se pueden sintetizar en la estimación de la carga fiscal, el cual representa los impuestos efectivamente pagados como proporción de la renta antes de impuestos. Para hacer una comparación cuantitativa se estima la carga fiscal de 5 países mineros: Perú, Canadá, México, Australia y Chile utilizando una empresa modelo. Los resultados indican que Canadá posee el régimen tributario con menor carga. En tanto el Perú se ubica 5 p.p. por encima del promedio de los 5 países analizados. En suma, los cálculos realizados indican que el régimen tributario minero del Perú no se encuentra entre los más baratos.

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Evaluación de la Estructura Tributaria del Sector Minero

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CONCLUSIONES

En el presente documento se han descrito las principales características del régimen tributario minero. Este desarrollo permite extraer las siguientes conclusiones: • El IR grava las utilidades en todas las actividades económicas. La disminución de la recaudación por este impuesto en los últimos años es consecuencia directa de la caída de los precios de los minerales y la mayor depreciación tributaria de los grandes montos de inversión. En ningún caso esta disminución es producto de beneficios arbitrarios hacia el sector minero. Por otra parte, la tasa del IR se ubica ligeramente por encima de otros países mineros. • Las cargas específicas a la minería se sustentan en que los recursos naturales son propiedad de la nación y, por lo tanto, debe existir una contraprestación por parte de la empresa que los explota. En el Perú, existen tres cargas que realizan esta función: las regalías mineras, el IEM y el GEM. En este caso, no se puede realizar una comparación directa entre países debido a que existen diferentes bases para su cobro. Sin embargo, el factor común entre Perú y la mayoría de países analizados con gran potencial minero es que estos cobros se calculan a partir de la utilidad operativa o alguna derivación de la misma. • El pago del IGV responde a fines y principios distintos a los que corresponden al IR y las cargas específicas a la minería. • La devolución del IGV es una práctica que existe para todas las empresas de todas las actividades económicas. Esta devolución se fundamenta en que el IGV es un impuesto destinado a gravar al consumidor final. Comúnmente, esta devolución se realiza al restar el IGV de las compras del IGV de las ventas de una empresa. Sin embargo, una empresa exportadora no puede seguir este esquema debido a que, como práctica internacional, las exportaciones no pagan IGV. Asimismo, debido a que las empresas exportadoras han pagado el IGV al momento de la compra de sus activos o insumos, la devolución no genera un costo para el Estado. • El largo periodo de maduración de los proyectos mineros se traduce en un alto nivel de riesgo en el tiempo. En esta línea, los CET existen para reducir la incertidumbre sobre el marco tributario y administrativo a cambio de un aumento en la tasa de IR. • La depreciación acelerada de los activos fijos permite reconocer la elevada inversión inicial y el largo periodo de maduración que involucran los proyectos en algunos sectores como el minero, de hidrocarburos y construcción. Este mecanismo no disminuye el pago total de impuestos, sino que lo retrasa con el objetivo de promocionar la inversión de gran envergadura. De esta forma, se asegura la viabilidad de proyectos de interés público. Asimismo, esta práctica es aplicada en los principales países mineros.

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• Para hacer una comparación cuantitativa se estima la carga fiscal de 5 países mineros: Perú, Canadá, México, Australia y Chile. Los resultados indican que Canadá posee el régimen tributario con menor carga, mientras que Perú se ubica un poco por encima del promedio. En suma, los cálculos realizados indican que el régimen tributario peruano no se encuentra entre los más baratos.

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EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DEL SECTOR MINERO DOCUMENTO ELABORADO POR INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA - IPE

AGOSTO 2018