Cuadernos de Trabajo
ComitĂŠ del Agua
2009
Cuadernos de Trabajo: I Simposium del Agua © Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía Calle Francisco Graña 671, Magdalena del Mar Teléfono: 215-9250 Fax: 460-1616 www.snmpe.org.pe Edición: Jacqueline Villanueva Versión digital publicada en la página web: www.snmpe.org.pe ISBN: 9786124594793
Cuadernos de Trabajo
CONTENIDO 1.-
BIENVENIDA E INAUGURACIÓN
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NUEVO MARCO LEGAL DEL AGUA Y SU IMPACTO EN EL SECTOR PRODUCTIVO
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MESA REDONDA: LAS NUEVAS AUTORIDADES DEL AGUA, SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS
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RÉGIMEN DE ACCESO AL AGUA: DERECHOS DE USO
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GESTIÓN INTEGRAL Y SOSTENIBLE DEL AGUA: MEDIDAS FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
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APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DEL AGUA EN EL SECTOR PRODUCTIVO
7.-
RÉGIMEN ECONÓMICO DEL AGUA: CRITERIOS PARA DETERMINAR TARIFAS Y RETRIBUCIONES ECONÓMICAS
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GESTIÓN DEL AGUA SEGÚN LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA / MÉXICO / CHILE
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GESTIÓN SOCIAL Y MANEJO DE CONFLICTOS VINCULADOS AL AGUA
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1 PALABRAS DE BIENVENIDA PEDRO OLAECHEA Presidente de la Sociedad Nacional de Industrias
Señores patrocinadores, auspiciadores y organizadores: La Sociedad Nacional de Industrias recibe en esta oportunidad en su casa al gremio amigo, la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, con quien tantos temas tenemos en agenda, que ha organizado este importante y yo diría oportuno I Simposium del Agua: Gestión productiva y multisectorial. Resalto lo de oportuno porque se realiza poco tiempo después de la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos y en momentos en que está en proceso –creemos que ya se haya en una etapa final– la promulgación del reglamento de la mencionada ley, lo que vale decir, ley y reglamento ya es de orden tener que cumplir con una normativa. Sin duda, este simposium contribuirá a esclarecer muchos conceptos que la nueva ley conlleva y ayudará a delinear una agenda sobre el nuevo reto para nuestro país de adecuarse a la nueva legislación y además –esto es sumamente importante– adecuarse a los conceptos modernos en un manejo tan importante de un recurso como es el agua. No solamente esta ley va a dar los dictámenes de su uso, sino que también tendrá que compatibilizarse con la legislación medioambiental que va salir, o debería de acuerdo a la tendencia moderna, a que el agua se utilice, pero acorde a una necesidad que tiene la sociedad de mantener el ambiente de una forma que pueda ser renovable e inocuo. Por lo tanto doy la más cordial bienvenida a la nueva autoridad del agua que hoy nos acompaña en la persona del Dr. Abelardo de la Torre, a nuestros amigos y colegas gremiales de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, a los señores expositores y al público que nos honra con su presencia. Por ello, siéntanse ustedes en casa y esperando que las conclusiones a las que se llegue en este simposium puedan ser de utilidad, y recuerden que este es un recurso del que todavía no hay una
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conciencia generalizada sobre su importancia. Posiblemente las grandes empresas y la minerĂa son los primeros que tocan la sensibilidad de la sociedad en su conjunto para el manejo del recurso. Pero eventualmente esto va a tener que decolar hacia medianas y pequeĂąas empresas que tomen conciencia de que el recurso hĂdrico es limitado, tiene un costo y debe ser utilizado de una manera eficiente, en consonancia con un desarrollo social sostenible. Muchas gracias.
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PALABRAS DE INAUGURACIÓN ABELARDO DE LA TORRE Jefe de la Autoridad Nacional del Agua
Muy buenas tardes. Con permiso de la mesa principal, agradezco a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía en primer lugar por darme la oportunidad de estar aquí en este evento inaugurándolo, pero sobre todo quiero reiterar el agradecimiento a la Sociedad por el apoyo que siempre está dando a la Autoridad Nacional del Agua a difundir esta nueva visión de gestión de los recursos hídricos, que se está dando con la promulgación de la nueva Ley de Recursos Hídricos. Realmente es muy importante el aporte que siempre hemos recibido de ellos, directamente tratando con la Autoridad en su sede, como también realizando sus propios eventos en algunos de los cuales hemos podido asistir, porque han sido un importante espacio de discrepancia y de explicación a otros gremios que no lo tenían claro. Eso es importante destacar. Quiero también aprovechar la oportunidad para comentar algunos retos de lo que estamos enfrentando en estos momentos para implementar este mandato que nos da la nueva ley. Se puede decir que ya hemos logrado superar un primer reto, que es el de cuidar que la ley sea aceptada por la sociedad peruana. A nivel nacional hemos desarrollado una intensa campaña para explicarla y se puede decir que eso ya ha dejado de ser un problema, no obstante que todavía hay algunas iniciativas de realizar ciertos ajustes en cosas muy específicas, que ya será tema del Congreso. Estamos ya dando casi fin al problema de la reglamentación de la ley, que también nos ha costado un inmenso trabajo. Hemos hecho más de cien talleres tratando de discutir los alcances de esta reglamentación, el enfoque y cómo es que se interpreta todo el accionar que se tiene que implementar de acuerdo a la ley. Esto ha sido un trabajo bien fuerte, y gran parte del personal de la ANA ha estado dedicado a viajar por todo el país para difundir, explicar y dialogar, además de la presencia que hemos tenido en la ANA casi a diario en distintos gremios, organizaciones, ministerios con sus profesionales más calificados para ir afinando. Tenemos en realidad ya un reglamento al 99%, que no es un reglamento de lo que tiene como visión el ANA sino de todos los especialistas que están involucrados en este tema. Por eso cuan4
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do nosotros explicamos lo que es el alcance de la ley y el reglamento, estamos expresando lo que se ha manifestado en estas múltiples reuniones de parte de todos los especialistas que tiene el país en el tema. En estos momentos la PCM viene recibiendo en su sede a algunos técnicos que han pedido a última hora analizar algunos detalles de la ley; ya faltan tres o cuatro temas que discutir y esperamos que en el transcurso de lo que queda del mes –la primera semana de octubre– podamos estar concluyendo y el reglamento esté listo para su aprobación. Esa es la etapa en que está. Ya no hay temas de mucha trascendencia que discutir, solo son pequeños detalles. Eso nos va a la ANA, trabajar con un poco más de tranquilidad lo que en sí estamos desarrollando con un poco de limitaciones por problemas de tiempo, a veces también debilitado por no tener aprobado el reglamento. En sí el país vive en estos momentos una fiebre por saber cómo va a ser la relación entre todos respecto al agua. De todas partes nos llegan inquietudes, preocupaciones, consultas, y eso es lo que tenemos que enfrentar ahora. Por ejemplo, uno de los temas que no se manejó en la Autoridad del Agua ahora es un reto enorme por el que se nos está presionando bastante para dar solución al tema, que es la calidad del agua. Ese es nuestro gran reto, porque no lo teníamos nosotros entre nuestras experiencias; pero estamos haciéndole frente a la situación y venimos desarrollando toda una política respecto a lo que son vertimientos y control de la calidad de las aguas, que es uno de los principales problemas que debemos enfrentar porque nuestros más grandes ríos se están afectando, debido precisamente a los vertimientos de los cuales no ha habido control en el pasado. También estamos entrando ya en la fase de implementar la ANA a nivel nacional. Esta nueva ley crea las autoridades administrativas del agua a nivel macro regionales, que tenemos que instalarlas, y no lo hemos hecho aún porque esperamos que el reglamento defina algunos detalles. Y hay un tema central, que es lo último que quiero comentarles respecto a tantos temas que hay sobre el agua y que es bueno reflexionar para todos nosotros, que estoy seguro que comprendemos mejor lo que se ha intentado hacer con esta nueva visión de gestión. Desde los últimos cuatro años hemos venido escuchando a nivel nacional e internacional comentarios sobre calentamiento global, cambio climático, escasez de agua en el mundo, guerra del agua, mayor incidencia de eventos climáticos extremos. Se habla de sequía, heladas, inundación. Hay campañas del agua: “No vaya a ser que se acabe…”. Ya hay una Autoridad del Agua fuerte, se ha hablado de una nueva ley de agua; frente a la escasez se habla de la necesidad de incrementar el precio del agua para que no haya desperdicio, etc. Este tipo de mensajes ustedes los han escuchado muchísimo, es una campaña intensa, con buenas intenciones, y que obedece a una necesidad de comprender una situación crítica. Pero en todo lo que es la zona altoandina, la zona amazónica especialmente, este mensaje lo único que ha creado es pánico. La gente realmente se ha aterrado, ha comenzado a sentir que algo grave va a pasar o está pasando, y por eso es que cuando han llegado personajes a aprovechar este pánico ha sido fácil hacerles creer que el agua se la van a llevar a España. Fácil lo creyeron. Entonces lo único que ha creado es problemas enormes para el país, especialmente para la ANA, que tiene que hacer frente a esta situación de un rechazo a toda idea de nueva 5
ley porque entonces qué va a pasar, vamos a perder nuestras aguas, el agua que esas regiones nunca pagaron ahora van a tener que pagar. Realmente es gente que se ha aterrado, y encima aparecemos personas como los que estamos aquí sentados llevando la idea de hacer proyectos de todo tipo, y entonces dicen que se vienen a llevar toda nuestra agua. Es fácil que crean eso. Entonces realmente se ha creado un problema, pues estos mensajes que han sido correctamente comprendidos en la región de la costa, por la gente que más o menos conoce estos temas, han sido bien atendidos y hay propuestas de apoyar y atender esta gestión; pero no en esa zona, pues en esa zona se ha generalizado el temor de que les van a quitar el agua que siempre han disfrutado. Ese es uno de los mayores retos que la Autoridad del Agua va a tener que enfrentar. Estamos preparándonos para desarrollar todo un programa para llevar a esas zonas un mensaje de paz con respecto a este tema, y efectivamente tenemos que ser claros con esas regiones. Ahí no es posible implementar la Ley de Recursos Hídricos de inmediato. No fue factible hacer en la costa una buena gestión de recursos hídricos mientras no se dio una preparación que ha sido constante, por años; en esa zona no se ha hecho nada de eso, hay que llevar cultura allá, educar, fortalecer las organizaciones que son muy especiales, pues no son las occidentales; entonces hay que trabajar con ellos para fortalecer esa institucionalidad y comenzar a hacerles comprender las ventajas que tiene la Ley de Recursos Hídricos, cómo pueden ellos verse beneficiados con estas leyes, qué se está pidiendo implementar y que los va a favorecer. Eso necesita no unos meses, yo considero que vamos a tardar unos cinco años para tener un cambio significativo en estos temas. Y así estamos preparándonos para llevar a cabo una campaña intensa de difusión de las ventajas de esta nueva visión de gestión de recursos hídricos y de qué manera ellos deben ver la forma de aprovecharse. Entonces, ese es un tema que también quería que reflexionaran para que pensaran por qué esa reacción. Considero que esa reacción es muy natural , y por ello cuando actuamos en esos medios debemos ser muy cuidadosos en explicar qué es lo que pensamos hacer, qué es lo que se pretende y que no es en manera alguna la posibilidad de perjudicarlos. Como yo siempre digo, es imposible bajo la legislación actual, actuar impunemente en ninguna de esas zonas. La ley exige que haya acuerdo, que haya lo que se llama ahora “licencia social” para actuar. Entonces, eso hay que actuar desde un inicio y de forma persistente, para hacer que nos crean efectivamente que no vamos a actuar en perjuicio de ellos. Eso es fundamental, que comprendamos cómo se promueven muchas veces en esas zonas rurales que han estado al margen del conocimiento de los cambios que en el Perú. Bueno, no voy a extenderme más sobre este y otros temas, sino agradecer la oportunidad de dirigirme a ustedes. Estoy seguro de que va a ser un evento realmente importante, va a haber muy buenos aportes que aprovecharemos en la Autoridad del Agua, y quiero dar por iniciado este evento y desearles lo mejor, y esperaré atento a los resultados. Muchas gracias.
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2 NUEVO MARCO LEGAL DEL AGUA Y SU IMPACTO EN EL SECTOR PRODUCTIVO
EXPOSITOR: Guido Bocchio Es Presidente del Comité de Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. Es magíster en Asesoría Jurídica de Empresas del Instituto de Empresas de Madrid; tiene cursos de especialización de la Universidad de Piura, y es abogado de la Universidad Mayor de San Marcos. Actualmente se desempeña como gerente Legal y de Recursos Naturales de Southern Perú Copper Corporation; es vicepresidente del Instituto de Derecho de Minería, Petróleo y Energía y profesor del curso Administración y Legislación del Agua; tiene un doctorado de Recursos Hídricos de la Universidad Nacional de La Molina. También es autor de los libros Compendio del Derecho de Agua Peruano y Derechos y Conflictos del Agua en el Perú, además de otras publicaciones sobre temas de agua y otros temas jurídicos.
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NUEVO MARCO LEGAL DEL AGUA Y SU IMPACTO EN EL SECTOR PRODUCTIVO GUIDO BOCCHIO Presidente del Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía Damas y caballeros, buenas tardes. En primer lugar, sean mis palabras para compartirles mi gran alegría de estar en este auditorio, y luego agradecer a Dios y a ustedes, pero en especial a la Sociedad Nacional de Industrias, que en los últimos tiempos ha caminado con nosotros en este árido camino del agua, y sin embargo ha dado este importante fruto como es el de hoy. También agradecemos al Ing. Abelardo de la Torre y a la Autoridad Nacional del Agua, que patrocina este evento, que de alguna forma significa que el Plan de Trabajo del Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía se ha podido concretar al menos con esta cálida asistencia, y esperamos que pueda cubrir las expectativas de todos ustedes. Antes de empezar mi charla, todavía tengo agradecimientos que hacer y quiero captar su máximo interés, porque hay gente que en este proceso de gestación de normas y de la gestación de este evento han tenido participación muy destacada. No puedo dejar de comentar que en el Comité del Agua de la Sociedad ha habido profesionales de primer nivel de las empresas de minería, de petróleo y de energía, así como de estudios de abogados que en materias jurídicas, técnicas, ambientales y hasta sociales han puesto su mejor entusiasmo y empeño para, por ejemplo, hacer importantes aportes que el Ing. De la Torre ha mencionado desde la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. Vaya a ellos un especial reconocimiento de parte nuestra, porque estoy seguro de que de esta forma estamos contribuyendo de manera concreta a hacer aportes a este desarrollo que todos esperamos del Perú desde la perspectiva del agua. Otro de los agradecimientos va de manera muy especial al Comité de Asuntos Ambientales de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. Como igualmente ha mencionado el Jefe de la ANA, se abre un nuevo escenario para esta autoridad en materia ambiental, y es el Comité Ambiental el que se ha encargado de ver todo el título de la protección del agua y ha hecho valiosos aportes que esperamos puedan ser recogidos en la reglamentación. En tercer lugar, pero no por eso menos importante, quiero destacar la participación del Comité del Agua de Uso Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias. De manera especial quiero agradecer a mi amigo Rolando Piskulich por todas esas largas jornadas en las que hemos sacrificado tiempo hasta de descanso, para perfeccionar el texto para que se entienda y hable solo. Tú recordarás, Rolando, esas sesiones, de tal manera que ahí hay un testimonio de trabajo bien hecho y espero que esto de sus frutos. Igualmente, quisiera decir que el Plan de Trabajo del Comité del Agua incluía este evento, este I Simposium, y en esto el personal de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, con Jaqueline Villanueva a la cabeza de este grupo, y en los últimos días Luisa Salas apoyando este 8
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evento y por supuesto la Gerencia de la Sociedad, han hecho posible que esto se concrete. Un sincero agradecimiento a todos ellos y esperamos tener más Simposium del Agua que nos permitan compartir estas experiencias, estos conocimientos acumulados durante casi 50 años de vida de empresas o más, e instituciones que están comprometidas con el desarrollo del Perú, desde el punto de vista del agua. Antes de empezar mi presentación, y materializando este agradecimiento a nombre de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, le entregaré un presente recordatorio al Presidente de la Sociedad Nacional de Industrias y a Abelardo de la Torre. Ahora sí empezamos nuestra sesión. Cuando me pidieron hacer esta presentación sobre el marco legal del agua y su impacto en el sector productivo, una de las primeras cosas que se me ocurrió fue pensar qué haríamos sin agua. Sin agua no hay actividad humana, no seríamos seres vivos sin agua. Somos más del 70% de agua en nuestro cuerpo, de tal manera que esto debiera inspirar siempre el cuidado y el valor que debemos dar al agua, y el día de hoy me toca hacer un análisis jurídico que no está desprovisto de este enfoque. Les voy a ofrecer tres aspectos dentro de la presentación: un marco legal general; el marco especial básicamente pensando en la Ley de Recursos Hídricos; y algunas conclusiones. Dentro del marco legal del agua, una de las cosas que siempre debemos tener en cuenta es que el agua es un insumo fundamental para la producción, y lo es para la minería, para la energía, para la industria, para la actividad de hidrocarburos, para la actividad agrícola. En estos sectores hemos pensado cuando diseñamos este primer Simposium del Agua. El régimen del agua en el Perú es muy complejo, y tiene muchos años de antigüedad, pero con la Ley de Recursos Hídricos toma la forma de un sistema organizado. Ese es el gran mérito que podemos reconocer para empezar, en términos generales, de esta Ley de Recursos Hídricos, a la que hemos ubicado en el tercer lugar detrás de la Constitución Política y después de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Estas dos normas, la primera la Constitución, contiene un artículo fundamental que inspiró la ley orgánica mencionada, el artículo 66 y ahí y hay algunos otros. Cabe decir que en esta Constitución del año 1993, el artículo 66 referido a los recursos naturales está ubicado dentro del régimen económico, de tal forma que el uso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales están dentro de un contexto económico. Veremos, sin embargo, que la ley ha recogido el principio de Dublín que hace que el trípode de aspectos ambientales, económico y sociales sean la base del desarrollo de la legislación del agua. Después de la Ley de Recursos Hídricos podemos ubicar a la Ley General del Ambiente, que en el tiempo fue anterior a la Ley General de Aguas y que por ello contiene normas sobre el aprovechamiento del agua. Estas normas no resultan aplicables, toda vez que esta Ley de Recursos Hídricos, publicada en el diario oficial El Peruano el 31 de marzo, viene a ser una norma de carácter especial.
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Y por supuesto en materia ambiental, existe legislación sectorial general y especial de los sectores que he mencionado. Una de las normas muy importantes donde podemos ver que hay mucho interés pero también polémica y conflictos, son los ámbitos regionales y las municipalidades. Por supuesto, la Ley Orgánica para los Gobiernos Regionales, pero veremos luego cuáles son las limitaciones que pone tal ley orgánica, que esta Ley de Recursos Hídricos no ha respetado del todo. Igualmente es importante resaltar en este nivel, la Ley del Procedimiento Administrativo General. A la fecha la ANA, y creo que no me equivoco recordando comentarios del Ing. Enrique Salazar, acá presente, de Manuel Tapia, de ex Jefes de la Autoridad Nacional del agua, han dedicado mucho tiempo de su trabajo para resolver los problemas, y han tenido mecanismos precarios de resolución de conflictos por la vía administrativa. Esto se va perfilando y esperamos que con esta nueva Ley del Procedimiento Administrativo que pueda ser recogida en el Reglamento, se puedan ir perfeccionando estos mecanismos procedimentales. Y por supuesto en la base de esta pirámide, a lo mejor lo que pocos soñaron, tener todo un régimen de legislación generada por la propia Autoridad del Agua. Esta Ley de Recursos Hídricos habilita a la Autoridad a tener normas de carácter general y especial que pueda complementar el marco legal del agua. Así que, sin perjuicio del reglamento que estamos esperando, se ubicará también en este nivel el Reglamento de Organización y Funciones de la propia Autoridad del Agua y otros reglamentos que esperamos que se dicten, y así tendremos una pirámide completa, lo que seguramente tomará un tiempo. Estuve hace una semana en un Congreso en Argentina y una de las cosas que me sorprendió escuchando a uno de los conferencistas es que las provincias en Argentina tienen el dominio originario de los recursos naturales. En Argentina hay provincias que han expedido ordenanzas municipales que han prohibido actividades productivas, y estas ordenanzas fueron declaradas inconstitucionales por los Órganos Jurisdiccionales. En el Perú, como en Bolivia, el agua no está asignada a las provincias; es un patrimonio de la Nación o del Estado, y esta característica, veremos más adelante, determina varios efectos en la legislación. Mencionaba este caso de Argentina porque me parece emblemático con las cosas que están pasando en el Perú, donde tenemos autoridades regionales o autoridades locales pretendiendo o arrogándose competencias en materias de agua y de recursos naturales en general, lo que en algunas zonas está bloqueando e impidiendo el desarrollo del Perú. Es innegable, como ha dicho el Ing. De la Torre, que hay mucho trabajo por hacer, hay muchos temores de los pueblos olvidados de nuestro querido Perú, donde definitivamente hay un trabajo que las empresas mineras pueden ayudar a resolver, junto con las empresas energéticas, ambas muy descentralizadas, lo mismo que las empresas industriales, y como no, la actividad agraria. Sin embargo, hay que estar conscientes de que vivimos en un Estado de derecho y hay que respetar las reglas de juego. Los países que han logrado niveles de desarrollo lo han hecho respetando reglas de juego, y eso es lo que pretendemos también a partir de este simposium para que se conozcan y se difundan las normas del agua para que el Perú pueda desarrollarse ordenadamente dentro de la formalidad. 10
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Entonces, la idea en este momento es mostrarles la situación constitucional de Argentina en materia de agua. En Bolivia las aguas son de dominio del Estado y están reguladas por una ley especial, como ocurre en el Perú. Sin embargo, el Estado se reserva en todos los casos la propiedad sobre el agua. Cosa distinta pasa en Chile y en México. En Chile los derechos otorgados a los particulares sobre las aguas se pueden otorgar a los titulares de estos a título de propiedad, y lo mismo pasa en México. Hemos invitado a un conferencista destacado en México de la Autoridad Nacional del Agua para que nos cuente su experiencia y podamos comparar la experiencia mexicana, tan rica en el desarrollo de consejos de cuenca, con la nuestra y sacar algunas lecciones. Y por supuesto en el Perú tenemos un régimen jurídico muy importante y que nutre a toda la legislación del agua, desde la ley orgánica que hemos mencionado, y el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos no se apartará de ese camino. Es decir, que los recursos naturales son patrimonio de la Nación; el agua, como recurso natural, es patrimonio de todos los peruanos y es el Estado el que está personificando a esta Nación y en particular el Gobierno central. Este criterio debemos tenerlo muy presente a la hora de desarrollar el Reglamento, porque definitivamente apreciamos que en la expedición de la Ley de Recursos Hídricos hubo muchos intentos de restarle la soberanía a la Autoridad Nacional del Agua para regular estas materias. ¿Qué entendemos por la soberanía en materia de recursos naturales que señala el art. 66 de la Constitución? Quiero detenerme un poquito a analizarlo con ustedes. El artículo sexto de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, nos dice que el Estado es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales, y que su soberanía se traduce en la competencia que tiene para legislar, primer acto de soberanía, y ejercer funciones de dos tipos: ejecutivas y jurisdiccionales. Es decir, no es retórico hablar de la soberanía del agua por parte del Estado, y hay algunos principios orientadores en este artículo 6, que creemos que en el reglamento debieran de recogerse, y sobre todo para los efectos de poder ordenar el país. Sabemos que las intenciones de un desarrollo de las cuencas son válidas, son la inspiración de los recursos naturales que nos lleva a ello, pero hay reglas de juego que tenemos que ir aplicando progresivamente. La Ley de Recursos Hídricos es una ley ampulosa. Tiene 12 títulos, tiene 125 artículos, 12 disposiciones complementarias finales, 12 disposiciones complementarias transitorias y una disposición complementaria derogatoria, justamente de la Ley General de Aguas del año 1969. El día de hoy, en este repaso rápido en el poco tiempo que tenemos, vamos a tratar de mirar rápidamente algunos de estos títulos. Las normas aplicables al sector productivo tienen mucho que ver con una visión fundamental de la que ya el Ing. De la Torre nos ha hablado, y se trata del concepto y enfoque de gestión integrada de los recursos hídricos. ¿Qué se entiende por gestión integrada de los recursos hídricos? Ensayemos esta definición, que no está en la ley. Es el uso y gestión sostenible, multisectorial y coordinada del agua y de los bienes asociados, maximizando sus valores económico, social y ambiental dentro de un sistema administrado por una autoridad nacional con participación de las cuencas. Este concepto, esta definición, se puede encontrar con algunos matices a lo largo de toda la ley. 11
Y queremos destacar también que los principios modernos incorporados en la ley fueron producto de este trabajo de consenso que se realizó entre muchas comisiones del Ejecutivo y del Legislativo, que hicieron mucho trabajo en equipo y que lograron sacar varios criterios por consenso para definir principios relacionados con esta gestión integrada de los recursos hídricos: la seguridad jurídica que está recogida en la ley; la descentralización, siendo una de sus formas el Consejo de Cuencas; mucho criterio ambiental, que veremos que va a tener que compatibilizarse con las normas del Ministerio del Ambiente; el tema de la participación ciudadana; y un tema fundamental: el de la eficiencia en el uso del recurso. Ya la ANA, antes de la ley, expidió un decreto legislativo que fue posteriormente dejado sin efecto, una norma que regulaba el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos. Estas normas fueron recogidas en esta ley y creo que para bien, para buscar justamente un mejor manejo del agua. Esta ley también hace una definición del agua, y sobre todo conceptúa algunas cosas fundamentales en cuanto a la gestión del agua. Nos repite que este recurso es patrimonio de la nación, como hemos dicho; que su dominio es inalienable e imprescriptible; que es un bien de uso público, es decir que se puede otorgar a terceros de acuerdo a la Constitución; y que su administración solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con el bien común, con la protección ambiental y el interés de la Nación. Y repite un concepto de la Ley General de Aguas del año 1969, que no hay propiedad privada del agua. Esto queda clarísimo, y hay un artículo 2 de la Ley General de Aguas, que a diferencia de este artículo 2 de la Ley de Recursos Hídricos, establece que no se permiten los derechos adquiridos. Creo que esto es un error, creo que existen muchos derechos adquiridos en el sector agrario, y esto ha sido de esa forma reconocido. La ANA, la autoridad que nos honra con su patrocinio, tiene sobre sus espaldas un peso grandísimo. Y el día de hoy están presentes algunas de las autoridades locales del agua que comparten muy grandemente ese peso, porque tienen inclusive, como veremos, la responsabilidad de otorgar en primer instancia muchas de las resoluciones que comprometen intereses a favor o en contra de un desarrollo relacionado con el agua. Yo diría que una de las más importantes funciones novedosas que tiene a su cargo la ANA es la de generación de normas y de instrumentos relacionados con la planificación. Esta ley abandona el enfoque netamente agrarista que tenía la Ley General de Aguas en la planificación, en los planes de cultivo y riego, y hoy día se enfoca, recogiendo los principios de gestión integrada a los recursos hídricos, en una planificación nacional y por cuencas. Con la facultad de la ANA de generar normas, la entidad está evolucionando institucionalmente hacia un grado superior respecto a lo que era la Intendencia de Recursos Hídricos y las iniciales instituciones de aguas, suelos e irrigaciones. Otra de las cosas importantes es que va a poder aprobar, por ejemplo, reservas de agua. Son mecanismos estos que algunos conocen, para poder consolidar proyectos. Y desde un punto de vista jurídico, tienen la facultad de otorgar, modificar y extinguir derechos de uso de agua y aprobar servidumbres. Lamentablemente, y lo debo decir con mucha claridad, en la Ley de Recursos Hídricos se insertaron, por tensiones políticas previas a su expedición, facultades a favor de los consejos de cuenca, pidiendo que estos tengan la capacidad de intervenir en la gestión 12
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misma o en la administración misma del recurso, es decir otorgando, modificando, supervisando, interviniendo en lo que es la competencia de la autoridad y, como habíamos dicho antes, afectando la soberanía del Estado plasmada en la autoridad de la ANA. De tal manera que si bien es cierto la ANA tiene el reto de otorgar estos derechos, tendrá el gran reto también de ver cómo en el reglamento compatibiliza o no estas funciones con los Consejos de Cuenca. Tomando algunos de los gráficos de la propia autoridad, esta es la conformación, dentro del mismo Ministerio de Agricultura, de la autoridad nacional. En el nivel superior y nacional tenemos a la Autoridad Nacional del Agua, donde tenemos ya creadas 14 Autoridades Administrativas del Agua en un nivel llamémoslo regional, y en un nivel local 69 Autoridades Locales del Agua; los ex administradores técnicos de los distritos de riego son hoy en día las Autoridades Locales del Agua. En paralelo, el Ministerio del Ambiente posiblemente cumpla un rol fundamental, si es que la ANA decide adscribirse como manda la ley a dicho ministerio, y será la ANA la que continúe con sus esfuerzos de coordinación, sobre todo en materias de uso del agua y ambiental, y lo que habíamos mencionado en un nivel llamémoslo también regional, los Consejos de Cuenca, donde los gobiernos regionales, las municipalidades y las organizaciones de usuarios tendrán un rol importante que jugar. A nivel local, entiendo que las municipalidades y las empresas prestadoras de salud tendrán también un rol importante que cumplir. Hay que decir que la Autoridad Nacional del Agua, de acuerdo a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, constituye un organismo técnico especializado. Esperamos el ROF de la ANA para entender mejor sus funciones y ver cómo es que se van a distribuir estas entre todos sus órganos. Siendo la máxima autoridad técnico-normativa, esperamos pues que podamos, desde los gremios, apoyar su trabajo y que se pueda igualmente nutrir de las experiencias y conocimientos de las empresas productivas. El órgano más importante de la ANA es el Consejo Directivo. Sin embargo, tiene la complejidad propia de nuestro país. Hay una innumerable cantidad de organismos públicos representados en el Consejo Directivo, y hay en lo que toca a las instituciones privadas y en particular a las empresas del sector productivo, la posibilidad de intervenir a través de una organización de usuarios no agrarios. Esperamos pues que los gremios puedan tener un asiento en este Consejo Directivo y aportar lo suyo y que se puedan cumplir estos mandatos de multisectorialidad y gestión integrada de los recursos hídricos. Pero además hay otros órganos previstos en la Ley de Recursos Hídricos, conocidos como “integrantes adicionales”, como son los proyectos especiales; los proyectos especiales hidráulicos e hidroenergéticos; las autoridades ambientales como son las EPS, el Senamhi y la autoridad marítima del Perú, una autoridad que no existe a la fecha. Por supuesto que las autoridades sectoriales, especialmente en materia ambiental, mantendrán sus funciones, y la ANA ya ha venido expidiendo algunas normas para buscar coincidencias y armonización de criterios. Algo que debemos de señalar como preocupante son las discrepancias o las no coincidencias entre las instituciones político-geográficas regionales con las hidrográficas. Hay 14 unidades hidrográficas creadas y a través de Autoridades Administrativas del Agua que se superponen a las
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circunscripciones de las regiones. No coinciden, de tal manera que ahí hay una tarea pendiente y un trabajo importante de consenso. Desde los actos de los Consejos de Cuenca, una de las cosas que preocupaban y constituían a nuestro criterio un recorte a las facultades de la ANA, son todas aquellas facultades donde el Consejo de Cuenca debe emitir opinión, sobre todo para el otorgamiento de las licencias. Ese es el tema, quién sabe el más preocupante. Luego, la ANA debe coordinar con el Consejo de Cuenca en sus distintos roles de supervisión y fiscalización. Igualmente el Consejo de Cuenca, según la Ley de Recursos Hídricos, debe participar en el otorgamiento de derechos de uso de agua según corresponda dice el artículo 44. También la ANA, haciendo gala de verbos, dice: “En concordancia con el Consejo de Cuenca, aprueba la construcción de obras de infraestructura pública o privada, en cauces o fuentes de aguas naturales o artificiales”. Este tema puede ser muy preocupante, porque sabemos que las obras requieren un buen enfoque técnico y financiero, y esto en manos de un órgano no preparado podría significar riesgos y desalentar inversiones. El Consejo de Cuenca también aprueba con la ANA el uso del agua para fines de la defensa nacional, algo poco entendible. Y también acá están las dos funciones que podemos decir son muy específicas y que se alejan del espíritu de la ley, pues dice que el Consejo de Cuenca, independientemente ejerce vigilancia y fiscalización para prevenir y combatir efectos de contaminación del mar, ríos y lagos. No se puede pensar en el ejercicio de funciones independientes; hay que pensar en una función unitaria, como manda la Constitución y sobre todo por el tema de soberanía en el ejercicio de los recursos naturales. Y lo más preocupante aún es que el Consejo de Cuenca, aleándose de su espíritu de órgano planificador sobre todo, y órgano integrante de la Autoridad Nacional del Agua, otorgue el reúso del agua residual tratada. Esto sí ya nos parece una violación, no solamente legal, sino constitucional que puede merecer muchas acciones en contra. Habíamos mencionado el tema de los gobiernos regionales, y yo simplemente les quiero mencionar que estos, según su propia ley orgánica, la Ley 27867, deben cumplir un rol principalmente en materia agraria, cual es el de participar en la gestión del agua para riego, por ejemplo. Esta gestión del agua debe ser entendida así. Sin embargo, otra vez por el tema del conflicto y jaloneo que se produjo en el Congreso antes de expedirse la norma, a los gobiernos regionales se les terminó atribuyendo facultades más allá que la propia ley orgánica les establecía. Tendremos también, de acuerdo a esta nueva Ley de Recursos Hídricos, una organización de usuarios como asociaciones civiles, y siempre nos preguntamos la validez de ello cuando hay algunas sentencias del Tribunal Constitucional que cuestionan esta obligatoria asociatividad por parte de los usuarios de agua. La estructura del Comité de Usuarios, Comisión de Usuarios y Junta de Usuarios se mantiene, solo que ahora no solamente con el fin agrario sino para un uso múltiple. Las organizaciones de usuarios están llamadas a cumplir un rol fundamental, sin embargo preocupa si esta asociatividad hídrica debiera ser considerada una lícita obligación, como lo está en el catálogo de obligaciones del titular de una licencia de uso de agua. Se ha creado un Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas que verá, a futuro cuando esté debidamente implementada, el procedimiento administrativo. A la fecha, la primera 14
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instancia la constituyen las ALA; como habíamos dicho, estas 69 entidades descentralizadas; y la segunda y última instancia es la ANA. En el siguiente régimen será el tribunal el que atienda en segunda instancia las resoluciones que vengan de estas autoridades administrativas del agua, las 14 que hemos mencionado. Estimamos que el procedimiento que hoy día existe con cuatro fases: dos de autorización y aprobación de estudios sometidos a la evaluación técnica de la autoridad; otra para autorizar la ejecución de las obras, la que es antecedente al otorgamiento de un derecho de uso. Se pueden de alguna forma sistematizar mejor, resumir, hacer que sea un procedimiento más eficiente, con menores costos en tiempo y en dedicación y en requisitos para los usuarios. El uso productivo del agua es el tercer nivel de clasificación de usos, y en este nivel ubicamos a los mineros, industriales, energéticos, agrarios por supuesto y podemos decir que este uso productivo del agua y entendemos que hay un intento por fijar un orden de preferencias de dicho listado de usos productivos, y habrá que tener el cuidado del caso para que se consideren las características hidrológicas de la zona donde se están otorgando estos usos principalmente. Los tres derechos de uso principales que se otorgan, son los mismos que se otorgaban en la Ley General de Aguas, es decir, la licencia, el permiso y la autorización. Los dos primeros por tiempo indeterminado y el tercero hasta por dos años de una manera renovable por una vez. Las novedades en cuanto a la licencia, que es el título de agua por excelencia, es que se otorga por tiempo indeterminado mientras subsista la actividad principal. Las obligaciones del titular de la licencia son muchas, son menos los derechos, pero en ambos coinciden el que en ambos casos está uno obligado y facultado a usar el agua, pero debe hacerlo de acuerdo con la ley, el reglamento y la resolución que le otorga. Otros derechos importantes creados es la licencia provisional de uso que se parece mucho a la reserva. La reserva siempre existió en la Ley de Aguas, solo que ahora claramente no permite el uso del agua. Esta reserva de agua normalmente ha sido otorgada a proyectos públicos para su desarrollo, para el apartamiento de agua determinada para ser usada en el proyecto; sin embargo, la licencia provisional sí permite el uso de agua por un tiempo determinado y sin que se supere el plazo de la concesión. Este derecho provisional se puede convertir en licencia y normalmente está pensado para los excedentes que se dediquen a estudios que no afecten a terceros. Se han recogido en esta Ley de Recursos Hídricos autorizaciones de vertimiento de agua residual tratada a un cuerpo natural y una autorización para descargar agua residual a un sistema de alcantarillado. Este segundo caso es un sistema que está regulado por la legislación de saneamiento, y lo que había mencionando como facultad exclusiva del Consejo de Cuenca, muy preocupante, es el reúso de agua residual tratada. Otras autorizaciones son las obras de infraestructura hidráulica, que al igual que las perforaciones de pozos, son actividades que van a requerir de una certificación ambiental, y esto es preocupante por ejemplo para el caso de perforaciones de pozos, sin distinguirse si estamos ante un piezómetro o un pozo de producción.
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La ANA ha asumido importantes roles ambientales y los conceptos están marcados en los materiales que ustedes tienen y no los tocaré para poder avanzar y cumplir con el tiempo. Las declaraciones ambientales de la ANA son nuevas competencias que están muy asociadas a lo que antes eran llamadas las declaraciones de estados de emergencia, sobre todo el más usado por escasez. Hoy en día la ANA va a poder precisar zonas intangibles y zonas ambientalmente vulnerables así como, recogiendo lo que ya ocurría con la Ley General de Aguas, estas zonas son de protección. En cualquiera de los casos se va a requerir de un previo estudio técnico para su declaratoria. Una cosa importante a mencionar como positivas dentro de la ley, es que la ley ha concebido que pudieran existir incentivos y estos puedan ser deducciones de las retribuciones económicas o de las tarifas de agua que pagan los usuarios que tengan algún derecho de uso de agua, para lo cual previamente se va a tener que conseguir una certificación de parte de la ANA y previamente a eso la ANA debe fijar unos parámetros de eficiencia. Todo un reto de carácter técnico para la ANA. Los pagos que se van a hacer a la ANA o a los operadores son las retribuciones económicas. Son un concepto novedoso como tal, pero antiguo en términos de que ya existían en la ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, como son las retribuciones económicas, bien sean por consumir el agua o por verter agua residual en un cuerpo receptor. Las tarifas no son nuevas, recogen algunos de los criterios que ya existían, aunque su tipología sí es novedosa como la de monitoreo y gestión del uso de las aguas subterráneas. Ya terminando quiero mencionar que las infracciones son un catálogo muy largo y clasifican a estas distintas formas sancionadoras en leves, graves y muy graves. Las multas no son novedosas, ya existía un decreto supremo que las regula, que pueden llevar a una sanción de casi 12 millones de dólares a una entidad infractora; esto, sin perjuicio de las medidas adicionales que pudiera disponer la autoridad para restaurar las cosas al estado anterior en que se encontraban, decomisar bienes, así como por supuesto las responsabilidades civiles o penales. Si a esto le agregamos la facultad coactiva que ha adquirido con esta ley la ANA, creo que tiene los instrumentos idóneos para que con la aplicación de justicia en cada caso y siguiendo siempre un procedimiento sancionador. Las conclusiones que les puedo alcanzar. Esta Ley de Recursos Hídricos está pendiente de reglamentarse, como todos sabemos. Tiene exigencias ambientales, económicas y administrativas para los usuarios. Ha creado un nuevo Sistema de Gestión Nacional del Agua que otorga las mayores facultades a la ANA y que, hay que decirlo, está pendiente de implementación. Creo que la ANA tiene un trabajo muy grande de implementación, y alcanzábamos la idea al Ing. De la Torre del gran trabajo que tienen de formar cuadros, de formar profesionales que se puedan dedicar en estas vías de implementación a través de convenios con las universidades. Allí las grandes oportunidades para trasladar el conocimiento a la gestión pública. Igualmente, como lo hemos anotado, los sectores productivos tienen que expresar su gran incertidumbre y preocupación por el rol que pudiera jugar los Consejos de Cuenca. Estamos viendo
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cómo en el país se están produciendo bloqueos y limitaciones al ejercicio legítimo de derechos constitucionales para el desarrollo de la empresa, y creemos que si se continúa con el enfoque político, el Consejo de Cuenca puede ser terreno fértil para acciones ilegales. Lo que no cambia es que todo uso de agua requiere una autorización, un permiso, una licencia, y creemos que esto abona a la seguridad jurídica. También abona a la seguridad jurídica el hecho de que hayan contemplado estos derechos. A diferencia de otros países, no tenemos derechos reales sino derechos administrativos que no otorgan propiedad, aun cuando sabemos que hay actos de transferencias en el sector agrario que lo que en buena cuenta hacen es transferir derechos de propiedad sobre el agua. Y para esto, como hemos explicado, hay que cumplir varios requisitos y seguir varios procedimientos. El derecho de uso de agua no se obtiene tan fácilmente, cuesta seguir un procedimiento y ahí si tenemos trabajo los abogados. Entonces las autoridades del agua tienen un mandato importante de hacer una gestión integrada del recurso hídrico, y ante una fuerte oposición que sabemos que existe en el país, creemos que lo que nos corresponde a los sectores productivos es apoyar los esfuerzos de la ANA. El trabajo es muy grande, la carga es muy pesada, y como se lo hemos dicho muchas veces al Ing. De la Torre tiene nuestros hombros para llevar esa carga. Seremos críticos en las cosas que nos parezcan necesarias para el mejor desarrollo del país, pero siempre de una manera proactiva. Creemos también que a la ANA le corresponde seguir con un enfoque moderno, y debemos tratar de abandonar la gestión antigua del agua solamente enfocada en un fin agrario. Creemos que el sector agrario es un sector que necesita ayuda, que en las ayudas al sector y las mejoras del sector se van a generar mayores ofertas de agua. El tema de eficiencia viene por ahí y estamos dispuestos, sobre todo en el sector minero, a tener una coexistencia entre el uso multisectorial, entre el uso del agua para fin minero que es tan criticado, y buscamos también que se siga estimulando el uso eficiente del agua. Los gremios productivos estamos dispuestos a contribuir en la fase reglamentaria final para poder dar nuestros aportes. Estamos convencidos de que las leyes que se cumplen son aquellas que se conocen, aquellas que estamos dispuestos a cumplir desde origen, y por eso es que hemos participado tan entusiastamente en la reglamentación. Nos toca un rol de intervención en las organizaciones de usuarios, aunque no conocemos bien todavía cómo se va a reglamentar esto en detalle, y repito que nos preocupa cuál va a ser nuestro rol en los Consejos de Cuenca tan intervenidos, no obstante que reconocemos el valor de la participación ciudadana; y también por supuesto nos toca cumplir un rol en el Consejo Directivo de la ANA, y trataremos de hacerlo a la altura de las circunstancias que el Perú demanda. Finalmente, al sector productivo nos toca participar en un nuevo régimen del agua y lo haremos desde la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, y estoy seguro de que con la Sociedad Nacional de Industrias haremos nuestra contribución para que así sea.
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3 LAS NUEVAS AUTORIDADES DEL AGUA: SISTEMA NACIONAL DE GESTION DE RECURSOS HIDRICOS MODERADOR: Rolando Piskulich Presidente del Comité Especial de Usuarios de Agua Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias Egresado de la Universidad Agraria de La Molina de la facultad de Economía y Planificación, y es ingeniero estadístico. Es egresado también del Centro Agronómico de Investigación de Enseñanza en Costa Rica. Ha sido profesor universitario de la Universidad de Costa Rica, especialista de análisis agroeconómico de producción agrícola, presidente del Comité Especial de Usuarios de Agua Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias y miembro del Consejo de Usuarios de la SUNASS en el período 2007-2008.
EXPOSITOR: Yuri Pinto Director de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Autoridad Nacional del Agua Es abogado especialista en gestión de recursos hídricos y derecho administrativo. Actualmente se desempeña como director de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Autoridad Nacional del Agua. Anteriormente fue asesor de la Intendencia de Recursos Hídricos y Secretario Relator del Consejo Superior de las Aguas. Ha participado en los grupos de trabajo de la Comisión Agraria del Congreso de la República, encargados de revisar los proyectos de Ley de Aguas. Integrante del equipo responsable de reglamentar la Ley de Recursos Hídricos. Realizó sus estudios en la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa; además, siguió una maestría en Gestión Ambiental y un posgrado de especialización en Derecho Administrativo, Derecho Registral y Gestión de Recursos Hídricos.
PANELISTAS: Lucía Ruiz Directora Ejecutiva de Cima Cordillera Azul Es abogada con estudios de maestría en Administración de Negocios y Biología de la Conservación, así como estudios de diplomado en Gestión Pública y Derecho Ambiental. Ha desempeñado diversos cargos en la gestión pública relacionados todos ellos con los recursos naturales, en particular la gestión de recursos hídricos. En el sector privado ha desarrollado consultorías para instituciones multilaterales al Estado peruano o empresas en materia de gestión y normatividad de recursos hídricos. Actualmente se desempeña como directora ejecutiva del Centro de Investigación, Conservación y Manejo de Áreas Naturales Cima Cordillera Azul. Es miembro del Directorio del Fondo de las Américas, es profesora del Diplomado Ambiental de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Enrique Salazar Consultor en Gestión de Recursos Hídricos Es un profesional que cuenta con 35 años de experiencia profesional, graduado de la Universidad Nacional Agraria de La Molina en el año 1974. Ha desempeñado importantes cargos ejecutivos en distintas entidades públicas, entre otros gerente general del proyecto especial de irrigación hidroenergético de Alto Piura. Intendente de Recursos Hídricos de INRENA; gerente general del Instituto de Desarrollo Dinar; coordinador del programa especial el Niño 97-98 y de los proyectos especiales de INADE. Tiene además una amplia experiencia internacional, habiendo prestado servicios como staff y consultor para la FAO en Mozambique; también ha realizado labores de consultoría internacional en temas de recursos hídricos en El Salvador y Brasil. Recientemente estuvo a cargo de la Gerencia de Recursos Naturales de la empresa Vela Verde, dedicada a implementar el proyecto etanol extracto del Perú. Actualmente se desempeña como consultor de proyectos de irrigación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.
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LAS NUEVAS AUTORIDADES DEL AGUA: SISTEMA NACIONAL DE GESTION DE RECURSOS HIDRICOS YURI PINTO - EXPOSITOR Buenas tardes. En primer lugar mi agradecimiento a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía por permitir nuestra participación en este importante simposium. Desde ya nuestro compromiso para poner el mejor esfuerzo para conseguir los objetivos de este evento. Voy a desarrollar mi presentación en tres partes. Daré muy rápidamente un concepto, una definición de la gestión del agua; cómo se desenvolvían las autoridades del agua antes de la Ley de Recursos Hídricos; y el tema que se nos ha requerido hablar del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos bajo el contexto de esta nueva Ley de Recursos Hídricos vigente desde abril del presente año. Cuando hablamos en primer lugar de la gestión del agua, nosotros consideramos que es un proceso integral, y este proceso integral en extraer el agua de la fuente natural, regularla, transportarla, distribuirla a los distintos usuarios, y luego del uso devolver esta agua a la fuente natural. Obviamente, todo este proceso integral de extraer, regular, transportar, distribuir, aplicar y devolver el agua debe realizarse bajo criterios sociales, económicos y ambientales, buscando el equilibrio entre estos tres aspectos. El concepto de gestión del agua, que va mucho más allá del mantenimiento. Hay sectores importantes del país que consideran que gestionar el agua es operar y mantener la infraestructura, cosa que es errada. El concepto es muy amplio e implica una serie de actividades. Cuando nosotros estamos reglamentando la Ley de Recursos Hídricos, ya estamos trabajando para la gestión de recursos hídricos, la gestión que inclusive hace una persona en su vivienda al tratar de ahorrar el agua es parte de la gestión; es todo un proceso complejísimo que implica extraer, regular, transportar, distribuir, devolver el agua. Y ese proceso nosotros consideramos que por lo menos tiene dos niveles importantes: hablamos de un nivel o una gestión multisectorial, también le podemos decir una gestión en alta, que es el nivel que se produce en las fuentes naturales del agua o en la infraestructura hidráulica mayor. Todas las decisiones que se adopten en este nivel van a afectar a distintos sectores de usuarios, por eso le llamamos una gestión multisectorial o en alta; y esa gestión multisectorial o en alta está precisamente a cargo de la Autoridad Nacional del Agua. Pero también hay un uso del agua, por ejemplo, para el sector agrícola o para el uso poblacional. El uso entonces que efectuamos en el sector agrario, el uso de regadío, sería una gestión eminentemente sectorial agraria que tiene que regularse por sus propias normas, como también el uso que efectuamos en el sector poblacional es un uso sectorial poblacional que está regulado por sus propias normas del sector vivienda y saneamiento. Lo que queremos identificar en este proceso de reglamentación es que existen dos niveles de gestión: una gestión multisectorial que se desarrolla en las fuentes naturales, y una gestión sec19
torial que afecta solamente a un determinado sector de usuarios, un uso agrario, un uso minero, un uso energético, un uso poblacional. Obviamente esos distintos sectores deben luego coincidir en lo que le llamamos nosotros la gestión multisectorial que está a cargo de la Autoridad Nacional del Agua. La gestión del agua es muy importante. Cuando nosotros trabajábamos en este proceso de reglamentación, en este proceso de implementación de la Autoridad Nacional del Agua, estábamos convencidos de algo que la inteligencia, el esfuerzo que pongamos, las decisiones que tomemos el día de hoy en este proceso, de eso depende el futuro del país, de eso depende la vida de los pobladores de nuestro Perú. No podrá haber desarrollo agrario, energético, minero si es que no hay una buena gestión de los recursos hídricos. Finalmente, no podrá existir vida si no hacemos una buena gestión de los recursos hídricos. Por eso es que es muy importante todo este proceso de la gestión de los recursos hídricos que requiere el concurso, la participación de todos los sectores involucrados en este tema. ¿Y cómo era el ejercicio de la autoridad de agua en el país antes de la Ley de Recursos Hídricos? Todos sabemos que la derogada Ley General de Aguas fue expedida en el marco de la implementación de la Reforma Agraria. Esta derogada Ley General de Aguas tenía una visión sectorial eminentemente agrarista, tan es así que inclusive la autoridad de gestión para los recursos hídricos eran los distritos de riego. Y este rol de la autoridad en el anterior marco era un rol muy difuso, porque intervenían muchas autoridades sin coordinación, de manera desarticulada. Ya la misma Ley General de Aguas establecía que todo el tema de cantidad está en manos del Ministerio de Agricultura, y el tema de calidad estaba en manos del Ministerio de Salud a través de Digesa. Pero a lo largo de los años se iban implementando nuevas autoridades del Poder Ejecutivo, las cuales trabajaban con sus propios criterios, con sus propias políticas sin establecer necesariamente relaciones de coordinación. Toda esa difusión generaba que la gestión de recursos hídricos en el país no sea la más apropiada, y a eso se le sumaba lo siguiente, que la autoridad local de aguas a nivel local era ejercida por el administrador técnico de riego, que no tenía capacidad para ver temas sobre la calidad del agua; pero además tenía una doble dependencia, pues dependía de los gobiernos regionales y también de los recursos hídricos del Inrena, y finalmente estaba sujeto a distintos tipos de presiones, lo que dificultaba su labor. Y la Autoridad Nacional de Agua era ejercida por la Intendencia de Recursos Hídricos de Inrena. El intendente de Recursos Hídricos, por ejemplo, dependía del gerente general del Inrena, y el gerente general del Inrena dependía del Jefe del Inrena, y por encima de ellos estaba el viceministro, y por encima del viceministro estaba el ministro. A esto había que sumar que esta Intendencia de Recursos Hídricos no tenía facultades resolutivas. Y además, la Intendencia de Recursos Hídricos coexistía con otra autoridad de aguas, las autoridades autónomas de cuencas hidrográficas. En el país se formaron cinco autoridades autónomas de cuencas hidrográficas que ejercían el rol de segunda y última instancia administrativa, pero sucede que estas autoridades autónomas de cuencas hidrográficas estaban conformadas en su mayoría por usuarios del sector agrícola. Eran seis productores agropecuarios que a voto decidían en segunda y última instancia las impugnaciones que eran expedidas por personal técnico de los distritos de riego; tal es así que en 20
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algunos casos en el Perú existía primera, segunda y tercera instancia, al administrador técnico, director regional de Agricultura, ministro de Agricultura. En otros casos en el Perú los temas eran resueltos en dos instancias: administrador técnico, autoridad autónoma y no existía compatibilidad de criterios entre lo que se resolvía por el Ministerio de Agricultura o la autoridad autónoma de cuencas hidrográficas. La autoridad de aguas simplemente no podía hacer cumplir las decisiones, los administradores técnicos no contaban con la facultad coactiva; podían imponer multas, podían disponer la reposición de las cosas a su estado anterior, pero como no contaban con esa facultad coactiva y sus decisiones muy difícilmente se podían cumplir. Antes de que se expida la Ley de Recursos Hídricos, la planificación para la gestión se efectuaba mediante un instrumento principal: el plan de cultivo y riego. El Decreto Legislativo 1053 decía que los usos de las aguas, todos: energético, minero, industrial, se tenían que realizar en base a un plan de cultivo y riego. Esto era un poco difícil, pues ¿cómo es que yo voy a realizar el uso energético, industrial o minero o poblacional en función a los planes de cultivo y riego, que son elementos de planificación eminentemente agrarios? A todo eso se le suma que la información en materia de recursos hídricos era difusa. Yo no puedo gestionar, no puedo administrar aquello que no conozco, y en el país simplemente no se tenía una base de información adecuada apropiada. Por ejemplo, en el sector agrario la información que manejaba la Comisión de Regadío muchas veces era diferente a la que tenía la Comisión de Usuarios, y a la vez a la que tenía la administración técnica o la Intendencia. Si no tenemos un sistema de información, si no podemos saber el estado de nuestros recursos hídricos, ¿cómo es que podríamos efectuar una gestión apropiada de los recursos? Y si hablamos de la participación de los usuarios, hay que determinar qué entendemos por participación. Que el usuario sea el que toma la decisión o simplemente que el usuario tenga un nivel adecuado para encontrar los niveles de consenso apropiados para una gestión. Pero en todo caso, el marco anterior, al menos a nivel de norma la Ley General de Aguas, no había contemplado la participación de los usuarios en la gestión de los recursos hídricos. Pero en cambio a nivel reglamentario sí se establecía que los usuarios en algunos casos inclusive asuman el rol de autoridad. Desde el año 1991 hasta el 2002, las decisiones que tenía que tomar el administrador técnico del distrito de riego, necesitaban contar con la opinión favorable previa de la Junta de Usuarios. Entonces, el usuario se había convertido en autoridad y la autoridad que era ejercida por el administrador técnico del distrito de riego, estaba supeditada a la opinión previa favorable de la Junta de Usuarios que era un usuario, un operador, eminentemente agrario. Todo este contexto hacía la necesidad de crear un marco normativo nuevo. Ya hubo un primer intento con el Decreto Legislativo 1081, que fue derogado y sale esta nueva Ley de Recursos Hídricos que para dar solución, y para poder realizar una gestión apropiada de los recursos hídricos crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos.
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¿Qué es lo que se busca con este Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos? Lo que se busca es poner orden en el rol y las competencias que corresponden a cada uno de los actores que intervienen en todo este proceso complejísimo que se denomina gestión de recursos hídricos. Iniciaba yo explicando lo que es gestión de recursos hídricos. Todo este proceso complejísimo, y en este proceso intervienen por lo menos cuatro actores: los usuarios; los operadores, y cuando hablamos de operadores hablamos de las entidades encargadas de prestar los servicios de distribución de agua; los reguladores, y cuando hablamos de reguladores nos estamos refiriendo a aquellas entidades responsables de vigilar, de controlar a los operadores para que realicen una gestión eficiente de los servicios; y los entes normativos, aquellos encargados de expedir los dispositivos legales para toda esta gestión. Identificamos estos cuatro actores y se crea el sistema para ordenar los roles en las competencias que a cada uno de estos actores les corresponde en la gestión de los recursos hídricos. Pero este sistema finalmente no es creación de un iluminado, tiene un marco legal en el cual se rige, como explicaba el Dr. Bocchio, por la Constitución, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y sobre todo la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Todas las funciones, las actividades que realiza el Poder Ejecutivo, están reguladas por una ley muy importante, que es la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y esta ley me dice que cuando en una actividad intervienen dos o más actividades del Poder Ejecutivo, estas deben organizarse, deben articularse a través de un sistema, y a esto se le llama un “sistema funcional”. Dicho esto, quiero precisar en todo caso que el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, al amparo de esta Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es un sistema funcional que obliga a todas las gestiones públicas y privadas que intervienen en la gestión de los recursos hídricos, a trabajar de manera articulada y coordinada bajo la dirección de un ente rector. En este caso nuestro ente rector es la Autoridad Nacional de Agua. Este sistema también recoge años de debate en el Congreso de la República. Si bien es cierto en el último año ha sufrido modificaciones a las propuestas iniciales debido a los avances normativos, principalmente a esta Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es un tema que se ha venido discutiendo por años. Y algo que es también muy importante es saber que este Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, en todo el marco que tiene la Ley de Recursos Hídricos, es quizás la que genera el mayor número de controversias, de debates. Los pilares en los cuales descansa la gestión de los recursos hídricos es la institucionalidad, y cuando hablamos de institucionalidad hablamos de este sistema que es el régimen de otorgamiento de derechos, es el régimen económico por el uso del agua. Pero de todos estos pilares quizás el que genera el mayor número de discusiones es la institucionalidad, vale decir el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, y estos debates que se generan están precisamente en establecer cuál es el nivel preciso de participación que deben tener los usuarios en la toma de decisiones para la gestión de recursos hídricos. Vale decir también que este Sistema Nacional de Recursos Hídricos también se nutre de la experiencia internacional. 22
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El sistema nacional entonces no viene a ser otra cosa que un conjunto de instituciones, de principios, de normas por las cuales el Estado asegura la gestión del agua. El objeto de este sistema es articular el accionar del Estado para conducir los procesos de gestión integrada de los recursos hídricos en el ámbito de cuencas, así como establecer espacios de coordinación y concertación entre las entidades de la administración pública y los actores involucrados en la gestión. Dicho en cristiano, esto significa que se crea el sistema para que todas las instituciones públicas y privadas que intervienen en la gestión de los recursos hídricos, trabajen de manera articulada, coordinada, bajo la dirección de un ente rector. Y para que la gestión se realice ya no por distritos de riego, sino tomando como unidad de gestión a las cuencas hidrográficas. Lo que se tiene que buscar para una gestión eficiente para el desarrollo del país, es también espacios de concertación entre los sectores privados y el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Este sistema entonces requiere el concurso de todos los que intervenimos en la gestión de los recursos hídricos. Interviene la Autoridad Nacional del Agua como ente rector responsable de su funcionamiento; los ministerios del Ambiente, de Agricultura, de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de Salud, de Producción, de Energía y Minas; los gobiernos regionales y locales; las organizaciones de usuarios, y cuando hablamos de organizaciones de usuarios tenemos que hacer un alto y tener la dimensión exacta de esta palabra. Yo voy a dedicarme bastante en hacer una explicación de las organizaciones de usuarios en las siguientes láminas, pues intervienen las unidades operadoras de los sectores hidráulicos, las comunidades campesinas, las comunidades nativas, y en fin todas las entidades públicas que intervienen en la gestión de los recursos hídricos. En la Autoridad Nacional de Agua, que entra en funcionamiento en este año 2009, recae la importantísima labor de ser la responsable del correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Cuando yo leo la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y busco qué es un ente rector, el ente rector es el responsable del correcto funcionamiento del sistema. Esa es la función de la Autoridad Nacional del Agua. La Autoridad Nacional del Agua es un organismo público adscrito al Ministerio de Agricultura; la ley establece que puede adscribirse al Ministerio del Ambiente, pero hoy está en el Ministerio de Agricultura como ente rector de la gestión de los recursos hídricos. Una de sus importantes labores es dictar normas desde ya mientras dure el proceso de reglamentación estamos reglamentando con resoluciones jefaturales. La ley establece que la Autoridad Nacional de Agua establece autoridad exclusiva para la administración de los recursos hídricos. Uno de los objetivos que perseguimos es tratar de reducir los conflictos que se presentan en nuestro país por el uso del agua. La Autoridad Nacional del Agua tiene presencia local a nivel nacional a través de sus administradores locales de agua. Y un paso muy importante es que esta autoridad ahora tiene competencias en los temas de cantidad y calidad de las aguas. Anteriormente calidad estaba en agricultura y calidad en salud, pero ahora esta autoridad que ejerce autoridad exclusiva asume los temas de cantidad y calidad. Entre las funciones de la Autoridad Nacional de Agua entonces está elaborar la estrategia y la política nacional de los recursos hídricos y el Plan Nacional de Recursos Hídricos.
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En el tiempo que yo estoy trabajando acá en Lima en el tema de aguas, he tenido como intendentes al Ing. Salazar, al Ing. Pagador, y a hora como Jefe de la ANA al Ing. De la Torre. Y de algo estamos seguros: que la gestión de los recursos hídricos no puede estar en función al intendente, al jefe o al ministro de turno. Como país, y dadas las circunstancias que vivimos, tenemos que establecer claro cuáles son los objetivos nacionales a los que queremos llegar, cómo vamos a enfrentar todos estos problemas de calentamiento global, todos estos temas, el aumento de la población, el aumento de las actividades productivas, y esto no puede estar en función a una determinada persona. Tenemos que construir juntos los objetivos nacionales en materia de recursos hídricos y estos objetivos se traducen en un instrumento de planificación, la política y estrategia nacional de recursos hídricos, y esta política y estrategia nacional de recursos hídricos propuesta por la Autoridad Nacional del Agua debe traducirse en una norma, por lo menos un decreto supremo. Entonces la Autoridad Nacional del Agua tiene la labor de elaborar mediante procesos participativos, en donde intervengan todos los sectores de usuarios, los grandes objetivos nacionales en materia de recursos hídricos llamados política y estrategia nacional de recursos hídricos. Ya tenemos aprobada la primera versión, la versión final de política y estrategia nacional de recursos hídricos. Estamos a la espera de la confirmación de Consejo Directivo de ANA para su revisión y para que sea propuesto para su aprobación mediante decreto supremo. Y estos objetivos nacionales a los cuales queremos llegar deben cumplirse a través de un plan, el Plan Nacional de Recursos Hídricos donde se establezcan las acciones que debemos seguir como país para alcanzar estos grandes objetivos. Por eso es que la Autoridad Nacional del Agua también tiene el encargo de elaborar el Plan Nacional de Recursos Hídricos. Proponer el valor de las retribuciones económicas por el uso del agua y aprobar las tarifas por los servicios que ponen los operadores, llámese Junta de Usuarios y otros operadores como los proyectos especiales. La Autoridad Nacional del Agua otorga derecho y uso de agua, emite opinión técnica vinculante para dar la viabilidad de los proyectos de inversión. Es decir, el MEF antes de otorgar la viabilidad a un proyecto, tiene que consultarle a la Autoridad Nacional del Agua, y la opinión de la Autoridad Nacional del Agua es vinculante. Esta autoridad ejerce jurisdicción administrativa exclusiva. Es un tema muy complicado y estamos en proceso de implementación, pero decir que tiene jurisdicción exclusiva significa que la ANA y solo la ANA es la encargada de velar por las fuentes naturales del agua y ejercer acciones de fiscalización, control y vigilancia para asegurar la conservación y la protección de las aguas. Entonces, son funciones de la ANA ejercer vigilancia y fiscalización con el fin de prevenir y combatir los efectos de la contaminación; controlar, supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de calidad ambiental; establecer parámetros de eficiencia; otorgar autorizaciones de vertimiento residuales de aguas tratadas. Esta autoridad tiene un Consejo Directivo, que está integrado por 13 personas: representantes del Ministerio de Agricultura, del Ministerio del Ambiente, del Ministerio de Vivienda, del Ministerio de Energía y Minas; sectores públicos productivos; sectores públicos de salud y saneamiento; gobierno regional; municipalidades; organizaciones de usuarios, agrarias y no agrarias; comunidades campesinas; comunidades nativas; y la autoridad marítima.
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Nosotros consideramos que este Consejo Directivo es un ente planificador y supervisor, pero no consideramos que todas las decisiones que se tengan que tomar estén sometidas a previo acuerdo del Consejo Directivo, pues sería imposible poder gestionar porque reunir a los 13 integrantes y donde hay una gran cantidad de sectores para que se pongan de acuerdo sería muy complicado. Consideramos que el Jefe de la ANA tiene la facultad para expedir resoluciones con cargo de dar cuenta a Consejo Directivo, y ahí por ejemplo encontramos algunas imperfecciones en la ley. La ley, por ejemplo, nos dice que el Consejo Directivo tiene entre sus funciones aprobar el presupuesto institucional, y todos sabemos que ningún organismo público aprueba su presupuesto, su presupuesto es sometido al Consejo de Ministros y aprobado en la Ley del Presupuesto. Acá es muy importante hacer una precisión. Cuando hablamos de los Consejos de Cuenca no estamos hablando de una institución diferente a la Autoridad Nacional del Agua. El Consejo de Cuenca es un órgano que pertenece a la Autoridad Nacional de Agua, y está integrado por los gobiernos regionales, los gobiernos locales y las organizaciones de usuarios. Se tienen que ir creando poco a poco. Cada Consejo de Cuenca, como órgano de la Autoridad Nacional del Agua, se debe crear por decreto supremo a iniciativa de los gobiernos regionales, con una finalidad –entendemos nosotros–, que es la de participar en la planificación, coordinación, concertación del aprovechamiento sostenible del agua. La más importante función de esos Consejos de Cuenca es elaborar los planes de gestión de los recursos hídricos de cuenca. ¿Qué entendemos? Que el Consejo de Recursos Hídricos de la cuenca es donde se van a efectuar los planes de gestión de recursos hídricos de la cuenca, los cuales son de carácter vinculante, y en función a estos planes se van a tomar todas las decisiones para los recursos hídricos. Tienen otras funcionas como las que son para el otorgamiento de licencias, el tema de otorgar autorizaciones del uso de agua residual, vía reglamento estamos intentando de que esto sea de la siguiente manera: que el Consejo de Cuenca instruya el procedimiento y sea el director de la Autoridad Administrativa del Agua quien otorgue la autorización. Tenemos un Tribunal de Recursos Hídricos que resolvería en segunda y última instancia todos los problemas que se dan en el tema de manejo de recursos hídricos. Los gobiernos regionales participan en los Consejos de Cuenca, participan en los planes de gestión de recursos hídricos y ejercen acciones de control y vigilancia, pero entendemos que de acuerdo a su ley orgánica solamente en materia agraria. Y por ser la Autoridad Nacional del Agua de carácter multisectorial, los temas de gestión del uso del agua de regadío que anteriormente estaban en manos de las administraciones técnicas, tendrían que pasar a los gobiernos regionales los cuales deben implementar unidades de riego. Las organizaciones de usuarios son asociaciones civiles, y a nuestro entender esta ley da un enfoque nuevo contrario a lo que establecía el anterior marco legal. De acuerdo al artículo 27, las organizaciones de usuarios son asociaciones que se crean con la finalidad de participar en la gestión multisectorial y el uso sostenible de recursos hídricos. El anterior marco normativo decía que las organizaciones de usuarios se crean con la finalidad de lograr la participación activa y permanente en la operación y mantenimiento; es decir, organización y usuarios, operación y mantenimiento. Ahora no, ahora es organización de usuarios, participar en la gestión, y yo puedo participar en la gestión de diversas maneras, no solamente 25
a través de la operación y mantenimiento. Este es un concepto muy importante que debemos tratar de captarlo, porque no nos podemos quedar afuera los diferentes sectores en el tema de la gestión. Se requiere por ello del concurso de diferentes asociaciones de usuarios, no solamente del usuario agrario que es muy importante, pero así como es importante el usuario agrario, se requiere la participación de los diferentes sectores y para ello hay que constituir organizaciones de usuarios. ¿Qué es una organización? Es una asociación que tiene por finalidad participar en la gestión, no necesariamente operación y mantenimiento. Estas organizaciones deben registrarse en la ANA. De acuerdo a este artículo 27 de la ley, solamente existe la obligación de formar una Junta de Usuarios, en los ámbitos en donde existen sistemas hidráulicos comunes. Entendemos que la Junta de Usuarios es una de las formas de organizaciones y usuarios que se encargan de la operación y mantenimiento de la infraestructura de riego, de la distribución del agua y del cobro y administración de tarifas. Acá hay que hacer otra distinción: tarifa es lo que se le paga al operador, llámese Junta de Usuarios por el servicio que presta de distribución de agua y retribución económica es un recurso que se le paga al Estado por usar el agua, y este en todo caso es un recurso que le pertenece a la Autoridad Nacional del Agua. Entonces, identifiquemos cuáles son los roles de las organizaciones de usuarios: participar en el Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del Agua; participar en el Consejo de Cuenca, y en él elaborar los planes de gestión de recursos hídricos y efectuar acciones de control y seguimiento a la gestión de recursos hídricos. Para poder lograr esas dos acciones deben registrarse en la ANA como organización de usuarios, y para ello deben ser asociaciones cuyo objeto sea participar en la gestión multisectorial y el uso sostenible de los recursos hídricos. Es decir, para reclamar un asiento en el Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del Agua o en el Consejo de Cuenca, de constituir previamente una organización de usuarios. Esta nueva Ley de Recursos Hídricos garantiza el respeto en nuestras comunidades campesinas y nativas, las que tienen los mismos derechos que las organizaciones de usuarios, y no se podrá efectuar ningún proyecto si previamente no hay un acuerdo con ellos. Ya tenemos aprobado el ámbito de 14 Autoridades Administrativas del Agua. Tenemos las autoridades a nivel local, las Administraciones Locales de Agua, las Autoridades Administrativas del Agua y los Consejos de Cuenca. No olvidemos que los Consejos de Cuenca forman parte de la estructura de la Autoridad Nacional del Agua. Los procedimientos que se deben desarrollar en el marco de esta ley son los siguientes: el procedimiento se debe iniciar ante el administrador de aguas; el administrador debe consultar al Consejo de Cuenca; este va a verificar si esta autorización, esta licencia, este permiso que se está solicitando guarda o no relación con el plan de gestión de recursos hídricos. Este plan es el instrumento base sobre el cual se debe realizar la gestión de los recursos hídricos; no se puede otorgar ninguna autorización que no esté de acuerdo con este Plan de Gestión de Recursos Hídricos. Este plan es elaborado como instrumento vinculante por los usuarios, gobiernos regionales y locales.
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Recibida la solicitud, el administrador le consulta al Consejo de Cuenca y este verifica si tiene relación con el plan y devuelve luego el informe para que resuelva la Autoridad Administrativa del Agua en primera instancia. Si no hay apelaciones, concluye y si hay una apelación va al Tribunal de Resolución de controversias hídricas. En tanto se implementa esto, la primera instancia administrativa que está ejerciendo la administración de aguas. Solamente la apelación los está asumiendo transitoriamente el Jefe del ANA. Todos los temas transitoriamente están en manos de nuestros Administradores Locales de Agua, excepto dos. Todos los procedimientos relacionados a otorgamiento de derecho de uso de agua con fines de generación eléctrica, no los otorga el administrador, sino una Dirección de Línea de la Autoridad Nacional del Agua cuyo nombre es Administración de Recursos Hídricos. De igual manera, todos los temas vinculados para otorgar autorizaciones de vertimientos de aguas residuales los otorga la Dirección de Conservación y Planeamiento de Recursos Hídricos. Estamos realizando los procedimientos sancionadores. Inclusive ahora vemos el tema de calidad; es decir, si advertimos un vertimiento no autorizado la Autoridad Nacional del Agua está ya implementando los procedimientos sancionadores. Pero como la norma me dice que se debe efectuar el proceso de adecuación a través de un PAMA, la Autoridad Nacional del Agua la próxima semana debe de estar publicando en El Peruano un PAVE, un Programa de Adecuación de Vertimientos. ¿Qué significa? Que dé la oportunidad a aquella persona que está efectuando vertimientos sin autorización o teniendo la autorización estar vertiendo por encima de los límites permisibles, de seguir un programa para que logre adecuarse. Este programa empezará con una declaración jurada, tendrá que presentar su PAMA, su Programa de Manejo Ambiental dentro de los plazos que establezca cada sector y así podrán suspenderse los procedimientos sancionadores. Pero ya estamos iniciando la labor de efectuar las acciones de control y vigilancia; es decir, no solamente vemos ahora sustracciones, robos de fuentes naturales de agua, sino que también estamos viendo el tema de contaminación a las aguas, y este PAVE, este instrumento que debemos estar publicitando en los próximos días, nos va a ayudar para poder cumplir con todos estos mandatos que nos da la Ley de Recursos Hídricos. Este era uno de los aspectos que quería compartir con ustedes, y muchas gracias por la atención prestada. LUCÍA RUÍZ - PANELISTA Buenas tardes. Excelentes las exposiciones y se han abordado todos los temas. Quería comenzar agradeciendo la invitación tanto de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía como de la Sociedad Nacional de Industrias, con un auditorio que siempre es increíble y con un público tan bueno. Quería tomarme mi tiempo para resaltar algunas cosas previas, y es que estos espacios de difusión y discusión son buenísimos. Hace poco tuvimos un evento de unos dos días en la Universidad Católica, con el título “Agua: Políticas y Consensos, nuevos retos y paradigmas”, que fue muy interesante, convocó a muchas personas, pero es interesante ver hoy un Simposium del Agua en que no enfocamos o nos alejamos del concepto de conflicto y tratamos de profundizar 27
en la gestión productiva, de cómo hacer una gestión integrada, etc. Este tipo de espacios considero que son fundamentales. Otra cosa que quisiera resaltar es la propia creación de la ANA. Es una institución que nace con un pasado, tiene una larga trayectoria no solo en la persona de su actual jefe sino de muchos de los profesionales que se encuentran en esa institución, gente que tiene mucha experiencia trabajando en la gestión de recursos hídricos y además una institución que tiene mucho futuro y genera muchas expectativas, que se está desenvolviendo en un escenario nuevo, con nuevos retos, tecnología nueva, con nuevos temas y con gente joven que está viendo cómo afrontar nuevas responsabilidades como la calidad del agua, que acaba de mencionar Yuri, y que hoy es una responsabilidad importante. Y lo tercero que quería resaltar es el liderazgo y la apertura hacia la sociedad civil que está teniendo no solo la ANA. En su momento tuvo la Intendencia de Recursos Hídricos y la Dirección General de Aguas, porque estamos hablando de una ley que si bien se ha publicado hace poco, tiene más de diez años de discusión y por lo tanto es un papel que ha pasado por muchas manos, por muchas vertientes y parte de lo que en algún momento puede indicarse como pequeños aspectos mejorables de la nueva ley, son producto de esta publicación apresurada que se le dio, y por ello puede tener ciertos vacíos sobre los que podríamos conversar ahora. Venía revisando el tema de la Política Nacional del Ambiente que fue aprobada por el MINAM hace poco, y que habla en parte de política, tanto en el tema de cuencas como en el de calidad de agua con líneas estratégicas diferentes. Me puse a pensar que lo que me gustaría conversar con ustedes es el tema de gestión integrada. Los principios, que es uno de los puntos importantes que se han tenido con esta ley, son fundamentales para que veamos hacia dónde estamos apuntando. La gestión integrada, que ahora tiene más claridad en que debe ser multisectorial, que hay más claridad en que debe considerar cantidad, calidad y oportunidad, en que debe evaluar lo cultural, económico y ambiental, creo que es fundamental ir por un gran cambio pero dada en otro contexto por supuesto y que se ha visto avasallada por diferentes conceptos y términos nuevos. Un principio que también quiero resaltar, porque se ha hablado mucho del Consejo de Cuenca, es el tema de la descentralización de la gestión pública del agua. Es un principio que establece la ley casi al principio, que veremos más adelante cuando hablemos de institucionalidad respecto a lo que el Consejo de Aguas puede significar, sino que apoyemos para que lo que signifique sea bueno. Un tercer principio que me gusta mucho de esta norma es el de sostenibilidad, porque hay temas que todavía tienen un vacío como el de caudal hidrológico que no se ha tocado en esta ley y que se toca en otras, y que a pesar de que esta norma habla en un capítulo en particular y en cinco capítulos del concepto de aguas amazónicas, realmente no le dan un contenido de biodiversidad o de eje de un entorno ambiental al recurso hídrico. El tema que más me gusta es el de institucionalidad, y es el que conversamos siempre con Yuri. Yo creo que si algo tenemos que pedirle al reglamento en el futuro cercano es que tenga claridad respecto a los roles de la ANA y de la ALA, los que si bien están delimitados en el ROF de
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la Autoridad Nacional del Agua, no estaría de más que hubiera muchísima más claridad de esas instancias para ver en qué están actuando y tomando decisiones estas 14 autoridades administrativas del agua y cuál es el rol que las autoridades locales están cumpliendo. En muchos de los casos es cuestión de procedimientos, por lo que acaba de decir Yuri, pero me gustaría que el reglamento dijera algo más sobre ese tema. Un aspecto más en institucionalidad. El Consejo Directivo de la ANA tiene 13 miembros; claro, nueve son del Estado. Pueden llamarlo gobierno regional, pueden llamarlo gobierno municipal, pueden llamarlo como quieran, pero nueve representan al Estado y solo cuatro al sector privado, a la sociedad civil. Entonces quizás, por un tema ya natural, los representantes de las asociaciones de usuarios agrarios estén ancestralmente identificados; pero imagínense lo que vamos a ver a lo largo del día de hoy y de mañana, que todos los intereses de los usuarios no agrarios pudieran estar representados en un solo representante. Pero ya que no vamos a cambiar esa ley por lo menos mañana, sí me gustaría y sería muy interesante que este reglamento acogiera, ya de comienzo y de arranque, fomentar espacios de intercambios de ideas en los cuales por lo menos estos representantes, que son cuatro versus nueve, puedan llegar nutridos con lo que el debate pueda generar. Porque si no, así como nos quejamos en algunos momentos de que no pueden los privados estar tomando decisiones que le corresponden al Estado, es un poco incómodo que las decisiones puedan sentirse como viniendo de Lima, cosa que no hace bien para nada. Un tercer tema de institucionalidad. Si ustedes ven que en el artículo 24 lo llaman órgano de la ANA, la verdad es que el 17 que habla de los órganos de la ANA no lo recogió inicialmente, y si nos ponemos a ver un cuadro como el que Guido nos dio en su dispositiva número 15 sobre los actos del Consejo de Cuenca, veremos que lamentablemente en el aspecto del Consejo de Cuenca es producto de la apresurada aprobación de la ley. El proyecto de ley de junio del 2008 hablaba de un Consejo de Cuenca autónomo, y la ley que tenemos no, más bien dice que es parte de la ANA. Entonces cuando han querido aprobar esa ley dándole una mirada rápida a todos los artículos, se les pasaron por ahí algunas cosas que mantiene todavía autonomía al Consejo de Cuenca cuando se nos está diciendo que están supeditados a la Autoridad Nacional del Agua. Yo creo que más adelante eso generaría menos preocupaciones e innecesarios y no queridos brotes de disconformidad o violencia, como quieran que se llame. Tengamos claro qué hace un Consejo de Cuenca, tengamos claro que la ley tiene sus incongruencias y en el reglamento podemos subsanar estas cosas y ese es un gran reto que tiene el equipo de los profesionales de la ANA, y yo sé que están metidos en eso. Un tema que les quería decir es que las quejas a la 1081 y 1083 es que en muchos de los casos sus artículos son repetidos en el proyecto de ley; estas quejas originarias que por qué se determina o no eficiencia del recurso y tal, siguen siendo contenidas o siguen manteniéndose en el tiempo. Yo comparto con Guido la necesidad y la importancia de que la licencia en el uso de los recursos se dé, y hay un tema ahí importante y es que ante ese boom de desalinizar agua de mar para el tema de uso de agua potable, un experto israelí –si no me equivoco– salió en el diario Gestión diciendo que antes de empezar a hablar de desalinizar, hablen de hacer una gestión adecuada, y lo estamos haciendo. 29
Precisamente quería entrar al tema de desalinización, que es bien interesante. La Ley de Aguas abarcaba todas las aguas. La verdad hablaba de las superficiales y continentales, hablaba de las subterráneas por supuesto, pero más hablaba de las superficiales y continentales. Pero decía que también incluía las aguas de mar y no las regulaba. Decía que esta ley no regula agua de mar, al menos la que no está relacionada con la continental, pero tiene tres artículos que me gustaría que en algún momento los conversáramos. Hay una tercera disposición complementaria final que dice que el uso de agua de mar va a requerir de una ley especial. Tenemos un artículo 5 que excluye el tema de uso de agua de mar, pero sin embargo dice que el agua desalinizada sí está recogida, y lo menciona más aún en su artículo 87, que habla del agua desalinizada como parte de lo que se tendrá que considerar más adelante y que su mecanismo de otorgamiento será igual al 110 de las aguas subterráneas. Por favor, hace un mes o 15 días el tema estaba tan en boga que leía en los periódicos que el tema de desalinización de agua de mar era tan latente, que yo diría que por lo menos tratamos de mencionar qué va a pasar en esa interfase entre agua de mar y desalinizada. Quizás vamos a encontrar vacíos que no nos gustarían. Solamente dos temas interesantes del artículo 3, numeral 3, el cual dice que la participación se da en la toma de decisiones. El Estado de alguna manera tiene que establecer mecanismos para que la sociedad civil, el usuario, participe en la toma de decisiones. Esta participación en la toma de decisiones corresponde al Estado, corresponde a la ANA. Establece cuáles serán esos canales para la toma de decisiones. Finalmente, me gustaría saber si la ANA puede adscribirse al MINAM, si se va a dar o no, porque eso para mí es un gran misterio. En la sexta disposición complementaria final dice que la ANA puede adscribirse al MINAM cuando se termine de implementar, y lo más gracioso es que ese artículo era antiguo, era de todos los años anteriores que se ha venido negociando la ANA. Cuando salió la nueva Ley de Recursos Hídricos, el Ministerio del Ambiente ya estaba constituido, ya estaba creándose ocho meses, entonces eso de puede adscribirse al Ministerio del Ambiente cuando el Ministerio del Ambiente termine su proceso de reestructuración ya no cabía. Entonces por un tema de volver a estos aspectos de multisectorialidad, quizás sea un tema que más adelante la ANA lo piense y lo discuta con el Ministerio de Agricultura y vean que para mantener este concepto de gestión integral del recurso y la multisectorialidad, sería muy interesante que tomen la decisión de pasar al Ministerio del Ambiente, si es que el Ministerio del Ambiente tiene esas miras en el corto plazo. Una invocación, que ya se la hice a Guido hace una semana pero la quiero hacer en público, que este no sea el primer y último Simposium del Agua. Normalmente tenemos simposios de agua que son simposios que tienen falta de programación y de apoyo y se quedan ahí y nadie toma la batuta. Me dio gusto escuchar al inicio de la exposición que Guido decía que esperaba que este fuera el inicio de muchos, y yo invoco tanto a la Sociedad Nacional de Industrias, a la misma Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, a la ANA y a todos los que ya están organizando, patrocinando y auspiciando que lo sigan haciendo porque en los próximos años los temas van a saltar y van a saltar mucho. Todos relacionados con agua, se nos viene ya lo de la salinización de los recursos que fácil podría ser toda una charla de dos tardes el próximo año se los puedo asegurar. Todo ese concepto del tema ambiental sería un tema bien rico de discutir, 30
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ya no desde el punto de vista como dijo Yuri de una visión parcializada sino un tema integral. Y un temita más que también está saliendo porque además hay un proyecto de ley en el Congreso, es el de las experiencias sobre servicios ambientales, el pago por servicios ambientales que actualmente se está dando en el sector hídrico; entonces, también es un tema muy interesante porque no podemos estar disparándonos como aquellos que lanzan balitas pequeñas pero para todos lados. Hay normas hoy día en el Congreso que están hablando de un pago por los servicios ambientales, y quizás autoridades como la ANA no están involucradas porque el concepto pareciera ser simplemente ecológico. ENRIQUE SALAZAR - PANELISTA Quiero referirme a las apreciaciones en el orden que han sido hechas, efectuadas por el Dr. Guido Bocchio de manera didáctica, muy a su estilo, quien nos ha ilustrado sobre esta nueva ley y destacado los aspectos relevantes. Yo comparto con él la preocupación de los Consejos de Cuenca, que creo que es un tema que tiene que ser esclarecido por el reglamento, porque a fin de cuentas son parte de la estructura orgánica de la ANA, así está dicho en la ley, y tiene una función específica que es la de participar y concertar la planificación de los recursos hídricos, y eso es su única función. Lo que ocurre es que en ese jaloneo que se ha mencionado han ido colocando algunas palabras de más y casi lo han convertido en un híbrido. Yo creo que hace bien la ANA al definir, y yo quiero que mantengan esa posición de mantener la condición de este órgano como un órgano con una función específica. Lamentablemente acá en la ley, su intervención también en los temas del otorgamiento de los derechos de agua yo no sé por qué un órgano de esta naturaleza tiene que opinar, porque hay un debido proceso que seguir en este tema de los otorgamientos y ya no tiene ninguna razón que un Consejo esté opinando. Un órgano de la propia ANA se convierte en un filtro para la autoridad en la resolución; en ese caso, sería mejor que la propia institución del Consejo diera los derechos de agua, por hablar de una de las funciones que le han sido atribuidas. En todo caso está bien mantener esa opinión como no vinculante para ese y otros temas, y creo que el tema donde sí tiene que participar activamente el Consejo de Cuenca es el de la planificación de los recursos hídricos, de los compromisos de financiamiento y también en el cuidado y en la fiscalización de los temas de conservación del recurso hídrico de la cuenca. Yo creo que si hay un tema que debemos destacar en la ley es la incorporación del concepto de la gestión integrada. El Dr. Guido lo ha mencionado efectivamente, pero hago un poco de economía en la ley, ni siquiera hay una definición como en la Ley de Aguas donde sí hay una definición muy clara, y es una definición universal que yo espero y sugiero que se incorpore. Yo no sé si hay una definición, pero creo que vale la pena tener una definición objetiva porque si no estamos utilizando diferentes interpretaciones. Y la definición oficial es en el sentido que la gestión integrada es el desarrollo y manejo del recurso en relación con los criterios económicos, sociales, culturales maximizando el bienestar económico. Más o menos yo recuerdo esa definición, que es clara y que podría ser mejor entendida si es que en alguna parte del reglamento se inserta esa definición. 31
¿Esto qué significa? Significa lo que alguna vez pregunté sobre la gestión integrada, que es el manejo de las aguas subterráneas con las aguas superficiales. ¿Pero ahora qué significa? Manejo del agua potable con las aguas del desagüe. Bueno, para abreviar, manejo de la cuenca alta con la cuenca baja; en general manejo integral de todo eso, ver el agua como parte integral de un todo de la cuenca y que ser manejada de manera multisectorial y para el beneficio de todos los sectores económicos y sociales que usan el recurso. Esa es una sugerencia que puedo hacer con respecto a este tema, y me surge también otra duda que tiene que ver un poco con la presentación que ha hecho el Dr. Pinto sobre el tema de infracciones y sanciones. De acuerdo a la presentación del Dr. Pinto, la Autoridad Nacional del Agua es una autoridad de segundo piso –vamos a decir– que tiene que ver con el cuidado, la preservación, el desarrollo de las aguas en las fuentes naturales y en los bienes artificiales asociados a ellos. Que toda la gestión del agua especializada es un tema sectorial, como por ejemplo el manejo del agua en la agricultura. Ese es un tema también preocupante, porque la ley no dice quién se va a encargar de la normatividad de las aguas del uso agrario, y ahí hay un gran vacío todavía por llenar. Otros sectores, como los de energía y minas, están mejor cubiertos porque tienen un organismo regulador que es Osinergmin, que tiene funciones sancionadoras. Y aquí no me queda claro cómo va a quedar la autoridad de la ANA frente a la normatividad desarrollada. Ahí hay un tema de precisar las fronteras de la intervención, porque si una empresa minera incurre en la contaminación de una fuente de agua, ¿a quién le corresponde intervenir? ¿A la Autoridad Nacional del Agua o a Osinergmin? A mi modo de ver, ahí hay un conflicto de competencias que también debe ser esclarecido, no sé si con alguna norma con rango de ley o vía reglamento. Pero ese es un tema que va a presentarse en algún momento y creo que ya inclusive se ha presentado, donde Osinergmin está intentando sancionar a algunas empresas por no respetar el caudal ecológico, no sé qué caudal ecológico porque tampoco hay ninguna definición de caudal ecológico. Entonces ese es un tema que también está pendiente, y quiero enfatizar lo que dijo la Dra. Ruiz, que hay que hacer un desarrollo también del tema del caudal ecológico, que es mal entendido, que la autoridad del agua tenga que fijarlo. Yo creo que la autoridad del agua no tiene elementos ni la autoridad necesaria para estar fijando caudales ecológicos, y a quien le corresponde esto no sé si es al Ministerio de la Producción o a quién, pero la cantidad de agua no es un tema que le compete a la autoridad. Lo que puede hacer la autoridad es traducir esos requerimientos en un caudal que espero respetar, pero el trabajo tiene que ser hecho coordinadamente con el sector correspondiente, que yo creo que es el Ministerio de la Producción para el caso de la fauna acuática y el Ministerio de Agricultura para lo que es la fauna silvestre. Entonces, ese es un tema que no está abordado y que en el futuro va a traernos problemas. Yo creo que, no sé si por falta de tiempo, no se tocó el tema que nos dejó el Ing. Abelardo en su introducción, respecto a que los agricultores de la sierra y la selva estaban aterrados. Yo, la verdad, también estoy aterrado y todos debemos estarlo. Ellos no son los únicos, porque ¿qué cosa es lo que estamos viendo? Hoy día tenemos un país que hace diez años viene creciendo sostenidamente, el año pasado creo que hemos tenido récord de crecimiento, y va a seguir creciendo. Por ahí dicen que si seguimos creciendo a ese ritmo, en veinte años ya no va a haber pobreza en el país. Eso puede ser cierto, pero lo que me pregunto es de dónde vamos a sacar el agua para sostener ese crecimiento. El hecho de seguir creciendo significa tener más agua 32
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potable, más viviendas, más hoteles, más centros de recreación, más industrias, más agricultura, más minería, más hidroeléctricas, y todo eso requiere de agua, ¿y de dónde vamos a sacar el agua? ¿El sector privado va a tener el agua? Yo dudo que esto sea así, y lo que va a presentarse es lo que ya advirtió la Dra. Ruiz: va a comenzar a haber enfrentamientos y problemas por el agua. Por ejemplo, la agricultura ya tocó techo hace tiempo, ya no hay ninguna zona en el país donde se pueda hacer incorporación de nuevas áreas porque todos los recursos hídricos están comprometidos y las aceptaciones que se están haciendo hoy en día es por medio de acciones legales o ilegales de tomar el agua que ya está comprometida por otros usuarios. Si no me creen vayan a Ica, o vayan al valle de Chira a ver qué está ocurriendo. Va a comenzar a presentarse los problemas o las confrontaciones por este tema. La industria está en un plano igual, porque ya está tocando el techo ahora con los hombros, ni siquiera con las manos. La industria está metida en las ciudades y su expansión entra en una competencia muy fuerte con el agua potable. Y de la minería no se diga nada, yo creo que ya está tocando el techo con la cintura, porque aparte de la escasez de los recursos hídricos en las zonas de captación hay otros problemas como es el tema social, por todos estas tensiones que se vienen generando. Entonces hay un gran problema de cómo atender estas necesidades del crecimiento que se vienen dando, como sostener los recursos si no tenemos recursos hídricos. Yo en la ley no he visto nada de esto. El capítulo de infraestructura, como siempre he dicho es un artículo bastante escueto que no ha hablado de cómo promover el sector hidráulico. Podemos ver en el periódico de hoy que se ha creado el Fondo de Infraestructura. ¿Por qué no el Fondo de Desarrollo de Infraestructura Hidráulica, con similares características que permita implementar este necesario desarrollo de obras de regulación? Recurso hídrico, como todos sabemos tenemos. Lo que no tenemos es inversiones. Yo sé que la minería ahora está pensando seriamente en utilizar agua desalinizada, bueno pero la minería lo puede pagar, y la industria probablemente lo pueda pagar, pero la agricultura jamás va a poder meter el costo del nuevo recurso en su flujo de caja. Simplemente no es rentable. Entonces hay una contribución que el Estado tiene que hacer, tiene que desarrollar algunos indicadores para la recuperación de inversiones y fomentar el desarrollo de infraestructura. Finalmente, realmente he quedado sorprendido por la solvente y comprometida presentación que ha hecho el Dr. Yuri Pinto respecto a cómo era la gestión del agua antes de esta ley y nos ha ilustrado bastante bien. Antes de la Ley 29328, toda la gestión del agua giraba alrededor de la agricultura; ahora, el concepto de esta ley ya no es que todo gira alrededor de la agricultura, ese concepto se abandonó, y todo gira en torno a la gestión integrada que busca un equitativo uso multisectorial y compartido del agua. Y aquí quiero, para finalizar, decir que hay un gran vacío en esta ley, pues el tema de la gestión del agua de riego ha quedado en el aire, no existe. Desaparecieron los administradores técnicos de riego, los planes de cultivo de riego, pero la agricultura sigue, continúa; sobre todo este tema de regulación del uso de agua en agricultura necesita una reglamentación o una normatividad especial que permita ordenar y manejar el recurso hídrico en este importante sector, que por otro lado es el llamado a liberar el recurso que el desarrollo del país necesita. Y junto con esto creo que en el proceso que la Autoridad Nacional del Agua logre consolidarse tiene que venir otra 33
ley, tiene que venir una ley por ejemplo del fomento al desarrollo de la hidráulica, y tendrá que venir también esta ley de riego. No sé si sea un tema de iniciativa de la Autoridad de Aguas que sea la que tenga que emitirlo, para cubrir los vacíos que han quedado. Y sobre reglamentación, yo creo que es un buen proyecto. Hay que sacarlo cuanto antes y tenemos muchos años para perfeccionarlo. La ANA ha hecho un extraordinario trabajo de armar un reglamento realmente en pocos meses, y yo en ese sentido sí tengo que felicitar a los funcionarios que están al frente, que son muy conocedores del tema. Para terminar, quiero decirles que la Ley de Recursos Hídricos es solamente un primer paso en este proceso de cambio que el país necesita. El reto está con los actores responsables. Yo creo que aquí nuestro deber será apoyar a que la Autoridad Nacional del Agua se consolide como ente rector y que pueda realmente implementar esta ley y promover otras normas que sean necesarias para acoger esta implementación de la gestión moderna y eficiente del agua. ROLANDO PISKULICH - MODERADOR Le agradecemos a nuestros amigos panelistas por sus comentarios, y para finalizar le vamos a pedir al Dr. Pinto que responda algunas preguntas, ya que todas han sido dirigidas a él. ¿Quién es la autoridad competente para establecer los estándares de la calidad del agua, y qué pasará al final del 2009? YURI PINTO Los estándares de calidad del agua (ECA) se crean por decreto supremo, me parece que el que aprobó los ECA es el Decreto Supremo 03-2008-MINAM. Ese decreto supremo aprobó los ECA y estableció que el Ministerio del Ambiente los iba a implementar y el dispositivo para implementarlo, recién una prepublicación salió el día viernes. Se tienen que levantar estos ECA. Se están solicitando opiniones, pero ¿qué ocurre? Hasta antes de la Ley de Recursos Hídricos, en que estaba vigente la Ley General de las Aguas, se establecía una tabla de valores, y todos los vertimientos se daban en función a esta tabla de valores que estaban en al artículo 3 de la Ley General de Aguas. Cuando se deroga la Ley General de Aguas, se empezaron las conversaciones y se dijo que como no hay Ley General de Aguas entonces aplíquese los ECA a partir de abril, lo que resultaba inviable toda vez que no había aún la reorganización. Luego de una serie de conversaciones se llegó a un acuerdo y se expidió una resolución jefatural, la cual establece que hasta el 31 de marzo del 2010 todos los proyectos se regirán con lo establecido en la Ley General de Aguas; hasta el 31 de marzo del 2010 se debe trabajar con los límites en la Ley General de Aguas, y entendemos que hasta ese momento ya el Ministerio del Ambiente debe reglamentarlo. En todo caso, cualquier proyecto que se presente a partir del 31 de marzo debe trabajarse con los ECA. Aún no tenemos establecido nuestro texto único de procesos administrativos, y recordemos que los plazos que establece la Ley General de Aguas son 30 días. No nos olvidemos que para obte-
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ner una autorización de aguas primero uno solicita una autorización de estudios, una autorización de ejecución de obras y, cuando las obras están listas, se otorga la licencia de uso de agua. Mientras no se implemente el Plan de Gestión de Recursos Hídricos por el Consejo de Cuenca, ¿cómo se tramitan los expedientes por el uso de agua? Actualmente los procedimientos administrativos son distribuidos por los administradores técnicos de distritos de riego, que están ejerciendo el rol de primera instancia administrativa. Los administradores técnicos, siguiendo estos cuatro pasos, autorizan estudios, autorizan ejecución de obras. Cuando encuentran alguna dificultad y no cuentan con suficiente personal capacitado porque los estudios son muy especializados, recurren a la Dirección de Conservación de Recursos Hídricos para que evalúe los estudios, y en función a ello puedan seguir funciones. Se está aplicando la Resolución 470-2008, que también la estamos actualizando para aprobarla en este marco mediante una resolución jefatural. ¿Será vinculante la opinión de los Consejos de Cuenca respecto al tratamiento del uso de agua? Acá hay algo que es muy importante. Si la opinión del Consejo de Cuenca se vuelve vinculante, simplemente se convierte en la autoridad y ya no necesitaríamos al administrador. El Consejo de Cuenca tiene la importantísima labor de lograr los Planes de Gestión de los Recursos Hídricos. Estos planes son elementos vinculantes base para la gestión de los recursos hídricos, y deben priorizar las obras de gestión de recursos hídricos de la forma como se aprovechan las disponibilidades anuales, entre otros. Y después, una vez que este plan es validado por el Consejo de Cuenca, se aprueba por la Autoridad Nacional del Agua y después, cualquier autorización y licencia que se solicite, si no guarda relación con este plan, simplemente no procede. Y la opinión del Consejo de Cuenca es ver si esta solicitud guarda o no relación con el plan de gestión de recursos hídricos. No es que exista un temor a la participación del usuario y no debemos caer en los excesos del pasado. El instrumento básico de esta gestión, el usuario lo aprueba a través del Consejo de Cuenca y luego se dan todas las opiniones para verificarse si hay o no correspondencia.
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4 RÉGIMEN DE ACCESO AL AGUA: DERECHOS DE USO MODERADOR: Eduardo Rubio Gerente de Asuntos Externos de Anglo American Quellaveco S.A. Bachiller en Ingeniería Geológica de la Universidad de Arizona y magíster de Ingeniería Industrial de la Oregon State University y MBA del Instituto Europeo de Administración de Negocios. Tiene experiencia en empresas dedicadas a la minería, y actualmente es gerente de Asuntos Externos de Anglo American Quellaveco S.A.
EXPOSITOR: Rafael Melgarejo Asociado del Estudio Rubio, Leguía, Normand & Asociados Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, es máster en Derecho Público por el Instituto de Educación Universitaria de Barcelona; ha realizado una pasantía profesional en el Ayuntamiento de Barcelona, en materia administrativa, urbanística y municipal. Actualmente es asociado sénior del Estudio Rubio, Leguía, Normand & Asociados; es profesor de Derecho de Propiedad de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas y de Derecho Administrativo en la Universidad de Lima. Ha sido asesor del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) y del ministro de Justicia en materia de saneamiento físico legal. Es miembro del Comité de Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. Ha publicado artículos sobre Subasta Inversa (2007), Sistema Nacional de Inversión Publica (2008), Metodología de Medición de Impacto Social (2009). Es coautor del libro de la Ley del Procedimiento Administrativo General: Libro Homenaje a José Alberto Bustamante Belaúnde en el tema de Sujetos del Procedimiento administrativo (2009).
PANELISTAS: Ada Alegre Gerente general de Ada Alegre Consultores S.A.C. Abogada especializada en Derecho Ambiental, con más de 18 años de experiencia en esta materia. Realizó estudios de Derecho y maestría en Derecho Internacional Económico de la Pontificia Universidad Católica del Perú; es Gerente de Ada Alegre Consultores, empresa especializada en consultoría y gestión de derecho ambiental. Se ha desempeñado como directora general adjunta de Asuntos Ambientales en el Ministerio de Energía y Minas, y directora de Producción Limpia y Calidad Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Ha desarrollado múltiples consultorías nacionales e internacionales y ejerce la docencia universitaria en el programa de posgrado y pregrado.
Luis Felipe Huertas Socio del Estudio Osterling Sociedad Civil Es abogado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Tiene una maestría en Derecho y Política Minera de la Universidad de Dundee, en el año 2005.Es socio, colíder de las áreas de Minería y Medio Ambiente del Estudio Osterling Sociedad Civil.También es miembro del Colegio de Abogados de Lima, de los Comités de Asuntos Ambientales y de Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía y de la International Bar Association.
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RÉGIMEN DE ACCESO AL AGUA: DERECHOS DE USO RAFAEL MELGAREJO - EXPOSITOR
Buenas tardes. Bueno, me toca hablar en 40 minutos de un tema que es realmente extenso, pero ya casi todo lo han dicho el Dr. Guido Bocchio y el Dr. Yuri Pinto. Entonces vamos a hacer un breve resumen de lo que ha dicho la Ley 29338, la Ley de Recursos Hídricos, respecto al régimen de acceso de los derechos de uso de agua. Antes, quiero destacar la existencia del agua como el elemento más importante para la subsistencia humana, y luego una vez satisfecha la subsistencia humana se constituye como un insumo fundamental para el desarrollo productivo. Entonces ¿cómo conciliar esto? ¿Cómo conciliar el que el agua sea necesaria para la subsistencia con el utilizarla también para un uso productivo determinado? A lo largo de la historia, los Estados han intervenido al uso del agua como un recurso natural, vía patrimonio de la nación, justamente para regular y atender a su uso, a un uso conservado, a un uso eficiente, de modo tal que pueda lograr su continuidad ambiental o su continuidad de generaciones. Es por esta razón que generalmente se habla de una gestión integrada del agua, una gestión que conserve el recurso hídrico de manera tal que podamos utilizarlo para los fines productivos y sociales que se consideren pertinentes. Es así que en el título preliminar de la Ley 29338 establece en varios artículos un nuevo régimen de gestión y uso del agua, incluyendo sus bienes asociados. Vamos a ver que es muy importante hablar ahora de los bienes asociados, porque básicamente el acceso al agua otorga determinados derechos al agua, pero parece haber omitido en cierto modo el acceso a los bienes asociados. Esto es dentro del régimen de la Ley 29338, donde se habla de una gestión integrada del agua que se sustenta en un aprovechamiento eficiente de su conservación. Básicamente eso es fiscalizar cada etapa del ciclo hidrológico desde que el agua es captada desde su fuente natural hasta su devolución directa o indirecta al medio ambiente sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales. Y además se postulan determinados principios, como el principio del acceso al agua para el otorgamiento de uso de agua, tomando en consideración el orden de prioridad inspirado en la preeminencia de los derechos fundamentales; esto es el acceso primario al agua, que es lo que vamos a hablar. ¿Cuáles son las condiciones para el acceso al agua? Definitivamente, como sea que el agua es un bien de dominio y uso público del Estado, una condición para esto debe ser la necesidad de tener un título habilitante, con una sola excepción que vamos a hablar cuando hablemos de los tipos de uso de agua. 37
Si el agua es fundamental para la vida, no puede ser de propiedad particular, y así lo dice la ley. Es un bien de uso y de dominio público, es patrimonio de la nación, es por eso que para usar el agua como premisa general, tiene que existir un título habilitante. Esos títulos habilitantes son justamente los derechos para el uso del agua. Además, el artículo 34 de la ley nos va a hablar de tres condiciones para el acceso. En primer lugar que exista disponibilidad de agua; si no hay agua no puede haber acceso a ella. Segundo, un uso eficiente respetando el derecho de los terceros; es decir, nuevamente, uso eficiente, gestión integrada y respetar el derecho de los terceros básicamente inspirado en el principio de integración o en el principio de protección que está establecida en la ley, que respeta los derechos otorgados a los terceros y efectivamente promoviendo e incentivando la inversión. Y finalmente, es mantener o mejorar las características físico-químicas del agua, el régimen hidrológico en beneficio del ambiente, la salud pública y la seguridad nacional. Entonces, veamos cuáles son las clases de uso de agua establecidas en esta ley, y que básicamente se inspiran en lo que ya había dicho el Decreto 17752. En primer lugar está el uso primario, que es básicamente la utilización directa del agua. Podemos decir que es la utilización espontánea del agua, es acercarse a la fuente natural y simplemente utilizar el agua. ¿Para qué? Para determinadas necesidades humanas primarias: consumo directo, para aseo personal, para alimentación, etc. Como sea que es una captación espontánea del recurso hídrico, como sea que justamente está inspirada en este derecho fundamental al acceso al agua, es que el uso primario no requiere de un título habilitante en la medida que no se afecten las fuentes naturales, que no se afecten los bienes asociados al agua y que no se afecte la calidad y la cantidad del recurso hídrico con este tipo de recurso primario. ¿Qué lo diferencia del uso poblacional? El uso poblacional también tiene el mismo fin, satisfacer necesidades humanas básicas: aseo personal, lavado, etc. La distinción está básicamente por el sistema de extracción, y en este caso sí va a haber un sistema de captación, un sistema de tratamiento, un sistema de distribución del agua para fines poblacionales. Esto va a estar otorgado vía una concesión, vía el otorgamiento de un derecho a favor de una empresa que va a ser la responsable de captar el agua en las condiciones de calidad y cantidad establecidas para poder potabilizarla y darla para los sistemas de distribución de agua potable a nivel del país. Eso es básicamente. Obviamente, como sea que estamos hablando de un servicio necesario, un servicio indispensable, debe haber una determinada retribución o tarifa; por lo tanto, podemos hablar que para este supuesto sí se requiere de un título habilitante. Finalmente, está el uso productivo, que creo que todo el mundo conoce, que es la utilización del agua con carácter exclusivo para actividades productivas o económicas, actividades relacionadas también, siempre y cuando vayan al mismo fin. Por eso es que vamos a poder ver, por ejemplo, que en el otorgamiento de licencias muchas veces se pueden pedir distintos usos, distintos caudales de una misma fuente para fines productivos propiamente dichos, pero también para fines poblacionales de quienes habitan un campamento minero, por ejemplo, que se pueda estar desarrollando. Es importante saber que la Ley 29338 habla del principio de seguridad jurídica, lo que les estaba comentando, que establece garantías y seguridades para la inversión privada. En estos casos, 38
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como lo dice la ley, sí se requiere de un título habilitante. Un tema del que quería hablar es el del orden de preferencias de derechos productivos. A diferencia del Decreto Legislativo 17752, que establecía un orden de preferencia de los usos, incluyendo el uso poblacional y el uso primario en principio, después el uso agrícola, agrario, pecuario, y después en el mismo rango los usos mineros, energéticos e industriales, en este caso la Ley 29338 no establece ningún orden de preferencia, y simplemente establece cuáles son los tipos productivos que existen. No obstante, si uno lee el artículo 55 aparecería que en caso de concurrencia de solicitudes, es decir respecto de una misma fuente y para un mismo fin, la ANA o podría revisar o establecer una prioridad sobre la base de este artículo que establece y define los usos productivos, lo cual en principio considero yo que es un poquito errado. No podemos hacer una distinción respecto del uso minero, energético e industrial en el orden correspondiente cuando efectivamente habría que ver si es que existe algún tipo de promoción e intereses para uno de estos tipos de uso productivo. Entonces, en realidad este es un trabajo para el reglamento que se debería revisar para verificar si efectivamente están mantenidos dentro del orden de preferencia. Pero siempre la interpretación debe darse en que este orden de preferencia se debe dar solo y únicamente cuando haya concurrencia de solicitudes en un proceso administrativo de otorgamiento de derecho de uso de agua. ¿Cuáles son las características de estos títulos habilitantes? Yo les hablaba de los títulos habitantes que otorga el Estado para los derechos de uso de agua, y estos títulos habilitantes sabemos todos son tres: licencia, permiso y autorización de uso de agua, y eso es de lo que básicamente nos toca hablar. Los títulos habilitantes se otorgan, suspenden, modifican y extinguen por resolución administrativa de la ANA y deben estar inscritos en el Libro de Registro de Derecho Administrativo de Uso del Agua. Ojo, se otorgan, suspenden o extinguen por resolución administrativa de la ANA, ya lo dijo Yuri en un momento, las instancias administrativas en estos momentos. Tal como está establecido en la ley, es la ALA en primera instancia la que resuelve y la segunda instancia va a ser la Jefatura de la ANA, también lo dice el Reglamento de Organización y Funciones de la ANA. ¿Cómo se va a establecer esto en un futuro? En primer lugar, entiendo yo, la Autoridad Administrativa del Agua va a ser primera instancia como órgano resolutivo, la ALA va a ser un órgano básicamente instructivo del órgano resolutivo correspondiente, y de segunda instancia corresponderá al Tribunal de Resolución de Controversias Hídricas cuando este se cree. Otra característica de los títulos habilitantes es la facultad de hacer una votación anual de agua de manera sostenible en un lugar y fin determinado, en las condiciones y términos establecidos en la legislación reglamentaria y en la resolución administrativa que la otorga. Dice el artículo 24 que los títulos habilitantes se otorgan con la participación de los Consejos de Cuenca. Ya hemos hablado demasiado de los Consejos de Cuenca, es solamente un poco precisar y confirmar lo que ya han dicho los anteriores expositores. El Consejo de Cuenca es un órgano desconcentrado, pero no ha debido llamarse ni siquiera un órgano desconcentrado, es más en una norma complementaria de la ley habla de un órgano descentralizado, lo cual es una aberración. El Consejo de Cuenca es un órgano de planificación, y así lo dice el artículo 24 de 39
la ley; por tanto no tiene ninguna otra función más que planificar, es una función sumamente importante participar en la planificación de la gestión del Consejo de Cuenca. Entonces, si nos agarramos de los requisitos para el otorgamiento de licencias que aplican también a los otros derechos de uso establecidos, lo que son autorización y permiso, nos podríamos dar cuenta de que la participación del Consejo de Cuenca debería circunscribirse a emitir opinión técnica respecto a si el derecho de uso otorgado guarda relación con el plan de gestión de recursos hídricos correspondiente. Entonces básicamente esta tendría que ser la participación del Consejo de Cuenca en el otorgamiento de los derechos de uso de agua. De este modo hay dos consecuencias. Si todavía no hay plan de recursos hídricos del Consejo de Cuenca, ¿qué hace el Consejo de Cuenca? No hace nada. Simplemente no emite opinión porque todavía no está establecido en un Consejo de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca. Esta transitoriedad debería ser establecida en el reglamento correspondiente, pero tampoco va a perjudicar al administrado, que va a querer con lo cual en aquel momento y basa en el principio de desconcentración y concentración de la gestión del recurso hídrico, debería ser entonces la Jefatura de la ANA la que resuelva sin opinión del Consejo de Cuenca. Cuando ya exista opinión del Consejo de Cuenca, esta debe ser técnica, no vinculante y sujeta a plazo para favorecer o para garantizar el debido procedimiento administrativo. Ahora vamos a ver un poco más allá. Cuando veamos el procedimiento del otorgamiento de licencia, que es un procedimiento modelo sobra la base de la 470-2008 como ha dicho Yuri, vamos a darnos cuenta de dónde en las etapas del otorgamiento de licencias puede intervenir esta opinión del Consejo de Cuenca. ¿Y cuáles son las características comunes o las condiciones generales para el otorgamiento de los títulos habitantes? Como ya lo habíamos dicho, como una disposición al acceso a la disponibilidad de agua, esto es que el agua sea apropiada en calidad, cantidad y oportunidad correspondiente al derecho que se está solicitando. Segundo, que la fuente de agua materia del otorgamiento debe tener un volumen que asegure el caudal ecológico. El caudal ecológico lo entiendo yo como aquel caudal necesario para mantener el entorno ambiental alrededor del recurso hídrico correspondiente, de modo tal que no sea menor y pueda perjudicar el ambiente, básicamente. Niveles de mínimo de reserva también. Además está que no ponga en riesgo la salud y el medio ambiente, eso también lo hemos visto como una condición de acceso al agua; igualmente que no se afecte los derechos de terceros, que guarde relación con el plan de gestión de cuenca, como ya les había comentado aquí interviene el Consejo de Cuenca. Esta sería la opinión a nivel de carácter técnico para que la ANA pueda tener la opinión del ámbito de participación que establece la ley para la gestión descentralizada o desconcentrada del recurso hídrico. Finalmente, la aprobación de las servidumbres y obras hidráulicas usando el instrumento ambiental pertinente cuando corresponda. Veamos cuáles son las particularidades de la licencia de uso de agua. En primer lugar, puede ser 40
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para uso consultivo y no consultivo. ¿Cuándo es uso consultivo y cuándo es no consultivo? No consultivo es cuando se utiliza el agua para los casos de fuentes eléctricas, caídas de agua, etc., y el consultivo es cuando ya existe el consumo del recurso hídrico en un caudal correspondiente. No tienen un plazo indeterminado, generalmente va a ser un plazo mientras dure la actividad para la que fue otorgado, faculta a la realización de inversiones de tratamiento y transformación del uso otorgado. El titular puede ejercer acciones legales, efectivamente si es un título que se le ha otorgado es un titulo habilitante, puede ejercer también derecho para defender, con lo cual si mañana o pasado hay una persona que está utilizando el recurso hídrico que se le ha otorgado, uno puede establecer la denuncia correspondiente y promover el inicio del procedimiento sancionable como corresponde. Y además autoriza a ejercer las servidumbres. Los excedentes regresan a la ANA, lo cual es una novedad en la norma, si se cuenta con un certificado de eficiencia. En todo caso uno tiene derecho y preferencia respecto de aquellos excedentes. Y un tema criticable es la imposibilidad de transferir la licencia de uso de agua. La ley dice que cuando uno de una u otra manera ya no va a usar el determinado recurso hídrico, por este principio de reversión del recurso hídrico a la ANA, entonces se tiene que devolver. Esto en realidad no dinamiza el proceso de transferencia de derechos, y tampoco contribuye mucho a la inversión privada. Cuando una persona quiere adquirir un terreno o quiere trabajar una determinada producción agrícola, agropecuaria o agroindustrial y requiere también de los estudios del otorgamiento del derecho de uso de agua que puedan ser transferibles de una u otra manera. Ojo que la Resolución 470-2008 sí establecía la posibilidad de transferencia de las licencias correspondientes. Si bien la Ley 29338 no establecía un procedimiento, este procedimiento se podría colegir de la Resolución de Intendencia 470-2008. Nosotros postulamos que para el otorgamiento de licencia de aguas debe darse un solo procedimiento que está seguido de diferentes etapas. La primera etapa es la autorización para ejecutar estudios, etapa que yo debería considerar sujeta a un procedimiento de aprobación automática. En la autorización para ejecutar estudios hídricos no hay recurso hídrico que se utilice, simplemente le están autorizando a recién iniciar un estudio para poder determinar una fuente del recurso hídrico correspondiente. Entonces ¿para qué la aprobación automática y hacerlo facultativo sujeto a silencio administrativo positivo? Basta o más con que uno presente la solicitud. “Ojo, voy a hacer mi estudio, autorízame, acá está mi autorización”, aprobación automática sujeta a una fiscalización posterior, de acuerdo a la Ley del Procedimiento Administrativo General. No hay ninguna razón para poder decir que una autorización para la ejecución de estudios deba versar en un procedimiento. Simplificamos procedimiento porque eso de que a los 30 días se otorga una licencia, eso no es así. Esos 30 días me servirán todavía para pedir la autorización de la ejecución de estudios, y luego debo pasar las otras etapas correspondientes. Entonces, ¿de cuánto tiempo estamos hablando? Cada etapa podría llamarse una etapa sujeta a 30 días y hábiles, pero no creo que sea real pensar que podemos hablar de un plazo sometido a 30 días hábiles para todo este procedimiento. Ojo, la vigencia de esta autorización debería ser de dos años; o sea, apenas uno presenta la solicitud tiene dos años para hacer el estudio y obviamente no tiene carácter exclusivo ni exclu41
yente. Es decir, cualquiera puede hacer estudios en una determinada fuente hídrica o recurso en el momento que quiera, y finalmente será la aprobación de estudios, la segunda etapa, la más importante. Y esta es la segunda etapa, que es básicamente para mí la etapa central, la aprobación de los estudios. Una vez ejecutado el estudio uno lo presenta para aprobación. Al ser un estudio que puede incidir en una fuente de agua, definitivamente ahí sí vamos a concebir que este sea un procedimiento sujeto a proceso administrativo. Aquí, en esta etapa del procedimiento es donde entra la opinión del Consejo de Cuenca, solo en esta. Ya no en la tercera, ya no en la cuarta. Es solamente en esta etapa, es solamente una opinión, Yuri, por si acaso. Es donde debería partir la opinión del Consejo de Cuenca. Obviamente aquí es donde se da la participación de los administradores, lo cual debe estar sujeto a publicidad; debe haber también un plazo para oposición en el momento de la publicidad, y sujeto también a la inspección ocular correspondiente. Una vigencia podría ser de tres años. Eso es simplemente una posibilidad, y debería ser exclusivo y excluyente en nuestra opinión; es decir, si a mí me aprueban un estudio respecto de un determinado recurso o fuente hídrica, simplemente durante el tiempo de vigencia de esa aprobación del estudio yo debería tener el derecho exclusivo y excluyente de poder finalmente aprobar o ejecutar las obras que corresponda. ¿Por qué? Porque la ley dice que solamente existe determinación de prioridad en caso de concurrencia de solicitudes; es decir, si yo presento mi solicitud de aprobación de estudios respecto de una determinada fuente hídrica, y se establece el plazo para poder publicar esa solicitud, y alguien durante ese plazo presenta también su solicitud, ahí es donde se presenta un supuesto de concurrencia, y en ese supuesto –solo en ese supuesto– es que finalmente la ANA va a tener que resolver la prioridad, otorgando, estableciendo cuál de los dos va a ser el proyecto que va a recibir finalmente para ejecutar las obras correspondientes, en este caso entiendo yo con opinión del sector correspondiente si es que se tratara de un uso productivo. Entonces, hay que establecer una fórmula, que podría ser a través de una opinión del sector que establezca cuál de los proyectos tiene mayor interés nacional, va a generar mayor trabajo, empleo, productividad, etc. La tercera etapa es una etapa de autorización de ejecución de obra, que obviamente como puede incidir en una fuente de agua o inclusive en una fuente asociada de agua está sujeta a silencio administrativo negativo. Definitivamente, acumular aprobación de estudios es recomendable, justamente para apoyar la simplificación administrativa y debe incluir las servidumbres. En la aprobación de estudios es donde uno efectivamente establecer o ya debe realmente tener la aprobación de las servidumbres correspondiente, porque en la medida que tenga los derechos de propiedad superficial, las servidumbres que correspondan podrán ser la infraestructura hidráulica de aprovechamiento que corresponda al estudio o al plan aprobado. Aquí también en esta etapa es donde se tiene que acreditar la aprobación del instrumento ambiental de la actividad productiva, esto es el EIA del proyecto sectorial. Ojo, en esta etapa, porque es justamente la etapa donde va a haber la afectación del recurso hídrico y de los bienes
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asociados al agua y un plazo de ejecución de las obras de aprovechamiento, de acuerdo al cronograma correspondiente. Finalmente, la cuarta etapa es el otorgamiento de la licencia. Esto debe ser una vez que ya se entregan o culminan las obras, se hace una inspección ocular y finalmente se otorga la licencia. Nosotros consideramos que al no haber un uso de agua correspondiente y al haberse ya evaluado todo el tema de recurso hídrico en las anteriores etapas, este debe ser también un procedimiento sujeto a aprobación automática. Se dice “he cumplido las obras” y se otorga inmediatamente la licencia sujeta a fiscalización posterior por inspecciones oculares, que podrían ser en todo caso necesarias. Ojo, en todas estas etapas, si una empresa ya tiene obras de aprovechamiento y está pidiendo licencia para aumentar el caudal, simplemente podemos saltar la etapa para autorización de ejecución de obra. En el caso también de obras de agua subterránea y aprobación de estudios sin ejecución de obras, se debe tramitar también en una sola etapa. Esto también estaba previsto en la Resolución 470-2008. Y como les había comentado, la ANA resuelve los casos de concurrencia durante el procedimiento; ojo, incluyendo la colaboración administrativa en los supuestos en que tenga que pedir opinión al sector para que decida la prioridad del proyecto correspondiente. No es mandarle el tema a los sectores para que estos resuelvan. Es que la ANA resuelva porque la ANA es la que tiene la competencia en la gestión integrada del recurso hídrico. Finalmente, habría que coordinar también entre sectores el tema de los requisitos previos. Es conocido que muchos sectores piden como requisito para poder autorizar un determinado estudio o una obra o una licencia o un permiso el que tenga el recurso hídrico, pero a su vez también el que tenga la autorización de la ANA para poder aprovechar el recurso hídrico. Pero a su vez la ANA también nos está pidiendo como condición el que tengamos la autorización sectorial. Es como el huevo y la gallina: ¿quién pide a quién? Este es un tema que se debe resolver, y se debe coordinar con todos los sectores para ver efectivamente qué se va a pedir y quién lo va a pedir. Tú heredas una situación de solicitudes concurrentes, mientras voy pidiendo mi autorización al sector, voy pidiendo también mi autorización también a la ANA. Entonces se van aprobando dos procedimientos, y cuando ya exista predictibilidad, amparándonos en principio de predictibilidad de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ley General, ya se otorgan ambos derechos, se concuerdan ambos derechos y no hay ningún inconveniente para obtener los dos derechos tanto del sector como de la ANA para poder hacer el aprovechamiento correspondiente. ¿Cuáles son los requisitos de la solicitud de derecho de uso? Están establecidos en la ley. Yo lo que estoy haciendo es simplemente decirles dónde, en qué parte, en qué etapa de este procedimiento debemos ubicar estos requisitos. Especificar el uso debe estar en la autorización para la ejecución de estudios obviamente, o en la aprobación de los estudios; identificar la fuente de captación en la autorización para ejecución 43
de obra y aprobación; señalar la ubicación de los lugares de captación de devolución y delimitación tiene que estar en la aprobación de estudios; establecer el volumen anualizado también en la aprobación de estudios. ¿Se van dando cuenta cómo es importante esta etapa del procedimiento de otorgamiento de licencia? La certificación ambiental sectorial deberá estar solo en la autorización para ejecutar las obras. Y la especificación de servidumbres y acreditación de propiedad legítima también en la autorización para ejecución de obras. ¿Qué otras variantes de licencia de uso de agua está estableciendo la ley, la licencia de usos bloque? Que en mi opinión es la alternativa para reconocer los derechos de las comunidades campesinas. Se trata de una licencia que se otorga a una organización de usuarios para el uso de los integrantes, siempre que compartan una fuente y una estructura común. Entonces es la organización de usuarios la que va a ser la responsable de operar y mantener esta infraestructura y otorgar los derechos que correspondan para cada uno de los usuarios a través de unos certificados nominativos que tienen las mismas características que un derecho de uso de agua, simplemente que quien los otorga es la organización de usuarios correspondiente. Dice la ley que las comunidades campesinas tienen derecho para el aprovechamiento del recurso hídrico que sale de las fuentes naturales de sus territorios; pero ojo, también dice la ley que toda persona que quiere usar el agua para un fin productivo o poblacional en principio no primario, debe obtener un derecho, y así también lo dice un principio de la ley, el reconocimiento de esos derechos de las comunidades campesinas debe darse a través del otorgamiento de una licencia. Un procedimiento simplificado podrá ser, pero ese procedimiento simplificado podrá utilizar la variante de la licencia de uso en bloque. Habla también la ley de la licencia provisional de uso de aguas, que es la que se otorga básicamente a personas naturales o jurídicas que cuentan con una autorización de ejecución de estudios expedida por una autoridad sectorial y lo que requieren también es estudiar el recurso hídrico para ver si es que se va a destinar ese recurso hídrico al estudio, a la producción que van a hacer en el futuro. Entonces, ¿qué es lo que hace esta licencia provisional? Es básicamente una especie de reserva. Garantiza al titular la existencia de recursos hídricos de libre disponibilidad y su no otorgamiento a favor de terceros. En otras palabras, tengo una actividad que quiero realizar, una actividad productiva determinada, tengo la autorización para hacer estos estudios en una determinada fuente, pido la autorización a la ANA y le digo: “Esto en el futuro va a ser un proyecto productivo. Dame una licencia provisional para que yo pueda garantizar que nadie se licencie esta agua y después quiera tirar abajo el proyecto que yo estoy realizando y que actualmente vengo ejecutando la etapa del estudio correspondiente”. Una vez que su cumplan las condiciones, se otorga la licencia definitiva. Por estas características debería tratarse de un procedimiento acumulado en una primera etapa de autorización de estudios y de otorgamiento de la licencia provisional, y en una segunda etapa cuando ya se culminan los estudios, una autorización de ejecución de obras y licencia definitiva. El permiso de uso de agua. Básicamente los permisos tienen un carácter también indefinido y tienen básicamente dos supuestos en los que establece la ley. Los permisos en condiciones de
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superávit hídrico, que es cuando existe una declaración previa de la ANA de existencia de superávit hídrico y que faculta al titular a utilizar por un plazo determinado excedentes de agua que puedan presentarse durante determinadas épocas del año. Las aguas residuales por su parte otorgan al titular la facultad de usar por un plazo indeterminado aguas de retorno, que son –¡ojo!– aguas no tratadas, aguas de drenaje o filtraciones no tratadas. No confundir con el reúso, que también es una autorización que lo van a ver de repente en el tema de calidad de agua que también otorga la Autoridad Nacional del Agua. En este caso, agua no tratada, que es un excedente o un residuo de los titulares de licencias, simplemente pueden ser utilizados por otras personas. No obstante, siempre hay un derecho del titular de la licencia de usar sus aguas que devuelve al recurso hídrico, siempre y cuando las trate y las destine para un mismo fin. En este caso es un procedimiento simplificado si se acredita la existencia de agua residual, que tiene que ser previa aprobación del estudio, o si existe declaración de superávit hídrico entonces se acumula la autorización de ejecución de obras y la de otorgamiento del permiso. Allí la opinión del Consejo de Cuenca debería concluir de acuerdo a ley solo cuando hay superávit hídrico, aunque podría también interpretarse que también va para el caso de aguas residuales. Finalmente, el tema de la autorización. La autorización del uso de agua faculta al titular para utilizar en un plazo no mayor de dos años la dotación de agua determinada para cubrir exclusivamente tres necesidades: estudios, obras o lavados de suelo. ¿Se dan cuenta de que en realidad aquí no estamos hablando de la autorización para ejecutar obras que afecten un bien asociado al agua, sino simplemente para ejecutar esto? Es decir, dotar de fuente de agua necesaria para poder elaborar estudios de obras y lavado de suelo. Entonces, si se trata de un estudio para uso productivo, para poder pedir la autorización de uso de agua debe estar acompañado de la autorización sectorial correspondiente. O sea, la que me diga “voy a hacer un determinado estudio productivo de una determinada obra productiva”, entonces tengo que tener la autorización sectorial. Aquí entra nuevamente el tema de la coordinación que se tiene que realizar, el huevo y la gallina: quién pide qué cosa para ver si efectivamente se otorga el derecho o no. Si es que como se había comentado, las TUPA piden como requisito para autorizar un determinado estudio de obra, el que se cuente con la dotación de agua pero la ANA también a su vez pide como requisito la autorización sectorial para pode otorgar el derecho de uso correspondiente. En todo caso, si se trata de un estudio o de una obra que incluye también la infraestructura hidráulica que afecte un bien asociado del agua, debería ser la ANA la que autorice el estudio de la obra y la dotación del agua para la ejecución de dichos estudios. En cualquier tipo de obra que pueda afectar un bien asociado al agua, un desvío de río, etc., es la ANA la que tiene que en esa autorización acumular la aprobación de las obras y a su vez dotar del agua para poder ejecutar las obras correspondientes. Si se trata de un lavado de suelos debe ser acompañado del título de propiedad y del informe técnico sustentarlo surtido por el profesional colegiado habilitado.
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Ya para terminar, veamos otros derechos de uso de agua. Básicamente, la ley habla de otros derechos de uso de agua, y se refiere a la servidumbre de uso de agua que más que un derecho de uso es un derecho accesorio que confiere un título habilitante a favor del titular para que pueda gravar un predio, a fin de que pueda ser efectivamente utilizado para el derecho que se otorga. En este caso la servidumbre puede ser natural, voluntaria y forzosa. Y cuando se trata de una servidumbre forzosa, obliga al pago de una compensación por el uso del predio gravado. La ley habla de la reserva de recursos hídricos, que no es propiamente un derecho de uso de agua, sino que básicamente consiste en separar un volumen de agua por un plazo determinado con la finalidad de garantizar la disponibilidad de la misma para determinados proyectos. La ley no distingue entre proyectos públicos o privados, pero siempre y cuando estos proyectos sean declarados de interés local o regional. Ojo, solamente eso con mira a las licencias, no es con mira a las autorizaciones o permisos en la medida que las autorizaciones y los permisos puedan tener un plazo determinado, porque atendiendo al principio de gestión eficiente del recurso hídrico, mal podría reservarse un determinado caudal y no permitir que otras personas puedan durante el tiempo de reserva utilizar ese caudal –por ejemplo– para una autorización de estudios o para una autorización de ejecución de obras. Si es así, esta autorización debería estar sujeta a una condición que sea que en caso que este proyecto que está favorecido con la reserva vaya a ser logrado o vaya a requerir el agua que se le ha reservado a su favor, simplemente esa autorización se extingue o se revoca con una caudal establecida expresamente. Finalmente, para hablar de la extinción de los derechos de uso de agua estamos diciendo que el tema es la extinción que puede darse por renuncia del titular, nulidad del título habilitante o resolución que lo disponga. La caducidad, que es uno de los supuestos de extinción, puede darse por muerte del titular, vencimiento del plazo o falta del ejercicio del derecho. En este caso, si bien solamente habla de que la revocación se sustenta en el procedimiento sancionador correspondiente, yo asumo que la caducidad por falta del ejercicio del derecho también podría sustentar su procedimiento. La revocación se puede dar por falta de pago de cuotas, destinar el agua a un fin distinto a la autorización otorgada, haber sido sancionado dos veces por infracciones graves y por escasez del recurso. En este caso no entiendo por qué por escasez de recurso podría sustentarse un procedimiento sancionador, cuando efectivamente aquí no hay contingencia, o sea no hay contención. Una revocación por escasez de recursos simplemente nos da el supuesto de falta de disponibilidad de agua, con lo cual la licencia tiene que dejar de tener efectividad. Como les había dicho, en caso de revocación se debe seguir el procedimiento sancionador, y en todos los casos de extinción debe existir un acto declarativo de la ANA. De una u otra manera, en un supuesto de extinción por nulidad del título habilitante o por renuncia del titular, tiene que haber una declaración de la ANA, porque si no la hay, mañana o pasado si alguien quiere impugnar esta decisión va a poder ampararse en el acto administrativo correspondiente que haya sancionado.
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ADA ALEGRE - MODERADOR
Creo que este tema del agua siempre concita mucho interés, porque cruza todas las esferas de la vida de una sociedad. La ley antigua, la Ley General de Aguas, señalaba el carácter multifuncional del agua, y la nueva Ley de Recursos Hídricos señala el carácter integrado de la gestión. Sin embargo, este enunciado, este conjunto de aspiraciones no es fácil cuando tenemos una gestión pública centralizada, con una marcada gestión administrativa que tiene visiones que transgreden o que colisionan con el carácter transversal de recursos como el agua. Y en ese sentido quisiera hacer algunos comentarios a la excelente exposición del Dr. Melgarejo en el sentido de resaltar tres niveles de actuación que debía tener el ANA a efectos de lograr efectivamente esta gestión integrada de recursos. Primero, ¿qué es lo que implica un sistema? ¿Qué es lo que implica integrar la gestión realmente? Segundo, ¿cómo manejar los procedimientos administrativos? Acá el Dr. Melgarejo ha hecho una excelente exposición con múltiples aristas vinculadas a procesos administrativos. Y tercero, creo que ya desde el otro lado del escritorio, desde la perspectiva del privado de cómo va a ser la asesoría jurídica a los derechos del privado. Ciertamente estos tres niveles están de alguna forma enunciados o plasmados en distintas normas de la legislación, pero en la práctica hay un sinnúmero de aristas que es necesario precisar ahora que estamos ad portas de un reglamento. Esto implica que la ANA ejerza un rol rector. ¿Qué significa que sea el ente rector de un sistema? Implica que la ANA tiene que dar el conjunto de directivas, criterios y lineamientos para mejorar la gestión del Estado en su conjunto en materia de aguas. ¿Cómo hablar de eficiencia, de criterios de consumo o de fiscalización, cuando tenemos una gestión administrativa que congrega un conjunto grande de entidades? En materia de acumulación de competencias que concierne al sistema, por ejemplo tendríamos que ver cuáles son las funciones que están asociadas a la evaluación de estudios de impacto ambiental por parte de los diversos sectores que evalúan estos estudios y que definen medidas de manejo del agua como parte de los proyectos de inversión y también los criterios de descentralización. Por ejemplo, el caso minero que calza las medidas técnicas del manejo del agua que están establecidas en el EIA que no son necesariamente las que evaluará la Autoridad del Agua al otorgar una licencia de uso de agua. ¿Cómo articular esos criterios y cómo darle seguridad jurídica no solo a las entidades del Estado sino también a los privados? Porque esto cruza con múltiples esferas, por ejemplo hoy día con una sola autorización para efectos de calidad y cantidad de las aguas. Muy rápidamente, la Ley de Recursos Hídricos reconoce tres tipos de uso de agua mientras que los estándares de calidad ambiental aprobados por el Ministerio del Ambiente el año pasado hablan de cuatro categorías de uso del agua. Se ha definido un régimen provisional que dice dejemos todo en stand by y sigamos aplicando los estándares del año 1983. Eso resuelve más o 47
menos el problema del corto plazo. ¿Qué pasa con todos los proyectos que están trabajando estudios de impacto ambiental y cuyas medidas de manejo no son para este año sino para toda la vida útil del proyecto? O sea, ¿sobre qué base va a diseñar un estudio ambiental un proyectista? ¿Los ECA de 1983, los ECA del 2008 o los de la Ley de Recursos Hídricos? Tiene que ver este tema de sistema de la competencia con muchos otros aspectos que están regulados. La demarcación territorial de cuencas está asignada a la ANA y sin embargo el Ministerio del Ambiente sigue trabajando en el otorgamiento territorial; la sublimitación ecológica económica, donde también se habla de una organización de cuencas, no necesariamente bajo los mismos criterios de la ANA, lo deja al sector saneamiento que es tan relevante y que tiene una serie de aristas que en la actualidad viene a ser un instrumento como los planes maestros optimizados, pero que no consideran sistema de tratamiento y que básicamente están trabajando con los criterios de la ANA. No voy a incidir mucho más. Un tema que quisiera resaltar también es que en materia del manejo integrado del recurso hay que distinguir claramente qué es competencia de la ANA y qué es competencia de otros sectores, en tanto que estamos hablando por ejemplo de procesos operativos. ¿Hasta dónde llega el diseño, la aprobación del sector correspondiente para definir el sistema de tratamiento del manejo operativo del recurso al interior del proceso y hasta dónde llega la facultad de la ANA para definir el sistema del tratamiento de agua en cuanto a vertimiento? Eso tiene que ver no solo con el manejo de empresas de relaves, sino con –por ejemplo– las rendiciones en el área de hidrocarburos y repensar en otros conceptos. Por ejemplo, la Digesa en este aspecto empezó a emitir unas muy curiosas llamadas Autorizaciones de Vertimiento Cero, o sea autorizo un no vertimiento. Eso habría que repensarlo un poco, a la luz de las nuevas funciones de la ANA. Acá también un aspecto que tiene que ver con el principio de la seguridad jurídica que ha sido plasmado en la ley, es cómo reorganizar el sector hídrico. En la actualidad tenemos los distritos de riego, los derechos de uso de agua otorgados bajo diversos criterios o distintos tiempos, y sin embargo hablamos de una reorganización del régimen del agua en la estructura del Consejo de Cuenca. ¿Cómo hacemos una transición ordenada para efectivamente hacer una gestión integral del recurso y darle seguridad jurídica a todo este conjunto de privados de distintas actividades que tienen en la actualidad derechos de uso del agua y que de alguna forma colisionan con el concepto de cuenca? Aquí también un tema que no se percibe con mucha importancia, tiene que ver con el rol de los procedimientos administrativos. Se dice que hay la extinción de derecho de uso de agua de acuerdo al expediente técnico. Habría que ver cuáles son los procedimientos claros y no todos son procedimientos de sanción, porque muchas de las constantes de caducidad no tienen que ver con una actitud negligente o infractora del titular del derecho; entonces ahí las reglas tienen que ser claras a efectos de dar seguridad jurídica, y esa seguridad jurídica cruza también a los accesos al agua no tradicional. Ya se ha comentado en anteriores exposiciones, cada día es más frecuente y va a ser más frecuente la desalinización del agua. ¿Cuáles son los procedimientos? ¿Cuáles son los requisitos legales? ¿Quién da los derechos y bajo qué reglas y quién va a fiscalizarlos? Hay temas no resueltos. 48
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Para cerrar estas ideas, hay también un tema de seguridad jurídica que no solo cruza la esfera de las empresas, sino también de las propias autoridades de las regiones, las regiones que se sienten dueñas de los recursos hídricos que están en su territorio. Entonces, acá también realmente hay que darle el alcance de patrimonio nacional por recurso hídrico, y de repente pensar en formas más creativas; no sé si un canon del recurso hídrico cuando hablamos del transvase de agua de una región a otra, los servicios ambientales. Creo que también hay por ahí un tema en qué pensar no solo a nivel de los privados, sino también de las regiones. Y finalmente, hay una serie de conceptos sobre los que se han enunciado, pero creo también relevante resaltar, definir técnicamente no solo desde la perspectiva sectorial de agricultura u otro sector, conceptos como el de caudales ecológicos que son temas que no tienen que ver exclusivamente con múltiples sectores, zonas intangibles, zonas de reserva, también para definir cómo se articula esto con el SNIP, en los vertimientos los mayores infractores son los del Estado, sobre todo las municipalidades. En fin, creo que hay una serie de aspectos que requieren una precisión, y en los últimos veinte años hemos aprendido a nivel de gestión ambiental de recursos naturales que no hay recetas únicas ni patrones generales. El reglamento debe tener la suficiente flexibilidad y protagonismo para que realmente establezca un proceso ordenado de adecuación de esos regímenes de los recursos hídricos y no cabezas de fuerza que los obligue a quebrantar sus propias normas.
LUIS FELIPE HUERTAS - PANELISTA Buenas tardes. Gracias a los organizadores del evento por invitarnos a compartir con ustedes estos aspectos que para nosotros son tan importantes. Sin duda las reglas de acceso al agua es una de las partes más importantes de la materia. Ya se ha mencionado en la exposición de Rafael la importancia que tiene el agua como un recurso natural. No sé si otros recursos naturales estén en la misma posición, pero el agua ocupa las cuatro dimensiones que puede ocupar un recurso natural. Es en primer lugar una base, un stock, un insumo para nuestras actividades económicas y para satisfacer funciones de vida. Por otro lado, el agua es un gran depósito donde vertemos nuestros residuos, y la ciudad utiliza el agua para verter sus residuos también. El agua constituye también un elemento del paisaje y provee belleza escénica. Y finalmente el agua es parte de la biósfera, tanto de los humanos, de los animales y de las plantas. Por eso son fundamentales las reglas para acceder al agua y poder utilizarla. Siempre hemos visto al agua como un recurso natural renovable, pues el ciclo hidrológico en teoría garantiza que el agua de mar se evapora, llegan las nubes a las montañas y en las montañas llueve y esa lluvia se convierte en ríos y en depósitos subterráneos. Ciertamente en los últimos años hemos visto fenómenos como el Niño, que viene a alterar ese ciclo, y sin duda el cambio climático nos está haciendo repensar cómo en el futuro este ciclo hidrológico se va a mantener. Estas fluctuaciones en el ciclo hacen que el agua sea aleatoria en su disponibilidad, y obligan a que se digan las reglas para el acceso a este recurso natural, a ser bastante cuidadosos 49
en no crear camisas de fuerza y a presentar reglas que garanticen una predictibilidad a los inversionistas y protección a quienes utilicen las aguas y son más vulnerables como las comunidades. En los últimos años hemos visto un incremento en las actividades económicas, en el crecimiento de la población, la concentración de la población en la costa –sobre todo occidental y norte– es muy marcada, un incremento en las actividades mineras, de hidrocarburos, industriales también es evidente. Y esto que se ha puesto una gran presión que las regularon anteriormente las reglas del agua que ha determinado que hace muy poco se ha aprobado una nueva ley, una ley que si bien no ha cambiado dramáticamente la filosofía de estas reglas, sí ha construido sobre las experiencias que los reguladores y los usuarios vienen teniendo en los últimos años. Estas reglas, como todos estamos de acuerdo, deben ser claras, deben hacer que la gente las cumpla y las autoridades deben hacer que se cumplan. Y por eso creo que el día de hoy podemos enviar un mensaje a aquellos funcionarios y las personas que están a cargo del reglamento para que quizás incorporen algunas de las cosas que hemos venido pensando por la nueva publicación de la ley. Coincido con Rafael, cuando dice que la opinión de los Consejos de Cuenca deben ser técnicas, no vinculantes, sujetas a plazos. Y, de mi parte, destaco el rol que cumplen los estudios de aguas, que es también un tema central en este momento. Como ya conocíamos de la ley anterior y esta ley actual ha recogido, para acceder al agua el solicitante primero debe probar que el recurso existe, debe probar que tiene la necesidad de usar el recurso, debe probar que el recurso está disponible en la cantidad y en la calidad que se lo necesita y que no afecta al medio ambiente. Para eso el solicitante debe elaborar los estudios correspondientes dentro de una etapa previa a la solicitud de las obras y de la licencia. En mi opinión este es el momento crucial en que se define la posibilidad que tiene un usuario de acceder al agua. Sin embargo, tiene un aporte al reglamento. El reglamento señala que los estudios son lucrativos y que no otorgan derechos exclusivos ni excluyentes a sus titulares, y creo que eso está muy bien, me refiero a lo segundo porque quien hace un estudio no debería poder excluir a otros de la posibilidad del estudio. No obstante creo que el proyecto del reglamento ha dejado de lado que debe existir una consecuencia legal para quienes estén en etapa de estudios. Para contribuir con la formalización del derecho de uso del agua, quienes estén en etapa de estudios del agua deben algún tipo de prerrogativa ante la Ley de Aguas para conducir sus estudios y saber que eventualmente sus actividades van a ser tomadas en cuenta por quienes asignan los derechos de uso de agua. Actualmente, quien hace un estudio simplemente tiene un papel que dice que hace un estudio, pero ese papel no lo representa mucho. Va a ser más adelante, en la etapa de aprobación de estudios, que el Gobierno va a reconocer que esa persona ha concluido el estudio debidamente y ha aprobado las condiciones que la ley exige para que se le pueda otorgar una cesión de agua. Mis comentarios vienen justo a raíz de la lectura que he hecho respecto de reglamento, y debo hacer un comentario en relación a los tipos de uso que el Dr. Melgarejo ha mencionado con bas50
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tante acierto sobre las diferencias que existen entre los usos primarios, poblacionales y productivos. Yo me estaba poniendo a pensar qué pasa con las aguas que utilizan las municipalidades para regar áreas verdes; ciertamente no estaban en el uso primario, tampoco el poblacional porque estaba muy orientado a la satisfacción de necesidades básicas, y productivo como actividad económica de la municipalidad no es. Y me puse a pensar en aquellos privados que son propietarios de áreas extensas y necesitan una significativa cantidad de agua para regar sus áreas verdes así como otras entidades que administran jardines o parques públicos. ¿En qué parte de la legislación de aguas están esos usos? Aparentemente habría que atender estos aspectos, porque son cantidades significativas de agua cuyo uso debe ser formalizado. Para terminar, quería coincidir con Rafael en algo que mencionó con respecto a la transferencia de derechos de uso de aguas, y como dice la ley no es posible transferir esos derechos, y esto entramparía los procesos de transferencia de predios. Creo que es destacable que el proyecto del reglamento haya otorgado un derecho de preferencia a aquel que reciba un predio que se beneficiaba de las aguas para obtener ese uso como sucesión, porque creo que, como decía Rafael, la imposibilidad legal de transferir el uso de agua sin esta salvaguarda que se está incluyendo en el reglamento iba a ser un obstáculo para el dinamismo en las actividades económicas.
EDUARDO RUBIO - MODERADOR Para cerrar este bloque, al Dr. Melgarejo le han llegado unas preguntas, que responderá a continuación. ¿Cuándo se otorga el Certificado de Eficiencia a un operador de uso de agua y qué beneficios obtiene con este certificado? Esto está en el régimen de protección del agua. El artículo 85 habla de los certificados del aprovechamiento eficiente, que es el instrumento por el cual la ANA certifica el aprovechamiento eficiente. Se otorga a los usuarios que cumplan con los parámetros de eficiencia establecidos por la ANA. Estos señores tienen derecho a: un derecho preferente respecto del agua que tienen que devolver por este fenómeno de la reversión de recursos hídricos; y además también tienen derecho a lasa deducciones de las inversiones hechas para tales fines. Acá hay una consulta en cuanto a las tarifas para usar la infraestructura hidráulica existente. Si el usuario del agua se ve beneficiado por esta infraestructura ya existente, entonces tiene que pagar. Luego, ¿en la fase de estudios considera necesario especificar el hábito de estudio y la sustentación de profesionales a cargo del estudio ante la autoridad correspondiente? Este es un tema decidido con la ANA. En realidad, lo que podría darse es también acreditar empresas ante la ANA que tengan determinados certificados estándares para poder sustentar. Esa es una decisión operacional.
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¿La licencia otorgada con anterioridad a la ley puede ser transferida en uso? Interesante tema. ¿Una licencia minera poblacional en uso puede ser cedida a un usuario agrario? Creo que en la medida que estamos hablando de un recurso natural, estamos hablando de una licencia administrativa. La licencia administrativa te autoriza a hacer algo que la ley te dice que no puedes hacer. No puedes utilizar el agua sin una habilitación expresa. Bajo esa lógica, si es que se presenta un supuesto de extinción de la licencia anterior, definitivamente se va a aplicar la norma que corresponde, en este caso la ley. Si fuese transferida o cedida, yo creo que no, yo creo que ya se le aplica a este hecho otorgado la norma actual, por más que uno pueda hablar de los derechos adquiridos y todo lo demás es una teoría básicamente de la norma civil porque estamos hablando de las normas de derecho público en este caso. Con lo cual yo creo que en mi opinión sí le afecta a estas licencias otorgadas con anterioridad en el tema de las afectaciones correspondientes con esta ley.
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5 GESTIÓN INTEGRAL Y SOSTENIBLE DEL AGUA: MEDIDAS FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
MODERADOR: Eduardo Rubio Gerente de Asuntos Externos de Anglo American Quellaveco S.A. Bachiller en Ingeniería Geológica de la Universidad de Arizona y magíster de Ingeniería Industrial de la Oregon State University y MBA del Instituto Europeo de Administración de Negocios. Tiene experiencia en empresas dedicadas a la minería, y actualmente es gerente de Asuntos Externos de Anglo American Quellaveco S.A.
EXPOSITOR: MANUEL PULGAR VIDAL Director Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental El Dr. Manuel Pulgar Vidal es muy conocido nuestro. Es abogado especialista en política ambiental; es director ejecutivo de la Asociación Peruana de Política Ambiental y a su vez es gerente de la Asociación Interamericana del Ambiente y es presidente del Consejo Directivo del área permanente de investigación legal del período 2003-2005. Es profesor de Derecho Ambiental de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.
PANELISTAS: ANNA ZUCCHETTI Directora del Grupo GEA La Dra. Anna Zucchetti es bióloga con máster en Tecnología Ambiental de la Universidad de Londres (Imperial College of Science, Technology and Medicine) y máster en Educación Ambiental de la Universidad de Madrid en España. Actualmente es directora ejecutiva del Grupo de Emprendimientos Ambientales Grupo GEA y miembro del Directorio de Ecolab Servicios Ambientales. Tiene 19 años de experiencia profesional en Europa y América Latina en consultorías y proyectos ambientales y de desarrollo sustentable. Es consultora del diario El Comercio; es miembro del Consejo Editorial de la revista Stakeholders, miembro del panel interamericano de Ashoka, miembro del jurado del International Ford Fellowship Program, entre otros. Ha sido miembro del Comité Científico del Premio Cambie a la Conservación Ambiental de la Universidad Científica de Sur y miembro del jurado del Premio de Desarrollo Sostenible de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía.
JULIA JUSTO Directora ejecutiva del Fondo Nacional del Ambiente Finalmente, la Sra. Julia Justo es directora ejecutiva del Fondo Nacional del Ambiente. Ella es economista de profesión por la Universidad de San Marcos y tiene una maestría en Gestión Ambiental y doctorado en Desarrollo Sostenible; especialista en Economía Ambiental y Negocios Ambientales.
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GESTIÓN INTEGRAL Y SOSTENIBLE DEL AGUA: MEDIDAS FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO Muchas gracias a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía por invitarme a este evento, y dos comentarios iniciales. Primero, a veces me sorprende qué abogados somos los abogados, y para beneplácito de mis panelistas que justamente no son abogados voy a intentar ser lo menos posible, y además un poco cortos según me ha pedido Eduardo, porque estamos un poco retrasados en el tiempo. Pero sí quiero hacer algunos comentarios en la medida que las presentaciones iniciales han sido alrededor de la ley, y quizás reconocer algunas situaciones. La primera es que debemos reconocer que la ley vigente refleja claramente tres situaciones. Refleja la situación de los “x”, ni siquiera sé el número de proyectos de ley que se venían discutiendo alrededor de comisiones, proyectos, congresos, etc. Recoge aquello que el Ministerio de Agricultura con los primeros decretos legislativos ha introducido con la creación de este sistema y la Autoridad de Agua, y finalmente recoge aquellos últimos elementos que tuvieron que ser parte de los elementos para obtener un consenso. Entonces, lo que ha ocurrido es que la ley tiene contradicciones, y tiene contradicciones serias. Un Consejo de Cuenca que es planificación pero que finalmente tiene que dar una opinión, y resulta que ahora dicen “oye, pero el reglamento digamos que no es vinculante”. Entones, decía que la ley establece o permite reflejar tres momentos determinados que tienen que ver con los distintos proyectos que se discutían, lo que estuvo contenido en los decretos legislativos y algunos elementos finales que se tuvieron que lograr para alcanzar el consenso. Entonces, la ley tiene contradicciones, y obviamente eso siempre es preocupante. A través del reglamento vamos a tener que violar la ley, porque lamentablemente –como dicen muchos–, modificar la ley en las circunstancias actuales parece cada vez más imposible. Y parece más imposible porque retomar el consenso resulta muy complejo y poder alcanzar nuevamente el momento político para que se logre su aprobación y más aún ahora que entramos a cambios fruto de elecciones puede resultar casi imposible. Entonces la pregunta es: ¿Qué tanto el reglamento tendrá que violar la ley para tener varias situaciones terminadas? Es un tema que vale la pena analizar. Lo segundo, y tiene que ver con la complejidad del agua, basta utilizar, aunque sé que no es necesariamente competencia de la Autoridad Nacional del Agua, pero basta referirnos a lo que pasó hace poco con la propuesta para hacer el tratamiento del Colector Norte en Taboada, para darnos cuenta de que en el tema del agua seguimos teniendo una serie de instituciones que intervienen de manera bastante dispersa sin lograr ponerse de acuerdo. Recordemos que aquí está el tema de ProInversión, estaba Digesa, estaba Sedapal, estaba el Ministerio del Ambiente y que el punto no solamente era un punto institucional, sino era ponerse 54
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de acuerdo si por ejemplo lo que iba a hacer esta famosa empresa era realmente tratamiento preliminar o no. Un decreto supremo que establecía una tecnología determinada pero la ganadora tenía una tecnología distinta. El tema de exactamente qué categoría de uso tenía, aquella zona donde se iba a arrojar esta agua tratadas, el tema de si la ley debía o no debía promover la reutilización del agua, y la empresa decía que la norma no puede obligarme a una reutilización cuando no se ha establecido un sistema para que a lo largo de todo el vertimiento se empiecen a hacer tratamientos intermedios, porque si no el costo de reutilización resulta demasiado elevado. Pero entonces todo este tema alrededor de Taboada pone en evidencia que alrededor del tema agua siempre resulta muy difícil ponerse de acuerdo y siempre aparece, como dijo la Dra. Alegre, una serie de entidades o instituciones involucradas. Vale la pena también hacer una referencia a que hay algunos avances en la ley que se ha venido discutiendo, y sobre esto voy a ser muy breve. Por ejemplo, como se ha definido el tema del dominio “evidencial”, y el tema del dominio sobre el agua y el rol del Estado sobre el agua y que no hay derechos de propiedad sobre el agua. Y digo que es un avance, porque es la mejor manera como las leyes actuales han definido o han desarrollado lo que es el artículo 66 de la Constitución sobre el rol del Estado sobre los recursos naturales y los recursos naturales como patrimonio de la nación. Ninguna otra ley lo había precisado de esta manera, pero no obstante ello es interesante que se siga hablando que esta ley eventualmente estaría tratando de privatizar el agua, pero eso es un desentendimiento y es realmente poca información. Creo que la ley sí ha dado un avance interesante respecto a la manera como lo define. Me parece interesante también que se discuta si esta norma sigue impulsando aquello que es tan exigido por las actividades productivas: la ventanilla única. Si en este tema del vertimiento y la opinión del Ministerio de Salud y la opinión del Ministerio del Ambiente lo que estemos haciendo no sea probablemente burocratizar más, y en realidad lo que debiéramos tener son estándares de calidad claros, límites máximos permisibles actualizados para que las actualizaciones de vertimiento simplemente fluyan a partir de un concepto de ventanilla única y no con tanta burocracia. Y lamentablemente en sectores como el minero los límites máximos permisibles siguen estando muy atrasados, siguen siendo límites máximos permisibles de 1996 que se aprobaron por un decreto supremo que obligaba a su actualización periódica hasta que en un plazo de diez años solamente hubiera un anexo y nunca se hizo ninguna actualización. Entonces vemos que de todas maneras en este tema de vertimiento y ventanilla única probablemente tengamos problemas. Me interesaría también que se debata un poco sobre el rol que tendría la ANA alrededor de los conflictos. Recordemos que la Defensoría del Pueblo sigue planteando básicamente que el 50% de los conflictos son socioambientales, y gran parte de ellos son por la actividad minera y fundamentalmente por el tema de acceso a la tierra y el tema del agua. Hoy día no más ya el caso de Tía María es un ejemplo de este tema alrededor del problema del agua, y queremos saber si la ANA se va a jugar el partido y decir la situación exacta alrededor de 55
este conflicto es esta o es aquella. Entonces pienso que probablemente no está bien precisado el rol que va a tener la Autoridad Nacional del Agua respecto al conflicto. Hay avances también en el tema del caudal ecológico, entendido como el caudal mínimo que debe tener una fuente para no alterar sus condiciones naturales, aguas amazónicas entre muchas otras cosas. Pero en realidad lo que es materia de mi presentación es el cambio climático, y por eso dije que no iba a entrar fundamentalmente a la ley. Y la pregunta es si la ley es realmente una norma que está preparada frente a la nueva dinámica que genera el tema climático. Porque hay que recordar que alrededor del tema climático se genera fundamentalmente un diálogo “multi”, “inter” e “intra” disciplinario que no se ha venido dando cuando se discuten temas como el tema del agua. Un ejemplo que es interesante reconocer es cuando en el pasado hablábamos del fenómeno de El Niño, y si ustedes recuerdan últimamente se habla del evento recurrente de El Niño porque se reconoce que El Niño tiene una presencia tal que merece ser incorporado en la política por su recurrencia y ya no por la presencia de un fenómeno extraordinario. Y lo que ocurre con el cambio climático y su relación con el agua es exactamente lo mismo. El cambio climático nos está generando eventos extremos con tanta regularidad que tenemos que contar con un marco legal suficiente para atender esta nueva situación. Y probablemente tenga que empezar diciendo que la ley y el reglamento y la estructura del marco institucional no necesariamente reconocen tal situación. Y reconocer por otro lado que cuando se dicta esta norma y se crea el Sistema Nacional de Recursos Hídricos, se hace en la lógica de una competencia básicamente sectorial entre esta autoridad, el sistema y el Ministerio del Ambiente. Por eso seguimos encontrando que algunas cosas corresponden al Ministerio del Ambiente y otras corresponden a la ANA o al Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Entonces para hacer esto de una manera clara, didáctica y esquemática, lo que debemos reconocer cuando hablamos de agua y cambio climático, es que hay una complejidad en el tema del agua porque tiene distintas dimensiones y el cambio climático también genera distintas dimensiones. Y la pregunta es: ¿Qué pasa cuando intentamos integrar estas dimensiones? ¿Realmente es posible hacerlo? Para empezar, cuando pensamos en el agua y su complejidad tenemos que pensar que existen estas cuatro dimensiones: la dimensión ambiental, de ecosistema, o digamos el agua como fuente; la dimensión servicio; la dimensión persona y salud; y la dimensión política donde está el marco legal e institucional. Y cuando pensamos en la primera, en la dimensión ambiental, lo que tenemos que pensar es en el agua como ecosistema y recurso y en el problema de contaminación de la fuente. ¿Por qué menciono esto, que puede sonar muy genérico o eventualmente muy elemental o muy básico? Porque cuando pensamos en el agua y pensamos en el primer elemento, es decir en el elemento de ecosistema, recurso o fuente, hay que considerar que el agua se origina fundamentalmente a partir de un proceso natural que tiene que ver con ecosistemas y que tiene que ver con otros 56
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recursos. Y que si no podemos integrar al ciclo hídrico cuestiones vinculadas a lo forestal, protección de glaciares, sistemas de manejo de cuencas, etc., entonces lo que vamos a tener es cada vez mayor escasez, mayormente en situaciones como la peruana, donde la mayor parte de la población se ubica en la zona más desértica del país y en donde la mayor disponibilidad de agua se encuentra en aquellas zonas donde menos población existe y donde el problema no es disponibilidad sino fundamentalmente calidad. Entonces, cuando pensamos en esta primera dimensión hay que pensar en la fuente y el tema del ciclo hídrico. En segundo lugar, hay que pensar en sus usos y sigue demostrando la estadística que el mayor uso es fundamentalmente agrícola, casi el 80%; el uso poblacional es del 12%; luego está el uso minero y el uso industrial, que son fundamentalmente el saldo en el uso del agua. Y en consecuencia, muchas veces cuando vemos el tema de gestión productiva nos enfocamos en lo minero, y nos olvidamos de la parte de las actividades agrícolas o las actividades agropecuarias, donde sistemas de riego por inundación siguen constituyendo una práctica. Recordemos lo que pasó finalmente con estos relaves en la Carretera Central, donde fundamentalmente además del problema que pueda haber significado la responsabilidad de la propia empresa, el problema se presentaba por un mal sistema de riego que lo que había hecho fuera desestabilizar el talud y estaba poniendo en riesgo probablemente el abastecimiento de agua para toda la población. Entonces, hay que recordar siempre que los usos siguen siendo fundamentalmente agrícolas. No voy a entrar –porque ustedes lo conocen mejor que yo– al concepto del agua como recurso finito. También hay que pensar en el tema del agua y el ecosistema desértico porque, hay una cosa que probablemente Anna Zucchetti comente a lo largo del panel, que tiene que ver con el hecho del pago por servicios ambientales para buenas prácticas y el manejo correcto de la cuenca alta, y es interesante cómo ciudades como Quito y Bogotá han podido implementar este sistema, mientras que ciudades como Lima que sigue siendo la segunda ciudad más grande del mundo ubicada en un desierto, al poblador parece interesarle mínimamente que vive en esas características y en esas condiciones. Entonces el tema del agua y ecosistema desértico es fundamental cuando pensamos en lo ambiental y en el ecosistema. Luego hay que pensar en la cuenca y el manejo integral y el tema de la Autoridad Administrativa del Agua, y cuando pensamos también en el Consejo de Cuenca notamos que eventualmente algún avance se haya dado aunque tenemos que corregir los problemas que mencioné hace un momento. Hay que pensar en el tema del retroceso de los glaciares y en la contaminación de la fuente, tema que, como mencionó el Dr. Huertas, sigue siendo fundamentalmente por aguas servidas de poblaciones que no tienen ningún sistema de tratamiento, y no es necesariamente por actividades productivas. Entonces ahí hay algo que definitivamente hay que corregir, porque está causando un problema fundamental a lo que es el ambiente, el ecosistema y el agua como fuente. Cuando pensamos en el segundo tema, el de servicios, la segunda dimensión, hay que recordar que ahí está el tema de potabilización, distribución y disposición del agua. Y cuando pensamos
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en el servicio hay que pensar en el acceso al agua, donde están las seis “C”: cobertura, calidad, continuidad, cantidad, costo y cultura. Y estas son seis dimensiones alrededor del tema servicio, muchas de las cuales en la ley y en el sistema no necesariamente están debidamente incorporadas. Seguimos siendo un país con una cobertura limitada en comparación al acceso de agua, con serios problemas de calidad del agua especialmente en aquellos lugares donde mayor disponibilidad hay. Cualquier campaña de salud, de desparasitación, como decía una persona de Cepis, no significa nada porque la calidad de agua está tan deteriorada que de inmediato se produce nuevamente un problema de enfermedad. No hay una continuidad 24 horas que es o que uno debiera buscar alcanzar, seguimos estando limitados en continuidad y en cantidad, y el tema de cultura y costo sigue siendo un problema. La micro medición de agua es un problema en Lima, porque la gente se roba los medidores. Entonces, tenemos un problema de cultura y costo y una tarifa que no necesariamente refleja la situación, y lo que ocurre adicionalmente es que tenemos un organismo regulador que más que funcionar como regulador en realidad funciona casi como un promotor de eficiencia en aquellas entidades o empresas de servicios de saneamiento que no son capaces de lograrlo directamente. Por ello hay un problema muy serio con el concepto servicio. Cuando pensamos en el tema persona, ahí tenemos que pensar en el hábito sanitario y el derecho al agua sobre el tema de salud y enfermedad sobre el cual no me quiero extender. Y finalmente está el marco legal e institucional que tiene diversidad de instituciones y un marco legal no necesariamente coherente. Pero esto hay que vincularlo a las seis dimensiones de la vulnerabilidad, porque tenemos las cuatro dimensiones alrededor de la complejidad del agua, y cuando pensamos en el tema climático recuerden que hay tres variables centrales: mitigación o captura, adaptación y análisis de vulnerabilidad. Esto, porque son los tres elementos alrededor del concepto climático que permiten enfrentar justamente una situación de recurrencia con eventos extremos y con una serie de consecuencias adicionales. Y no quería hacer esta presentación sin hacerla basado en un hecho real. Hay un documento de ITDG sobre vulnerabilidad, que se refiere fundamentalmente a una cuenca en Piura, y plantea que las seis dimensiones son: suelo, agricultura, ganadería, servicios básicos, vivienda y hábitat, y gestión del agua de riego. Y quiero hacer algunas reflexiones alrededor de algunos de estos temas. Sobre el suelo, uno de los temas planteados es el de conflictos por el uso de la tierra. En consecuencia, cuando pensamos en la relación agua, tierra y además conflictos por el uso de la tierra, lo que tenemos que considerar es que justamente genera mayor vulnerabilidad alrededor de los eventos climáticos cada vez más recurrentes, el que no se haya resuelto los usos compatibles del territorio y los usos compatibles de los recursos. Justamente el mayor problema se da por solamente haber resuelto algunos casos específicos, mayormente eventualmente por actividades extractivas, pero hay una serie de elementos no resueltos que generan todo este problema con suelo y subsuelo, y usos distintos de la superficie. 58
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Hace poco, con ocasión de una clase yo les decía a los alumnos alrededor de este tema del misterio del capital, que este tema propiedad = bienestar tan lineal como se está presentando en algunos videos, me parece que no está demostrando la complejidad del problema. Basta dibujar una línea, poner un árbol, para descubrir que alrededor de esa figura uno podría encontrar siete, ocho o nueve derechos distintos que fueron otorgados desde el Estado para acceder al uso de los recursos. Propiedad sobre la tierra, concesión sobre el bosque, contratos sobre los recursos genéricos, no sabemos qué figura sobre los servicios ambientales, propiedad sobre los frutos, cesión en uso si es comunidad nativa o campesina, y ahora también licencia de agua, concesión si hay minerales y contratos si hay hidrocarburos. Esa es la realidad de cualquier paisaje típico que podemos ubicar en un país como el Perú. Entonces cuando pensamos en propiedad, habría que preguntarse si estamos hablando de propiedad sobre todo o estamos hablando de algunos derechos específicos. Entonces el tema de conflictos sobre usos de la tierra es fundamental a ser resuelto, especialmente el compatibilizar actividades determinadas. Luego, cuando pensamos en el elemento o la dimensión de vulnerabilidad, está el elemento de malas prácticas agrícolas, deforestación, cambio de aptitud, erosión y degradación de suelos. Y recordemos que en situaciones o casos como el del Perú, la mayor emisión de gases de efecto invernadero se da no necesariamente con la emisión de estos gases por actividades productivas, sino fundamentalmente por cambios de uso del suelo, deforestación y degradación. En consecuencia, de acuerdo al primer informe nacional que hizo en su momento el Conam, 47% de la emisión de gases de efecto invernadero se dan por esa situación, y se estima que en el segundo informe nacional ese porcentaje se debe incrementar significativamente. Y consideremos el impacto que eso tiene sobre la disponibilidad del agua y sobre el ciclo hídrico para ver en consecuencia la relación que debemos establecer en un Sistema Nacional de Recursos Hídricos para lo que es conservación de la fuente que genera justamente este ciclo. Y cuando pensamos en el tema de deforestación o cambio de aptitud, erosión o degradación de suelos, pensemos nomás en la norma que se acaba de dictar, que es el Reglamento de Clasificación de Tierras, el que sigue generando este problema en donde fundamentalmente la visión que se tiene sobre el territorio especialmente amazónico, es una visión agraria. Entonces los incentivos para la Amazonía son dados en función al desarrollo de una actividad agraria que permite adquirir un incentivo llamado propiedad. El ministro Brack lo menciona continuamente. Basta llegar y talar para recibir un derecho de propiedad, pero si lo que quiero es manejar un bosque tengo procedimientos distintos y eventualmente un derecho de menor categoría. Entonces debemos mirar la forma donde debemos resolver estos incentivos inadecuados, y debemos establecer cuál es el rol que tiene la Autoridad Nacional de Agua en relación a ello. Y si pensamos por otro lado en este tema de actividad agraria versus concesión forestal y uso del agua, lo que vamos a tener que ver y vamos a hacerlo más adelante, es el tema de servicios ambientales, pago por servicios ambientales, captura de carbono y el manejo de la cuenca alta. Cuando vamos al tema, al segundo elemento que está contenido en estas dimensiones de la vulnerabilidad y vemos el tema de la agricultura. La pregunta es cuál es el rol que tiene lo ambiental
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en el desarrollo de actividades agrícolas. Si el 80% de desarrollo del agua se va en actividades agrícolas y el sector agricultura es uno de los pocos que no tiene ninguna norma ambiental, nos damos cuenta de las consecuencias que eso tiene en relación al agua. No sé si ustedes saben que el sector agricultura no tiene exigencias de estudios de impacto ambiental, no tiene un reglamento ambiental como tiene el sector minero, el sector hidrocarburos y de electricidad desde 1993, el sector industrias desde 1997 y muchos otros sectores. Pues el sector agricultura es uno de los pocos sectores que no tienen un reglamento ambiental concreto, y en consecuencia muchas de las actividades que se desarrollan se realizan sin un marco ambiental adecuado, y es el mayor usuario del agua. Entonces este enfoque de vulnerabilidad no está suficientemente desarrollado en el marco legal y viene generando una serie de problemas. Luego se habla de investigación reducida, y efectivamente alrededor del elemento vulnerabilidad en la agricultura, cuando uno mira los avances del segundo informe nacional, uno ve que fundamentalmente el mayor impacto se da sobre actividades agrícolas, y este impacto se da en pérdida de cultivos, en reducción del territorio arable, y en consecuencia hay situaciones de pobreza y de migración. Entonces veamos además en zonas de altura, heladas más recurrentes que hacen que la población finalmente tenga como única alternativa la migración. En consecuencia debemos establecer medidas de investigación a fin de lograr fundamentalmente lo que se denomina la adaptación. Y lamentablemente el sistema que tenemos de canon, regalías y su distribución, no es un sistema que se oriente fundamentalmente a la investigación. Cuando Chile discutía el sistema de regalías establecía, y es así que finalmente se aprobó, que un porcentaje muy alto creo que 35% de lo que se recaude por estas, se destina a la investigación. En el caso peruano está destinado fundamentalmente a la distribución de gobiernos regionales y locales, también en algunos casos a universidades, pero no hay una clara orientación a la investigación, que creo que es fundamental cuando pensamos en agua y cambio climático. También hay reducida asistencia técnica y sanidad agropecuaria, y esto tiene que ver con un rol del Estado presente. Muchas veces decimos que el Estado está ausente, pero cuando tratamos de convertirlo en Estado presente no somos completamente capaces de establecer cuáles son los elementos que harían que este Estado esté realmente presente. Y creo que uno de los elementos centrales debería ser el de la asistencia técnica. Poca información de mercado, débil organización de productores, etc. En ganadería es bastante similar, y cuando pensamos en los elementos de vulnerabilidad alrededor de servicios básicos, está el problema de bajos niveles de salubridad. Y esto se vincula a lo que mencioné antes, la relación salud y agua, o persona y agua y la relación enfermedad y agua que tiene que ver con enfermedades producidas por vectores de agua, enfermedades producidas por la carencia de agua, entre otras. Y ahí hay temas que también tenemos que resolver que tienen que ver con infraestructura precaria, salud preventiva entre otros elementos. Cuando pensamos en un elemento también central en relación agua y cambio climático, está lo que se denomina vivienda y hábitat y la ubicación de grupos poblacionales en zonas de riesgo, 60
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poca información sobre energías renovables, etc. Y aquí, tanto en vivienda y hábitat como en gestión de agua de riego, lo que tenemos que reconocer es que los puestos públicos han sido escasos en asignación de recursos para este tipo de situación. Cuando vemos el informe que hizo el Banco Mundial de evaluación ambiental para el país, vemos que el porcentaje de los presupuestos públicos orientados a atender lo ambiental es desproporcionado frente a las situaciones de deterioro ambiental del país. Un 4% del PBI de deterioro ambiental, y un 0,1% del presupuesto público para atender ese deterioro ambiental. Entonces esa es una situación que debe cambiar. Y si por otro lado consideramos que los presupuestos públicos no permiten atender análisis de vulnerabilidad y atender coherentemente los temas de adaptación, entonces vemos que aquí justamente la vulnerabilidad se acrecienta; porque uno de los elementos que quiero mencionar es que cuando pensamos en vulnerabilidad, esto no es que el ecosistema es naturalmente vulnerable sino que es nuestra incapacidad de atender las consecuencias frente a una situación determinada. Entonces cuando pensamos en el tema agua y vulnerabilidad, justamente una de las cosas que tenemos que hacer es mejorar los presupuestos públicos para atender ello. Pero quería, para avanzar un poco y entrar en un tema fundamental cuando pensamos en agua y pensamos en cambio climático, hablar del tema de los servicios ambiéntales. Y cuando ustedes ven este cuadro y ven los bienes ambientales en la columna mirando ustedes la transparencia a la izquierda, agua para uso doméstico, agua para uso agrario, madera, plantas medicinales, semillas forestales, lo que hay que reconocer es que estos bienes ambientales son fundamentalmente cuando pensamos en los ecosistemas como en su valor de uso directo. Pero cuando vemos la otra columna y vemos los servicios ambientales, la captación hídrica, protección de suelos, control de inundaciones, retención de sedimento, la pregunta es cómo podemos hacer para generar mercados adecuados para compensar buenas prácticas que mantienen estos servicios ambientales. Y cuando vemos cuáles ya tienen algún mercado, vemos que justamente los temas de agua, conservación del suelo y de calidad del agua, no cuentan en la actualidad con un mercado; mientras que paisaje, recreación, ecoturismo y algunas medidas vinculadas a biodiversidad ecológica y bosques, ya cuentan gracias a mecanismos de desarrollo limpio con mercados que permiten este tipo de compensación. Lo que tenemos que hacer es justamente lograr un avance significativo en compensación de servicios ambientales de bosques y de la cuenca y del mantenimiento del ciclo hídrico. Entonces quiero tratar estos dos porque creo que son los elementos centrales de esta presentación. Como ustedes saben, en Copenhague, diciembre del 2009, una de las decisiones que eventualmente deben adaptarse es aquella vinculada al incremento significativo de los fondos de adaptación, y segundo, establecer el rol central que van a tener los bosques en la captura y retención de carbono. Recuerden ustedes que el mecanismo de desarrollo limpio le dio a los bosques un rol marginal fruto del desconocimiento científico que hasta esa fecha existía sobre el verdadero
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rol de los bosques. En consecuencia, el mecanismo de desarrollo limpio de Kyoto fundamentalmente le dio un rol a las plantaciones forestales y no al bosque natural. Y es por eso que los Certificados de Emisiones Reducidas o Bonos de Carbono están fundamentalmente referidos a plantaciones forestales a la fecha. Sin embargo, se ha generado una dinámica de mercado en donde a través de mercados voluntarios y bonos voluntarios también se ha establecido también un rol de bosques en estado natural como retenedor de carbono, y que siguen manteniendo un servicio ambiental y un servicio ecosistémico. Entonces se estima que Copenhague debe aprobar medidas para los denominados proyectos RED, proyectos de reducción de emisiones por degradación, por deforestación y degradación de uso del suelo. Eso va a significar un rol central en lo que son los bosques, siempre y cuando se cumplan tres condiciones: permanencia, amenaza y fugas. Es decir, que uno pueda garantizar la integridad del bosque en un largo plazo, que el bosque se encuentre sujeto a una amenaza y que el financiamiento de un proyecto de esta naturaleza significa que se realice una actividad que genere el mismo impacto como consecuencia de este proyecto. Entonces no es que todo el bosque amazónico se va a ver compensado por el servicio ambiental que presta, sino solamente aquel que pueda contar con estos tres elementos. Pero de inmediato se presenta un problema que también se va a presentar con el tema del agua, como trataré a continuación. ¿A quién se beneficia? ¿Quién es el titular del bosque? ¿Es una comunidad? ¿Es el concesionario? ¿Es el que tiene un derecho de propiedad sobre la tierra? ¿Eso puede empezar a generar un beneficio ilimitado o solo a ciertos grupos? Está el tema de la distribución de beneficios, a quién se beneficia, quién recibe el fondo. ¿Es pago directo, es un fondo que se destina a un fin determinado? ¿Es para la protección del bosque? Es un tema no resuelto. Y se sigue discutiendo a nivel internacional si esto debe hacerse por país, por proyecto o por una combinación entre ambos. Pero mayor es el problema cuando pensamos en los servicios ambientales de la cuenca y del mantenimiento del ciclo hídrico, y Anna Zucchetti del grupo GEA está trabajando en esta creación del fondo del agua que justamente tiene que ver con el pago de servicios ambientales por buenas prácticas alrededor del ciclo hídrico. Y aquí hay algunos problemas importantes. Uno es qué cosa es esto de buenas prácticas, o sea a quién se compensaría por qué tipo de actividades. Porque la creación de un fondo para Lima no sería para el mantenimiento o las operaciones habituales que la empresa de saneamiento realiza, sino para compensar buenas prácticas en el manejo en la parte alta de la cuenca o buen manejo que permita el mantenimiento del ciclo hídrico. Lo segundo es, en consecuencia, quién tiene esta titularidad. Es aquel que tiene un derecho de propiedad sobre la tierra, el que tiene una concesión, el que tiene qué tipo de titularidad alrededor de qué. Lo que importa es quién verifica y cómo se verifica que realmente esta buena práctica es una que está generando la disponibilidad de agua en la parte baja de la cuenca, que en consecuencia requiere su compensación. 62
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Lo cuarto es: ¿Esto debe incrementar la tarifa de agua o debe significar una nueva distribución? Y acá se presenta una serie de problemas con Sedapal, que establece que en la tarifa de agua solamente pueden intervenir aquellos costos operativos reales del agua, y entonces uno dice: “¿Y el servicio ambiental no es parte de este costo operativo y su mantenimiento?”. Entonces ese es un tema no resuelto. .Y finalmente está el tema del Fondo del Agua a partir del cual la pregunta es cómo se puede crear este fondo. ¿Puede ser un fondo público o un fondo privado? Entonces hay una serie de problemas por resolver. Para concluir, los retos y dinámicas que generan los eventos climáticos producidos por el cambio climático, obligan a considerar el agua en sus cuatro dimensiones y además justamente estas dimensiones de mitigación y captura, adaptación y vulnerabilidad, y ver cada uno de ellos. La pregunta es si la Autoridad Nacional del Agua y si la manera como se ha estructurado la Ley del Sistema de Recursos Hídricos permite atender los retos que presenta una situación de esta naturaleza.
EDUARDO RUBIO - MODERADOR Antes de darle la palabra a los panelistas, quisiera soltar una pregunta. Todos sabemos que las lluvias torrenciales son una importante fuente de agua; sin embargo, por otro lado, hay ciertos estudios que dicen que no hay más de tres precipitaciones en estas latitudes. Quizás alguien de este grupo que nos acompaña en la mesa pueda darnos algún reporte sobre el particular.
ANNA ZUCCHETTI - PANELISTA Gracias a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía por la invitación y por darme la oportunidad de compartir con Manuel, con Julia y con todo el auditorio el desarrollo de esos temas tan actuales y tan importantes para nuestra vida cotidiana. Finalmente, el tema ambiental se ha vuelto main stream y lo vemos todos los días en los medios de comunicación, en el discurso de los ecologistas o los profesionales interesados en el sector, así como en los niños, las amas de casa, los industriales, los inversionistas mineros. Entonces, es una nueva época en la cual uno se siente de alguna manera reconfortado porque hay una obra de conciencia sobre esos temas bien interesantes que hacen que esta noche estemos acá juntos. Creo que todos acá sabemos que el Perú ha sido clasificado como el tercer país en el mundo más vulnerable por el cambio climático después de Bangladesh y Honduras; y que el Perú también tiene el 60% de la superficie de los glaciares tropicales del planeta y que son esos mismos glaciales que se están derritiendo a pasos alarmantes. Hay estudios con diversas estimaciones, pero está bastante bien medido ya que muestra que se ha perdido más de 30% de estas superficies en los últimos veinte años y que el Perú es además muy vulnerable y por eso la preocupación nacional e internacional vinculada al agua y el cambio climático en nuestro país, porque su economía es altamente dependiente del recurso hídrico. 63
La agricultura, ya se ha dicho y todos lo sabemos, es un gran usuario del agua, y también la minería es un sector que si bien no usa mucho en cantidad sí afecta la calidad de los recursos hídricos y lo vemos en muchísimas cuencas del Perú en los propios diagnósticos que el Estado ha hecho en diversos momentos. La verdad no sé cuánto voy a añadir de valor a lo que ya ha mencionado Manuel. Quizás simplemente daré algunos mensajes muy similares pero dichos de una forma distinta. Creo que la crisis del agua no es de disponibilidad física del recurso, sino una crisis de gestión del recurso hídrico. Esto creo ya que lo dicen mucho y se dice en muchos libros de texto. Quisiera añadir algo más que también Manuel ya lo ha expresado. Yo creo profundamente y lo he vivido en mis experiencias de la promoción de una relación distinta entre ciudades y cuenca, por ejemplo, que la crisis del agua es una crisis de gestión. Entonces los desafíos del manejo de la complejidad y de esas múltiples dimensiones del agua que Manuel mencionaba, tienen que ver con la complejidad del manejo del suelo del territorio y por lo tanto de todo el recurso de ese territorio. Y ahí tenemos desafíos técnicos, desafíos institucionales bien complejos. El ejemplo quizás más dramático y de alguna manera patético lo tenemos acá en nuestra gran ciudad de Lima, una ciudad en el desierto, en un contexto de escasez crónica, donde evidentemente hay una escasez estructural del recurso pero hay una triplicidad por el crecimiento desbordado de la población. Entonces un uso de suelo incompatible con la disponibilidad del recurso hídrico y con la vocación tope del territorio. Lima incorpora durante años una nueva Ica a su población, y para esa nueva Ica tiene que ver cómo abastece de agua además de cómo realiza todos los otros servicios que una población urbana demanda. Entonces en esa crisis de gestión del agua, crisis de gestión de suelo, creo que se están renovando antiguos desafíos, quizás con nuevos nombres, los nombres de la adaptación, de la migración, del análisis de la vulnerabilidad, pero al final del día cuando miramos las medidas que debemos tomar para enfrentarlos, llegamos, por lo menos con los ingenieros de mi oficina, a una lista de intervenciones que son las de siempre o por lo menos las que siempre deberíamos haber hecho y que ahora están retomando un nuevo peso en la agenda por la cuestión del cambio climático. Entonces tenemos un desafío tecnológico, que en realidad no demanda de grandes innovaciones sino de la aplicación de medidas y de tecnologías ya aprobadas, ya experimentadas. Y en los pequeños proyectos el desafío está en cómo lleva a escalar esas intervenciones. Porque ya sabemos que necesitamos riego eficiente, que necesitamos equipos ahorradores de agua en las viviendas, y las soluciones existen. Entonces ¿cómo pasamos de la pequeña escala a la gran escala? Ese es uno de los desafíos. Quizás el segundo desafío es todavía ideológico, y desde la ideología traducirse en la política pública, y acá en el Perú estamos ahora en un momento interesante de reforma y de reorganización institucional del sector, pero siento en los debates en los cuales participo y en el debate virtual por Internet, que todavía hay esa diatriba de gestión pública de recurso, dominio público de recurso o gestión privada del recurso. Una vez que se dé la alternativa de dos modelos, y quizás 64
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ya ha quedado obsoleto, ya ha quedado simplista como el mismo Banco Mundial lo admite, la gestión pública ha demostrado ser ineficiente e ineficaz, y el modelo privado no ha funcionado adecuadamente. En realidad solo en Chile se ha aplicado. Se está gestando también para la gestión del agua una tercera vía, que pasa por regresar a modelos y sistemas de gestión del agua que ya habían sido utilizados en muchas comunidades y en muchas cuencas, no solo en el Perú sino en otros países del mundo. Hay antropólogos también que se han metido a las comunidades, sobre todo en sistemas áridos similares a los peruanos, y han estudiado cómo se distribuían en sistemas eficientes de recursos en escasez sin tanto conflicto. Y han encontrado patrones de organización, de comportamiento de usuarios similares en todos estos países, y están replanteando y reformulando una organización comunitaria en la gestión del recurso que quizás nos podría ayudar a encontrar nuevas soluciones en estos nuevos diseños institucionales que estamos presentando. El gran desafío quizás es el cultural, que tiene muchísimas dimensiones. Una dimensión temporal, los tiempos ecológicos de manejo de recuperación de la cuenca no son los tiempos políticos de diseño del plan o de aplicación de un plan, todos lo sabemos. Entonces ¿cómo nos sincronizamos? Una dimensión de espacio mira la cuenca, eso ya lo ha mencionado Manuel y también Ada anteriormente, o transitable en una administración que enfoca lo local, en general tiene que mirar la cuenca. Ahora necesitamos que los planificadores urbanos miren la cuenca, los planificadores territoriales, los planificadores de desarrollo, los economistas que empiecen a pensar en la cuenca; entonces, son cambios de cultura general y profesional que se necesitan hacer para poder transitar de un enfoque y de un paradigma. Tenemos el desafío de cambiar la cultura productiva. Nos estamos moviendo y debemos movernos más rápidamente a una economía basada en la eficiencia y la nueva cultura del agua que piensa primero en el ahorro y el buen uso racional y en la gestión de la demanda del agua antes de la gestión de la oferta. Y finalmente, un desafío más sobre todo para este país, que es el de generar información sobre el agua. Es impresionante pero en la mayoría de situaciones tenemos información muy obsoleta o no tenemos información. Del Rímac, que es la principal fuente de agua para casi nueve millones de habitantes, los estudios son de 1998, 1999 y no se han actualizado. En Ica, donde hay creciente número de usuarios y de usos, nadie sabe de cuánta agua efectivamente se dispone. En Lurín se está sacando agua para dar agua potable a Manchay y no hay un estudio hidrológico de cuenca, y por lo tanto los campesinos se rebelan. Entonces necesitamos que el Estado genere esa información básica sobre el recurso para después administrarlo bien. Y finalmente, tenemos un desafío vinculado a las capacidades, generar capacidades descentralizadas para poder enfrentar los desafíos de la gestión del agua y de la gestión del suelo a nivel más local. Y el último gran desafío, que es la gestión del riesgo. Ese es un tema que también en relación al cambio climático está tomando peso y en el cual vemos que no tenemos ni la estructura, ni
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la organización ni las capacidades adecuadas para trabajarlo y sobre el cual hay muchísimo por trabajar.
JULIA JUSTO - PANELISTA Muchas gracias a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía por invitarnos a participar en esta la oportunidad al Fonam para hacer unos comentarios, aspectos finales porque ya casi todos se han abordado en su mayor parte sobre el tema del rol del agua en el desarrollo, del rol del agua en lo que es el cambio climático. Lo que yo quisiera enfatizar es lo que son los futuros negocios ambientales, y esos futuros negocios ambientales están asociados en forma muy intensiva con el tema del agua y el tema de los servicios ambientales de los que habló hace un momento el Dr. Manuel Pulgar Vidal. Hay un alto riesgo en los negocios energéticos, si no se preparan acciones de reforestación puesto que la degradación es evidente. Tenemos que trabajar en el tema de la reforestación. Y no es solamente un tema de plan de inversión social. Va a ser parte del costo de inversión. Entonces ahí es sumamente importante considerar este tema. Por el lado minero igualmente, hay que hacer acciones de reforestación por un tema de conservación del agua en las partes altas de las cuencas; entonces, también debemos hacer esa mirada. Y en el caso minero tienen un plus, hay un beneficio en este caso de inversiones. Para efectos de las garantías que tienen ustedes que presentar para las inversiones mineras indican ellos, pueden presentarse como parte de las inversiones las reforestaciones. Por tanto ahí tienen una forma de compensar esos costos y desde luego proteger ese trabajo futuro de la actividad minera. De otro lado, también quisiera comentar que el tema del agua es una oportunidad de negocios, negocios ambientales como comentó la Dra. Zucchetti desde el punto de vista de girar a un tema de investigación, algo que hace 50 años no se pensaba, pero ¿por qué no podemos hacerlo nosotros? Entonces hace falta un poco de decisión, no solamente del sector privado sino también del sector político. El reto que tiene que asumir el sector privado no es solo de inversiones sino también de investigación y desarrollo. Es un negocio, voy a invertir para desarrollar, hago mi inversión porque voy a tener un negocio futuro. Y desde luego hay también un rol del Estado. Está el caso de Chile, por ejemplo, que anualmente está invirtiendo en investigación y desarrollo 1000 millones de dólares. Y para el tema de energías renovables recientemente ha creado un fondo de 500 millones de dólares, y hace tres años lo creó solamente con tres millones de dólares. En consecuencia, han hecho un desarrollo de las nuevas energías renovables y hoy en día eso, dado el riesgo que ellos tienen de crecimiento energético por un tema de seguridad energética, están invirtiendo en energías renovables 500 millones de dólares.
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¿Qué oportunidades tenemos nosotros en el tema asociado al agua en el nuevo sector, el sector gastronómico por ejemplo, que también está creciendo? Anteriormente los turistas venían solamente para ver nuestras ruinas, hoy día no quieren ver solamente ruinas sino quieren gozar de la actividad gastronómica del Perú. Dos días vienen a la ciudad de Lima y recién ahí se van a visitar las ruinas del Perú y toda la cadena de servicio turístico que se está desarrollando, está creciendo, y necesitamos ver el abastecimiento de los insumos, ya no solamente en le mercado nacional sino en los restaurantes que se están desarrollando en el mundo. Japón, por ejemplo, anualmente genera ingresos por la venta de sus insumos de 1000 millones de dólares. Eso es también una oportunidad que tenemos nosotros, y todo es un tema asociado al agua; si no tenemos agua, el uso eficiente del agua o sistemas de riego, desalinización, o de repente tratamiento de las aguas residuales, entonces no vamos a poder desarrollarlo. Por ello ahí es muy importante el rol del Estado y que dé apertura a los proyectos de inversión pública por parte de los gobiernos regionales, para que se desarrolle este trabajo de la investigación del desarrollo de la actividad agrícola y el uso estratégico del agua. De otro lado, también tenemos oportunidades en los servicios ambientales. En el Perú estamos en una ubicación sumamente importante en el tema del negocio del carbono a nivel mundial, pues estamos en el sexto lugar como país extractivo en este negocio del carbono en donde principalmente priman los proyectos energéticos. Son 116 proyectos energéticos que representan inversiones de ocho mil millones de dólares, y es también una oportunidad para los proyectos forestales. Y no es solamente en el tema de Kyoto, sino en lo que se llama el “mercado del carbono”. Entonces, hay todas estas oportunidades y es la responsabilidad de muchos factores, pero oportunidades que están de alguna u otra manera, como les comentaba. Bueno, el tiempo es corto y creo que eso es lo que puedo aportar en este panel.
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6 APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DEL AGUA EN EL SECTOR PRODUCTIVO MODERADOR: GUIDO BOCCHIO Presidente del Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía
EXPOSITOR SECTOR INDUSTRIAL: RAUL LEÓN Miembro del Comité de Usuarios de Agua Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias Jefe de Ingeniería de Procesos, especialista en Control de la Producción, Desarrollo de Proyectos, Sistema de Calidad, Auditoría Sistemas de Calidad, Derecho Ambiental y Costos. Actualmente labora en la Corporación José R. Lindley S.A. y es miembro del Comité de Agua de Uso Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias, quien tendrá a su cargo el enfoque industrial de esta primera sesión donde lo que buscamos es presentar algunas experiencias y no solamente doctrina y teoría.
EXPOSITOR SECTOR MINERO: SVEN HERLITZ Gerente de Operaciones de Schlumberger Water Services Es geofísico, máster de la Universidad de Berlín y tiene un MBA de Manchester Business School del Reino Unido. Cuenta con 15 años de experiencia en estudios geofísicos e hidrológicos en los cuales en los últimos diez años acumuló innumerable experiencia en proyectos mineros en la zona árida de Latinoamérica. Aparte de su especialización en geofísica minera, ha acumulado experiencia específica en proyectos de recursos hídricos, de desagüe de tajos, de flujo variablemente saturado y en optimización hidrodinámica de lixiviación en Chile, Bolivia, Perú, Venezuela, Alemania y Estados Unidos. Él tendrá a su cargo el enfoque minero en esta gestión del agua.
EXPOSITOR SECTOR AGRARIO: FERNANDO CILLONIZ Gerente General de Inform@ccion Es Master en Business Administration, con estudios realizados en la Escuela Wharton de la Universidad de Pennsylvania, graduado en Ingeniería Económica de la Universidad Nacional de Ingeniería del Perú. Inició su carrera hace 29 años en la Compañía de Minas Buenaventura S.A. como jefe del Departamento de Procesamiento de Datos, empresa para la cual ha desempeñado varias funciones, habiendo estado a cargo del proceso de expansión de la mina Uchucchacua y Orcopampa. Conductor del programa periodístico en la radio y del diario El Comercio. Fue gerente general de Fundación Perú y actualmente es presidente de Inform@ccion. El Ing. Cilloniz tendrá a su cargo el enfoque agrario en esta gestión del agua.
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EXPOSITOR SECTOR ELÉCTRICO: CÉSAR BUTRÓN Presidente del Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional – COES Es ingeniero mecánico electricista egresado de la Universidad Nacional de Ingeniería en 1984 y con estudios de especialización en Suecia. Ha sido gerente general en empresas de distribución y ha participado como miembro de Directorio de empresas de generación, transmisión y distribución, ejerciendo la Presidencia del Directorio en varias de ellas. Es miembro del Directorio del COES, asesor del viceministro de Energía desde el año 2001 hasta el 2006. Actualmente ejerce la Presidencia del Directorio del COES, organismo conformado por todos los agentes del mercado eléctrico peruano: generadores, transmisores, clientes libres y distribuidores y, como podrán apreciar, con mucho conocimiento nos podrá hablar del tema eléctrico.
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APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DEL AGUA EN EL SECTOR PRODUCTIVO Buenas tardes. Ante todo, quiero agradecer a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía por esta oportunidad que nos da para poder exponer lo que estamos haciendo nosotros en el sector industrial. El propósito de la presentación es hacerles saber cómo estamos manejando el recurso agua, el recurso importante que es parte de nuestra vivencia diaria. Voy a tocar algunos aspectos sobre el recurso agua, los resultados que hemos obtenido en los últimos seis años, cómo se ha comportado el ratio de agua respecto a la producción, qué es lo que hemos hecho para lograr este resultado y qué es lo que continuamos haciendo en estos últimos tiempos. El crecimiento sostenido en volúmenes y rentabilidad han permitido que José R. Lindley sea el embotellador más grande de la división y uno de los 20 más grandes del mundo. Hoy en día la corporación tiene un sitial considerado y ganado como consecuencia de los resultados que ha obtenido en su gestión. Pertenece a un sistema de negocio que implica el libre acceso a las mejores prácticas internacionales, y como consecuencia de la sociedad establecida con Coca Cola podemos tener nuevas formas de hacer las cosas. Permanente incorporación de mejores prácticas gerenciales y tecnológicas, constante actualización de informática y de herramientas de negocios. Tenemos, por ejemplo, el balanced scorecard establecido, el SAP, hay programas de seguimiento de ventas o planeamiento. En fin, hay varios que tenemos implementado. Fuerte proceso de profesionalización en los mandos medios y superiores. Hay una evaluación permanente de desempeño de personal cada seis meses para ver cuál es la brecha que tiene y ver cómo poder completar esa brecha. Disminución y seguimiento de indicadores medioambientales orientados a todo lo que es agua, energía, residuos sólidos y reciclaje. Hay un control permanente de monitoreo a través de indicadores. El tema del recurso agua ya lo sabemos todos. Yo quiero enfatizar en el último punto, que dice “para conservar mediante la reducción”. En este caso orientamos la reducción del consumo del agua haciendo una evaluación, haciendo un diagnóstico de todo nuestro sistema muchas veces a través de equipos o de una inadecuada evaluación de equipos o diseño de equipos puede estar ocasionando también un mayor consumo de agua. Hacemos una revisión permanente de los diseños. Sobre el reúso del agua, tenemos muchas formas de reusar el agua en las diferentes etapas de nuestros procesos. Tenemos de todo lo que es tratamiento de agua; proceso de embotellado. En 70
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el caso del proceso de embotellado tenemos dos tipos de envasado que es el caso de envases PET y envases de vidrio. Hacemos una recuperación de los lavadores de vidrio para hacer un nuevo tratamiento inverso, y esta agua producto poder volverla a usar en los otros procesos que no son ya de producción. Tratamiento de fluentes. En el caso de fluentes, ya tenemos plantas de tratamiento de fluentes tanto sanitarios como industriales ya implementados en el caso de sanitarios en algunas plantas. ¿Quiénes somos? Somos una empresa dedicada a la fabricación y comercialización de Inca Kola y Coca Cola, que son nuestros productos estrella a nivel nacional y tenemos diez plantas funcionando a nivel nacional. La fuente de agua de la que nosotros nos surtimos son aguas de pozo y de la red de servicios municipales. Hacemos los procesos de tratamiento de agua usando dos conceptos fundamentales: la utilización eficiente y el tratamiento de los efluentes de líquidos. ¿Qué estamos haciendo? En la corporación somos conscientes de que el agua es un recurso que debe ser preservado y utilizado responsablemente. Por ello nuestro objetivo es liderar la administración del agua en la industria. En los últimos seis años hemos logrado reducir el ratio de agua de 5 litros de agua por litro de bebida, a 2,32 litros de agua por litro de bebida; en el caso de Cuzco tenemos el ratio más bajo de 1,88 y en la planta Rímac tenemos 1,92. Son ratios que de algún modo están compitiendo con los países desarrollados. En Europa entendemos que está por 2 litros de agua por litro de bebida; entonces, estamos logrando ya en algunas plantas mejores resultados que el promedio de Europa. Nuestro objetivo es a mediano plazo lograr bajar a un ratio menor de 2 a nivel nacional. Este ratio viene mejorando cada año haciendo mejoras en todo nuestro proceso de inversiones, en nuestro proceso del agua para ser eficientemente adquirido. En el tema de la planta de tratamiento de efluentes, ya tenemos planta de efluentes terminados y funcionando en Rímac, Frutos, Callao e Iquitos. Estas plantas de tratamiento de efluentes están cumpliendo con los requisitos exigidos por Coca Cola, que son requisitos muy estrictos. Efluente de tratamiento doméstico sanitario, ya tenemos trabajando en Arequipa y en la planta de Huacho, donde acabamos de poner una planta de pulpa. En Trujillo, Sullana, Ica y Cuzco trabajamos con los gobiernos locales, que tienen plantas de tratamiento de efluentes. Este es el cuadro principal en el que quiero centrarme en esta exposición. En este cuadro como se podrá observar hay una línea ascendente y otra línea descendente. La línea descendente significa la reducción del ratio de agua desde enero del 2004 hasta agosto del 2009. Vemos cómo durante estos años ha ido descendiendo nuestro ratio de agua en relación a lo que inversamente ha ido creciendo nuestra producción. ¿Cómo se ha ido logrando esto? A través del trabajo sistemático de nuestra compañía, y vamos a ver algunos aspectos. Por ejemplo, tenemos una herramienta llamada el waste mark, que es una técnica para gestionar los desperdicios de manera inteligente, y comprende de siete pasos. Esta técnica o esta herramienta es llevada a todas las plantas y reforzado permanentemente a todo el personal involucrado desde la jefatura de planta hasta el personal que opera en la plan71
ta. Si se trata por ejemplo en Lima, estamos hablando desde las jefaturas, desde las gerencias inclusive hasta el nivel inferior. Esta herramienta está orientada al agua, energía y residuos sólidos. Tenemos una planilla de proyectos utilizados por cada planta y hacemos una capacitación permanente; en estas capacitaciones identificamos toda oportunidad de minimización. Esta es la planilla que utilizamos para poder identificar todas las oportunidades y se manejan como proyectos, donde se identifican los consumos actuales, los consumos propuestos, los costos que implican, el ahorro que generaría, el tiempo de implementación, el impacto de la meta o el ratio del agua y todo lo que involucre en el manejo eficiente del agua. Contamos con urinarios que ya no utilizan agua, que muchos de ustedes deben de conocer. Ya estamos poniendo en ejercicio o en práctica este tipo de urinario. En Europa muchas plantas o entidades ya utilizan mucho este tipo de urinarios, y colocamos avisos con el caso de “Tu cuerpo necesita agua, el planeta también”, “Del agua vivimos todos, cuidémosla”. En fin, colocamos estos tipos de afiches en los espejos de los servicios y en diferentes lugares con el objetivo de sensibilizar al personal en el uso eficiente del agua. Para finalizar, quisiera leer este pequeño folleto que a algunos se les ha alcanzado. Este es un pequeño folleto que difundimos a todo el personal que nos visita y casi en la parte final dice: “En el sistema de Coca Cola hemos disminuido en forma constante el uso de agua total en los últimos años, de 307 mil millones a 278 mil millones de agua por año con una reducción de 9%. En Sudamérica, en la que está comprendido Perú, hay una reducción de 13% en lo que respecta a agua.
SVEN HERLITZ - PANELISTA Buenas tardes. Quisiera agradecer la oportunidad de hablar aquí especialmente en la mesa multisectorial. En cuanto a la minería y el agua, hemos visto muchas formas de ver las cosas, y muchas presentaciones que yo vi tratan del uso eficiente del agua, minimización de consumo y también la protección del agua, y por lo tanto de clasificar todos estos objetivos y alcances diferentes en cuatro dominios diferentes. El primero son los procesos mineros cuyo objetivo claramente es la eficacia. Fuera del puro proceso minero existen las interacciones del agua dentro de la propiedad minera, como por ejemplo los relaves y los botaderos. La propiedad en sí es parte de una cuenca hidrográfica que también tiene sus influencias, sus objetivos y sus alcances diferentes para el uso sostenible del agua. Adicionalmente, en el caso cuando las mineras necesitan el suministro de otras cuencas, y nada más tienen que incorporar las zonas de captación de agua. Voy a dar un par de palabras para cada uno de estos dominios. En primera instancia, antes de ocupar el mineral en la minería, y todos nosotros lo sabemos, hay que sacar el agua del tajo, lo que ya se considera un impacto; cada vez que yo hablo de impacto me refiero a un impacto económico, impacto ambiental, impacto del proceso. En este caso estamos viendo el tajo de Antamina, donde la producción de agua del tajo es de aproximadamente 300 litros por segundo. El fondo del tajo tiene que estar seco para maximizar las técnicas de la voladura y además 72
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el acceso. Una vez sacado el mineral tenemos varios elementos del proceso que requieren agua al principio, los elementos del control de polvo a través de los camiones de regadío. Cuando avanzamos es más el uso del agua en sí, en el caso de los sulfuros en el proceso de la flotación tenemos un uso de agua de 0.36, 0.79 litros cúbicos de agua por tonelada. Después de la flotación hay básicamente dos ramas. Primero es hacia abajo, el filtramiento de la concentradora, donde el concentrado del mineral tiene una humedad de aproximadamente 0.1, como 15 metros cúbicos por tonelada para poder enviarlo vía tubería hacia la costa. Todo el mineral que no es más producible llega a los relaves, en el tanque de los relaves pueden tener una humedad de hasta 0.21 - 0.26 metros cúbicos por tonelada. Esto se entiende como un circuito más bien cerrado y yo creo que en la última década hemos hecho un buen trabajo de optimizar ese circuito. En caso de los óxidos, después de sacado de la mina el proceso de aglomeración donde se requiere humedecer el material y posteriormente la oxidación que funciona con una humedad de aproximadamente 0.14 – 0.18 metros cúbicos por tonelada. Esos también son circuitos cerrados y ese refino llega a la planta de extracción por un proceso de extracción. En este caso, por ejemplo el proyecto Tía María necesita tener un consumo de 224 litros por segundo. Me gustaría dar un ejemplo de uso sostenible de agua en cada uno de los dominios que defino. Esto es el proceso “0” afluentes que se está utilizando en Milpo, Cerro Lindo y Southern Perú Tía María, donde efectivamente los circuitos están cerrados, monitoreados y optimizados permanentemente. Obviamente tienen sus pequeños problemas, por ejemplo con impurezas en el circuito de expiación, pero ya hemos dicho que en la eficiencia en la última década ha sido espectacular y básicamente el consumo de agua dentro de esos circuitos se ha llevado a la mitad. Ahora, saliendo del puro proceso minero entramos a la propiedad minera, y nos damos cuenta de que ahí los procesos ya no son cerrados. Tenemos precipitación dentro de la propiedad, tenemos evaporación, escurrimiento de lujo superficial hacia la propiedad y desde la propiedad como interacción con los sistemas de manantiales; tenemos infiltración del embalse de relaves, ingreso de aguas subterráneas al tajo, infiltraciones en el botadero y el subsuelo donde ya no podemos hablar de un sistema cerrado. Aquí mencionaba adicionalmente que en el momento de sacar material sulfurado comienza el proceso de drenaje ácido, básicamente en los tajos y en los botaderos de desmonte. Es buena práctica en general, se utiliza aquí en Perú esa separación de las aguas con y sin contacto a aquellas aguas que no tienen contacto con material sulfurado, se pueden desviar por fuera de la propiedad, y aquella agua que tiene contacto de tratamiento. Otro punto para la buena práctica en cuanto al drenaje ácido es la adecuada caracterización, ya que desde la fase de planificación se pueden predecir y planificar los botaderos en cantidad y en calidad. Dentro de la propiedad minera, otro punto o quizás sugerencia. Hay muchos sistemas de monitoreo de los cuales muy pocos se están automatizados. Yo creo que el costo total de vida de los 73
sistemas automatizados es menor que el de los sistemas manuales, con la ventaja que pueden ingresar directamente a bases de datos para mantener la información vigente durante la vida de la mina. Habitualmente es un problema conseguir información básica de mayores de edad, por ejemplo, de hace una década atrás, a pesar de que esa información fue tomada. Ahora, saliendo de la propiedad minera, entrando a la cuenca hidrográfica, la propiedad minera no necesariamente es partícipe de que pueden ser dos o varias cuencas hidrográficas, es lo mismo. Un adecuado monitoreo a partir de los estudios de prefactibilidad efectivamente ha demostrado ayudar bastante en el momento de la planificación de toda la operación minera desde el inicio hasta el final. Ya que estamos dentro de la cuenca hidrográfica, es el momento de incorporar otros usuarios de agua y un punto positivo que se ha demostrado es el monitoreo participativo, siempre utilizando el criterio universal científico. Afuera en las zonas de captación de agua hay básicamente seis formas de buscar agua: agua subterránea; agua superficial a través de presas; embalses de relaves, ya sabemos a través del tajo; pero también existe la desalinización, especialmente en proyectos mineros que no están tan lejanos de la costa; y agua del mar en sí cuando se usa el agua salada, aunque aquí en Perú no encuentro un ejemplo, solamente en Chile la mina Michilla utiliza agua de mar directamente. Les doy un ejemplo de la influencia. Aquí hay un tanque de relave y las cuencas que aportan el escurrimiento directamente a los relaves, así sirve como fuente de suministro de agua. En cuanto al agua subterránea, sigue siendo la forma más económica de abastecimiento; sin embargo, podría involucrar no una sino varias cuencas, ya que normalmente los acuíferos son de menor potencia. El requerimiento de agua en Tía María es, por ejemplo, 224 litros y ya hemos visto el probable mayor impacto social. Una buena práctica también sería utilizar aguas subterráneas durante las épocas secas y recargarlas artificialmente durante la época húmeda. Este es un ejemplo de Tía María, donde se nota que el proyecto minero está aquí en este sector; sin embargo, el sector de suministro de agua en esta opción de agua subterránea involucra todo ese sector hasta la playa. Aquí hay un campo de pozo que es una opción de suministro de agua y el área de influencia llega hasta acá. Entonces ahí el aprovechamiento del uso sostenible del agua incluye la mirada desde varios puntos de vista y un alcance mayor de espacio. Las aguas superficiales se usan hoy en día bastante, embalses para crecidas menores que también se podrían determinar con una carga artificial de acuíferas. La desalinización hoy en día cuesta entre 1 y 1.5 millones de dólares por metro cúbico, y es menos de la quinta parte de lo que costaba en sus inicios. A esto hay que agregar el transporte hacia la mina. Hay un riesgo cuando no se hace el suministro de agua del mar directamente sino de pozos playeros. Otro uso del exceso de agua es cuando se utilizó el tajo San José antiguo como embalse, con las cuatro plantas de tratamiento que procesan aproximadamente 50 millones de metros cúbicos 74
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que son equivalente a 1,585 litros cúbicos que Yanacocha está pasando a través de cuatro canales, alimentando a cinco mil usuarios para la agricultura. En conclusión, el manejo sostenible, lo que yo veo hasta ahora, se trata de optimización de procesos, se trata de involucramiento de entorno, y también se trata de adecuar la caracterización de este principio, y en función de loscuatro dominios que encuentro la adecuada estrategia del suministro de agua. Hacia el futuro, el próximo paso podría ser el monitoreo, manejo de impactos, impactos nuevamente no necesariamente ambientales, también económicos o a través de otras formas, más uso en su conjunto de agua subterránea y también observar los posibles cambios en los límites máximos admisibles que están en discusión por parte del Ministerio del Ambiente.
FERNANDO CILLÓNIZ - PANELISTA Me parece muy buena idea establecer una rutina. No sé si va a ser anual o cada dos años, para hablar del agua. Yo creo que el tema amerita un encuentro permanente, periódico, y la pregunta que está sobre el tapete es si puede coexistir la agricultura con las otras actividades. El lema de este simposium es gestión productiva y multisectorial, y a mí me parece un acierto de la nueva ley el haberle dado un carácter multisectorial, porque la ley anterior era una ley absolutamente agrícola, a pesar de ser yo un agricultor, una persona vinculada mucho a la actividad agrícola, pero es evidente que el agua tiene un carácter multisectorial. Ahora, ¿por qué hablamos de agua, de conflictos con respecto al agua? Yo lo relaciono mucho con este tema tan importante que es el cambio climático, que todo parece indicar que se trata de un hecho irreversible. Los seres humanos, por más que nos esforcemos vamos a ver un calentamiento global, lo estamos viendo, y parece ser un fenómeno absolutamente irreversible y eso va a producir derretimiento de glaciares. Entonces el desafío se presenta en cómo guardar el agua de lluvias; los glaciares no van a retener el agua de lluvias en la medida que lo han venido haciendo, y los seres humanos vamos a tener que idear un mecanismo para contener, como lo hacían los glaciares, el agua que definitivamente va a seguir cayendo al globo, a la tierra. La materia no se crea ni se destruye, va a haber procesos de transpiración y las lluvias van a ocurrir. El problema es que los glaciares no los van a detener sino van a bajar embalados a la costa y se van a perder en el mar. Entonces va a ser un paso más rápido, más efímero, y los seres humanos tenemos que organizarnos para captar esas aguas. Con el cambio climático es evidente que va a haber mucho más agua en los veranos en las avenidas y menos agua en los inviernos. Entonces ese es el desafío y por eso es que estamos en esta discusión. Ahora, es una crítica que yo hago a los expertos en la materia, porque hay muchas notas, muchos artículos que dicen “tenemos que hacer algo”, como si “algo” fuese algo concreto, y lanzan la advertencia y se quedan en que nos vamos a fregar, para hablarlo en castellano así medio vulgar. Esto es muy grave y nos vamos a fregar si no hacemos “algo”. ¿Qué es ese “algo”? “Sean más explícitos”, trato de decirles. 75
Para esta presentación he hecho algunas consultas, porque no soy un experto en la materia ni mucho menos, y ¿qué significa hacer “algo”? Ese “algo” es un conjunto de cosas y un conjunto de actores, y me ha ayudado mucho hacer esta consulta para entender cómo vamos a resolver este desafío en donde va a haber mucha agua en las avenidas y muy poca agua en los estiajes. Ese “algo” es reforestar las partes altas de las cuencas, pues los bosques van a hacer de alguna manera las funciones de los glaciares; los glaciares se van a derretir, lo lamento por nuestros hijos, por nuestros nietos que se van a perder la belleza indescriptible de los glaciares que nosotros hemos visto desde nuestra niñez y ahí está, ahí está el Pastoruri, ahí está el Misti, ahí está el Coropuna que se están yendo irremediablemente. Pero la vida va a seguir, entonces los bosques en las partes altas van a tener que hacer de esponja, como ya lo vienen haciendo en los pocos espacios altoandinos donde se han instalado estos macizos forestales. Y ahí viene el tema de la complementariedad. ¿Acaso las empresas mineras no podrían invertir parte de los fondos de las garantías que hoy día les exige el Estado, en vez de estar empollándose en cuentas bancarias, que les permitan, como ha sido planteado me consta, que puedan invertir en macizos forestales en las partes altas y así es la minería una parte de la solución de este proceso? Pues yo creo que sí. Hay que presionar al Gobierno para que ceda, para que les permita a las empresas mineras, en vez de estar empozando un dinero en unas cuentas bancarias para sabe Dios qué, que les permitan a las propias empresas mineras reforestar las partes altas de las cuencas, y ayudar en la solución del problema. Hagamos “algo” también significa trasvasar parte de las aguas sobrantes de la vertiente oriental a la vertiente occidental. Los famosos Olmos, aguas que se pierden en el Atlántico a través de trasvases y obras de ingeniería que traigan parte de esas aguas a la vertiente occidental. Y como Olmos, dicen los entendidos, hay 40 posibles trasvases del Atlántico al Pacífico. Y yo creo que tenemos que hacerlo. Sin embargo, qué difícil nos es a los peruanos simplemente hablar del tema. Obviamente, los que están en el origen en la sierra dicen “¿y para mí cuánto hay?”, y realmente no hay nada. ¿Qué gana Junín y Pasco con todas las ideas y propuestas que hace Lima y que hace el Gobierno central de trasvasar para resolver el problema de los limeños? ¿Cuánto hay para Junín y Pasco? Y realmente no hay nada. Yo creo que haríamos bien –y no lo hemos hecho en el país– en establecer un canon hídrico, no hidroenergético, mucho más que hidroenergético, un canon hídrico similar al canon minero para que la fuente, que en la mayoría de los casos es la sierra, tenga algo que ganar con estos proyectos de trasvases. De esta manera el tema entre Ica y Huancavelica, que es de no hablarse, tendría una solución porque le convendría a Huancavelica facilitar el proyecto de trasvase de una parte de las aguas del río Pampas, que por supuesto se pierden en el Atlántico, y resolvería el problema de Ica. E Ica próspera aportaría a través de su Impuesto a la Renta, un canon hídrico en beneficio de Huancavelica. Y lo mismo pasaría con el Cusco y Arequipa, que hoy día se están peleando por la presa de Angostura; lo mismo pasaría con Olmos y Cajamarca, que hoy día los cajamarquinos dicen “¿cuánto hay?”; y por supuesto Lima con Chavín y Pasco; Chavimochic generándole rentas al Callejón de Huaylas, de donde proviene el agua, etc.
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Yo creo que cometemos un error en no establecer un canon hídrico que le signifique alguito a las fuentes donde coincidentemente es la sierra pobre. Y la minería y la energía pueden participar perfectamente en estos proyectos de trasvases para beneficiar tanto a la costa y sobre todo a la sierra. Hacer “algo” también significa construir miles de pequeños reservorios. Yo creo que ya no debemos ir tanto a los mega reservorios, a los Poechos, a los Tinajones, a los Angosturas, sino miles y miles de pequeños reservorios precisamente para retener esta agua de lluvias que van a ser cuantiosas y retenerlas en estos miles de pequeños reservorios, como se están haciendo en algunos espacios de la sierra y de la costa. La minería puede aportar sus tajos cerrados, como hemos visto, construir muchos reservorios y por supuesto las empresas de generación de energía a través de los represamientos que les conviene a ellos, también por supuesto favorecerían la agricultura de las partes bajas. Hacer “algo”, ya estamos escuchando el tema de la infiltración de los acuíferos, es una novedad. En el Perú no hemos trabajado pensando en que los acuíferos son enormes reservorios mucho más grandes que los reservorios superficiales y que se pueden infiltrar artificialmente. Yo creo que tenemos que enseñar a las Juntas de Usuarios que eso se puede hacer. El río Ica, aunque parece mentira, bota agua dulce al mar todos los años, y después está llorando por el agua como en estas épocas del año. Esas aguas se pueden infiltrar artificialmente para que los acuíferos se restablezcan y puedan abastecer mejor al valle. La minería y la energía pueden participar en esos procesos de infiltración de acuíferos para servirse ellos mismos y los agricultores. Hagamos “algo” también significa utilizar las aguas sobrantes de los ríos de la costa. La nueva Ley de Aguas establece el concepto de licencias estacionales, lo cual me parece un gran aporte. Hasta antes de esta ley uno tenía agua independientemente de la estación, y me parece absolutamente cuerdo, lógico y conveniente que se establezcan licencias estacionales, que se puedan otorgar licencias de diciembre a abril o mayo, cuando hay agua en el río y tú ve cómo la guardas para el invierno. O hacer agricultura estacional de períodos de cultivo muy corto. Y salvar el uso de las aguas abundantes en las avenidas y otorgar licencias absolutamente legales sobre eso. Hagamos “algo” también obviamente significa tecnificar el riego, y ahí creo que estamos avanzando. El riego tecnificado ahorra agua y mejora la productividad y repito, esto no es una cosa novedosa, esto ya se está haciendo, pues en los últimos cuatro años se han tecnificado más de 50 mil hectáreas, lo cual es muy importante. ¿Cómo decimos esto? Porque nosotros monitoreamos la importación de sistemas de riego para la agricultura, mangueras, bombas, válvulas, etc. Y 35 millones de dólares de productos para sistemas de riego importados en el 2008 tecnificaron más o menos a razón de 2,000 dólares por hectárea, 17 mil hectáreas en el 2008. Veintitantos millones de dólares en el 2007, ahí son 12 – 13 mil hectáreas y 10 mil hectáreas más o menos en el 2005 – 2006. En estos últimos cuatro años, repito, se han tecnificado cerca de 50 mil hectáreas que es equivalente, para fines prácticos, a dos veces el departamento de Ica, por ejemplo. Así de importante viene el proceso de modernización en la agricultura peruana.
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Hagamos “algo” también significa reciclar agua no solo en ciudades, sino todas las empresas. Todos debemos reciclar nuestras aguas todo lo posible. El caso de Lima es patético, pues Lima vierte al mar 20 mil metros cúbicos por segundo, y eso irrigaría 20 mil hectáreas, de manera que no solo contamina sino que permitiría irrigar. Yo creo que ahí está también el desafío del agua. Sobre la desalinización, definitivamente es fascinante ver cómo hay a la vista de todos los que vamos al sur con frecuencia, una planta de desalinización en Chincha para abastecer de agua dulce a Cerro Lindo, de la compañía minera Milpo, y me parece muy interesante lo que han hecho y un ejemplo para el resto de peruanos. Hagamos “algo” es, ¡por Dios santo!, cobrar por el agua. Posteriormente mi amigo Eduardo Zegarra va a hablar sobre el tema. Si no pagamos por el agua en conjunto o que se requiera para distribuir el agua de manera eficiente, estamos mal. Aquí hay espacio para subsidios, para tarifas especiales, pero todos en conjunto tenemos que lograr que se pague por el agua lo que cuesta distribuirla. Finalmente, viene la pregunta: ¿Pueden coexistir la agricultura con la minería y la energía? ¿Es lógico, tiene sentido ese agro sin minería que tanto se cacarea por Piura, por Moquegua y por otros tantos otros valles del Perú? Yo lo pondría así, de cara al desafío del agua como lo hemos planteado, y como se está planteando en este Foro: la agricultura no podría existir sin la minería y la energía. Es la minería y la energía y la propia industria las que van a dar la solución al problema del agua en la agricultura a través de los trasvases, a través de los reservorios, a través de la infiltración, a través de la desalinización, etc. Y la reforestación, que también es muy importante. De manera que por supuesto que pueden coexistir, y no solo pueden coexistir si no son indispensables para el desarrollo agrícola.
CÉSAR BUTRÓN - PANELISTA Primero que todo sería bueno presentarles al COES. ¿Qué cosa es el COES? Porque poco se conoce esto fuera de los ambientes de lo que es el sector eléctrico. La Ley 2832 define las funciones del COES. Y son que el COES tiene por finalidad coordinar la operación a corto y mediano plazo el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional al mínimo costo, reservando la seguridad del sistema y el mejor aprovechamiento de recursos energéticos. Eso es lo más importante. ¿Esto qué quiere decir? Tenemos que operar el sistema, tenemos que hacer que el sistema opere con el menor costo posible; por lo tanto, tenemos que usar de la mejor manera todos los recursos que tenemos para la generación y manteniendo o preservando la seguridad del sistema, traducido evitando los apagones. Esa es la labor fundamental y crucial del COES. Aquí solamente voy a hacer mención que el COES está integrado por todos los agentes del sistema, tanto las empresas generadoras como las transmisoras y las distribuidoras y finalmente los grandes clientes. Ya veremos un poco con detalle cómo es que se hace esta labor de asegurar que el sistema siga siendo atendido con un servicio productivo y permanente y minimizar el costo utilizando al máximo los recursos.
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Eso que se muestra en la pantalla es el diagrama de carga que consume el país día a día, está desde las 00 horas hasta las 24 horas, y esto es lo que consume en cada minuto, cada 15 minutos. Es lo que consume todo el país. Y la labor del COES es ver cómo llena esa demanda, esa demanda eléctrica del país, y cómo la llena, cómo la debe llenar, utilizando los recursos a mínimo costo. Lo primero es poner los recursos del mínimo costo posible y hacerlos que trabajen todo el tiempo, pues las 24 horas sin parar deberían funcionar las centrales que tienen el menor costo, que son las hidroeléctricas. También están las centrales de gas natural, eso es una característica peculiar de este medio porque en el Perú por ley las centrales de gas natural pueden declarar cuál es su costo y están declarando que su costo es “0”, y por lo tanto está utilizándose al máximo ese recurso. Luego vienen las centrales de carbono; las centrales con agua que se pueden regular o controlar de alguna manera; y finalmente, los combustibles más caros como el petróleo diesel o el petróleo residual. Entonces todo esto se trata de que la mayor parte del consumo esté atendido por los de menor costo posible, dejando solamente las menores horas al día y por lo tanto al año con los recursos de mayor costo. Y eso es lo que tiene que hacer el COES, tiene que ver siempre que este pico sea atendido, que no haya escasez de suministro, que no haya restricciones, que no haya apagones. Tiene que irse armando de todos los recursos que hay y tiene que hacer que sea al mínimo costo. Y ese es el delicado equilibrio que se tiene que mantener entre atender el sistema eléctrico, hacer que funcione pero que sea con el menor costo posible y por tanto utilizar al máximo los recursos que tiene a su disposición y que sean los recursos más baratos. No se olviden que si una de estas cosas falla por aquí, la electricidad se interrumpe y eso significa las interrupciones de servicio. Muy rápidamente vamos a ver unos datos de cuál es la participación de la energía de origen hidroeléctrico del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional. El 54% de la potencia instalada del sistema eléctrico es de origen hidroeléctrico, pero estos son diferentes tipos de usos térmicos, gas natural, carbono, petróleo en la ciudad y petróleo diesel. Esto es muy importante en el sistema. Sin embargo, tiene una característica también especial. Como ustedes saben el Perú es un país que tiene una hidrología que tiene las temporadas de venida o las temporadas de lluvias y una temporada de estiaje en la que no hay lluvias y la diferencia es notable. Fíjense, en época de venida el 71.3% de la energía generada es de origen hídrico y en la época de estiaje, los meses de mayo a noviembre más o menos que no hay lluvias y que se utilizan las reservas que hay, el 50% de generación es en base a agua. Entonces puede notarse la diferencia y también la dependencia del sistema eléctrico en general del recurso agua. Y vean ustedes qué es lo que ha pasado con esta participación, que ha ido disminuyendo notablemente. Desde el 2001, año en que cerca del 90% de toda la energía generada y consumida en el país era de origen hidroeléctrico, hemos llegado al 2008 a este 70% que es el que se utiliza en la actualidad. Esto evidentemente deviene de la no construcción de centrales hidroeléctricas nuevas y de la necesidad de utilizar el gas natural que afortunadamente llegó a tiempo para atender esta falta de construcción de centrales hidroeléctricas.
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Los costos del sistema, como hemos explicado, son muy dependientes de si hay agua o si no hay agua. Ahí lo que se ha mostrado es cómo varían los costos de generación según aumenta la demanda del sistema si es que es un año seco o un año normal. Si el año es normal, la demanda puede aumentar hasta cerca de 2,500 kilovatios y recién se deja de utilizar los usos que tienen costo casi “0” y empiezan a utilizarse las centrales térmicas que tienen costos muy altos. Si es un año seco, esto ocurre mucho antes, ocurre como 500 kilovatios antes, es decir el costo de la electricidad se eleva notablemente cuando no hay agua en el sistema. Ahora, para los que no están familiarizados con los detalles técnicos, vamos a establecer una verdad fundamental en el caso del sistema eléctrico. La generación de electricidad, a diferencia de los otros conceptos que hemos visto, no consume agua, utiliza agua, pero no la consume para nada. Lo único que se hace es conducir un chorro de agua a cierta velocidad que tiene energía cinética y esa energía cinética impacta con unas paletas en las mismas turbinas, y produce el movimiento giratorio. Ese movimiento giratorio a su vez mueve un alternador y con eso se genera la electricidad. Entonces la generación de electricidad es un proceso que solamente utiliza el agua para mover, le quita la energía que tenía, esta energía se inicia en la altitud donde se inicia el recorrido del agua y luego devuelve el agua al cauce natural. Entonces no consume el agua, eso es una característica muy importante. Pero veamos que hay diferentes formas de utilizar estas centrales hidroeléctricas. Hay lo que mencionamos centrales hidroeléctricas de pasada que asignan el menor valor del agua, que no tienen más que una cámara de carga, toman el agua corriendo que ya tenía una caída del río, la derivan hasta la central, la utilizan en el proceso que hemos explicado y la devuelven al río. Aquí no hay embalse, no hay nada, se utiliza el agua natural que está en el río del flujo de agua que hay en esa zona. Esa es la central hidroeléctrica pasada, es la más sencilla de todas, pero como vemos es dependiente de la cantidad de agua que hay en el río en cada momento, no tiene capacidad de regulación; es decir, no se puede acumular agua durante la época de lluvias para utilizarla durante la época de sequía. En cambio, una central hidroeléctrica con embalse tiene una represa que acumula un montón de agua detrás de la misma y que utiliza la caída, conduce el agua hasta las turbinas, gira las turbinas, se mueven con alternador y genera electricidad. Estas son las centrales que mejor dan uso al agua porque permiten acumular agua a lo largo de la época lluviosa para poder utilizarla cuando más se le necesita para reducir el costo de la electricidad. Hay una variante de esto que lo ideal sería que además tuviera una represa aguas abajo, de tal manera que esta se pueda utilizar a discreción, aumentar el uso a la hora punta, pues recuerdan ustedes que había una hora del día que había un pico de consumo. Se podría aumentar mucho el agua que se turbina en ese momento porque como la agricultura o cualquier otro uso no pueden utilizar todo ese exceso de uso de esas pocas horas, simplemente se puede acumular a la salida y solo al ritmo que se estaba necesitando para los otros usos. Sin embargo, eso requiere más inversión. Por tanto, la mayor parte de estas centrales son de este esquema, no tienen un reservorio aguas abajo.
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Y acá tenemos algunos ejemplos de proyectos conocidos que tienen esta idea de embalses pero ya con mayores aplicaciones; un trasvase, como explicaba el señor Cillóniz que era pasar aguas de la vertiente del Atlántico y trasladarlas a la vertiente del Pacifico. Hay una caída que se aprovecha para dos centrales hidroeléctricas a la central de Olmos y eso se regresa y se traslada para otros usos. Hay un proyecto en Arequipa, con una desviación y una caída; son centrales que se utilizan en el camino para producir. Entonces esas no son más que complicaciones del proceso elemental. Un embalse, unas caídas de agua, producción de electricidad y el agua se devuelve, es decir, no se consume. Para terminar con la información, en el Perú se utilizan 13 cuencas para generar y están divididas sobre si son controlables, regulables o sin regulación. Controlables son aquellas que tienen un embalse y que pueden utilizar esto para regular la cantidad de agua que se turbina, o acumular agua para cuando más se necesite. Las regulables son las que las regula otra institución, otro organismo, no el COES. Entonces solamente se utiliza, si tienen capacidad de embalse pero el COES no tiene ningún control sobre esa agua. Y finalmente hay cuatro cuencas en regulación, en las cuales no hay embalse riguroso, están casi como central de pasada que les explicamos, y el agua que se utiliza es el agua que circula por la correntía natural del río. Y aquí les mostramos cómo es que se produce esta electricidad con esta capacidad de embalse, y fíjense ustedes el color oscuro es lo que se ha podido acumular durante la época lluviosa que es de enero a junio, cuánta energía se produjo, y se puede ver que la producción de energía eléctrica en base a agua baja notablemente en las épocas de estiaje y que durante esos meses se puede utilizar el agua que ha sido recuperada. Evidentemente, uno de los mensajes principales de esta exposición es que si tuviéramos más capacidad de embalse esta producción podría ser casi plana con agua que se podría haber acumulado durante la época de lluvia. Sin embargo, la capacidad de embalse que hay en el país es esta la que se muestra, no es más. Y aquí podemos mostrar con mayor detalle cómo es lo que ha pasado. Fíjense ustedes esta es la producción a lo largo del año, cuánta agua se ha vertido, cuánta agua no se ha podido turbinar o utilizar en generación de electricidad, cuánto se ha podido acumular y cuánto es lo que realmente se ha producido. Entonces la clave es que aquí hay bastante agua que está yéndose simplemente al mar sin darle un uso de producción de electricidad y que se podría utilizar. Entonces hemos hecho algunos cálculos y simulaciones de qué pasaría con el costo de generación de electricidad si pudiéramos por un lado eliminar las restricciones. ¿Qué quiere decir “restricciones”? Por el escaso tiempo no lo expliqué, pero restricciones significa que no podemos utilizar toda el agua que hay disponible porque se necesita para agua potable, se necesita para agricultura y está controlada, o sea, no se deja que el COES utilice toda el agua que está almacenada. Si de alguna manera se hubiera podido utilizar toda esa agua que tiene restricciones por otros tipos de usos, durante el mes de diciembre del 2008 se hubiera podido ahorrar 25 millones
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de dólares en generación de electricidad. Es decir, esa agua que no se pudo utilizar tuvo que ser reemplazada por petróleo residual, y eso costó 25 millones de dólares. Y por otro lado, si pudiéramos aumentar la capacidad de almacenamiento de las cuencas que son las principales del Mantaro, Rímac y otras cuencas, si se hubiera podido aumentar de tal manera que reemplazaran el uso de los combustibles líquidos, petróleo, diesel y residuales, se hubiera podido ahorrar 185 millones de dólares para el año 2008 en lo que es generación de electricidad y eso evidentemente hubiera sido traducido a una reducción de los precios de electricidad al cliente final. El sistema eléctrico, como ven, ha tenido un crecimiento notable en el consumo de electricidad en todo el Perú, que llegó a 8.5% el año pasado, a 10% el 2007. Esto ha disminuido pero siempre tiene una tendencia creciente. Entonces el mensaje principal es que la demanda va a seguir creciendo, va a haber que seguirla atendiendo y tenemos que ver la forma de seguirla atendiendo porque la electricidad es un insumo básico para todo el aparato productivo del país. Esta es una visión del Ministerio de Energía y Minas de cómo era la matriz energética antes de Camisea, cuál es la situación actual y dónde se quiere llegar. Ese dónde se quiere llegar es que se quiere tener que un 33% que el consumo de energía en el Perú sea solamente de petróleo, el 34% de gas natural y el otro 33% que se energía renovable. Y dentro de esa energía renovable, el agua tiene un papel preponderante. ¿Y cómo vamos a hacer para llegar a eso? Tenemos que desarrollar formas de utilizar el agua de manera más eficiente. ¿Y qué podemos hacer para mejorar el uso del agua en generación de electricidad? Como les decía, esto es cómo usarla mejor, no es que se consume sino cómo poder aprovechar más el agua para generar más electricidad barata que sirva para todo el país. Lo primero que debemos ir haciendo es incrementar la capacidad de embalse, tanto aguas arriba como aguas debajo de las centrales; construir más represas, grandes o chicas como decía el Ing. Cillóniz, no necesariamente gigantescas represas, sino hacer muchos aislamientos de lagunas que hay en la sierra del país y se podrían empezar a construir los embalses aguas abajo para las centrales existentes; también todas las centrales hidroeléctricas deberían ser con embalses, ya no deberían ser de pasada; y finalmente se podría hablar hasta de centrales de bombeo, que es un tipo de central especial que el agua donde fue turbinada se acumula debajo de tal manera que en horas en que la electricidad disminuye tienen bombas que levantan esa agua otra vez hacia el embalse y se vuelve a reutilizar. Sin embargo, todas esas formas de mejorar la eficiencia del uso del agua para generación de electricidad tienen una contraparte muy importante y es que hay que hacer inversión fuerte, y si esa inversión no es reconocida en la tarifa de electricidad no se va a poder hacer, y de hecho es lo que ha venido pasando. Todas las construcciones centrales han tendido a ser lo más baratas posible en términos de inversión, porque el precio de la electricidad, las tarifas finales, no reconocían esas inversiones. Entonces ahí hay que hacer un balance adecuado, queremos tener mejor eficiencia habría que pagar un poco más por la electricidad. Y finalmente, se podría lograr también una flexibilización temporal en las restricciones que hay; es decir, por ejemplo si hay alguna emergencia y se necesita utilizar más agua porque se intro82
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dujo el ducto o cualquier cosa de esas, se debería permitir que el COES pueda utilizar esa agua por unos pocos días u horas con cargo a devolver esa agua en el resto de los meses del año y el volumen total utilizado siga siendo el mismo, pero con ese simple expediente podríamos evitar apagones. GUIDO BOCCHIO - MODERADOR Quisiera hacer un pequeño resumen. Hemos podido apreciar los distintos usos eficientes en los sectores productivos, energético, minero, agrícola e industrial, que nos muestran que el gran reto que viene es el calentamiento global, el cambio climático, y las empresas deben redoblar sus esfuerzos de eficiencia. Un mensaje importante que quiero destacar desde mi gremio, es que es posible la coexistencia del uso agrario y el uso minero y energético. Es más, es hasta necesario en algunos casos, como nos ha dicho el Ing. Cillóniz.
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7 REGIMEN ECONÓMICO DEL AGUA: CRITERIOS PARA DETERMINAR TARIFAS Y RETRIBUCIONES ECONÓMICAS MODERADOR: GUIDO BOCCHIO Presidente del Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía
EXPOSITOR: EDUARDO ZEGARRA Investigador Principal del Grupo de Análisis para el Desarrollo – GRADE Egresado de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Obtuvo un doctorado en Economía Agraria y Aplicada de la Universidad de Wisconsin-Madison, USA. Realiza investigación aplicada en temas de manejo de tierras y agua y en el funcionamiento de mercados e instituciones para afrontar la provisión de servicios e innovación tecnológica en la agricultura y otros sectores. Desde el 2004 es investigador principal de GRADE, y actualmente vocal del Comité Ejecutivo. Desde el 2006 es miembro de la Comisión de Fiscalización de Dumping y Subsidios de INDECOPI, y actualmente ejerce la docencia en las universidades Católica y Agraria.
PANELISTAS: JUAN ANTONIO ROZAS Gerente Comercial del Grupo SN Power Perú Magíster en Administración de ESAN y bachiller de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, con posgrado en Evaluación de Proyectos en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Es ejecutivo con experiencia en áreas de desarrollo comercial y finanzas. Está vinculado al sector eléctrico peruano desde su entrada a la empresa Edegel desde el año 1996, donde ocupó el cargo de gerente comercial encargado y subgerente de Mercado, habiendo ocupado antes los cargos de asistente del gerente general y jefe de Desarrollo. Desde el año 2008 ocupa la Gerencia Comercial de SN Power Perú, empresa que controla a Electroandes S.A. y Cahua S.A. Dentro de sus principales logros profesionales podemos destacar su participación en la negociación de los contratos con los clientes libres de Doe Run Perú, Compañía Minera Antamina, Sider Perú, así como contratos con los principales clientes regulados y libres del mercado peruano. Asimismo, fue responsable de la preparación de documentación y evaluaciones económicas de los proyectos hidroeléctricos y análogos, proyectos que su inversión está cercana a los 200 mil millones de dólares.
ROSA CHEVARRÍA Abogada del Estudio Rodrigo, Elías & Medrano, Abogada Asociada del Estudio Rodrigo, Elías & Medrano desde 2005. Es especialista en Derecho Tributario y Planificación Fiscal. La mayor parte de su trabajo está relacionada con la asesoría tributaria a empresas del sector privado en procedimientos administrativos ante la Sunat y el Tribunal Fiscal, así como consultoría en temas fiscales. Ha contribuido eficientemente con el análisis del proyecto de la Ley de Recursos Hídricos y ha efectuado valiosas propuestas hechas desde el Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía a la Autoridad Nacional del Agua.
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REGIMEN ECONÓMICO DEL AGUA: CRITERIOS PARA DETERMINAR TARIFAS Y RETRIBUCIONES ECONÓMICAS EDUARDO ZEGARRA – EXPOSITOR} Muchas gracias, Guido. Es un placer estar acá con todos ustedes. También quiero felicitarlos por esta importante iniciativa. Perú, como sabemos, acaba de aprobar la nueva Ley de Aguas después de muchísimos años, 30 años, y efectivamente tenemos muchísimo trabajo por delante. Entonces la presentación que voy a hacer en realidad trata de responder a dos inquietudes. Primero tratar de mirar dentro de la norma y la nueva normatividad de la Ley de Aguas varios temas económicos. Todos sabemos que el agua significa y tiene una enorme implicancia económica. Todos los sectores necesitan el agua, pero al mismo tiempo también queremos enfocarnos un poco en lo que se nos ha pedido, que es el régimen económico que plantea la norma. Y el régimen económico es muy importante porque en ese régimen es que pueden financiarse las acciones y las actividades para la gestión del recurso. Entonces como un tema de contexto, mirando el conjunto de esta ley, quiero señalar algunos elementos económicos que en mi opinión deben resaltarse en la nueva ley. Hay varios principios que la norma fija, pero hay tres principios que en realidad tienen referencia directa en el tema económico. En primer lugar, hay uno que plantea que el agua efectivamente es un recurso que tiene valor económico explícitamente, también social, también ambiental, pero reconocer que el agua tiene valor económico es importante. Obviamente es algo que todos sabemos: el agua no es gratis, el agua no la regala nadie, no es un regalo de Dios; podría serlo en la fuente, pero para llevar el agua a que la podamos consumir, usar y aprovechar hay que invertir recursos, hay que incurrir en costos, y esos costos y recursos alguien los tiene que pagar. Por tanto, no es una discusión filosófica o una discusión ideológica el tema de que el agua tenga valor económico. Simplemente es un hecho objetivo de la realidad que los seres humanos necesitamos invertir escasos recursos para que el agua sea aprovechable. Hay otro principio bien importante también, y que la norma rescata, que es la necesidad de la gestión integrada y por cuencas. Este es un criterio que en nuestra opinión es central para dar un avance en lo que era la legislación previa de carácter bastante sectorializado. Y también hay un principio de seguridad jurídica, que me parece central. Uno de los objetivos para tener una nueva Ley de Aguas era mejorar y tener un sistema de derecho sobre el recurso con mayor estabilidad y más seguridad jurídica. También hay un elemento central en la definición de la norma, que es cuál es su ámbito; y en este tema obviamente han entrado en discusión varias visiones de cuál debería ser el ámbito de esta norma, pero el consenso logrado al final es que el agua definitivamente es un recurso de dominio público y esto tiene un amplio consenso en el país. 85
Donde probablemente hay más controversia es en los llamados “bienes asociados al agua”, donde hay un poquito más de discusión y controversia incluso ideológica con respecto a si se debe o no promover la propiedad privada, por ejemplo los bienes asociados al agua. Es un tema que vamos a ver después. La norma en ese tema es bastante clara en definir el agua como un recurso de dominio público, sobre el cual no se puede establecer propiedad privada. También es bastante explícita sobre bienes asociados al agua que son financiados con recursos públicos. Sin embargo, deja más o menos abierta la opción de la participación privada en ciertos bienes asociados al agua e infraestructura hidráulica, que pudiera nacer o ser financiada por iniciativa privada. Luego vamos a ver que ese es uno de los elementos de mayor controversia, y todavía hay sectores que plantean que la ley es privatista precisamente por no haber prohibido, pues muchos querían que la norma prohíba el que exista posibilidad de inversión privada en infraestructura hidráulica. Otro elemento económico importante es que obviamente veníamos de una situación de profunda fragmentación de la institucionalidad para el manejo del agua, y la ley crea una sola autoridad. La gran ventaja de tener una sola autoridad es que esto organiza mejor todo el proceso de gestión de un recurso que es único, que no está en la práctica segmentado; pero sobre todo también le da atribuciones a una sola autoridad para poder ejercer cobros y, en este caso, la norma opta por el criterio de generar certificados de eficiencia para promover la eficiencia. Un cuarto tema que me parece importante en la ley se refiere a la naturaleza de las organizaciones de usuarios. Este es un tema que en mi opinión la ley no ha desarrollado mucho, y tiende a reflejar la organización de usuarios netamente agrario que tenemos en el país. Lamentablemente, las Juntas de Usuarios en nuestro país son entidades prácticamente sectoriales y no han conseguido convertirse en espacios de participación multisectorial. La ley menciona que estas organizaciones son asociaciones civiles, algo que en la ley anterior no se reconocía y eso es un avance interesante. Sin embargo, en la práctica estas organizaciones son tratadas como entidades, se someten por ejemplo al sistema de control con lo cual hay una especie de contradicción en la idea que son asociaciones civiles, pero están sometidas al sistema de control público o a la Contraloría General de la República. Entonces ahí tenemos un caso raro de asociaciones civiles sometidas al sistema de control. Yo soy economista, no sé mucho de las normas, pero me parece una especie de visión un tanto contradictoria de este tema. Un quinto tema importante. La ley anterior establecía una prioridad en los usos del agua, y ustedes recuerden que había la primera prioridad para el consumo humano, pero luego había la segunda prioridad para la agricultura y luego otras actividades económicas. Explícitamente había todo un esquema de prioridad. En la revisión de la ley se ha establecido una prioridad más amplia. La primera prioridad es el consumo primario, que es el consumo en la fuente de pequeñas cantidades, el consumo humano y luego todas las actividades productivas. Esa es una priorización adecuada, y la ley no ha entrado en este caso adentro de los productivos a decir “primero va la agricultura, después va la energía, quinto la minería…”, y generalmente va por el final en las prioridades establecidas.
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En la práctica la norma plantea que la propia autoridad va a fijar en el acceso algún tipo de prioridad cuando haya derechos que compiten al mismo tiempo. Entonces ese es un tema todavía abierto, pero la norma no ha sido todavía explícita en decir que por definición tenemos prioridades en el ámbito productivo. Tres temas más, rápidamente. Los atributos de los derechos de agua. El tema que queda claro es que el agua no puede ser sometida a compra y venta, no hay posibilidad de comprar o vender derechos de agua, pues son derechos administrativos asignados en forma específica al usuario y que por tanto el usuario no puede disponer del derecho e intercambiarlo. La norma es clara en el Perú y nuestros congresistas no han posibilitado la opción que se cree un mercado de derechos de agua. Eso tiene sus consecuencias, ya que genera algunas rigideces importantes pero obviamente en el país había extrema polarización sobre este tema y probablemente la salida que han encontrado los legisladores evitaba que esto termine generando un enorme conflicto. De todas maneras en el futuro tenemos que ir pensando que un merado de aguas también tiene beneficios, incluso beneficios sociales y hay que discutir el tema con más tranquilidad, quizás en una etapa menos polarizada. Los últimos temas son del régimen económico, que los vamos a discutir más en esta presentación; y la participación privada en infraestructura hidráulica es un tema que queda abierto y que en cierta forma en mi opinión debería depender más de las políticas que de la propia norma. Entonces, ¿cómo caracterizamos esta ley? Es una ley que en verdad crea una sola autoridad, y exige el manejo integrado y por cuencas. El cómo se va a hacer este manejo integrado y por cuencas todavía es sujeto de controversia. Se han creado estos Consejos de Cuenca, que en mi opinión todavía tienen atribuciones bastante débiles y en realidad se ha elegido una opción bastante centralizada de la visión de lo que hace la Autoridad Nacional del Agua. La ley permite tener conceptos más claros para el financiamiento de la gestión. Me parece que esto es uno de los grandes y enormes avances de la norma. Antes no teníamos una sola norma que establezca con claridad cuáles son los conceptos y cuáles son los instrumentos que tiene la Autoridad de Aguas para financiar la gestión, y yo creo que con esta ley sí los hay. No permite la propiedad privada, ya lo dijimos, sobre el agua y bienes públicos asociados, pero deja espacio para la potencial participación privada en obras de infraestructura. Por eso es que todavía hay sectores que plantean que la ley es privatizadora, pero lo dicen en el sentido que la ley no prohíbe algo que en realidad no lo prohíbe la Constitución, que es decir hay inversiones que pueden ser ejercidas por el sector privado bajo el riesgo del sector privado, y que hay que darle adecuada protección constitucional a ese tipo de decisiones. Quizás algunos planteaban que la ley vaya al extremo de prohibir que, por ejemplo, alguna empresa tenga que invertir en una obra de infraestructura y luego esa obra pase al dominio público. Eso en realidad felizmente no se aprobó, pero la ley tampoco es totalmente clara sobre este tema.
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No permite el mercado y tiene este esquema institucional centralizado del cual vamos también a conversar un poco. Iré ahora al tema del régimen económico, que es la materia central de la exposición. La ley crea cinco instrumentos económicos: la retribución económica por el uso; la retribución económica por los vertimientos; las tarifas por servicios en cada sector; la tarifa por utilización de infraestructura hídrica; y una tarifa por monitoreo y gestión de aguas subterráneas. De las cinco quiero sobre todo destacar la primera. Ese instrumento no existía con claridad en la legislación anterior, en el Perú no teníamos un sistema o instrumento por el cual la Autoridad de Aguas pueda generar un cobro en función del uso de un recurso natural. Ese concepto entonces probablemente se convierta en la piedra fundamental de la gestión del agua y precisamente ahí es donde hay que consolidar un esfuerzo institucional para que ese sistema de fijación de retribuciones económicas esté bien hecho y pueda efectivamente cumplir las funciones que le corresponden. ¿Qué es la retribución por el uso del recurso? En realidad, ya la Ley Orgánica de Recursos Naturales, que es una ley que se dio en los noventa, establecía este criterio; nunca había sido desarrollado y lo que hace entonces la ley es utilizar ese concepto. Es un pago que tienen que hacer todos los usuarios del agua de todos los sectores y a todos los niveles, por estar usando un recurso que es de dominio público y de toda la nación. Había en la legislación anterior algo similar, pero obviamente no igual que eran las tarifas de uso no agrario, que en verdad no se deberían llamar “tarifas”. Varios sectores pagaban al Inrena, a la Intendencia de Recursos Hídricos, que conceptualmente en realidad tenía bastante parecido a esta retribución. Pero ahora por lo menos tenemos un solo concepto y es el que definitivamente hay que desarrollar y trabajar. La norma menciona criterios sociales, económicos y ambientales para la metodología, y le da al reglamento que está elaborando la autoridad, la difícil tarea de especificar un poco más estos criterios y además la oportunidad en la cual se ejerce cobro. Yo creo que a nivel de reglamento todavía va a ser difícil que se llegue al detalle, pues generalmente son metodologías muy complejas las que llevan a este tipo de instrumentos. Lo que puede hacer el reglamento es avanzar un poquito más en los criterios, pero tampoco creo que mucho. Lamentablemente la ley no fijó la necesidad de mecanismos de consulta para el establecimiento de esta metodología con los usuarios. Eso me parece una debilidad, porque no hay nada peor para este proceso que se haga sin un mínimo de consulta y la situación de los usuarios. En todo caso queda en el espacio de la propia Autoridad Nacional de Agua que promueva la participación de los usuarios y que no haga metodologías bajo cuatro paredes y sin consultar con los que al final tienen que pagar la retribución. ¿Por qué les digo esto? Hace tres o cuatro años hicimos una evaluación del esquema por el cual la Intendencia de Recursos Hídricos había ajustado las tarifas de uso no agrario. Las tarifas en el año 2000 estaban efectivamente en un nivel muy bajo, es muy poco lo que se pagaba por metro 88
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cúbico y la Intendencia hizo un estudio inicial que se conversó con los diversos usuarios; se intentó que no genere impactos negativos en los costos, se tomaron algunos criterios de eficiencia, iba a llevar a un aumento de precios de la tarifa que era bastante importante. Sin embargo, la autoridad por iniciativa propia y ya sin consultar con los usuarios, hizo un cambio metodológico que llevó esto a un incremento aún superior y luego, en vez de aplicar esto en cinco años, lo hizo en cuatro años, con lo cual generó un impacto bastante controversial, por decir lo menos. Esto es el efecto que hubiera tenido este aumento de tarifas de uso no agrario en los costos, por ejemplo, del sector saneamiento que era uno de los sectores que tenía que pagar esta tarifa de uso no agrario con aumentos totalmente irracionales de sus costos que no eran soportables. Igual en el sector minero tenían aumentos de costos en los distintos tipos de producción que eran absolutamente inmanejables. Este es el ejemplo de cómo no hacer y aplicar una metodología para la fijación, por ejemplo, de la retribución económica por el uso del agua. En general el proceso tiene que ser transparente, tiene que ser predecible, tiene que ser razonable; no puede generar costos onerosos o inmanejables para las empresas, y en general tiene que tratar de cumplir con diversos criterios. Ya hemos aprendido que eso puede llevar a serios problemas. Lo que en la práctica debería hacer la Intendencia de Recursos Hídricos, y la verdad no sé si lo ha conseguido, estábamos acá donde la participación de los no agrarios era baja, cubrir básicamente su necesidad presupuestal con participación de los sectores no agrarios sin meterse ni pelearse con el sector agrario, que efectivamente es el sector en el cual estaba ubicada la Intendencia en ese momento. Obviamente esto genera una queja de los sectores no agrarios, que además no sienten que la Intendencia, en ese momento la autoridad, les daba ningún servicio por los recursos que le estaba cobrando. Entonces, hay que tener mucho cuidado de no usar el tema de la retribución económica solo con un fin recaudatorio, sin cumplir y entrar a un proceso de discusión de efectivamente qué es lo que se está financiando y para quiénes. ¿Qué criterios se podrían usar para la fijación de la retribución económica? Obviamente, en una primera etapa va a haber que darle peso al financiamiento de la propia gestión, pues es difícil plantear que en la primera etapa de un sistema de retribución se puedan introducir criterios más sofisticados. Pero en ese caso igual hay que tener componentes claros y razonables para luego ir incorporando otros criterios más complejos de eficiencia y sostenibilidad de estas retribuciones. El tema es que en todo sistema de cobros de una retribución hay estos famosos trade off o conflictos entre el objetivo social y el económico. Por ejemplo, si las tarifas o las retribuciones son muy altas, hay sectores que son perjudicados, sectores que no pueden acceder al recurso, pero también hay complementariedades a estos objetivos. El aumentar los cobros aumenta también la eficiencia y promueve una mayor sostenibilidad en el uso del recurso agua. Todos estos trade off tienen que ser discutidos en espacios relevantes, por ejemplo por los Consejos de Cuencas, en los cuales deberían hacerse estudios específicos para entender cuáles serían los impactos y cómo deberían resolverse los trade off que hay entre objetivos sociales y ambientales y objetivos sociales y económicos, que a veces son bastante importantes.
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En la práctica, por ejemplo, si bien el sector agrario es obvio que es uno de los enormes consumidores de agua del país, tampoco podemos pedirle a ese sector que esté en la misma capacidad de financiar la retribución económica porque su capacidad de pago es mucho menor en el sentido que los ingresos de los agricultores son bastante limitados. Por eso hay que tener el criterio de razonabilidad para ver quiénes y cuánto pueden financiar una gestión. Tampoco significa que todos veamos al sector minero como próspero, aunque ahora duramente golpeado por la crisis, y que este sea el sector que tenga que financiar a todo el resto. En realidad parte de este proceso es discutir seriamente con criterios técnicos cómo vamos a manejar esta distinta heterogeneidad en los autores que deben financiar este tipo de retribución, y que esos criterios sean transparentes y respetados en el tiempo y que la autoridad o termine cambiando a su antojo los criterios y alterando los cobros de acuerdo a sus necesidades. Es importantísimo evaluar el impacto en los ingresos y costos de los usuarios de las actividades económicas. Como habíamos visto en los estudios que hizo la Intendencia anteriormente, tiraron por la borda todo el análisis de impactos en costos y eso efectivamente es un tremendo error. También la autoridad debe integrar mecanismos e incentivos al buen pagador. En la versión anterior de las tarifas de uso no agrario, por ejemplo, se premiaba al que no paga, algo así como en las municipalidades que ofrecen un montón de premios al que no paga el impuesto predial, y más bien el que paga aparece como un tonto. Entonces debemos evitar a toda costa que la autoridad termine promoviendo el premio al no pagador, más bien al contrario, el no pagador tiene que tener una severa consecuencia y en eso el rol de la autoridad es central. Algunas otras palabras sobre los otros instrumentos que tiene la norma, las tarifas sectoriales. Obviamente el único sector que tiene más avance y estructura en el sistema tarifario es el de agua potable y saneamiento. Sunass ejerce el rol regulador y hay un esquema de fijación de tarifas. Probablemente ese esquema no sufra gran cambio con la norma, aunque debería tener algunas adaptaciones, y por ejemplo el sector va a tener que pagar una retribución económica. Hay que ver cómo se va a trasladar eso a los usuarios finales de agua y saneamiento. La Sunass obviamente tiene que coordinar con la Autoridad de Aguas sobre el esquema de regulación que plantea, porque es como otro sector más, y la Autoridad de Agua debe tener autoridad sobre todos los sectores, incluyendo al de agua potable y saneamiento. Yo creo que hay una enorme oportunidad para mejorar el esquema de tarifas por el uso agrario. Ese es uno de los temas que hemos estudiado con mayor profundidad en GRADE, y hemos hecho un estudio hace 2 o 3 años con el abogado colega Boris Quesada, donde diríamos que el actual sistema de tarifas de agua en realidad tiene algunas distorsiones; por ejemplo, tiene un componente que se llama “canon” que es el que ahora sería la retribución económica que se fija como proporción del ingreso que reciben las Juntas de Usuarios. Este es un incentivo para que las Juntas de Usuarios fijen un bajo criterio de ingresos para pagar menos canon. Es como un impuesto que se pone a la tarifa ciego, y entonces en la práctica termina desincentivando el aumento de la tarifa del sector agrario. Por ello hay una recomendación de desvincular y cada sector debe tener el pago por la retribución económica desvinculado de su esquema tarifario específico.
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Lo otro que recomendábamos en ese estudio es darles más manejo gerencial a las Juntas de Usuarios y más atribuciones. La norma existente y el reglamento fijaban rígidamente las partidas presupuestales que tenían que conformar la tarifa de uso agropecuario, ni siquiera permitía que el gerente de la Junta de Usuarios reestructure el presupuesto para poder hacer una mejor gestión. Decía por norma: “Tú tienes que estructurar tu presupuesto así, con estos porcentajes”. Nos parecía que eso era algo totalmente inapropiado y que incluye rigideces enormes en el proceso de gestión de las tarifas agrarias. Estas son las normas que regían las tarifas de uso agrario, que son normas que vienen de la Ley General de Aguas y que tienen un sesgo de un muy fuerte control para el Estado de la actividad de las organizaciones de usuarios, y por eso es que hay toda esta historia de que las organizaciones de usuarios están sometidas a la Contraloría General de la República. Esto genera que en realidad estas entidades no sean ni públicas ni privadas y hasta ahora yo no he encontrado un abogado que me diga cuál es el régimen jurídico de las organizaciones de usuarios. En todo caso podemos encontrar opiniones para el gusto del cliente, porque no se ha definido con claridad qué es lo que se quiere de las organizaciones de usuarios. En mi opinión, debemos respetar al máximo posible que son organizaciones de carácter privado, que pueden tomar sus propias decisiones, que pueden ejercer y usar su presupuesto, y tendría que haber algún tipo de control, estos de tipo muy indirecto como auditorías, por ejemplo, hechas para dos o tres años, pero no esta idea que estén sometidas a un control que en realidad termina generando un montón de problemas. Este es un estudio que hicimos para ver el atraso en las tarifas de uso agrario. Solo les voy a mostrar un poquito de esta metodología. Lo que nos salió en el estudio es que las tarifas agrarias tenían un atraso de 65%, es decir, a nivel de la costa estaban bastante atrasadas en promedio respecto a los costos y necesidades del manejo del uso agrario. Obviamente, con el sistema que tenemos actualmente hay poco incentivo para que estas tarifas vayan aumentando, y una de las ideas es que con la nueva norma se puede mejorar sustancialmente esta situación. ¿Qué otros instrumentos tiene la norma? Retribución por vertimientos, es un instrumento fundamental, es uno de los instrumentos que ha tenido mayor desarrollo en los países desarrollados con la famosa frase el que contamina paga. He leído en los periódicos que la Sociedad Nacional de Industrias y Sunass van a establecer un esquema similar para el sector industrial, donde va a empezar a haber un pago diferenciado de acuerdo a la descarga que hagan las manufacturas. Ese tipo de avance es el que permite este tipo de instrumentos, y obviamente la Autoridad Nacional del Agua va a tener que empezar a plantearlo no solo en el sector industrial sino en todos los sectores. Ahí también hay una enorme discusión metodológica. Hay países como Colombia, que por ejemplo creó un instrumento muy fuerte metodológicamente pero a la hora de aplicarlo al final no sirvió casi para nada, pues no sirvió para realmente reducir los problemas de contaminación del agua. Entonces una cosa es lo que dice la ley y otra cómo se va a implementar. Ahí hay un reto fundamental. Las tarifas por el uso de la infraestructura hidráulica. Es un problema no solo en el Perú sino en otras partes del mundo, que lo que invertimos en infraestructura hidráulica nunca lo recupera-
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mos. Por ahí mencionaba Fernando Cillóniz la necesidad de tener más Olmos. Yo discrepo un poco o bastante en el sentido que nuestra experiencia con los proyectos de irrigación no ha sido la mejor posible, y hemos tenido una idea inicial de cuánto nos ha costado generar una hectárea en estos proyectos y cuánto cuesta una hectárea en el merado de la costa, por ejemplo, y tenemos casos de escándalo. Por ejemplo en Majes una hectárea ha costado casi 40 mil dólares. Efectivamente, podemos también generar algunos beneficios en la parte hidroeléctrica, que concuerdo ahí que eso levante un poquito el beneficio de estos proyectos, pero muchos de ellos están sobredimensionados, han generado no los costos que nos decían y definitivamente debemos tener un criterio de costo-beneficio. En todo caso, con las tarifas de uso hidráulico difícilmente vamos a poder recuperar estas enormes inversiones; yo dudo que nuestros agricultores o quien use esta infraestructura pueda pagar esas enormes inversiones que hacemos todos los peruanos, y definitivamente debemos entrar a otro tipo de discusión y además hacer que funcione mejor el Sistema Nacional de Inversión Pública para que no pasen proyectos que no son los más apropiados. Chavimochic, que es el ejemplo de éxito, todavía cuando hemos mirado este tema tenía un subsidio a la tarifa del uso de sus empresas de casi 32%. Ahora que estamos haciendo Olmos, que ya está a punto de terminar, esto no puede volver a pasar. Las empresas que inviertan en Olmos tienen que pagar claramente la tarifa, yo no sé si van a poder pagar el reembolso del costo de la infraestructura y eso es un tema a discutir muy complicado. Efectivamente, una parte de lo que invierte el Estado en estos proyectos se recupera a través de mayores exportaciones, mayores impuestos y otras cosas, pero una parte de esa inversión también tiene que ser pagada por los beneficiarios directos, y en este caso van a ser los que compren las tierras del proyecto Olmos. Entonces ahí también hay importantes temas a desarrollar. La verdad que no envidio para nada la situación de la Autoridad Nacional del Agua, que tiene un trabajo gigantesco que hacer en un tema muy complejo, con muchas aristas. Termino con algunos retos que yo veo hacia adelante en los temas económicos del agua en el Perú. Está en plena discusión el reglamento, obviamente sabemos que hay sectores, sobre todo los agricultores, la Junta Nacional de Usuarios que viene oponiéndose a cualquier tipo de reglamento. No les va a gustar el reglamento A ni el reglamento Z, ni tampoco cuando hagan el reglamento y también van a decir que no les va a gustar. Pero es fundamental que el reglamento se apruebe. Se supone que había 60 días calendarios para aprobarlo y creo que ya vamos más de seis meses. Efectivamente, el reglamento puede ayudar a mejorar algunos aspectos de la ley, pero también va a tener limitaciones. No esperemos tampoco que el reglamento resuelva todo, pues muchos de los problemas que hay va a haber que enfrentarlos en la práctica con decisiones, con políticas. A mí sí me parece importante mejorar la participación y fiscalización de los usuarios y las decisiones económicas que tome la Autoridad. Creo que esa parte de toda la institucionalidad está muy débil, y no está claro cómo van a participar los usuarios. Por ejemplo, nadie sabe cómo van a ser representados los sectores a nivel de usuarios y tampoco cómo van a ser representados en
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los espacios de decisión para fijar la retribución económica. Ese tema creo que es central y que podría ser uno de los temas de esta primera reunión, que efectivamente eso tiene que desarrollarse y dejarse con claridad, porque no podemos permitir otra vez que en el país tengamos autoridades que no generan procesos de consulta adecuados para tomar decisiones, menos en un team económico tan delicado como es el tema del agua. Tenemos que entrar a una fuerte discusión de las metodologías. Hay varios países, entre ellos México –que tengo entendido que ahora va a haber una exposición del licenciado López sobre este tema–, es un país que tiene muchísima experiencia en el desarrollo de metodologías para la aplicación de tarifas o de retribuciones. También Colombia y Chile. Tenemos muchos lugares de los cuales aprender, y Brasil también tiene un esquema interesante. El Perú recién empieza. Hay que entrar a esa discusión y en realidad empezar a buscar un modelo que nos sirva para este tema. Ha quedado todavía bastante oscuro el tema de cómo va a participar la inversión privada en la infraestructura. Yo planteo que esto no lo puede resolver la ley, es un tema de políticas, es un tema de decisión a nivel gubernamental y a nivel del Estado. El sector agua es un sector al cual le cuesta mucho atraer inversión, es un sector muy delicado políticamente y es cierto que los procesos de privatización en otras partes del mundo no han funcionado, muchas veces han fracasado. Hay otros esquemas de participación privada que han tenido mejor suerte. Debemos ir probando diversas alternativas, pero lo que no podemos hacer es darnos el lujo de que solo con recursos públicos vamos a desarrollar la enorme brecha de infraestructura hidráulica que tenemos. Entonces ahí hay que experimentar, hay que generar procesos diversos, no caer solo en la discusión ideológica del tema. Un par de temas finales. Yo pongo mucha esperanza en que la Autoridad apruebe un nuevo reglamento de tarifas de uso agrario que sea mucho mejor que el que tenemos. Yo entiendo que más bien están pensando hacer algo muy parecido a lo que teníamos antes, y pienso que ahí habría que ver que hay enorme potencialidad para cambiar las cosas ahí y tener una mejor reglamentación para que las tarifas de uso agrario cambien de modalidad y empiecen a convertirse en un instrumento central para la modernización agraria. Como decía por ahí también Fernando Cillóniz, este proceso de modernización de tecnificación del agua no va a avanzar mucho si es que pagan por toda el agua que consumen durante un año menos de lo que les cuesta una cerveza un día. Efectivamente, tenemos que entrar a un proceso por el cual los agricultores empiecen a pagar más por el agua, pero también a contraprestación de un mejor servicio de distribución del agua por parte de la Junta de Usuarios. Todo eso requiere más flexibilidad para la organización y no estar metiendo a Contraloría a fiscalizar a cada Junta de Usuarios del país, lo cual me parece absurdo. Finalmente, la norma crea estos famosos certificados de eficiencia. Como no se ha podido crear un mercado de aguas, los que han promovido esta ley plantean algo así como que el Estado pueda promover la eficiencia a través de certificados. Yo, como economista, tengo dudas de que
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eso sea viable, y me parece bastante complicado; sin embargo, les doy el beneficio de la duda a los que lo han planteado a ver si es que a través de certificados de eficiencia podemos promover la eficiencia. No tengo conocimiento de que en otros países haya funcionado, pero en todo caso es un instrumento que está disponible y habría que ver si puede ser utilizado. Lo cierto es que para que cada uno tenga criterio tiene que tener algún referente, y como no hay mercado donde se trancen los derechos de agua es muy difícil crear un referente, por lo menos para eficiencia económica. Quizás si se puede tener para eficiencia técnica y tratar de dar estos certificados en procesos que parezcan técnicamente más eficientes, pero me parece un enorme reto todavía poder experimentar certificados de eficiencia. La ANA le va a decir “usted es más eficiente y le voy a dar un certificado”. En todo me gustaría ver el primer certificado, cómo funciona y poder discutirlo.
GUIDO BOCCHIO - MODERADOR Quisiera, antes de pasar la palabra a los comentaristas, resaltar algunas ideas que me han quedado clarísimas de lo que ha dicho Eduardo, quien como siempre con mucha versación nos ha dicho por ejemplo la importancia de los productos que se han creado, resaltando la importancia y la novedad de la retribución económica por el uso según consta en la Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales. Es muy importante también que se busque, aunque al final ha rematado diciendo que no hay forma todavía desde la perspectiva económica de conseguir estímulos económicos vía incentivos o certificados de eficiencia. Sí hay que buscar mecanismos para incentivar los pagos y por supuesto castigar a los que no pagan. Definitivamente comparto también que hay mucho trabajo para la ANA hacia adelante, y el hecho de que ha dado varias orientaciones para que la ANA de alguna forma pudiera tener aligerada esa carga y una de estas sería la posibilidad de buscar consenso en las normas que puedan ser aceptadas por aquellos que tienen que cumplirlas, sobre todo cumplirlas pagando estos conceptos novedosos. Finalmente, ha hecho un comentario sobre esta necesidad de que los pagos lleven a unas mejoras especiales del agro que se le dará al consumidor y donde está, también creo yo, la posibilidad de generar una oferta adicional.
JUAN ANTONIO ROZAS - PANELISTA Ayer el Dr. Guido Bocchio mencionó lo siguiente: leyes que se cumplen son aquellas que se conocen. Después de lo discutido el día de ayer, quisiera añadir que leyes que se cumplen son aquellas que se conocen y se entienden. Vamos a empezar la discusión de lo que es la normativa en el presente simposium, y los siguientes comentarios no pretenden ahondar más en el asunto, sino más bien presentar el bien econó-
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mico sobre el agua, las tarifas del agua y cómo las empresas de generación hidroeléctrica toman decisiones de inversión en la estructura hidráulica. Un tema fundamental en el sector de generación eléctrica es la seguridad jurídica, que proteja los derechos de agua otorgados, es decir las licencias. Recordad que estas inversiones son de largo plazo con períodos de retorno de inversión muy largos, y justamente la Ley de Recursos Hídricos se destaca en el numeral 4 artículo 3 este principio de seguridad jurídica. Ya entrando al tema con respecto al rol del agua, el numeral 1 artículo 3 de la Ley de Recursos Hídricos menciona que es el principio de la renovación del agua. El agua tiene un valor socio cultural, un valor económico, un valor ambiental, y debe basarse en la gestión integrada. Desde el punto visto económico, se puede aproximar el valor del agua mediante el costo-oportunidad; es decir, la escasez del recurso. Así por ejemplo si el agua es abundante en una determinada zona, el costo de oportunidad sería prácticamente nulo; por el contrario, en las zonas donde hay muchos demandantes insatisfechos es posible que el costo de oportunidad fuera algo elevado. A manera de ejemplo, si pensamos en la ciudad de La Merced, que está al costado del río Chanchamayo donde el agua es abundante, en sí el valor del agua para el consumo poblacional en este caso es cercano a “0”, en todo es el costo de obtener, almacenar, transportar y distribuir esta agua. Con respecto a las tarifas de agua, se tiene en general como todos los cargos de impuestos que se imponen al usuario de un servicio, si dicho cargo conlleva una relación directa con la dación del servicio. El costo de obtener, almacenar, transportar y distribuir el agua a las familias, se debe cubrir mediante tarifas impuestas a los usuarios. Un ejemplo de ello es lo que estamos viendo hoy en día en la ciudad de Lima, donde que cada metro cúbico adicional de agua para consumo poblacional resulta más costoso debido a que el río Rímac y las aguas subterráneas están utilizadas al máximo; por lo tanto, la mayor obtención de agua para la ciudad de Lima es más onerosa. ¿Qué se está haciendo hoy en día? El proyecto de Huascacocha, que es un trasvase de agua del Atlántico al Pacífico y que encima necesita una planta de bombeo de como 80 metros. Otra vez se está planteando la desalinización de agua de mar. Mi comentario al respecto es que la tarifa de agua debería reflejar este mayor costo, porque si no se da una señal de precios que no refleja el real costo de llevar el agua al consumidor final. Lo mencionó ayer el Ing. Salazar, y también lo mencionaron hoy día el Ing. Cillóniz y el Ing. Butrón, lo que tenemos en el país son recursos hídricos, y lo que no tenemos es infraestructura. Más que hablar de un tema de escasez de agua, por ejemplo si hablamos del consumo poblacional de agua de la ciudad de Lima lo que debemos tener en claro es que cada vez es más costosa la obtención del recurso. Vivimos en un desierto, que es la ciudad de Lima, y cualquier metro cúbico adicional o se va a tener que traer del Atlántico o cualquier otra alternativa, pero cada vez es más costoso.
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Otro ejemplo que tenía acá que ya se ha mencionado es el Olivar Ayacurino. En este caso ya en sí el recurso del agua es escaso. Yo considero ahí que en una parte lo que es obtención, almacenamiento, transporte y distribución del agua, además de ese costo el agua debería reflejar un costo a diferencia de zonas donde es abundante. Entrando en sí a los temas de las empresas de generación eléctrica que hacen un uso no consultivo del agua, que fue mencionado por el Ing. Butrón, lo que pagamos nosotros como empresa está en la normativa de la ley, que viene a ser un pago equivalente a 30 centavos de dólar por megavatio/hora. Si esta reducción del costo fuera mayor afectaría la competitividad de lo que es la generación eléctrica. Quisiera mencionar algo que fue mencionado por el Ing. Butrón. Hoy en día, como todos ustedes saben, no se están construyendo centrales hidroeléctricas en el país. La cuestión de fondo, sin entrar en mucho detalle, es porque no pueden competir con un precio de gas tan bajo que es el gas de Camisea. Si una central de Camisea necesita en promedio de ingreso de energía de 45 dólares megavatio/hora, la central hidroeléctrica necesita 70 dólares. Es por eso que no se está invirtiendo en generación hidroeléctrica. Un ejemplo es que hoy en día tenemos que se quieren promocionar unos proyectos que están amarrados al proyecto Olmos. Yo creo que es muy poco probable que se desarrollen estos proyectos, así como los proyectos que están relacionados con los proyectos de Majes, porque hoy en día no es competitiva la biodiversidad versus la generación hidroeléctrica; más aún si se quiere hacer un cargo por infraestructura que se ha desarrollado en el proyecto Olmos y en el proyecto de Majes. Lo que estoy diciendo podría salir a pregunta si las empresas hidroeléctricas no están interesadas en invertir en infraestructura hidráulica, llámese embalse o trasvase de agua. Las empresas eléctricas sí están interesadas en invertir en embalses o en trasvases ya que tienen hoy en día costos hundidos. Por ejemplo, tenemos la central de Yauli en el río Paucartambo, y estos proyectos marginales de hacer nuevos embalses pueden ser rentables. Están interesadas en hacer nuevos embalses o trasvases, pero no así en hacer una nueva central. En el artículo 90 de la Ley de Recursos Hídricos se señala que en lo que es retribuciones económicas y tarifas, que fue mencionada por el Sr. Zegarra, los titulares del derecho de uso de agua están obligados a contribuir al uso sostenible y eficiente del recurso mediante el pago de lo siguiente: lo que es la retribución económica por el uso de agua y también una tarifa por administración de infraestructura hidráulica mayor y menor. Acá quisiera entrar con un ejemplo que tal vez pueda generar un poco de polémica, pero es una realidad. Ya lo mencioné, Huascacocha es un proyecto para traer mayor agua a Lima, más de 50 metros cúbicos que se van a trasvasar de la cuenca del Atlántico hacia la cuenca del Pacífico. ¿Cuál es el efecto que tiene esto? El proyecto es una iniciativa de Sedapal. En el trasvase de agua, esta agua baja por el río Santa Eulalia y la empresa que está situada en ese lado, que es Edegel, puede aumentar su generación en cerca de 100 megavatios. Esta información se las puedo decir porque es pública. Si esta generación puede venderse a un promedio de 30 dólares, esto generaría a Edegel ingresos por 3 millones. Estamos hablando de más o me-
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nos de 30 millones que podría tener Edegel como beneficio el proyecto. En este caso Sedapal, que tiene esta iniciativa, va a tocar la puerta de Edegel y le dice “tengo este proyecto, te va a generar 30, el proyecto cuesta 70, Sedapal pone 40”. Sin embargo, es importante verificar si hay derecho de terceros, gente que esté alrededor de la cuenca que pueden ser afectados por este proyecto. También está el caso de la central de SN Power, donde yo trabajo, que es la central de Malpaso. En este caso la central de Malpaso tenía una producción en cerca de 10 megavatios, y lo que debería estar pensando en este caso la empresa de agua potable es en pagar una compensación a esta central. Básicamente, ¿qué es lo que se debe hacer acá? Se debe respetar el principio de seguridad jurídica. Un último ejemplo para ir terminando es con respecto a los embalses de compensación o contra embalses, que son estructuras hidráulicas que sirven para mantener los requerimientos de agua en los valles cuyo uso es principalmente agrícola. Estos embalses de compensación o contraembalses están ubicados aguas abajo en las centrales hidroeléctricas y representan una inversión importante cuyo costo principal es respetar los derechos de uso de agua de otros usuarios, en este caso específico el uso agrícola. Si hablamos de la central de Gallito Ciego, una vez que las aguas son turbinadas por SN Power, estas vuelven a un contraembalse y se vuelven al régimen natural, tal como fueron recibidas las aguas por la misma central. ¿Por qué se construye el contraembalse? Se construye simplemente por respetar los derechos de terceros. Se ha mencionado mucho el tema de los conflictos. En el momento de dar derechos para bajar de una cuenca a otra no se están respetando los derechos de terceros. Acá había traído una noticia que es del lunes 31 de agosto del diario Gestión: “Cusco necesita garantías para elaborar el proyecto Majes-Siguas”. Estos conflictos se han mencionado mucho ayer y hoy, y creo que se van a ir cada vez más a futuro por la escasez que está sufriendo el recurso hídrico.
ROSA CHEVARRÍA - PANELISTA Como mencionó el Dr. Guido, yo soy abogada tributarista y se preguntarán qué hace una abogada tributarista en un tema de aguas, pero eso se explica conociendo un poco el régimen jurídico anterior a la Ley de Recursos Hídricos. Pienso explicar muy brevemente en qué consistía el régimen jurídico anterior versus el que tenemos ahora, porque mi objetivo es demostrar o dar a conocer qué herramientas jurídicas o legales tiene en este momento un usuario registrado para saber el marco legal dentro del cual la administración está facultada a cobrar lo que ahora se denominan retribuciones económicas y tarifas.
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Quiero empezar entonces señalando que antes de la Ley de Recursos Hídricos, como todos saben, regía la Ley General de Aguas, y el Tribunal Fiscal que es el organismo de mayor jerarquía en términos tributarios, señaló en diversos procedimientos que las tarifas en ese momento mal denominadas “tarifas por uso de agua”, tenían naturaleza tributaria; es más, les dio el carácter de tasas, un concepto jurídico. ¿Y en qué se basó? Simplemente en la definición del artículo 12 de la Ley General de Aguas, que señalaba que todos los usuarios abonarían tarifas fijadas por unidad de volumen por cada uso. En base a esa norma y al marco tributario que es el mismo que el de la actualidad, se concluyó que esas tarifas, que es lo que ahora son las retribuciones económicas, tenían naturaleza tributaria. ¿Qué importancia tenía esto? La importancia era que si un concepto tributario tiene una serie de límites, una serie de requisitos, el legislados al establecer la cuantía, al establecer el hecho que genera la obligación del pago, etc. Y en un marco claro incluso desde la propia Constitución, dentro del cual puede moverse el legislador. Por ejemplo, tenemos el principio de legalidad, un tributo no puede ser creado si no es por ley o por decreto legislativo, y en el caso de las tasas, la cuantía se fija vía decreto supremo refrendado también por el ministro de Economía y Finanzas. En la actualidad, por ejemplo, se fijaría el monto de las retribuciones económicas, pero tendrían que ser aprobadas por el ministro del sector. Tenemos el principio de obligatoriedad, que le ha dado el derecho de propiedad y la capacidad contributiva de cada usuario. El principio de igualdad, por el cual se entiende que todos los que se benefician de la recaudación están obligados a contribuir en la misma medida. El carácter de tributo vinculado que tienen las tasas; es decir, la diferencia de los impuestos que solamente atienden a la capacidad contributiva del ente administrado. Las tasas simplemente apuntan a cubrir el costo del servicio público que brinda el Estado, y que es el que genera obligación de pagar el tributo. Y finalmente, el destino del tributo, el rendimiento de la tasa solamente puede estar destinada a financiar el servicio público. Es decir, la administración no podría cobrar “tarifas” por el uso de agua y destinarla a otro tipo de gasto público y otro sector. Entonces, estos principios han sido invocados por diferentes administraciones en el pasado porque se tenía claro, al menos para el Tribunal Fiscal, que esto era un concepto tributario. Sin embargo, la nueva Ley de Recursos Hídricos ha cambiado la naturaleza jurídica del concepto. O sea, el concepto es el mismo pero cambia la naturaleza jurídica. Ahora es un concepto contra prestativo, enmarcado en el artículo 20 de la Ley de Recursos Naturales. ¿Qué señala? Todo aprovechamiento de recursos naturales por parte del particular tendrá una retribución económica que se mira por criterios económicos, sociales y ambientales. La Ley de Recursos Hídricos también señala que, al fijar las retribuciones, la Autoridad y luego el sector que las aprueba, se rige por criterios económicos, sociales y ambientales.
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¿Qué norma define cuáles son esos criterios económicos, sociales y ambientales? ¿Existe alguna? El tema que se ha tratado en esta mesa ha apuntado por el criterio económico, pero el objetivo era un poco como abogada preguntarme y ahora que ha perdido las garantías tributarias que incluso me da la Constitución y las leyes de la materia. Ahora, ¿qué recursos y qué argumentos jurídicos tengo? La verdad que no encontré muchos. Únicamente, y como referencia, y siendo esto un tema problemático un poco político, quería citar la sentencia del Tribunal Constitucional por el tema de regalía minera, que señala que si una exigencia económica no reviste tamiz tributario, el legislador no queda habilitado para establecerla sin ningún parámetro de objetividad y racionalidad. Y a lo largo de la sentencia se fijan una serie de criterios, nuevamente principios o conceptos no necesariamente recogidos en las normas, que darían legitimidad al cobro. Por ejemplo, que el cobro sea adecuado con los fines de la política que se persigue, que no afecte derechos fundamentales, que se rija por cánones de racionalidad y proporcionalidad, que permita el aprovechamiento sostenible del recurso natural y la protección del medio ambiente, y finalmente que permita la equidad en la distribución de la riqueza. Fuera de esos criterios no encuentro cómo cuestionar la cuantía de las retribuciones, si no es atacando algún vicio en la metodología o los pasos seguidos en el informe técnico que sustentarían la cuantía de las retribuciones. Ahora la ley ha fijado criterios de sostenibilidad que ya pasan al campo económico, pero que igual tendrían que regirse por los principios que he señalado. La vía legal para cuestionar, imaginemos en el supuesto caso que el informe técnico se dé y se emita una norma por las nuevas retribuciones económicas por una menor cuantía, la única vía legal que tendría el usuario para cuestionarlas sería la acción popular. Pasando a temas puntuales que me llamaron la atención en el momento de formular la propuesta en el reglamento, tenemos el tema de las retribuciones que pagan las empresas generadoras. Efectivamente, el concepto que recoge la Ley de Concesiones es el mismo o se identifica con la retribución económica fijada en la Ley de Recursos Hídricos; es decir, no es una nueva retribución, un nuevo concepto. Aunque no hay norma expresa, esta es la conclusión a la que se llega. En el tema de tarifas, específicamente la tarifa por monitoreo de agua, nos surge la duda respecto de si esta tarifa es un precio público o una tasa, o sea un tributo nuevamente. Para definir esto tendríamos que establecer quién es el sujeto activo, o sea qué empresa de servicio de monitoreo, si es la entidad pública o privada, y el destino de los recursos, que también esto ha quedado en el aire y deberá ser precisado por el reglamento.
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8 GESTIÓN DEL AGUA SEGÚN LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA / MÉXICO / CHILE MODERADOR: GUIDO BOCCHIO Presidente del Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía
EXPOSITORES: MARIO LÓPEZ PÉREZ Gerente de Ingeniería y Normas Técnicas de la Comisión Nacional de Aguas de México Antiguo amigo y especialista en el tema del agua, es ingeniero agrónomo titulado de la UAM. Maestría en Pedología y Estudios de Suelos de University of Reading Inglaterra, con diplomado sobre Gerencia Alta Dirección con mención honorífica por la Universidad La Salle de México. Diplomado sobre Administración de Recursos Hidráulicos, ofrecido por las universidades de Sao Paulo de Brasil y Colorado State University, avalado por el Banco Mundial y por el Banco de Holanda. Tiene 27 años de servicio en la Administración Pública Federal. Desde abril del 2007 es gerente de Ingeniería y Normas Técnicas de la Sub Dirección General Técnica. Dentro de la Comisión Nacional del Agua de México ha sido coordinador de asesores de la SGT, coordinador del Programa de Modernización del Manejo de Agua (PROMMA), subgerente de Consejos de Cuenca, subgerente regional de Administración del Agua y subgerente regional de Planeación y Finanzas de la Gerencia Regional Lerma Balsas con sede en Querétaro, subgerente de Administración del Agua de la Gerencia Estatal Puebla de la CNA. Fue jefe de proyecto, jefe de departamento y proyectista en la Comisión del Plan Hidráulico. Se inició como pasante en la Comisión del Plan nacional Hidráulico-SARH en 1980. Conferencista magistral, panelista, moderador y organizador de talleres, cursos, seminarios y congresos en Canadá, Colombia, Chile, China, España, Estados Unidos de América, México y Perú sobre gestión integral del agua, legislación hídrica, planeación hidráulica, administración de derechos de agua, organismos y consejos de cuenca, y manejo de cuencas transfronterizas. Representante de la Comisión Nacional del Agua y asesor técnico de la CILA. Profesor del diplomado en Administración Gerencial del Recurso Hídrico ITESM, Toluca 2007.
ALBERTO SALAS MUÑOZ Vicepresidente de la Sociedad Nacional de Minería de Chile Ingeniero civil de minas de la Universidad de Chile, diplomado en Finanzas Corporativas de la Universidad Adolfo Ibáñez con 30 años de experiencia en la minería privada. Empresario y director de Empresas Mineras, presidente de la Fundación de Ingenieros de Minas de la Universidad de Chile y vicepresidente de la Sociedad Nacional de Minería (Sonami) de Chile.
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GESTIÓN DEL AGUA SEGÚN LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA / MÉXICO / CHILE MARIO LÓPEZ PÉREZ - EXPOSITOR Yo quisiera agradecer a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía por hacer posible que yo esté aquí con ustedes para platicar sobre la experiencia mexicana, y si ustedes encuentran alguna similitud respecto a lo que ocurre allá a lo que ustedes están transitando en este momento acá es mera coincidencia. Y en particular quisiera agradecer al Dr. Guido Bocchio, un enorme amigo, quien también ha hecho posible que yo esté aquí y que me ha permitido saludar a viejos amigos ahora en la ANA, antes de la Intendencia de Recursos Hídricos y algunos otros que no están ahí. Yo quiero presentarles rápidamente estos seis temas. Sé que tengo un poco de tiempo, voy a hacer uso eficiente del mismo. México tiene dos millones y medio de metros cuadrados, es una República Federal compuesta por 31 estados y un Distrito Federal. Hay casi 2,500 municipios en mi país; compartimos frontera con Estados Unidos, compartimos con Belice y Guatemala. Mi país ha crecido enormemente, de acuerdo a este censo de 2005 éramos 103 millones de habitantes y hoy día somos 107 millones de habitantes; la capital de la República Mexicana son solamente 20 millones de habitantes y sigue creciendo. Hemos pasado de ser un país rural a un país eminentemente urbano; la tasa de crecimiento ha disminuido del 3% al 1%, eso ya le da a ustedes un contexto del problema de agua al que nos vamos a enfrentar. México tiene información que pública anualmente en la página de Internet de la Comisión Nacional del Agua. Una estadística del agua; yo he dejado en la entrada unos discos como este, un libro como este con el cual ustedes pueden corroborar que las cifras que el Gobierno Federal Mexicano pone a disposición de los ciudadanos mexicanos que todo el mundo anualmente se actualiza. El escurrimiento son 458 mil millones de metros cúbicos. Eso se podría decir que es muchísimo y que nos lleva en promedio casi 760 milímetros al año. Sin embargo, no ocurren de manera uniforme. Yo fundamentalmente en el sudeste mexicano, para mayor facilidad de ustedes es donde está Cancún, y ven ustedes que en el norte de mi país prácticamente la lluvia es nula, se parece mucho al de ustedes. Sin embargo, a diferencia de ustedes a nosotros nos llueve en los meses de junio a octubre, y tenemos estiaje cuando ustedes tienen lluvia. La siguiente muestra exactamente un panorama similar al de ustedes, donde no hay agua está todo el desarrollo económico y está la producción del producto interno bruto. Es decir, habitamos donde no hay y como decía hace un momento la infraestructura es la que le da vida y cada vez es más costosa para poder mantener este desarrollo.
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Ustedes por ahí decían que compartían 18 cuencas con el Brasil, y México comparte muchas cuencas con Estados Unidos, con Guatemala y con Belice. Con los norteamericanos tenemos un Tratado de Aguas Internacionales y con los beliceños y los guatemaltecos no tenemos ningún tratado en este momento y estamos trabajando en ello. En México, igual que aquí, el uso mayoritario es el uso agrícola, es el 77% el uso del agua. Nosotros nos encontramos divididos en 13 regiones hidrológico-administrativas, ahorita les explico esto. Ustedes escuchan que la ANA se ha dividido en 14 regiones, nosotros somos 13 en nuestro país y como verán ustedes la distribución del uso de agua agrícola es evidentemente lo más importante. Donde están las manchas rojas de agua superficial estamos hablando de que en las manchas rojas es donde hay disponibilidad; entonces, si un concesionario o un solicitante quiere más agua o un nuevo solicitante quiere más agua se la tenemos que negar porque no hay volumen disponible. Donde están las manchas verdes de agua superficial podemos decir que existe, pero los volúmenes disponibles son tan insignificantes en algunas zonas que prácticamente con un solo peticionario o dos peticionarios se acaba el disponible. Nosotros tenemos por obligación, por ley, publicar cada tres años estos datos actualizados. Ustedes pueden corroborar esta información en Internet, en la página de la Comisión Nacional del Agua. Tenemos 653 acuíferos identificados en el país, de los cuales 104 están sobre explotados, y estos representan el 37% el volumen que está concesionado y tenemos un gran número con intromisión salina. Este número se va a incrementar en función de los efectos del cambio climático. La presión por el recurso hídrico es de fuerte a muy fuerte del centro del país hacia el norte y muy baja acá. Hay una breve reseña de cuál es la infraestructura hidráulica de México, cuatro mil presas de agua de más de 20 metros de altura, seis millones de hectáreas bajo riego, 2.7 de temporal tecnificado, 541 plantas contabilizadotas, 1700 de tratamiento de aguas residuales municipales y 2,000 industriales y casi 3,000 kilómetros de acueductos. Esa es la infraestructura hidráulica que existe hoy en México. Sobre la calidad del agua, nosotros tenemos problemas severos de contaminación, igual que ustedes. El centro del país evidentemente es donde tenemos los principales problemas y nosotros monitoreamos 1,014 sitios, procesamos la información en 13 laboratorios regionales y una central, y 17 laboratorios estatales, todos propiedad de la Comisión Nacional del Agua. Cada año evaluamos la red de la situación de la calidad de agua y evaluamos todos los parámetros físico-químicos, tóxicos y metales pesados y bacteriológicos evidentemente, pero publicamos en función de cada uno de los parámetros la situación. Enfrentamos sequías. Este es un monitoreo que realizamos año a año, donde ustedes verán que la vertiente del Pacífico es la que más está afectada.
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México es afectado por ciclones, a diferencia de muchos otros países el ciclón le produce a México muchos beneficios, pero también muchos perjuicios. De 1970 a 2007 hemos recibido en agosto 27 impactos, 55 en setiembre, 40 en octubre, 13 en noviembre; es decir, la probabilidad de impacto en México es entre uno y dos ciclones en promedio en el mes de setiembre, ya sea ciclones del Atlántico o ciclones del Pacífico. Sufrimos con el cambio climático porque los ciclones en algunas ocasiones se convierten en más intensos y en estas ocasiones están ausentes el aumento de agua en el país. La cobertura de agua potable en México ha crecido de 1990 del 78% a casi el 90%; es decir, nueve de cada diez mexicanos tiene agua potable en su domicilio. En cuanto alcantarillado hemos crecido del 61% al 85%; es decir, casi nueve mexicanos tienen alcantarillado en su domicilio. Tratamiento de aguas residuales estamos avanzando, hoy tenemos el 39%. La meta al 2012 establecida en el programa nacional hídrico mexicano señala que debemos llegar al 60% al final de la administración del 2012. Es decir, mi país tiene un problema de contaminación, es un país de falta de cantidad de agua subterránea, de sobreexplotación de acuíferos y problemas de eficiencia en el uso del agua. ¿Esto les suena conocido? En México, la Constitución Política, en el caso peruano es el artículo 66 si mal no recuerdo, en el caso mexicano es el 27, señala que todas las aguas son de propiedad nacional. El dominio de la nación sobre esta agua es inalienable e imprescindible; es decir, nunca pierde posesión el Gobierno Federal mexicano sobre las aguas y solamente se concesiona, se otorga la autorización para usarla. México, como ustedes, ha evolucionado de un país eminentemente agrario dedicando el agua con preeminencia al sector agropecuario para producir alimentos derivados de una revolución que ocurrió en 1910, y hemos transitado de ser una ley eminentemente agropecuaria a una ley multisectorial. ¿Esto también les suena conocido? Hemos transitado de ser una institución de agricultura de fomento y de irrigación fundamentalmente a una Autoridad Nacional del Agua sectorizada en el medio ambiente para evitar presiones de un sector que tenga preeminencia sobre los demás. Una transparencia en la administración del recurso hídrico no es posible si se encuentra uno bajo la cúpula de un sector en particular. Este es el índice de la Ley de Aguas en México, y ustedes verán muchísima similitud con la de ustedes. Aquí está señalado los temas de administración de agua, los temas de política hídrica, el tema de los derechos de agua, de uso y aprovechamiento; los usos de agua mexicanos reconocidos, que no son solamente como ustedes los tienen los agricultores y los agropecuarios, en el caso mexicano se le reconocen cada uno por separado, bienes, infracciones, etc. El objeto de la ley mexicana publicada en 1992 y reformada en el 2004 es el mismo: mejorar la explotación, uso y aprovechamiento mediante la estrategia de la gestión integrada del recurso hídrico. Nosotros tenemos claro que el objeto es la sustentabilidad y el cómo lograrlo es mediante la gestión integrada a nivel de cuenca y acuífero; no debemos perder de vista esto. 103
La ley de 1992 introdujo muchos conceptos importantes, desarrollo integral sustentable; la participación de la programación hidráulica; el mercado del agua en los títulos de concesión; la información pública y los Consejos de Cuenca. Algunos de estos conceptos siguieron en la reforma de la ley del 2004, y ni siquiera si habíamos probado algunos de ellos si funcionaban o no funcionaron. De 1992 al 2004 hubo acciones señaladas en ley que no se cumplieron por “x” o por “z” como decimos en México. La reforma de la ley introduce más claramente qué es sustentable en materia del agua y gestión del agua. Una nueva estructura de la gestión del agua en México; una política explícita con instrumentos básicos explícitos en la ley; ajustes en los procedimientos para las concesiones; explícitas causas de interés público para las reservas y reglamentos; un apoyo en bancos de agua y un sistema financiero de agua; protección humedal; educación y cultura de agua. Es obligatoria en México en la educación básica y en la educación secundaria el tema del agua por ley. Se reconoce que es un bien público, de dominio público, con valor finito con valor de propiedad nacional. ¿Les suena parecido a su ley? Señala que la gestión debe ser por cuenca, descentralizada e integrando todos los usos su uso múltiple y sustentable, así como su interrelación con otros recursos. No puede ser una ley de un solo sector, eso nosotros ya lo aprendimos a base de errores. Los usos de las cuencas y los trabajos deben ser regulados por la Autoridad; las concesiones deben otorgarse en función de la disponibilidad; la conservación, preservación, protección es un asunto de seguridad nacional y más en un país donde falta el agua como el mío. La eficiencia es un elemento importante. Todos estos son principios de política hídrica que son muy similares a los que ustedes tienen y que reconocen en su nueva ley. La gestión del agua en México reconoce cinco instrumentos: participativos, de instrumentos, de orden de control y regulatorios, y de planeación. Nos basamos en un Plan Nacional de Desarrollo que se tiene que publicar en México, cada seis años hay elección de presidente y no hay reelección. 2007-2012 es el período actual y tenemos nosotros por obligación, Ley de Planeación, publicar los planes de desarrollo y ahí se inscribe el Programa Nacional Hídrico. Estas son las metas del Programa Nacional Hídrico. Sobre este documento es evaluada la Comisión Nacional del Agua, es evaluado el desempeño de los funcionarios públicos en México, y si no se cumplen las metas anuales nos despiden. Los instrumentos regulatorios, los títulos de concesión, las transmisiones de derecho y las caducidades de volúmenes, la Ley Federal de Derechos, un poco lo que hablaba hace un momento el Dr. Zegarra, esta ley establece el pago de los usuarios en materia de agua. El espíritu de estos criterios económicos es lo del agua al agua, el que contamina paga, es fundamentalmente eso. Nosotros recaudamos del orden de 900 millones de dólares por estos conceptos. El presupuesto de la Comisión Nacional del Agua este año es de tres mil millones de dólares, es decir, recauda104
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mos un tercio de nuestro presupuesto. Si ustedes me preguntan si esto es lo suficiente para lo que Médico necesita, la respuesta es no. México necesita tres veces tres mil millones de dólares. Evidentemente, lo principal es recaudación por uso de derecho de agua. Ahí está vertimiento, ahí está aprovechamiento de otros fundos. Como ustedes verán, la recaudación en México ha sido más o menos estable en los últimos años alrededor de 900 millones de dólares. Nosotros medimos, inspeccionamos y sancionamos con fundamento en la ley. Los Consejos de Cuenca son para conciliar los intereses con los gobiernos de los tres niveles y de los usuarios, en México no es un órgano de autoridad el Consejo de Cuenca. Y las asociaciones de usuarios son principalmente en la agricultura. Esta es la organización de la gestión del agua en México. Esta línea marca el Gobierno, esta línea hacia allá es sociedad y usuario; este nivel es el nacional, este nivel es el regional. La Comisión Nacional del Agua tiene un Consejo Técnico y depende del Ejecutivo Federal; el Jefe de la Comisión del Agua no es el Ministro del Ambiente, somos una entidad autónoma desconcentrada, con presupuesto y autonomía técnica total. Representamos, sumando todo el presupuesto del Ministerio del Ambiente el 80% a 85%. Somos una fruta muy apetitosa para cualquiera que quiera estar ahí. Hay 13 organismos de Cuenca dependientes de la Comisión Nacional del Agua, equivalente a los 14 que tiene la ANA aquí en Perú; hay 26 Consejos de Cuenca, 21 Comisiones de Cuenca, 25 Comités de Cuenca y 58 cuotas. Todos estos son órganos auxiliares del Consejo de Cuenca. La Asamblea de Usuarios o los Comités de Usuarios son los que participan en el consejo, así como las partes estatales y federales. La Autoridad del Agua en México está inscrita en el Ministerio del Ambiente y depende del Poder Ejecutivo Federal. En México el poder está el Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo, somos una gestión pública centralizada y ahí estamos inscritos. La gestión de la Autoridad del Agua es a nivel nacional, a nivel local y a nivel región. Estamos divididos geográficamente, y son 37 regiones hidrológicas mexicanas que agrupan 728 cuencas. Si nosotros agrupamos algunas regiones hidrológicas, este es el ámbito de acción de un Organismo de Cuenca mexicano. Organismo de Cuenca, no Consejo de Cuenca. Si los superponemos sobre los 31 estados podrán ustedes ver el equivalente a las regiones de ustedes, podrán ver que un organismo de Cuenca atiende a más de una región, atiende a más de un estado, atiende a más de un Consejo de Cuenca. Las atribuciones son amplias. Somos una autoridad administrativa y también somos una autoridad fiscal. Somos responsables del sistema de información de México, de cantidad y calidad, se dirige al Servicio Meteorológico Nacional; proponemos normas, expedimos decretos, construimos, operamos y mantenemos infraestructura federal; apoyamos a los sistemas de agua potable, apoyamos a sistemas de control de inversiones, al sistema nacional de protección civil y realizamos declaratorias de zonas de riesgo por inundaciones; acreditamos a los usuarios, promovemos la cultura del agua, lo que es muy importante.
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El Consejo de Cuenca, de acuerdo al artículo 13 de la ley, dice que es un órgano de organización y de concertación, de apoyo, de consulta, de asesoría, no es autoridad. Su propósito es formular y programar para mejorar la extracción, desarrollar infraestructura, servicios. Es un órgano de planificación, de apoyo y es un mecanismo de consulta con la sociedad. Esta es la estructura de un Consejo de Cuenca mexicano: 50% Gobierno y 50% usuarios. El ámbito de competencia del Consejo de Cuenca es esta gran región, una región de planificación, su organización es a nivel de un tributario, de una Comisión de Cuenca y a nivel de un tercer tributario de microcuenca. Estos hacen una tarea específica, estos atienden un programa específico y la planificación de toda la Cuenca es materia del Consejo. A nivel de acuífero están los Comités de Agua Subterránea, que actúan a ese nivel. Esta es la agenda que tratan los Consejos de Cuenca, que es una agenda de identificación de diagnóstico de problemas, de establecimiento de prioridades y de programación de acciones. Es decir, la planificación y una planificación de todos los temas, pero ellos no deciden sobre los derechos de agua. La reforma de la ley del 2004 le otorgó al Gobierno Federal mexicano una tarea, una responsabilidad, un compromiso para este binomio: organismos de cuenca, es decir Autoridad Nacional del Agua; y Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliares, una expectativa y un gran número de temas por desarrollar. Están en proceso. El primer Consejo de Cuenca mexicano se instaló en 1989 y el último se acaba de instalar a principios de este año; el segundo se instaló en el año 2000. Hubo 11 años entre el primero y el segundo, pero del segundo al último hubo nueve años. No olvidemos que es un proceso social el Consejo de Cuenca, no puede ser acelerado por decreto, pues tiene que madurar gradualmente. La gestión del agua es la estrategia que el Gobierno Federal mexicano señaló para poder revertir la situación de escasez y de contaminación, pero no la puede resolver de manera unilateral sin la participación social. Esto es algo que nosotros entendemos y que nos ha costado trabajo avanzar. La organización social para la gestión del agua hoy día todavía está en formación, no podemos decir que ya acabamos, pues requiere de tiempo para dar frutos. No es posible dar resultados si forzamos procesos de participación y los representantes de las asociaciones no consultan a sus bases; no se vale que opinen yo creo, yo pienso, me parece, mi asesor me comenta, necesitamos usuarios informados. La ley, si se reforma continuamente confunde los roles de los actores. Cuidado con ello. Los actores de agua que carecen de información de la ocurrencia, uso o aprovechamiento para participar o actuar, cuidado. La capacidad instalada de la Autoridad del Agua en general es tema de gestión. ¿Carece de recursos económicos? Así no va a funcionar el esquema. Esa es la experiencia de nosotros. Nuestra reforma renueva un paradigma. El agua en México es patrimonio de la nación y es un asunto de seguridad nacional. Hay resistencias de desconocimiento en México, aun con estas circunstancias de diagnóstico; sin embargo, sentimos que estamos en la ruta correcta para alcanzar el uso sostenible y la gobernabilidad del recurso hídrico del país.
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ALBERTO SALAS MUÑOZ - EXPOSITOR Quisiera en primer término agradecer la gentil invitación de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía el Perú para participar en este I Simposium del Agua en Lima. Para quien les habla es siempre un tremendo agrado venir a Lima y poder disfrutar de la calidez de ustedes, del buen pisco sour, cebiches, tiraditos, conchas negras, leche de pantera, leche de tigre y otras cosas a las que me hecho muy asiduo. Así que cada vez que nos llaman a participar yo levanto la mano aun cuando no sea mi especialidad. Y digo esto porque la verdad la presentación de quien me antecedió, de Mario López, mi visión va a ser la de un minero. Yo soy minero, soy ingeniero de minas, y he hecho de la minería mi forma de vida y por lo tanto mi visión es subjetiva, ligada al punto de vista minero pero tratando de colocar números y cierta objetividad para poder discutir este tema de recursos hídricos y de minería, que es un tema bien de futuro para Chile. Y para esto voy a hablar previamente dos cosas de lo que es la Sonami, para quienes no lo conozcan, mostrar la minería en Chile básicamente para que se entienda la importancia que tiene en nuestro país esta actividad para poder bajar al tema de recursos hídricos y minería, entendiéndolo desde la perspectiva de los que hacemos minería y un breve resumen de los desafíos estratégicos que tenemos en Chile al respecto. La Sonami es uno de los gremios más antiguos de Chile. Fue fundada en 1883, el sábado pasado cumplimos 126 años de vida, y trabajamos principalmente para desarrollar la minería privada. No le ponemos más apellido a esta minería porque nosotros entendemos la minería como una minería privada sustentable, con desarrollo armónico, con respeto al medio ambiente y con gran responsabilidad social-empresarial. Somos el referente de la minería privada ante los Poderes Públicos, principalmente el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Prestamos todo tipo de información a nuestros asociados y representamos a la minería privada en organismos internacionales, especialmente ligados a la minería. Tenemos una parte en especial, que es que nuestros socios son de la A a la Z , tenemos a las más grandes empresas mineras del mundo como puede ser Billington, Barrick, Xstrata, Anglo American, Miller, etc. Tenemos a no metálicos como Soquimich, minería del hierro. Tenemos 29 empresas de la mediana minería que son ligadas a capitales chilenos y más de 3,000 pequeños empresarios que los valoramos muchísimo y que son muy modestos empresarios pero son empresarios, son gente que tiene 10, 12, 15 trabajadores y son todos formales; son más de 3,000 pequeñas empresas que generan un sustento de red social de crecimiento armónico muy importante para la paz social del país. Desde el año 1883 además hemos participado activamente en todo el perfeccionamiento de la institucionalidad, todos los códigos de minería. También hemos participado en menor medida en los códigos de agua. La Sonami ha tenido un activa participación aportando lo que sabemos hacer. De la minería en Chile quisiera decirles que al contrario de México, Chile es un país muy pequeño, muy chiquitito, tenemos apenas el 6% de la superficie terrestre del mundo. En población representamos 0.25% de la población mundial, o sea de cada 400 personas del mundo apenas aparece un chileno y aportamos solo el 0.3% del ingreso del mundo, o sea somos la verdad 107
bien poca cosa; pero sin embargo en el sector minero Chile es el primer productor de cobre del mundo con 35% de la producción de todo el mundo; somos los primeros productores de nitrato del mundo, tenemos 100% del mundo; somos los primeros productores de yodo del mundo, producimos el 60% de toda la producción del mundo; somos los primeros productores de litio del mundo con el 62%; somos los primeros productores de renio del mundo con 44%, terceros productores de molibdeno, quintos productores de plata y con el oro debemos estar como treceavo o catorceavo con 50 toneladas. Eso hace de Chile un líder en la minería, y dentro de Chile la minería es la principal línea económica. Nosotros aportamos en términos brutos 30 mil millones de dólares el año 2008, que comparados con los 170 mil millones de dólares que es el producto bruto interno de Chile significa casi un 18% es de minería, y por lo tanto la minería es lejos la actividad económica más relevante que tiene Chile. Le sigue la industria con el 13%, el comercio con un 9% y el sector agropecuario y agrícola con un 3%. Nosotros hemos ido incrementando en los últimos 40 años nuestra participación en el mundo. En la década de los setenta nosotros producíamos el 12% del cobre del mundo, en la década de los ochenta el 16%, en la década de los noventa el 25% y hoy día el 35%; por lo tanto, nuestra presencia ha ido creciendo continuamente en un esquema de largo plazo. Pero simultáneamente con eso y con esa gran explotación hemos sido capaces de aumentar nuestras reservas. En el año 1985 Chile poseía 97 toneladas de reserva que representaban el 18% del mundo; a pesar de todo el desarrollo y a pesar de todas esas producciones que les mostré, hoy día tenemos 390 millones de toneladas y representamos el 39% de las reservas del mundo. Esto no fue gratis y fue posible porque se invirtieron 2,250 millones de dólares en exploración en ese período. De los 66 mil quinientos millones de dólares que aporta Chile, 39 mil corresponden a minería. Esto es casi un 60% de las aportaciones. Impacta esto obviamente en muchas otras actividades productivas, por ejemplo más del 50% de toda a carga marítima de todos los puertos de Chile corresponde a productos mineros. Finalmente, la minería de toda la actividad económica y de servicio a nivel nacional, es la que tiene las más altas remuneraciones, presenta la menor tasa de conflictividad, tiene la más baja tasa de accidentes laborales de todos los sectores económicos y muestra los más altos estándares de sustentabilidad, renovación y responsabilidad empresarial y medioambiental. El sueldo promedio –y están excluidos el rol de los ejecutivos– de la minería en Chile es 1,650 dólares al mes. El sueldo promedio en nuestro país es de 715 dólares al mes y se compara favorablemente con el resto de industrias, incluso con el de finanzas y electricidad que siempre han sido sectores muy bien remunerados. En la tasa de accidentabilidad nos llena de orgullo este tema de que la minería es la que tiene la tasa de frecuencia más baja de todas las actividades económicas de Chile. Nuestra tasa de frecuencia es de 2.6% y esto no es gratis, pues hace unos 20 años atrás la minería tenía una tasa de 12%, o sea que hay un esfuerzo, hay una decisión de enfocar y resolver este tema y lo resolvió bien y hace muchos años que somos líderes en minería y yo siempre lo digo y siempre me jacto que en Chile es más seguro trabajar en la mina que trabajar en un banco. Y o por un tema de
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full time, hay más accidentes en los funcionarios de servicios de finanzas estadísticamente que lo que hay en minería en Chile. Los empresarios mineros estamos convencidos de que las normas medioambientales vigentes deben cumplirse a cabalidad y respetamos el rol del Estado como autoridad fiscalizadora. De hecho es reconocido internacionalmente que la minería chilena presenta hoy los más altos estándares de la industria mundial y en términos de responsabilidad social empresarial la industria define expresados por el Banco Mundial que su responsabilidad social empresarial es el compromiso de la empresa minera para contribuir al desarrollo económico sustentable, trabajando con los empleados, sus familias, la comunidad local y la sociedad en general para mejorar su calidad de vida de manera tal que sea beneficioso, tanto para el negocio, obvio tiene que serlo, como para el desarrollo mismo. Es decir, este es un desarrollo integral con respeto a los demás y con los demás. Y aquí hay un dato que creo que es muy interesante mostrar cuando se habla de minería u otra actividad: nosotros somos sujetos de muchas creencias. La minería contribuye significativamente a derrotar la pobreza. Fíjense ustedes esta es una foto tomada en el año 1990 y otra tomada en el 2006 respecto a los niveles de pobreza en América Latina y tomamos América Latina. Tomamos Chile todo junto y tomamos la región de Antofagasta que es la región más minera de Chile, el 60% del producto bruto interno de Antofagasta es de minería por lo tanto es la principal actividad. Y esa foto muestra que en este período de 1990 al 2006 América Latina bajó su nivel de pobreza de 48.3% a 36.5%, en ese mismo período Chile lo bajó del 38% al 13%, lo bajó a la tercera parte. Sin embargo, en la región de Antofagasta la bajó a la quinta parte, del 34% lo bajó al 7.3%, y déjenme decirles que en localidades más pequeñas de Antofagasta en las que se da solo minería, el 100% minería, los niveles de pobreza están bajo el 2% y lo único que se hace es minería. Por lo tanto aquí hay un aprueba cuantitativa de cómo la minería ayuda a derrotar la pobreza. Eso es lo que quería decirles que la minería para nosotros es muy importante, es relevante y es una palanca de desarrollo social y económico. Nosotros estamos convencidos de que es a través de la minería y por la minería que Chile va a salir del subdesarrollo junto con otras actividades, pero la que va a liderar el paso de nación desarrollada es hacer más minería. Entonces con esto entramos al recurso hídrico y la minería. El recurso hídrico es un recurso gravitante en los procesos de desarrollo y la competitividad del país. Aquí tenemos solo una gran diferencia con lo que mostraba Mario López, no traje un plano pero sí quiero decirles que Chile tiene una parte intermedia pero en el norte no hay agua y en el sur hay mucho agua y la minería queda en el norte. La minería está concentrada entre la primera y sexta región, y está ahí porque no hay otra opción de ubicarla simplemente están donde están y coincide con la zona de escasez de recursos hídricos y también de energía. Este es un tema que también a nosotros nos complica. Tal vez si pensamos en la agenda de desarrollo futuro nuestro, el tema de los recursos hídricos y de la energía yo creo que van a ser los principales temas que tenemos por delante. Si nos alcanza el tiempo podemos conversar algo de energía.
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Nosotros hasta hace poco tiempo atrás, unos 6 a 8 años atrás, teníamos absoluto desconocimiento respecto a los usos, a la composición de los derechos de agua excepto los especialistas, y cuando empezó a haber problemas de agotamiento de agua, se decía “la minería está agotando este recurso”, “la minería se está llevando el agua”, e hicimos una mesa público-privada con el Gobierno. Allá la Dirección General de Agua (DGA) es un organismo que depende del Ministerio de la República y es bastante más enredado y he tomado nota y me voy a llevar con mucho agrado la información de Mario López que creo que nos va a hacer harta falta allá. El total de derechos que tiene la minería en Chile es mucho menos, es 30.7 metros cúbicos por segundo, de los cuales el 64% son derechos subterráneos permanentes, 7.1% son superficiales permanentes y hay un 4.3% de superficiales eventuales, son los derechos de agua de la minería, 30.7%. Si miramos las seis regiones donde se hace minería, en la primera región 10% son derechos mineros, en la segunda son 33% los derechos mineros, 13% en la tercera, 17% en la cuarta, 5% en la quinta, 16% en la sexta y un 6% de derechos de agua en la región metropolitana de uso minero. En números están ahí, esos son litros por segundo, los derechos consultivos de agua de la minería en Chile son: la primera región tiene 10 mil litros por segundo, la segunda 10 mil, 3 mil la tercera, y de esos derechos las extracciones son las que se señalan en ese cuadro. Lo que queremos decir con esto, porque hubo una discusión pública a este respecto, es que siempre en todas las cuencas la minería tiene más derechos de los que extrae; es decir, el 100% de la extracción de agua que hace la minería es legal, y lo digo porque no todos los sectores productivos en Chile, y en particular la agricultura, no siempre es así. Entonces la minería tiene 30 metros cúbicos por segundo y ocupan casi 12 de esos derechos. Si lo comparamos con otros sectores productivos, ahí están los 30 metros cúbicos, en una segunda columna están los derechos sanitarios de agua potable, en total son 94 mil litros por segundo, el sector agrícola 558 mil, y las dos últimas columnas lo que hacen es ver cuál es la relación de lo sanitario respecto a la minería que es 3 a 1 en promedio. Hay 3.9 derechos más del sistema sanitario que la minería, y la agricultura tiene 18 a 1 con respecto a la minería. Si lo vemos gráficamente, la minería está en verde y se destaca como la que tiene la mayor cantidad de cantidad de derechos en estas regiones, la sanitaria en azul es la que la sigue y la minería la verdad que casi no aparece en el gráfico su consumo. Las extracciones están ahí, 11 casi 12 de la minería, 40 el sector sanitario, 140 agrícola, la relación nuevamente sector sanitario tiene 3.3 veces lo que saca la minería y la agricultura 14 veces lo que saca la minería. Gráficamente, lo mismo se ve que la agricultura es la que más extracción de agua hace de la primera a la sexta región. En resumen, nosotros tenemos que el sector minero en extracción de agua tiene 11,800 litros por segundo, tiene derecho por 30 mil litros por segundo; el sector sanitario tiene una extracción de 38,976 litros por segundo con derecho a 94 mil y el sector agrícola 170 mil con derecho a 158 mil. Si comparamos porcentualmente la minería tiene un 5.3% de toda la extracción del agua, un 17 % del sector sanitario y un 76% del sector agrícola. Los derechos de aprovechamiento son 4.5% de laminería, 13.88% de la sanitaria y 82% de la agrícola. Es decir, los derechos de aprovechamiento de la agricultura andan en términos porcentuales bastante más cerca de la extracción que los derechos. 110
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En resumen, la minería tiene 5.4% de derechos del agua de la primera a la sexta región, el agua potable el 18% y el resto, el 76%, es de la agricultura. Si esto que está medido a nivel del 96% de consumo en Chile, se midió empresa por empresa, faena por faena, etc., lo proyectamos a nivel del país, el consumo de la minería a nivel nacional es menos del 2% de las aguas que se consumen en Chile. Los desafíos estratégicos que tenemos, esto muy rápido, a nivel global, el agua es un recurso cada vez más escaso, el cambio climático, el aumento de la temperatura, los biocombustibles van a ser competidores del agua. El uso indiscriminado del recurso hídrico puede eliminar ecosistemas y el agua no solo es escasa sino es esencial para toda actividad de la vida humana como las que ahí se señalan. En concreto, nosotros en Chile tenemos que mejorar el uso eficiente del recurso no solo en la industria minera, que por cierto puede mejorar su eficiencia en el uso sino principalmente en otros sectores. Se puede comprar tecnología en la industria agrícola, que es el usuario más intensivo y en otras. Crear conciencia social mediante campañas de educación, y ahí pongo por ejemplo que Sierra Gorda, aquella ciudad que les decía yo donde hay menos pobreza en Chile, es absurdo que tiene los consumos más altos de agua por servicio, 25 a 30 metros cúbicos al mes en una zona en que no hay agua. Implementar más tecnología, tanque de relave en pasta, recuperar pérdida a partir de la oxidación, nuevas técnicas de tratamiento. En términos mineros, Chile ha hecho un esfuerzo muy grande en consumos comunitarios de agua, en procesos de concentración y de explotación entre el 2000 y el 2006 ha mejorado su eficiencia en 28% y hoy día tratar en promedio los minerales sulfurados en Chile por flotación se ocupa sólo 0.79 metros cúbicos por tonelada y el de oxidación 0.3 metros cúbicos por tonelada. Estos son estándares altísimos, son de primer nivel en consumo y en nuestros dos cuadros se muestra cómo subió la producción debiendo haber subido el consumo arrastrado por eso pero por eficiencia tecnológica se ha logrado, a pesar de los momentos de producción, bajar los consumos de agua. El tema de nueva fuente aprovechando las grandes crecidas de los ríos, nosotros cuando viene el invierno boliviano el río llega hasta el mar, almacenamiento superficial de las crecidas, aprovechamiento de aguas servidas como se hace en otros países, la desalinización pero con ciertas dudas. Vamos a conclusiones y para terminar. El tema del agua en la parte norte de Chile involucra muchos otros actores como la agricultura, sanitaria, turismo todos los cuales tienen un rol que jugar en la búsqueda de soluciones a largo plazo. Es muy importante tomar decisiones sobre información cierta y no apreciaciones subjetivas, y establecer mecanismos de toma de decisiones basada en la evaluación ambiental estratégica a nivel de cuenca. Nosotros tenemos un tema bastante más general y tenemos un déficit de información científica y certera sobre nuestras cuencas, sobre sus capacidades. Yo creo que es ahí donde hay que colocar las inversiones, ahí donde tenemos que trabajar para poder trabajar sobre información cierta; continuar fortaleciendo las instancias de diálogo público-privado que a nosotros nos han resultado muy buenas, muy exitosas; planta instaladora, aquí está le pongo una referencia no es la panacea, el agua sale más cara producirla, hasta cinco veces más y consume bastante energía que es escasa, además por nuestra matriz energética en este momento 111
eso significa harta emisión de carbono. Habría que pensar en otras alternativas energéticas. Hemos propuesto a la autoridad, al Gobierno, que parte del sistema específico de la minería es destinado a las innovaciones se puede utilizar para investigar disponibilidades de agua, nuevo uso del agua desarrollar tecnología eficiente en beneficio de las regiones y también de otros sectores productivos. Estamos recaudando en este impuesto específico una cantidad superior a la que se calculó y se está gastando una parte menor que la que se calculó y por lo tanto hay excedentes que creemos que en recursos hídricos deben gastarse. Finalmente, lo que decimos siempre como Sonami que a buenas políticas públicas la minería responderá siempre.
GUIDO BOCCHIO - MODERADOR Felicito a ambos expositores porque nos han alcanzado una experiencia muy rica desde una perspectiva muy sectorial técnico y un enfoque de minería exitosa en Chile. Don Mario López nos ha hablado de algunas similitudes de los sistemas de agua de México y de Perú. Creo que hay algunas lecciones de las cuales tomar nota, el ANA nos dice que no es para un sector específico, esto está definido ya pero hay una posible orientación hacia el Ministerio del Ambiente, y también nos ha hablado de los cuidados que debemos tener con un enfoque de visión integrada y por cuencas es la forma, pero hay que tener cuidado que en las facultades que se otorgan a estas instituciones. Don Alberto Salas nos ha mencionado cosas similares a las que vivimos en el Perú, que el uso del agua en minería está en el rango similar al que tiene el Perú del 2% en el caso de agua superficial. Asimismo, ha mencionado los altos grados de eficiencia que también la minería peruana está buscando. Igualmente, nos parece destacable el buen manejo de información, ha presentado cifras interesantes con bastante detalle comparativo sobre los usos mineros y de otros sectores productivos. Podemos decir que los destacados expositores mexicano y chileno han hablado en común de una igualdad en el consumo de los sectores agrarios en México y en Chile, los que están tomando casi el 80% del agua que es una tendencia extendida en muchos países del mundo y los sectores industriales o mineros resultan consumiendo una cantidad menor de agua, y esperamos que siempre con eficiencia.
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9 GESTIÓN SOCIAL Y MANEJO DE CONFLICTOS VINCULADOS AL AGUA MODERADOR: GUIDO BOCCHIO Presidente del Comité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía
EXPOSITORES: MIRIAM MORALES Consultora del Centro de Análisis y Resolución del Conflictos de la Pontificia Universidad Católica del Perú La Dra. Miriam Morales es abogada de la Pontificia Universidad Católica del Perú, magíster en Política y Gestión Medio Ambiental en la Universidad Carlos III de Madrid, especializada en Técnicas de Participación Ciudadana en la Universidad de Zaragoza. Consultora en temas legales, ambientales y sociales a nivel nacional e internacional (Europa, América Latina y Caribe). Especializada en facilitación, negociación, mediación y procesos de participación en temas ambientales relacionados a la gestión hídrica, actividades extractivas (minería e hidrocarburos), Agendas 21, energía fotovoltaica, cambio climático y consumo responsable. Ha desempeñado el cargo de defensora adjunta en la zona Sierra para la Defensoría del Proyecto Camisea hasta mayo del presente año y actualmente labora en el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la Pontificia Universidad Católica del Perú y consultora externa de la Fundación Ecología y Desarrollo Zaragoza – España.
BORIS QUEZADA Abogado de la Gerencia Legal y de Recursos Naturales de Southern Perú Copper Corporation Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, fue asesor legal de la ex Intendencia de Recursos Hídricos, ha participado en diversas comisiones del Poder Ejecutivo en el Congreso de la República para la derogación de proyectos de Ley de Aguas. Actualmente se desempeña como abogado de la Gerencia Legal y de Recursos Naturales de Southern Perú y es asociado individual de Improga Cuenta con amplia experiencia en temas de agua y en particular e la normatividad de este recurso natural. Ha elaborado múltiples artículos sobre la normatividad del agua y contribuye con valiosos aportes a la Ley de Recursos Hídricos desde el Coité del Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía.
IVÁN LANEGRA Adjunto para Medio Ambiente y Servicios Públicos y Pueblos Andinos de la Defensoría del Pueblo. Es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y egresado de la maestría en Ciencia Política de la misma universidad. Ha trabajado en el Ministerio de Salud, el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Gobierno Regional de Junín. Actualmente se desempeña como adjunto a la Defensoría del Pueblo para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas. Es profesor de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno y del diploma de Especialización en Derecho del Ambiente y los Recursos Naturales de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
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MIRIAM MORALES - EXPOSITOR
Yo pertenezco al Centro de Análisis de Resolución de Conflictos de la Católica y lo que voy a contarles ahora y a manera ligera para hacerlo más llevadero, es la experiencia que nosotros hemos obtenido a lo largo de estos diez años. Un poco nosotros hemos ido quizás al revés no de la teoría a la práctica sino de los siguientes temas, factores y variables que hemos encontrado en el tema de conflictos especialmente en los conflictos de agua, y lo que hemos hecho es ponerlo quizás en blanco y negro. Quisiera empezar por las definiciones de conflicto, no por un tema ocioso sino es muy importante y ese ha sido uno de los obstáculos, de comprender exactamente cuando hablamos de conflictos si es que hablamos de lo mismo. He sacado dos definiciones de Pereyra que me parecieron interesantes con respecto a la definición de conflicto, y por un lado lo define como una situación de dos o más partes que se confrontan por un tema de control, acceso, usufructo o posesión de algunos de los atributos de agua en calidad o cantidad. Entonces, lo que podemos resaltar es que cuando hablamos de conflictos hídricos en general básicamente hablamos de conflictos multipartes, y es a esa realidad lo más complejo que encontramos en conflictos de agua. Y por otro lado que está ligado a un marco legal que felizmente con la última regulación de a norma ya se ha ido aclarando un poco más el tema de gestión de conflictos y que esto está ligado por la misma naturaleza que esto es un elemento natural el agua, en su ciclo hidrológico que también es cíclico y puede ser temporales porque este recurso, dado el tiempo, puede aumentar o puede disminuir. Sin embargo, yo les invitaría a tener en cuenta esta definición de lo que es conflicto y les explicaré por qué. Porque será importante tenerlo en cuenta cuando queramos hablar acerca de prevención y ya de gestión o resolución de conflicto. Primero que nada hay que entender que un conflicto es un proceso, no solamente es un momento o un corte, y es un proceso entre una o más partes y basta que una de ellas perciba, y ese será el elemento clave porque no hablamos de una sola verdad en todo caso sino de percepciones, y basta que una de las partes perciba que otra u otras les pueda afectar en su principal interés. Entiéndase un interés que esté ligado a este uso del agua o sobre un derecho del agua, y que este le pueda afectar de una manera negativa. Al decir proceso tiene varias etapas. Arrancará el conflicto por el agua, y también los conflictos socioambientales, en la primera etapa que es donde se presentan las primeras incompatibilidades, acá los actores todavía no tienen conciencia de cuál puede ser la posible afectación o malestar que pueda surgir en un futuro, pero por ejemplo se dan ya algunas variables como por ejemplo ligadas al tema de la comunicación, una ausencia de información o demasiada información tal vez. Otras variables quizás de estructura, un modelo de liderazgo, demasiada dependencia en las diferentes organizaciones o variables personales, porque a la larga también en los conflictos, a pesar de que somos instituciones o distintas organizaciones, estas son lideradas por personas y se siente a veces el sesgo y pueden darse conflictos también de esa naturaleza. 114
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La segunda etapa ya hay una especie de personalización de este conflicto; es decir, basta que alguno de los actores ya tome conciencia de esa etapa 1, de que existe insuficiente información por poner un ejemplo, y que de repente puede dar pie a que existan terceros u otros factores que puedan entrar, manipular y generar mayores temores quizás respecto de que ya no tendremos más agua, o que no podremos utilizarla, o que la calidad del agua ya no será la misma o no podremos nosotros realizar las otras actividades, entiéndase la ganadería o la agricultura porque ella nos faltará. Entonces, ya acá hay un conocimiento ligado al tema de la percepción y, como les comentaba, cuando hablemos acerca de percepción hablaremos también de temas personales, quién percibe, qué es lo que estamos percibiendo y al hablar de conflictos hídricos el agua es un elemento que genera diferentes percepciones. Quizás alguien ligado al tema en el mundo de la empresa cuando vea agua, cuando vea río, pueda haber un recurso que se le pueda dar una utilidad económica, quizás alguien de la comunidad cuando vea un río no vea simplemente ese uso económico sino vea historia, vea tradición, o pueda darle diferentes elementos culturales hasta paisajísticos a ese elemento. Entonces, va a depender mucho qué es lo que se está percibiendo porque frente a una misma realidad pueden darse distintas percepciones, y es por ello que surgen estos conflictos. En la tercera etapa ya los actores desarrollan qué intención hay, para qué podemos hacer, qué queremos hacer frente a este conflicto. Pero ojo, hasta esta tercera etapa todavía no se desarrolla ningún tipo de conducta; es decir, no hay ninguna declaración, no hay ninguna amenaza, no se exterioriza. Por lo que cuando hablamos hasta esta tercera etapa podemos hablar de prevención de conflictos. Si logramos identificar la existencia de estas variables o que las partes ya están conociendo o personalizando estos conflictos, podremos evitar de repente futuras acciones o comportamientos que puedan aumentar la escalada del conflicto. Ya en la cuarta etapa hablamos de comportamiento, y a veces ya nos enteramos porque sale en la prensa y decimos “¡Ah! Hay un conflicto acerca del agua”, pero ese conflicto ya ha nacido mucho antes, y encontramos ese conflicto ahora en la cuarta etapa de comportamiento y aquí hablaremos de qué mecanismos de gestión de conflicto o resolución podemos utilizar. Y como todo conflicto, en algún momento su forma de gestión o resolución podrá ser funcional o disfuncional. Funcional si se llega a un acuerdo y disfuncional si una de las partes pierde y la otra gana, porque apostamos a modos de resolución de conflictos donde ambos ganen. Simplemente para tener en claro los tipos de conflicto que puede haber he escogido una tipología, que es la del estado de los conflictos; y hemos encontrado también de acuerdo a nuestra experiencia conflictos respecto de los atributos, cantidad de agua no existe o no hay la suficiente cantidad de agua de repente para que pueda estar paralelamente en diferentes usos, la calidad, preocupación y sobre todo cuando hemos hablado sobre los conflictos socio ambientales ligados al tema extractivo es la percepción que se ha recogido en las comunidades el tema de la calidad más que la cantidad en realidad.
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Otro por el estado de los conflictos puede ser conflictos actuales, y es cuando nosotros ya estamos percibiendo, observando si ya hay declaraciones, qué les parece o no les parece a las partes frente a la posibilidad de un proyecto o que se esté ejecutando o no, lo quieren detener, es parece bien o hay incumplimientos. Entonces nos vamos enterando un poco de la historia del conflicto. Y los conflictos potenciales es cuando recién se están dando estas variables que pueden desencadenar en un futuro en conflictos. Dependiendo de los sectores, puede ser entre los usuarios agrarios, entre agrarios y otros usuarios, o los mineros y otros o multiusuarios, que es lo que generalmente se da. Y por el territorio, por la naturaleza de los ríos y las cuencas, que puede ser regionales, interregionales, “inter” o “intra” cuencas, en los sistemas hidráulicos mismos en los canales, o en todos los derechos que no guardan relación con las fuentes o cuencas. Aparte de ello y de saber qué tipo de conflictos hay, y ya tener en claro qué es un conflicto y asumir qué es un proceso complejo, ¿qué variables nosotros podríamos sugerir tomar en cuenta cuando estemos frente a un conflicto hídrico? Siempre hemos encontrado en campo un poco lo que es la preocupación por el medio ambiente, la preocupación por el agua, pero qué rodea, cuál es el contexto a esa preocupación, porque ya esto a nivel personal yo me he quedado un poco sorprendida porque he aprendido a distinguir en campo cuándo estamos ante un discurso por el agua o cuándo es realmente es una preocupación por el mismo recurso; y eso lo podemos identificar quizás cuando la posición sea “no queremos que se realice esta actividad”, no importa el dinero o el monto como se arregle, porque quizás lo que quieren es detener el hecho en su momento. Pero si lo que dicen lo pueden utilizar, o “denme más dinero, porque esto no me alcanza”, en realidad estamos hablando de otro contexto que le están dando más prioridad. No digo que esté bien o mal, simplemente hay que estar pendientes del conflicto social detrás del conflicto hídrico. Entonces, frente a estos conflictos que nosotros hemos podido encontrar en la experiencia, hay dos factores. Por un lado hemos encontrado el tema de la desconfianza de los actores, y esto es sobre todo con el tema de comunidades campesinas, comunidades nativas, y por un lado es una desconfianza por lo desconocido porque están en el lugar donde viven, ven nuevas personas, nuevas actividades, presencia de terceros, y a veces preguntan “¿y estos señores qué están haciendo?”. Están en una etapa de prospección, por ejemplo. Hay insuficiente información, es desconocido para ellos, para los que estamos ligados al tema extractivo perderemos la diferencia de cuándo estamos en una etapa de exploración y cuándo realmente en una de explotación en la cual realmente ellos podrían hablar de otro tipo de preocupación. También hay desconocimiento de los beneficios que puede traer un proyecto o no. Por ejemplo del canon, regalías, y por los diversos obstáculos que quizá se han podido dar con estas fórmulas que han llevado en muchos casos que los actores que serían afectados directamente no puedan disfrutar de estos mecanismos que buscamos tras los beneficios de estas actividades.
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Por otro lado, hay preocupaciones y desconfianza también por un pasado y quizás la presencia de un posible proyecto tenga buena intención, quiera hacer nuevos cambios. Hablamos de una nueva minería, por ejemplo, pero hay lugares en los cuales existen pasivos ambientales y existen en promesas que no solamente se han cumplido sólo por las empresas, sino también nosotros también en el tema de resolución de conflictos hemos visto en muchos compromisos por parte del Estado que todavía no se han cumplido como modos de arreglo, y esto se debe a cambios políticos. Entonces, ya hay cierto precedente que alimenta esta desconfianza. Por otro lado, preocupaciones y desconfianza por si tendrán la misma cantidad de agua, por si tendrán la misma calidad de agua o qué va a cambiar. Y en general diversas preocupaciones ambientales, por ejemplo si los suelos tendrán la misma productividad, si podrán seguir desarrollando su actividad o no les afectará a esta. Entonces por un lado tenemos el tema de desconfianza y frente a eso tenemos otro factor más que no ayuda tanto y que son las expectativas, expectativas altas. Por un lado tienen expectativas de trabajo, es por eso que cuando a veces se presenta un proyecto energético extractivo piensan que el primer beneficio va a ser los cupos de trabajo. Y habrá que ver por ejemplo para el caso de una central hidroeléctrica o un proyecto de esta naturaleza cuántos cupos se necesitan en la etapa de construcción y cuántos cupos se necesitan en la etapa de operación. Entonces eso se reduce y cambia, y esas expectativas de repente será difícil poder satisfacerlas. O expectativas respecto a la capacitación, y esto lo hemos visto mucho, pues por ejemplo se apuesta mucho por su población joven que quiere capacitarse, que puedan desarrollar algún tipo de profesión técnica o algo y ven una oportunidad en este tipo de proyectos para realizarlo. Expectativas de desarrollo, por ejemplo proyectos sociales, de infraestructura, de educación, de salud, necesidades que quizás primero el Estado tendría que estar llamado a satisfacer. Sin embargo, eso no significa que en la práctica también lo soliciten a este tercero privado. O proyectos que van más allá, proyectos de repente productivos, ganaderos por ejemplo que están interesados en llevar a cabo. Y expectativas por otro lado acerca de la información también, una información que sea clara, que sea completa, porque siempre hay este temor y desconfianza que creen que se les está escondiendo información. Entonces, frente a estos dos factores que habría que tener en cuenta en la gestión social de un conflicto hídrico, creemos que hasta la fecha no se han desarrollado respuestas que satisfagan o respondan en general a estas dos variables. Porque se han dado ya también respuestas legales que si bien es cierto son avances, son mejoras para la mejor gestión del agua; pero sin embargo no hablan de estos temas y quizás porque no tendrían que hablar porque esta ya es otra realidad que queramos o no acompañan a los conflictos hídricos, pero si queremos resolver o encontrar una mejor gestión habrá que tomarlos en cuenta. Por eso lo que nosotros hemos intentado hacer es una sistematización de qué alternativas podríamos tener o hemos utilizado ya en la práctica con algunos de los actores que han venido a nosotros y nos han pedido algún de tipo de ayuda o asesoría y se ha creado.
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Entonces quiero comentarles un poco qué mecanismos, qué herramientas dentro de lo que es gestión social de conflictos podemos utilizar. Por un lado tenemos el tema de la importancia de una evaluación temprana del conflicto. Esta evaluación temprana apunta principalmente y sería ideal aplicarlo en lo que es la prevención, por eso mismo se llama “temprana”. La idea es hacer un corte en el tiempo, acercarse a los actores, identificarlos por medio de diversas metodologías. Nosotros, por ejemplo, aplicamos la metodología de las entrevistas en profundidad, una selección de un número razonable de entrevistados seleccionados, una muestra no probabilística al azar de los que creemos pueden ser los actores más importantes representativos o que tienen bastante persuasión en el resto de actores también, y lo que hacemos es identificar las principales áreas, situaciones, intereses, qué posibles áreas de acuerdo puedan haber, y sobre todo qué tan viable puede ser un futuro proceso de resolución de conflictos. Porque, seamos francos, no todo conflicto su camino va a ser una mesa de diálogo necesariamente, porque habría que ver si hay voluntad para conversar y ceder también en las partes. Esta evolución temprana, como les explico, se aplica a los diferentes actores, por poner un ejemplo, alcaldes, a la misma empresa, otros terceros actores que figuran, a la Iglesia, sociedad civil, frentes, asociaciones de ganaderos, y las comunidades comunales por otro lado. ¿Qué se busca? Posiciones, intereses, áreas de acuerdo o desacuerdo, estrategias de prevención, qué fortalezas tienen los actores para poder conversar e intentar llegar a un acuerdo, y en todo caso qué obstáculos hay para ver qué estrategias se tendrían que recomendar para superar estos obstáculos. Por otro lado, dentro de lo que es el tema de comunicación, hay herramientas acerca de intervenciones de comunicación enfocadas al desarrollo, básicamente esto apunta no solo a pequeños esfuerzos aislados de querer informar, porque sí hay. Esto sí lo hemos encontrado mucho con los actores, sobre todo con las empresas pero creemos importante darle contenido a estos esfuerzos y enfocarlos dentro de una estrategia integral y sobre todo participativa. La idea es identificar primero cuáles son estas preocupaciones, cuáles son las expectativas de estos actores y poder responder a cada una de estas. Acá por ejemplo tenemos algunas preguntas de las preocupaciones que hemos podido identificar en el campo que nos decía por ejemplo un comunero y qué pasará con el agua, y qué pasará con los otros recursos o cuando le hablaron “no se preocupen esto está dentro de un estudio de impacto ambiental, se ha evaluado”, la pregunta que te harán luego es “¿pero qué es un estudio de impacto ambiental?”, y saber de repente que si una empresa o entidad no respeta o lo incumple hay una sanción, se estarán cumpliendo los límites máximos permisibles, los estándares de calidad ambiental o cuáles son los verdaderos alcances o limitaciones que puede tener esta empresa o el mismo Estado de poder responder las expectativas de desarrollo económico de generación de trabajo, por ejemplo.
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Entonces la idea a veces por un lado tenemos la tentación a veces de evadir, que esa es una tentación a veces frente al conflicto; pero lo que se recomienda en esta estrategia sí es a enfrentar estas dudas, porque creemos que si se evaden esto puede generar consecuencias más negativas. Otra intervención de comunicación enfocada al desarrollo es capacitar también las habilidades interpersonales, tanto de la gente por ejemplo de la empresa que va a tratar las áreas de relaciones comunitarias o en general también la dirección o cualquier persona de la empresa o del Estado que vaya a campo que tenga esa manera de llegar, primero estar abierto frente a la cultura o la costumbre o idiosincrasia de estas comunidades y poder comunicarnos de una manera más clara. Esto a mí sí me ha pasado inicialmente cuando recién empezaba a conversar con las comunidades, y a veces no es lo mismo tener este diálogo con ustedes con las palabras que para mí pueden parecer sencillas, pero cuando estoy hablando con un comunero a veces no todas las palabras le parecen sencillas a este, y no es por desmerecer sino que simplemente tenemos costumbre de utilizar otros términos. Luego se busca también fortalecer las capacidades de comunicación del equipo de la empresa compartiendo un diagnóstico, qué se puede mejorar, qué se puede cambiar, mejorar procedimientos de comunicación. Esto es importantísimo. Otras de las líneas que se puede trabajar para gestionar o prevenir un conflicto es el tema de los monitoreos. Por un lado si ya podemos identificar un conflicto, es importante realizar un seguimiento porque como habíamos dicho un conflicto es dinámico y habrá cambios también en las percepciones entonces tendremos que hacer diferentes evaluaciones en el tiempo y ver cómo este conflicto está mutando y ver qué estrategias, qué recomendaciones se pueden dar para afrontarlo de la mejor manera. Por otro lado, tenemos también vigilancia y monitoreo ambiental participativo. Lo que busca es aplicar cuál es el punto de mayor participación de todos los actores. Acá hay en realidad diferentes mecanismos y ahora les voy a pasar de una manera muy ligera, porque sino no voy a acabar, pero lo que quiero rescatar es que el tema de participación cuando hablamos sobre todo de prevención está inmerso. Cuando hablamos de conflictos lo más importante es nuestra capacidad creativa de todo caso de poder diseñar nosotros mismos qué mecanismos, y lo haremos siempre partiendo de esta evaluación temprana porque ahí es donde tendremos las verdaderas herramientas de qué obstáculos tenemos que vencer para una mejor gestión de este conflicto. El monitoreo ambiental participativo ha dado buenos resultados en lo que hemos visto en campo. Un obstáculo ha sido a veces que el comunero o es tercera persona que representaba a la sociedad civil en ese monitoreo ambiental, no devolvía la información al resto de actores; entonces, no se estaba cumpliendo el objetivo. Creemos que si se cierra ese círculo va a cumplir mejor los objetivos y puede ir mejor en contra de esa desconfianza que hay en los actores. Igual si cuando se realiza un estudio de impacto ambiental, si hay desconfianza en los actores puede insertarse también este tema de participación, ser como observadores de todo el proceso. Obviamente sería importante capacitarlos para que puedan entender todo el proceso y de qué manera ellos pueden monitorear. 119
Y de darse el caso, y estoy hablando ya de gestión de conflictos y resoluciones, se llega a un acuerdo, la mejor manera de poder generar confianza y crearla porque siempre el proceso de creación de confianza será permanente hasta el final no concluirá hasta el tema de resolución de conflictos; es decir, tendrá que haber un acuerdo que en teoría poner fin al conflicto, porque a veces creemos que cuando ya llegamos a un acuerdo se ha terminado y para nada, es casi el inicio de otro proceso entonces será importante ver verificadores, ver reuniones, deslindar responsabilidades quién en todo caso debe encargarse de ello. Fortalecimiento de capacidades, sobre todo para el caso de las comunidades, Es importante también que si vamos a realizar una negociación tengamos que fortalecerlos, porque es el espíritu que recoge esto es importante que con quien tú negocies, con quien llegues a un acuerdo tenga la suficiente fortaleza organizacional de respetar ese acuerdo en el futuro, y esto es dentro de lo que llamamos el desarrollo humano sostenible. Lo que busca es aumentar esa capacidad humana, darle el mejor uso a esas capacidades de todos los actores, quiénes pueden ser fortalecidos. ¿Qué sugeriríamos, en qué ejes? Pero esto es a manera de ejemplo, que lo que hemos visto más recurrente en cuanto a las áreas de interés de capacitación que tienen los actores. Por un lado tiene el tema ambiental, por otro el mismo tema de resolución de conflictos, porque en algún momento estos mismos actores van a tener que sentarse en una mesa a negociar, entonces quieren conocer qué técnicas de comunicación o de negociación podrían utilizar y también temas de desarrollo sostenible para ver qué principios, qué debería estar marcado en los proyectos que ellos solicitan. Por tanto, en este establecimiento de capacidades será importante también promover una participación oportuna e informada; es decir, no podemos simplemente fortalecerlos en lo que nosotros creamos que es importante o en lo que creamos que les falta, sino conversar estos temas con los mismos actores, concensuarlos y a partir de eso ya poder ejecutarlos. En la línea de desarrollo tenemos herramientas con un plan de gestión local que busca que sean participativos, que estén todos, que se puedan sumar a este esfuerzo. Buscan también que este plan atienda todos los compromisos incumplidos que ha habido anteriores que puedan tener fortalecimiento de capacidades. Ya para hablar acerca de qué mecanismos de resolución de conflictos se pueden utilizar, los pongo de acuerdo a los que nuestra legislación contempla y también ya en la práctica estamos utilizando. Primero la negociación, que son las mismas partes quienes directamente van a intentar llegar a un acuerdo. Puede haber un tercer observador, pero en todo caso la idea es que sean estos mismos quienes sean los que resuelvan su conflicto. La facilitación, ahí ya interviene un tercero pero meramente casi como un moderador o el que ordena el diálogo.
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La mediación y la conciliación sí son un tercero, pero un tercero que tiene una participación más activa. No es quien resuelve, pero sin embargo es quien marca la pauta e incentiva a las partes a su mayor creatividad para llegar a un acuerdo. El arbitraje es ya un tercero que asume mayor poder y es a quien se le encarga resolver el conflicto. Y las mesas de diálogo que ha sido el mecanismo más común que se ha utilizado sobre todo en el tema de conflictos de agua por ser multipartes, que busca la generación de consenso. Lo que se recomienda en cualquiera de los mecanismos de conciliación o mediación es que se trabaje en base a los intereses. Me gustaría enfatizar que cuando hablamos de resolución de conflictos, es importante tener en cuenta la participación como prevención y cuando hablamos ya de una negociación focalizamos en los intereses, y es tener en cuenta el conflicto social y no solamente el conflicto netamente ambiental que pueda haber que sí se tiene que resolver. Pero sin embargo no desconocer y no sacar del plano de resolución de conflictos este tema social, y buscar una solución en que todas las partes ganen y que sí es factible. Puede que las posiciones se opongan, pero cuando indagamos el verdadero interés de las partes encontraremos que no necesariamente se realiza de esa manera. La última parte era de un caso que le hemos cambiado de nombre, un poco que van a ver a manera de ejemplo cuáles son las posiciones o intereses que se han encontrado, de qué manera se ha resuelto el caso, qué lecciones aprendidas se ha tenido, la importancia a veces de un tercero facilitador que ha podido ayudar a ordenar el proceso y la importancia de seguimiento del acuerdo. Y el hecho de que cualquier acuerdo que se llegue tome en cuenta el enfoque integrado.
BORIS QUEZADA - EXPOSITOR No cabe duda que la ley es una cosa y la realidad es otra. La Ley de Recursos Hídricos tiene escasos seis meses de vigencia, ha contemplado muchas cosas de la normativa anterior, ha incluido mucho de algunos dispositivos que salieron por delegación de funciones de la Presidencia de la República, pero lo que quiero resaltar es algunos aspectos de esa ley que podrían utilizarse para contribuir o solucionar conflictos vinculados al agua. Creo que es muy importante el hecho de que exista una sola autoridad que vea el tema de calidad, cantidad y oportunidad. Creo que ello contribuye a que los conflictos sean vistos por una sola persona o por un solo equipo. Cabe recordar que los conflictos son procesos. También creo que es importante el hecho de que en la ley se haya establecido un Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos, creo que es un enfoque técnico importante para la toma de decisiones especialmente para el tema de la prevención de los conflictos. A veces suce-
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de que no sabemos cuánta agua hay en la fuente y cuánta agua sale de la fuente y qué calidad ingresa a la misma. Ello le permite a la autoridad tomar mejores decisiones respecto de gestionar el recurso hídrico. Creo que también es importante el tema de la eficiencia, la eficiencia como una oportunidad. A veces decimos “hay que generar obras de regulación para construir una oferta mayor en la cuenca en una determinada zona”, pero a veces no sabemos cómo estamos gestionando el uso de agua concreto en una actividad específica, qué tan eficiente viene siendo esa actividad. Concretamente, como ejemplo el uso poblacional y el uso agrario, qué tanto es su eficiencia en uso. Entonces, a veces pensamos en invertir recursos económicos para hacer una obra hidráulica que te puede costar 50, 80 o 100 millones y no vemos que podemos gestionar el tema de la eficiencia en la distribución, en la aplicación del recurso concreto en cada uno de estos lugares como un elemento para contribuir para dotar de una mayor cantidad de agua para que pueda ser utilizado por terceros. Hay que recordar que la ley establece lo que se llama un Plan de Adecuación para el Aprovechamiento Eficiente de los Recursos Hídricos que la lógica es buscar que los usuarios que están usando el agua y no lo están haciendo de manera eficiente, en un determinado tiempo puedan llegar a unas metas concretas y el agua pueda retornas también a la fuente aunque ellos tengan también un certificado de eficiencia. Ahora esto es lo que dice en la ley, como les digo ahora hay que ver qué va a pasar en la realidad. Otro tema importante como oportunidad para contribuir a la solución de conflictos me parece que está el tema vinculado a los vertimientos y fundamentalmente a la calidad del agua. La ley también establece la posibilidad de los programas de adecuación y manejo ambiental en caso de vertimientos de agua residuales. También puede ser una oportunidad para mejorar la calidad de agua, y que todos los que están abajo del vertimiento puedan tener una mejor calidad de agua para poder utilizarla en otras actividades. También creo que es importante el tema de contar con un derecho de uso de agua. En algunas partes no se tiene un derecho de uso de agua; tener una licencia es un derecho permanente, tener un permiso que ahora es un derecho permanente, tener una autorización permite a las personas delimitar su derecho, hasta dónde llega, hasta dónde llega el mío y en consecuencia contribuye a evitar conflictos. Creo que también es muy importante el tema de haber establecido las licencias pensando básicamente en mi opinión en el uso agrario o en el uso poblacional que se utiliza en aquellos pueblitos de la sierra en los cuales las empresas que dan los servicios de saneamiento no llegan. Entonces se crean unas Juntas Administradoras y lógicamente dan la licencia a un bloque, a una institución. Esto también contribuye a prevenir conflictos. Creo que hay algunas situaciones en la ley que pueden más bien generar conflictos. Una de ellas me parece que son los trasvases de agua. Hay que recordar que cuando se trasvasa agua de una cuenca a otra, en realidad si uno se pone a pensar desde el punto de vista social lo que estás 122
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haciendo es pensar que las expectativas futuras de una determinada zona se van a ver reducidas porque la estás pasando a otro lugar, porque con el agua no solamente vives; el agua también contribuye al desarrollo de los pueblos, a la agricultura, a la minería, a la industria, al uso recreativo. Entonces a veces los trasvases son fuentes de conflictos y la ley ha establecido que es como una última oportunidad el hacer trasvases; o sea, tienes que haber realizado todo lo demás y si aún así encuentras que ya no hay algo que hacer y la única alternativa es el trasvase se pone el trasvase de agua. Otro tema también que puede generar conflictos vinculados al agua en la ley es el tema que se ha dado de las regulaciones a las comunidades campesinas. En realidad la forma en que ha sido redactada, como que se contrapone con otras disposiciones de la misma ley, porque por un lado la ley te dice que para poder usar el agua deber contar con una licencia, permiso o autorización; y dice que cuando es para necesidades primarias no requieres, pero ¿qué pasa si haces una actividad productiva o haces actividad ganadera y a gran escala tal vez? Por tanto hay que tener presente el tema de la regulación en la ley de Recursos Hídricos respecto al tema de comunidades campesinas. Creo que también hay algunos aspectos abstractos que contribuyen a generar conflictos vinculados al agua y en general. Uno es la ausencia del Estado, la que contribuye también a generar conflictos porque las decisiones se toman porque están ahí en la zona. El Estado no entra o no interviene para regular, administrar, para poner orden, entonces a veces es sálvese quien pueda. Vamos a ver cómo solucionamos esto. Otro tema que también en el abstracto contribuye a generar conflictos de otro tipo es el de la intervención política. A veces lógicamente como los presidentes regionales, los alcaldes distritales, los alcaldes provinciales, tienen que tener una lógica de sus pueblos entonces lo que hacen es más bien incrementar estos conflictos, no solo conflictos de agua sino en general. Creo también, y esto para terminar, que hay tres temas como elementos importantes para poder llegar a una buena relación con las personas. Uno es que no debemos perder el diálogo y no obstante de tener las diferencias el diálogo debe permanecer, porque si no conversamos no podemos expresar lo que pensamos sobre una determinada cosa, este es el tema de las percepciones, de lo que nosotros imaginamos o pensamos de un tema específico; eso hay que mantenerlo. El tema de la confianza es imprescindible, hay que generarla y mantenerla. Si se pierde es muy difícil de recuperarla. El tema de la confianza pasa por cumplir los acuerdos en la oportunidad y en la dimensión en que uno se ha comprometido. A una persona le puede decir “no” en un proceso de negociación y esta persona se puede molestar y después lo puede asimilar; pero a una persona que asume un compromiso y luego incumple ese compromiso, lo que origina es una decepción y las decepciones son muy difíciles de revertir. Confianza, diálogo y un último tema es que a veces tenemos que buscar en estos mecanismos alternativos de resolución de conflictos un tercero que nos ayude, que genere credibilidad, imparcialidad a solucionar conflictos vinculados al agua.
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IVÁN LANEGRA - EXPOSITOR En primer lugar, y netamente para entrar al comentario, es evidente que el centro de lo que hemos comentado esta noche, la Dra. Morales básicamente ha centrado su presentación en cuáles son los aspectos conceptuales y aspectos básicos para entender lo que es el manejo de un conflicto vinculado con el agua. Sin duda eso ya de por sí es un elemento muy importante que plantea una discusión sobre el tema. Los aspectos de definición del concepto de conflicto, los aspectos vinculados con el ciclo del conflicto, los aspectos vinculados en cómo se puede avanzar en el proceso de gestión del mismo y también la explicación de los recursos que se requieren para poder hacerlo de manera eficiente, sin duda un tema social. Yo realmente acabaría la primera parte del comentario indicando que es muy importante tener una visión que se mide ese proceso contando la transformación del conflicto; es decir, transformando el conflicto hacia algo que no termine viendo esto como un fin del problema sino como una oportunidad para generara termas cognitivos. Lo segundo es el tema de las capacidades necesarias para hacer las cosas bien y desde luego el propio Estado, los propios organismos regionales principales que tienen que ver con el tema tienen que tener estas capacidades, y ahí hay un desafío muy importante en el corto plazo de cómo generar nuestras capacidades y en las entidades del Estado que tienen que contribuir en el proceso de resolución de conflicto. Yo quisiera hacer solamente dos comentarios adicionales vinculados con lo que se ha dicho que podrían ayudar. Un asunto muy importante tiene que ver con la continua percepción de la gente que a veces los problemas del agua no son tales y que sin embargo entramos en una dinámica de conflicto; es decir, que en verdad no hay contaminación o en verdad no hay escasez, o en verdad no hay problemas pero que igual estamos involucrados en el proceso de conflicto. Y yo quisiera entre las múltiples posibilidades que pudieran existir para entender estos temas, yo quisiera tocar dos puntos. Uno, es indispensable que la gente valore el recurso, que haya una valoración del recurso, y que esa valoración sea parte de actor para que eso genere una suerte de situación conflictiva. Y lo digo porque tenemos recursos como el río Rímac, que es evidentemente un recurso afectado y sin embargo no sentimos que exista un conflicto alrededor del río Rímac en el sentido de conflicto social. Sentimos que hay un problema sin duda, un problema que es también importante. Por lo tanto no basta que exista inclusive un daño o un riesgo evidente para que exista la situación conflictiva. Segundo, la percepción definitivamente en las valoraciones del recurso puede generar situaciones donde no existe punto de vista técnico, punto de vista científico, un riesgo o un daño, igual hay la percepción de que eso ocurre. Pero también hay otra opción y que también es importante no olvidar y es cuando este recurso se convierte en una herramienta de negociación; es decir, el agua es parte de una agenda mucho 124
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más amplia de temas que se negocian y el agua se convierte en un punto más de negociación, lo cual no es necesariamente un tema lógico y racional sino que es parte de la lógica de un actor que piensa que de alguna manera tiene un control mayor de este recurso y por lo tanto lo incorpora dentro del proceso de negociación. Estas tres esferas de evaluación, de efectivamente cómo percibo el riesgo, de si eso puede darse como un tema de negociación, pueden darse conjuntamente y eso hace el tema aún más complejo, y el tema se vuelve todavía más difícil cuando las valoraciones que se hacen sobre el recurso no están en un solo plano cultural sino están en un plano multicultural. Entonces ahí la cosa se hace más complicada. Y eso lo conecto con la referencia que se ha hecho al tema de las capacidades, porque si los funcionarios o responsables no son conscientes de que hay diferentes dimensiones, lo que pueden hacer es tomar estrategias equivocadas al momento de gestionar los conflictos. Y creo que para el Estado en particular su principal desafío es la agenda que hemos tenido al corto plazo de cómo generar capacidades en estos temas. Mi segundo comentario tiene que ver con el tema, que ya Boris ha avanzado bastante en decir hay una estructura de instituciones que debe llevarnos a prevenir los conflictos y qué tanto nos va a ayudar a prevenirlos. Las leyes, y bueno acá Guido, Boris y yo participamos desde un inicio en la preparación de los antecedentes de esta ley y en verdad nuestra apreciación es que se han logrado avances interesantes muy importantes, pero como siempre el desafío más grande es la implementación de estas instituciones. Nosotros tenemos una idea de leyes muy formalistas y no una visión de ejecuciones que significa una capacidad del Estado para hacer que las leyes efectivamente operen, y tampoco la capacidad de ser unos gerentes flexibles para adecuarse a las restricciones que plantea la propia sociedad y el propio Estado para hacer que las leyes vayan consiguiendo abrir un rumbo del desarrollo de las instituciones a su alrededor. Ese creo que es un tema crucial, y creo que en el tema de la ANA tiene que ser apoyado, es una institución muy importante. Hay que ver la posibilidad de que se despliegue, pero también hay que ver la posibilidad que hay un desarrollo descentralizado. Ese tema creo que es el más difícil de todos, cómo hacemos para tener la capacidad de descentralizar, por qué la ley de Recursos Hídricos tiene que manejarse por cuencas, porque el espíritu de la ley es hacer gestión por cuenca, hacer gestión integrada a los recursos hídricos. Y finalmente algunas líneas sobre algunos temas de futuro y de varía muy inmediato. Dos temas que imagino ya se ha conversado bastante que está vinculado además con la forma que el Perú ha desplegado su población en el territorio de una manera tal que ha colocado a poblaciones donde el recurso es escaso, por lo menos el recurso tal como lo encontramos en la naturaleza. Podríamos hacer cosas para tener más recursos como trasvases, como conseguir agua de mar, pero eso puede traer muchos costos que se tiene que enfrentar. Pero también, y estamos percibiendo esto, con este proceso de desarrollo del país existen nuevas formas de generar los recursos hídricos, y muchos de ellos tienen que ver por ejemplo con 125
el cambio climático. Por ejemplo vamos a tener que reemplazar el papel de los glaciares, Y eso implica obras o implica desarrollo de reservorios. Necesitamos energía eléctrica, pensamos hacer hidroeléctricas, entonces ¿cómo se va a manejar el recurso hídrico en una situación a largo plazo? ¿Están las instituciones públicas vinculadas con esos temas preparadas para afrontar toda la complejidad de esos temas o no? Y si no lo están, ¿cómo las preparamos para que tengan las capacidades y no tengamos luego que construir soluciones sobre la marcha? Esos asuntos creo que deben ser dos de los temas de un equipo técnico y científico que deberían expresar mucho y el tercero es un asunto que ha aparecido en los últimos meses, que es el tema de cómo culminamos la integración con los indígenas y con otras comunidades que también implican un desafío de integración cuando precisamente están ubicadas en las zonas donde los recursos hídricos son más abundantes. Entonces, hay que pensar en una forma inteligente de integrar al país, de generar las posibilidades para aprovechas al máximo las opciones que tiene disponibles. Creo que los esfuerzos que se tienen que hacer en los próximos años en esta materia tienen que ser muy importantes y creo que actividades como este simposium van a contribuir sin duda a ir pensando en esos temas, pero más se va a necesitar posiblemente de un esfuerzo constante y permanente y resistente por lograr que las instituciones, tanto del Estado como fuera de él. Aprendamos a entender esta realidad tan compleja que tenemos, pero construyendo cosas. GUIDO BOCCHIO - MODERADOR
Quisiera hacer un par de apuntes finales, ya estamos un poco cansados y queremos llegar a la clausura muy pronto. Lo primero, en el tema de conflictos como nos ha hecho conocer la Dra. Morales, nos ha explicado todo el proceso del manejo de un conflicto, los mecanismos alternos para la resolución de conflictos y el enfoque social y preventivo que se tendría que tener. Luego Boris ha hecho un análisis muy propio de él con un excelente enfoque de lo que abona o impide la solución de conflictos desde la Ley de Recursos Hídricos, y desde su experiencia Iván nos ha aportado su enfoque de la Defensoría del Pueblo. No nos olvidemos que el agua es patrimonio de la nación, y en consecuencia es de todos los peruanos. No se puede llegar a acuerdos que no pasen por la Autoridad del Agua, y en ese sentido lo que debemos de reforzar es la capacidad de la autoridad que tiene que prepararse para resolver problemas, no solamente como los resuelven hoy en día, por la vía de los procedimientos administrativos. Debemos apostar a la formación de un equipo que pueda hacer más prevención de conflictos y menos solución de conflictos. Hemos dado muchos comentarios en ese sentido. Es muy importante crear cuadros preparados para intervenir en ese trabajo tan arduo y tan poco conocido, yo diría, en lo que es la prevención 126
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de conflictos. Y es mucho lo que hay que hacer en el campo social. Por ejemplo, en el sector minero hay hasta reglamentos que dicen cĂłmo se tiene que conducir la actividad minera inclusive desde la etapa exploratoria, pero no vemos esto en otras actividades que son inclusive mĂĄs intensivas en el uso del agua como la agricultura y otras actividades. Por tanto, tenemos un poco de todo en el paĂs, y creo que los aportes han sido muy valiosos y que hay un gran camino por recorrer.
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PALABRAS FINALES
HANS FLURY Presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía Muy buenas noches tengan todos. En nombre de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, me es muy grato agradecerles a todos los asistentes su activa participación en este I Simposium del Agua, por cuanto creo que una participación activa nos va a alentar a pensar en organizar el II Simposium, porque este tipo de foros realmente permiten discutir a profundidad los temas que se han presentado como agenda los últimos dos días y sobre todo captar el interés de todos los peruanos en un tema tan importante. Hemos tenido dos días de conversación en los cuales especialistas nacionales e internacionales nos han expresado su forma de ver el tema del agua para darnos su óptica en este tema tan importante, porque el aprovechamiento eficiente, multisectorial y sostenible de este recurso es muy importante y en ellos se nos va a ir la vida. Yo creo que el agua es el oro líquido o el oro transparente del siglo XXI, y por lo tanto tenemos un compromiso o debemos asumir un compromiso de cuidarlo y utilizarlo en una forma sostenible para el beneficio propio y el beneficio de las generaciones que vienen. Y en ese sentido, las empresas que conforman el sector minero-energético tienen el compromiso de lograr el uso y preservación de este importantísimo recurso para seguir los procesos de producción y permitir la vida como la conocemos en las zonas donde trabajamos. Para ello, utilizamos la mejor y más avanzada tecnología haciendo grandes inversiones para este fin. Hemos visto que hoy día nuestra nación tiene una nueva Ley de Recursos Hídricos que impone exigencias nuevas en esta temática, exigencias vinculadas al medio ambiente, exigencias económicas y administrativas que todos debemos cumplir a cabalidad en el desarrollo de nuestra vida. Es, pues, una ley que apuesta por un sistema de gestión a nivel nacional de este recurso, cuyo funcionamiento va a depender de nosotros. Tenemos que desarrollar un trabajo conjunto con las autoridades nacionales, regionales y locales, para que podamos tener realmente una ley que sea eficiente y no sea una utopía. Por lo tanto, el paso importantísimo que sigue es tener una regulación, una reglamentación de este dispositivo que realmente sea pragmático y permita continuar con el desarrollo eficiente de nuestra nación. No podemos tener una norma que impida el desarrollo y el crecimiento del Perú, porque en ello se nos va la vida como dije antes, y por dar pasos atrás en un Perú que viene avanzando a buen ritmo, en buena forma, en una forma ambientalmente sostenible con respecto a los usos y costumbres de las poblaciones, es vital para nosotros. 129
Por lo tanto, los invito en esa línea a sumar esfuerzos con la autoridad para hacer que esta norma realmente funcione. En este sentido, también quisiera hoy día agradecer la participación del Ing. De la Torre. Creo que la activa participación de la Autoridad Nacional del Agua en este tipo de foros es muy importante. Quiero agradecer también la participación de nuestros invitados internacionales, el Ing. López y el Ing. Salas, y a los expositores peruanos. Obviamente, también agradecer a los auspiciadores de este simposium porque sin su aporte económico y sin su ayuda estas reuniones no pueden ser posibles. Especial agradecimiento a la Sociedad Nacional de Industrias, al Ing. Piskulich, porque nos ha recibido en la casa de una institución no tan antigua como la Sonami, pero ambas instituciones nacimos juntos porque aunque ustedes no lo crean hace 113 años la Sociedad de Industrias y la Sociedad de Minería nacieron juntas. Hace 113 años era la Sociedad de Minería e Industrias, por lo tanto tenemos un pasado que nos acompaña y siempre desarrollamos actividades en forma conjunta y cada vez tenemos las necesidades de los sectores que nosotros representamos y lo que ellos representan y vemos que juntos podemos hacer mucho, ya que separados no podemos hacer nada. Por lo tanto, para mí es un gran honor clausurar este I Simposium del Agua organizado por el Comité de Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. Quiero invitarlos al segundo, y también quisiera que me acompañen con un aplauso para todos los moderadores, expositores y para la Sociedad Nacional de Industrias.
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