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Centro Militare di Studi Strategici

Ricerca anno 2014 “Predisposizioni strategiche per l’evacuazione e/o la protezione dell’incolumità dei connazionali non combattenti in caso di crisi” Avv. Paolo MACRI’

PROGETTO DI RICERCA CEMISS 2014 MILSOC AH-S-08

Predisposizioni strategiche per l’evacuazione e/o la protezione dell'incolumità dei connazionali non combattenti in caso di crisi

Paolo Macrì

INDICE § Interventi all’estero e sovranità……………………………… p. 10 § La tutela degli interessi italiani e dell’incolumità dei connazionali all’estero: l’Unità di Crisi del Ministero Affari Esteri (UdC) e i Piani di Emergenza (PdE)…………………………….....p. 3 - Competenza del Ministero degli Affari Esteri (MAE)…………..p. 3 - Stato di crisi ed emergenze………………………………..…….p. 5 - Unità di Crisi del MAE (UdC) e Piani di Emergenza (PdE)….. p. 6 -

PdE:

valutazione

del

rischio-Paese

della

presenza

italiana………………………………………………………………. p. 7 - PdE: servizi informatici di informazione e aggiornamento. Dove siamo nel mondo (DSNM) e Viaggiare sicuri (VS)…………….. p. 9 - PdE: gli elementi della pianificazione operativa del MAE….. p. 11 - PdE: Livelli di allarme e norme di comportamento per la MD, i responsabili delle attività e i connazionali………………………p. 12 - La Cellula di Risposta (CR) presso la MD…………………….p. 16 § PdE: Centri di Raccolta (CdR), Punti d’Imbarco (PdI) e Itinerari ……………………………………………………………….…………p. 18 -

I Centri di raccolta (CdR)………………………………….p. 18

I Punti d’imbarco (PdI)…………………………………….p. 20

Gli itinerari………………………………………………….p. 20

§ La suddivisione delle aree d’intervento in Zone e Maglie e la rete dei referenti civili nella gestione delle emergenze ………………………………………………………………………... p. 21

§ Strumenti di aggiornamento del PdE e comunicazioni d’allerta di massa……………………………………………………………. p. 23 - Strumenti di aggiornamento del PDE………………………. p. 23 - Comunicazioni d’allerta di massa…………………………... p. 25 § Le Forze Armate e il contributo alla programmazione della sicurezza: il Comando dei Carabinieri presso il Ministero Affari Esteri (CDO CC MAE), le missioni tecniche del MAE, i Joint Survey Team (JST), l’uso di Piattaforme informatiche per briefing di sicurezza, il Nucleo Avanzato di Collegamento e Coordinamento (NACC)……………………………………….... p. 27 - Comando dei Carabinieri presso il Ministero Affari Esteri (CDO CC MAE)………………………………………………………... p. 27 - Le Missioni Tecniche del MAE……………………………… p. 28 - I Joint Survey Team (JST)…………………………………. p. 28 - Piattaforme informatiche per briefing di sicurezza……….. p. 29 - I Nuclei Avanzati di Collegamento e Coordinamento (NACC) ……………………………………………………………………… p. 30 § La responsabilità delle Forze Armate nella gestione delle emergenze e nell’esecuzione del Piano di Evacuazione. I protocolli operativi della direttiva IPPOCAMPO e del Piano RAPIDO……………………………………………………………...p. 31 - La direttiva IPPOCAMPO e il Piano RAPIDO……... ……... p. 31 - Ambienti operativi della Direttiva IPPOCAMPO…………….p. 34 § La gestione della crisi e la pianificazione di una Noncombatant Evacuation Operation (NEO) secondo la Direttiva Ippocampo………………………………………………….……… p. 35 - Pianificazione di una Non-combatant Evacuation Operation (NEO).....................................................................................p. 35 - Il Piano di Contingenza………………………………………. p. 36

§ Il processo di evacuazione secondo la Direttiva IPPOCAMPO ……………………………………………………………………….. p. 39 - Le caratteristiche di una NEO……………………………….. p. 39 - L’articolazione della JETF nell’esecuzione di una NEO….. p. 40 - Compiti della Joint Evacuation Task Force………………… p. 41 § Fasi di esecuzione, logistica e servizio di supporto di una NEO secondo la Direttiva IPPOCAMPO…………………………….. p. 41

ORDINE ALFABETICO DELLE SIGLE………………………… p. 44 BIBLIOGRAFIA DI APPROFONDIMENTO............................... p. 46

III

Interventi all’estero e sovranità Per lo Stato di diritto moderno la protezione dei cittadini e la tutela dei loro diritti e interessi rappresentano l’aspetto più rilevante dell’esercizio della sovranità. Questa non si limita, infatti, a costituire l’attributo fondante dell’entità statale in termini di autonomia e di indipendenza,

rappresenta

presupposto

legittimità

dell’esercizio delle funzioni istituzionali nei rapporti interni ed internazionali. In questa prospettiva, la tutela dei cittadini all’estero assume per la compagine istituzionale una duplice rilevanza. Da un lato,

afferma

l’effettività

della

sovranità

statale

ambito

internazionale e, dall’altro, legittima le attività diplomatiche e le iniziative militari per la protezione dell’incolumità dei connazionali. Dal 1945 le relazioni interstatali e le condizioni d’intervento all’estero dei singoli Stati sono state progressivamente regolate e limitate da disposizioni di organizzazioni internazionali e da stringenti norme pattizie. In questo senso, gli accordi internazionali e la creazione di Organizzazioni Governative

interstatali hanno

portato

una

significativa riduzione dei poteri d’intervento militare dei singoli Governi, soprattutto nel caso di crisi internazionali. Nonostante queste tendenze, resta il fatto che per lo Stato moderno la protezione dei cittadini rappresenta ancora l’origine e lo scopo principale dell’esistenza e delle attività delle sue articolazioni istituzionali e che tale funzione deve essere garantita in senso assoluto. Ne consegue che lo Stato, nella pienezza d’esercizio dei suoi legittimi poteri, deve assicurare la salvaguardia dei diritti dei propri cittadini anche oltre i confini nazionali. Considerata questa assoluta necessità, soprattutto a livello di garanzia del diritto alla vita e all’incolumità, è da sottolineare che il Diritto internazionale contemporaneo limita fortemente i poteri d’intervento attraverso assetti militari e, nel caso dei Paesi aderenti all’Unione Europea e alla NATO, le norme delle convenzioni internazionali superano il diritto statale in materia di interventi internazionali, così come l’adesione all’Organizzazione delle Nazioni 1

Unite impone l’impiego di mediazioni e arbitrati come strumenti di risoluzione delle controversie interstatali. Le norme del Diritto internazionale convenzionale impongono agli Stati della Comunità internazionale il ripudio dell’uso della forza per la soluzione di crisi e controversie e il rispetto della sovranità degli Stati coinvolti nelle dispute. Spesso le norme dei Trattati prevedono che strutture sovranazionali e altri soggetti internazionali si sostituiscano o affianchino i singoli Stati nelle attività di salvaguardia e protezione dei cittadini. Tuttavia, malgrado questi limiti, non c’è Stato sovrano al mondo che abbia delegato completamente questi poteri a soggetti terzi. Le Organizzazioni internazionali possono sostenere o ampliare le azioni di tutela dei singoli Stati ma non possono surrogare del tutto le competenze nazionali. Uno Stato sovrano, nel rispetto delle proprie norme costituzionali, può limitare le proprie attribuzioni relative ad alcuni ambiti specifici, delegando una parte delle funzioni a strutture sovranazionali, ma una tale limitazione, più che rappresentare una deminutio di sovranità ne sancisce, al contrario, una sua più decisa affermazione. Soltanto un soggetto statale istituzionalmente sovrano, dotato di pieni poteri, è in grado di trattare la parziale cessione delle proprie funzioni. Queste deleghe sono realizzate, inoltre, con la stipula di patti internazionali e con l’adesione a protocolli, che ampliano la sfera d’intervento statale a livello internazionale. In conclusione, il conferimento o la delega di funzioni statali ad un soggetto internazionale o sovranazionale più che comprimere la portata della sovranità ne comporta un’estensione e consente, in buona sostanza, un più efficace perseguimento di finalità istituzionali, che un singolo Stato avrebbe difficoltà ad affermare in ambito sovranazionale. Fatte queste considerazioni in ambito internazionale, è opportuno sottolineare che per uno Stato sovrano la tutela di diritti e interessi dei propri cittadini, in particolare quello all’incolumità, rappresenta anche la base e l’esito del “contratto sociale”, a livello di ordinamento giuridico interno. Infatti, in assenza di tutela statale dei diritti, soprattutto di quelli fondamentali come quello alla vita e alla salute, 2

ogni pretesa delle Istituzioni nei confronti del cittadino non ha ragion d’essere. In altre parole, se lo Stato non è in grado di salvaguardare l’incolumità e garantire la tutela dei diritti dei propri cittadini, la pretesa di imporre loro obblighi perde ogni valore coercitivo e ogni individuo si potrebbe ritenere legittimato a sottrarsi al rispetto delle norme dell’ordinamento. Se la tutela del cittadino a livello internazionale rappresenta per lo Stato un’affermazione di sovranità, la corrispondente pretesa del cittadino di vedere realizzata questa tutela costituisce il fondamento dello status di cittadinanza e dei rapporti giuridici con le Istituzioni statali. Rilevata l’importanza del diritto dei singoli all’incolumità e dell’obbligo statale alla tutela, si deve ribadire che queste reciproche pretese esigono rispetto e soddisfazione non soltanto all’interno dei confini nazionali, ma soprattutto al di fuori di essi. In altre parole, lo status di cittadino impone allo Stato di appartenenza un dovere di protezione e salvaguardia che travalica i confini nazionali per estendersi ad ogni luogo dove il cittadino abbia posto la cura delle proprie attività e dei propri legittimi interessi. Per questi motivi, lo Stato italiano, nel rispetto delle norme internazionali e delle norme nazionali, predispone ordinamenti e strutture, strumenti, mezzi e assetti per la tutela degli interessi e dell’incolumità dei connazionali all’estero, utilizzando ogni risorsa utile alla loro salvaguardia, comprese quelle offerte dalle Forze Armate. La

tutela

degli

interessi

italiani

dell’incolumità

dei

connazionali all’estero: l’Unità di Crisi del Ministero Affari Esteri (UdC) e i Piani di Emergenza (PdE) Competenza del Ministero degli Affari Esteri (MAE) La proiezione internazionale dello Stato italiano, sia a livello economico-imprenditoriale che a livello militare, ha aumentato i rischi per l’incolumità dei cittadini italiani all’estero e le minacce alla sicurezza delle cosiddette aree di sovranità nazionale (ambasciate, consolati, infrastrutture extraterritoriali, navi e aeromobili soggetti al diritto italiano). Tralasciando la specificità delle minacce alle aree di 3

sovranità, ai fini della presente ricerca è opportuno esaminare in via preliminare quali siano i soggetti istituzionali responsabili delle attività di protezione o di evacuazione dei connazionali da un’area estera in stato di crisi. Innanzitutto, è opportuno richiamare le norme vigenti che regolano le funzioni dell’amministrazione alla quale compete la tutela dei cittadini italiani all’estero. Secondo l’articolo 1 del D.P.R. 18 del 1967, il Ministero degli affari esteri (MAE) attende ai rapporti dell'Italia con gli altri Stati e con gli Enti e le Organizzazioni internazionali, ai negoziati relativi alla stipulazione di trattati e convenzioni, alla tutela dei diritti e degli interessi pubblici e privati in campo internazionale e allo sviluppo delle attività nazionali all'estero. Il seguente articolo 37 stabilisce che all’articolazione periferica del MAE, che opera all’estero attraverso le Missioni Diplomatiche (MD), compete la tutela degli interessi nazionali e degli interessi dei cittadini nel Paese dove sono accreditate, così come ribadito anche al seguente articolo 45, nel quale si specificano i compiti degli uffici consolari. Dalla lettura di queste norme, si rileva che, in ambito internazionale, lo Stato italiano opera per la tutela dei connazionali attraverso il MAE e che le Missioni Diplomatiche, insieme agli Uffici consolari, sono le articolazioni periferiche e le strutture amministrative di prossimità cui compete la gestione delle attività a tutela dei concittadini. È evidente, quindi, che il coordinamento strategico e operativo tra le strutture centrali del MAE e la rete delle MD è fondamentale. Infatti, i responsabili politici del MAE autorizzano, indirizzano e coordinano tutte le attività utili a garantire l’incolumità dei connazionali all’estero attraverso la Rete diplomatico-consolare; mentre i responsabili delle MD, generalmente ambasciatori cui competono le funzioni di Capo Missione (CM), si avvalgono della collaborazione, dell’indirizzo e della consulenza di organi e uffici specializzati del MAE per la diretta gestione delle attività in caso di crisi. Se necessario, i CM possono richiedere, come si vedrà più avanti, l’intervento e la collaborazione delle Forze Armate italiane sia per le attività di pianificazione che di

gestione di uno stato di crisi, in base ai protocolli operativi previsti dal MAE e dallo Stato Maggiore della Difesa. Stato di crisi ed emergenze Quanto alle condizioni che richiedono l’intervento del MAE, in via preliminare

opportuno

dare

una

definizione,

per

quanto

approssimativa, di quello che costituisce uno “stato di crisi”. Per stato di crisi deve intendersi una minaccia o un pericolo incombente alle relazioni diplomatiche, alla vita civile di un Paese o al suo ordine pubblico. In questo senso, gli stati di crisi che interessano le aree di competenza della struttura diplomatico-consolare non sono costituiti da semplici turbamenti della convivenza civile di un Paese, ma sono piuttosto le conseguenze di situazioni di grave squilibrio e di tensioni a livello di ordine pubblico, di calamità naturali e di altri eventi disastrosi. Affinché lo stato di crisi richieda un intervento del MAE, i suoi riflessi, anche solo potenzialmente, devono minacciare interessi italiani o l’incolumità di connazionali. Ai fini del presente studio non è rilevante stabilire quali possano essere le cause di uno stato di crisi, quanto piuttosto valutare i rischi a questo connessi e la gravità delle emergenze e delle minacce immediate all’incolumità dei connazionali. È opportuno precisare, in via ulteriore, che il MAE interviene in un Paese estero nella gestione delle emergenze, che sono conseguenza di uno stato di crisi e non di una stato di belligeranza. Le emergenze di competenza del MAE, quindi, hanno natura di eventi imprevedibili come calamità naturali o disastri causati da incidenti oppure sono il risultato di condotte umane, che attraverso azioni atte a turbare l’ordine pubblico di un Paese o l’equilibrio internazionale di un’area, minacciano gli interessi italiani e l’incolumità di connazionali. In altre parole, queste sono emergenze che il Governo, tramite il MAE e la Rete diplomaticoconsolare, affronta con norme e strumenti ordinari, anche in presenza del concorso di militari, e non sono conseguenza di uno stato di belligeranza che vede coinvolto lo Stato italiano. In questo caso, infatti, le disposizioni e gli strumenti previsti, anche a livello legislativo, hanno natura speciale. 5

Fatta questa precisazione e stabilito che il MAE, la Rete diplomaticoconsolare e le Forze Armate sono i soggetti che all’estero concorrono ad assicurare la tutela degli interessi italiani e la protezione dell’incolumità dei connazionali, è necessario illustrare le modalità di gestione delle emergenze e le responsabilità dei soggetti coinvolti. Unità di Crisi del MAE (UdC) e Piani di Emergenza (PdE) Presso gli uffici ministeriali del MAE, nel palazzo della Farnesina, ha sede l’Unità di Crisi (UdC), struttura strategica e operativa di riferimento per la gestione delle situazioni di emergenza, che coinvolgono interessi italiani all’estero. Alle dirette dipendenze del Segretario generale del MAE, l’UdC è un’unità agile e altamente specializzata, istituita nell’attuale configurazione nel 1985, dopo il dirottamento terroristico della nave da crociera “Achille Lauro”. L’UdC, giovandosi dell’esperienza maturata dai responsabili della Rete diplomatico-consolare delle MD e del contributo delle strutture militari, ha sviluppato procedure d’analisi e strumenti di crisis management,

indispensabili

alla

programmazione

all’organizzazione delle attività di gestione di uno stato di crisi. In particolare, per garantire la tutela dell’incolumità dei connazionali all’estero, sono fondamentali le responsabilità imputate all’UdC a livello di valutazione preventiva delle minacce e di pianificazione e coordinamento operativo delle attività di protezione. Tra queste si possono elencare: la valutazione del rischio-Paese, attraverso le attività di raccolta, analisi e aggiornamento dei dati riferiti a una determinata area d’interesse; la predisposizione, la valutazione e l’aggiornamento dei cosiddetti Piani di Emergenza (PdE); il coordinamento operativo delle attività di gestione delle emergenze e dell’eventuale esecuzione evacuazione, per la cui sicurezza è determinante il contributo dei militari. Con la raccolta e il costante aggiornamento delle informazioni provenienti dalle MD e dalla Rete diplomatico-consolare, inoltre, l’UdC è in grado di fornire dati, indicazioni e ipotesi di soluzione ai decisori politici, cioè al Ministro degli Esteri e al Segretario generale 6

della Farnesina, che hanno modo di dare copertura legale alle attività di gestione delle emergenze, fornendo le necessarie autorizzazioni. L’elaborazione tempestiva dei dati provenienti dalle aree di crisi consente alle autorità politiche sia di apprezzare la gravità delle emergenze sia di valutare la corretta gli strumenti operativi da impiegare. PdE: valutazione del rischio-Paese e della presenza italiana La valutazione del rischio-Paese è il risultato della fondamentale attività di analisi dell’UdC e ha lo scopo di rappresentare e apprezzare i rischi ai quali possono essere esposti i cittadini italiani presenti in una determinata area geografica o in uno specifico Stato del mondo. Quest’attività non è diretta a formulare analisi di tipo politico o a individuare gli elementi di criticità delle relazioni economiche o diplomatiche correnti tra l’Italia e un determinato Paese, ma a comprendere e a rappresentare realisticamente i fattori e le situazioni di rischio per i connazionali in una determinata zona, al fine di predisporre le attività di tutela più opportune per la loro incolumità. In pratica, per una corretta valutazione dei rischi e delle situazioni di pericolo che possono interessare i cittadini italiani, l’UdC esamina: le condizioni dell’ordine pubblico, la possibilità di attentati o di rapimenti, l’insorgenza di epidemie e il possibile aumento dei rischi sanitari, l’esposizione di determinati territori a rischi meteorologici, calamità naturali o inquinamento massivo. Alla raccolta dei dati sul cosiddetto rischio-Paese contribuiscono sia fonti strettamente diplomatiche, rappresentate dai flussi informativi che pervengono alla Farnesina dalla Rete diplomatico-consolare, sia qualificate fonti istituzionali di altri rami dell’amministrazione statale. L’UdC, in questo senso, mantiene un costante raccordo con Enti e Istituzioni italiane e internazionale e procede a raccogliere e ad analizzare i dati che pervengono da altre amministrazioni dello Stato italiano, da agenzie di intelligence, da Organizzazioni internazionali, dalla stampa, da imprenditori e operatori commerciali e dalle istituzioni religiose. Quest’attività di analisi mirata costituisce il presupposto per la redazione e l’applicazione di un Piano di Emergenza (PdE), che è lo 7

strumento operativo fondamentale per la gestione di una situazione di crisi. Il PdE, infatti, rappresentando in via preliminare le criticità di una determinata area, stabilisce i punti di partenza per l’analisi delle emergenze in corso e per predisporre le attività a tutela degli interessi italiani e dell’incolumità dei connazionali. Affinché un PdE sia efficace deve essere articolato con modalità tali da fare apprezzare agli operatori: le tipologie di emergenza che possono verificarsi in una determinata area (il rischio-Paese, secondo i criteri summenzionati); la consistenza della comunità italiana nell’area considerata; le modalità di individuazione, raggruppamento e di eventuale evacuazione dei cittadini italiani. Quanto al primo aspetto, è evidente che una conoscenza diretta delle criticità di una determinata area sia fondamentale per l’apprezzamento e la valutazione delle probabilità di situazioni d’emergenza. È di basilare importanza, pertanto, garantire il flusso costante di informazioni tra UdC e rappresentanze diplomatiche italiane al fine di ottenere un quadro informativo costantemente aggiornato su una determinata area del globo e sulle possibili evoluzioni di uno stato di crisi. In altre parole, è indispensabile garantire un canale di affidabili informazioni sul cosiddetto rischioPaese. Ulteriore elemento, indispensabile per la redazione di un PdE è l’esatta conoscenza della consistenza numerica dei concittadini nell’area interessata da un’emergenza e la loro posizione. Per il corretto apprezzamento di questo dato è opportuno formulare una serie di precisazioni. Ai fini dell’esatta valutazione delle presenze italiane in una determinata area, i cittadini italiani vengono suddivisi dal MAE in tre categorie: i residenti iscritti alle anagrafi consolari, le presenze stabili e quelle occasionali. Andando con ordine, il cittadino italiano che si stabilisce all’estero per un periodo superiore ai dodici mesi ha l’obbligo di comunicare all’ufficio consolare competente la propria residenza. A tale adempimento

segue la

trascrizione

presso

l’ufficio

anagrafe

nazionale del Comune di provenienza. Questo tipo di annotazioni 8

anagrafiche confluiscono negli elenchi della cosiddetta Anagrafe della popolazione Italiana Residente all’Estero (AIRE), strumento attraverso il quale lo Stato italiano garantisce, da un lato, la fruizione dei servizi forniti dalla Pubblica Amministrazione italiana e, dall’altro, realizza, a fini di tutela, un puntuale controllo dei cittadini residenti stabilmente all’estero, che tra l’altro sono obbligati ad aggiornare la loro situazione domiciliare. Ai cittadini italiani censiti dalle anagrafi consolari si aggiungono le presenze considerate stabili non censite a livello AIRE ma considerate come Stabili Presenze (SP). Questi sono i cittadini, che, pur vivendo per lunghi periodi all’estero, non sono sottoposti ad obblighi di iscrizione e rappresentano un’aliquota di presenze a carattere semipermanente in un Paese o in una determinata area. A completare la classificazione delle presenze italiane all’estero, ci sono i turisti e i cittadini italiani in transito, i cosiddetti Viaggiatori Temporanei (VT), categoria che, potenzialmente, pone i maggiori problemi di rilevazione in caso di crisi. Se, infatti, le strutture del MAE all’estero hanno puntuale contezza del numero di concittadini presenti nell’area di competenza a livello di iscritti AIRE e di Stabili Presenze, più difficile è quantificare precisamente il numero dei VT, normalmente cittadini italiani in transito, turisti o presenze di breve periodo per attività professionali. Per censire questi ultimi di straordinario aiuto è una serie di strumenti aperti alla collaborazione dei cittadini, informatica

Dove

siamo

nel

mondo

tra i quali la banca dati (DSNM)

servizio

d’informazione telematica Viaggiare sicuri (VS) PdE: servizi informatici di informazione e aggiornamento Dove siamo nel mondo (DSNM) e Viaggiare sicuri (VS) Per quanto riguarda lo strumento DSNM, si tratta di un servizio predisposto e realizzato dall’UdC della Farnesina, che opera attraverso

portale

internet,

consultabile

all’indirizzo

web

http://www.dovesiamonelmondo.it. Attraverso le pagine del portale, i cittadini hanno facoltà di iscriversi al servizio sino a trenta giorni prima del loro soggiorno all’estero, indicando le proprie generalità, i 9

tempi di permanenza in una determinata area e gli strumenti e le modalità per essere raggiunti da eventuali avvisi. La registrazione non è obbligatoria e i dati conferiti sono utilizzati dall’UdC esclusivamente in caso di situazioni di particolare allarme e al solo scopo di pianificare con maggiore rapidità e precisione interventi di assistenza e soccorso. Consultabile nella stessa pagina web del servizio DSNM è il servizio informatico Viaggiare Sicuri (VS), che non ha finalità di raccolta dati e fornisce agli utenti informazioni su tutti i Paesi del mondo, sia a livello generale che a livello più specifico di sicurezza, di ordine pubblico e di rischi per l’incolumità personale. Questa risorsa è articolata, a livello grafico, su una mappa del globo, che indica i Paesi per i quali sono stati pubblicati i comunicati di allerta più recenti, e su un indice alfabetico di tutti gli Stati. L’indice elenca, per ciascuno Stato, un link di approfondimento, che, in una scheda web riassuntiva, riporta i dati generali del Paese interessato, le informazioni sull’accesso, la situazione sanitaria, le condizioni della viabilità, gli avvisi sulla sicurezza, e i numeri telefonici e gli indirizzi dell’ambasciata e dei consolati italiani presenti. Tralasciando il servizio VS, indicato per completezza d’esposizione, e tornando al portale DSNM, è utile ribadire che questo strumento è fondato sulla libera collaborazione dei cittadini e si affianca, senza volersi sostituire, a quelli previsti dalla normativa italiana per censire e monitorare le presenze e gli spostamenti dei connazionali all’estero. È, tuttavia, significativo segnalare che questo contributo informativo, basato sullo scambio di dati attraverso il web, si aggiunge a quello offerto dalle reti di telefonia cellulare e satellitare, le cui potenzialità sono ampiamente sfruttate dalle strutture preposte nelle emergenze. In caso di crisi, infatti, i gestori di telefonia italiani, come si vedrà più avanti, sono in grado di raggiungere i cellulari dei connazionali all’estero e, attraverso questi terminali, possono inoltrare gli avvisi e le disposizioni dell’UdC con sms. Attraverso la rete di telefonia cellulare e le risorse dei gestori è anche possibile dare maggiore 10

precisione alla stima delle presenze di cittadini italiani in una determinata area del mondo. I gestori di telefonia mobile italiani, attraverso le aziende internazionali partner, rilevano l’attività delle schede sim intestate a cittadini italiani e sono in grado di fornire all’UdC il loro numero e i riferimenti d’intestazione delle schede attive in una determinata area del globo. Queste risorse, per quanto avanzate, presentano anche aspetti critici. Se, infatti, i terminali di telefonia cellulare e satellitare garantiscono la possibilità di raggiungere i cittadini all’estero - così come l’uso della rete internet consente sia alle strutture nazionali che alla Rete diplomatico-consolare l’utilizzo di flussi d’informazione costanti e aggiornati - è doveroso considerare che sono numerose le aree in cui le reti non sono fruibili o per arretramento tecnologico o per situazioni contingenti, come catastrofi naturali o eventi bellici. Nell’ambito delle comunicazioni diplomatiche, inoltre, l’utilizzo di tecnologie d’uso comune pone una serie di notevoli problemi in ordine alla sicurezza delle comunicazione e all’integrità dei dati scambiati. Nonostante le criticità rilevate, è indubbio che i benefici dell’utilizzo di reti informatiche e telefoniche commerciali superano gli svantaggi e consentono la raccolta e l’utilizzo di dati di fondamentale importanza per le attività di gestione delle emergenze. PdE: gli elementi della pianificazione operativa del MAE Come anticipato, all’UdC spetta un duplice ordine di competenze: quello dell’analisi e della valutazione del rischio-Paese e quello della valutazione e dell’aggiornamento dei Piani di Emergenza, mentre resta alle MD il compito di redigere il PdE, inserendo tutti i dati necessari. Condizioni indispensabili per la redazione del PdE sono la minuziosa conoscenza del Paese di riferimento, delle sue aree critiche e della consistenza e dislocazione della comunità italiana. I criteri di redazione, invece, devono essere la semplicità di lettura, la flessibilità operativa, la dettagliata rappresentazione della struttura di riferimento per la gestione delle emergenze e la precisa imputazione di compiti e attività in capo ai responsabili.

Un PdE deve necessariamente comprendere: la valutazione del rischio-Paese, una stima accurata delle presenze di cittadini italiani, le tecnologie di comunicazione da utilizzare per le emergenze, l’elenco delle infrastrutture di riferimento esistenti, i recapiti dei referenti territoriali, la cartografia degli itinerari per l’evacuazione, le planimetrie e la documentazione fotografica relative alle sedi diplomatiche, gli eventuali protocolli di collaborazione con le Ambasciate di altri Paesi in caso di emergenza, l’indicazione convenzionale

dei

diversi

livelli

allarme

delle

attività

corrispondenti e, infine, le ipotesi d’intervento e le metodologie da applicare in relazione alla tipologia di emergenza da affrontare. PdE: Livelli di allarme e norme di comportamento per la MD, i responsabili delle attività e i connazionali Per la migliore comprensione delle predisposizioni del PdE, è utile illustrare lo schema dei livelli di allarme adottato e quali funzioni e attività devono essere predisposte a tutela dell’incolumità dei connazionali.

Innanzitutto,

per

imputare

responsabilità

razionalizzare la gestione delle attività in caso di crisi, ai diversi livelli di allarme corrispondono determinate situazioni di emergenza e norme di comportamento per i funzionari della MD e per i connazionali presenti nell’area. Schematicamente, i livelli di allarme sono quattro (cinque se la situazione di normalità viene classificata come Livello 0), ai quali corrispondono altrettante tipologie di situazione, altrettante disposizioni sulle norme di comportamento per i connazionali e le attività di competenza dei responsabili dell’esecuzione del PdE. Livello 1 Preallerta Al livello 1, la MD rileva segnali di un possibile turbamento dell’ordine pubblico o di un evento naturale pericoloso per i connazionali e predispone il monitoraggio degli elenchi degli italiani (AIRE, SP, VT) presenti nel Paese. L’UdC riceve dalla sede estera le informazioni sugli aggiornamenti e utilizza gli strumenti informatici DSNM e VS, per aggiornare i connazionali, invitandoli senza allarmismo a mantenersi in contatto con gli uffici della Rete diplomatico-consolare. 12

In questa fase come in quella successive, l’UdC e le MD raccomandano, in particolare, ai cittadini italiani di mantenersi sempre reperibili e di controllare costantemente i messaggi di posta elettronica e gli sms. I connazionali possono ricevere attraverso la rete internet e i telefoni cellulari aggiornamenti sulla situazione e direttive

dalla

MD,

alle

quali

sono

pregati

attenersi

scrupolosamente. Le indicazioni, in questa fase, sono in genere quelle di tenersi in contatto con altri connazionali, avere con sé il passaporto e preparare un bagaglio leggero, con indumenti, acqua, medicinali e generi di conforto in caso di improvviso peggioramento della situazione e di necessità di evacuazione. La MD, in questa fase, verifica i collegamenti con i cosiddetti Capi Zona e Capi Maglia, i quali, come si vedrà più avanti, sono concittadini residenti, che costituiscono la rete di riferimento e l’articolazione operativa delle attività informative durante l’emergenza. Livello 2 Allerta Al livello 2, la MD rileva gravi turbamenti all’ordine pubblico o l’accresciuta pericolosità delle conseguenze di eventi naturali. In questa fase, le autorità locali sono ancora in grado di gestire il Paese e la MD, mantenendo il più stretto contatto con l’UdC, appronta il piano operativo di evacuazione, in base alle previsione del PdE. In base all’evoluzione dell’emergenza, il PdE viene verificato e aggiornato in tutti i suoi elementi, soprattutto per quanto riguarda le effettive condizioni di sicurezza degli itinerari e dei punti di evacuazione dal Paese. Capi Maglia e Capi Zona sono invitati a mantenersi in stretto contatto con la MD e, soprattutto, sono invitati ad essere raggiungibili dagli altri connazionali. A Livello 2, l’UdC e la MD valutano la possibilità di un rimpatrio anticipato per i cittadini italiani, che sarebbero più esposti in caso di evacuazione (anziani, bambini, ammalati, donne in stato interessante, etc.). Per i connazionali,

anche

questa

fase,

valgono

norme

comportamento prescritte per il Livello 1, con l’ulteriore precauzione di

mantenere

massima

vigilanza

grande

prudenza

negli

spostamenti e nelle attività quotidiane, limitando, per quanto 13

possibile, di esporsi pubblicamente in zone e in orari considerati pericolosi. Il MAE si coordina con il Ministero della Difesa, attraverso il

Comando Operativo di Vertice Interforze (COI) e il Comando

Interforze per le Operazioni delle Forze Speciali (COFS). Si istituisce un tavolo di consultazione permanente per il cosiddetto prudent planning, con il quale, come si vedrà più avanti, si pianifica l’ipotesi di intervento militare sulla base dei dati pervenuti all’UdC. Livello 3 Allerta grave - emergenza Al livello 3, la MD rileva la grave compromissione dell’ordine pubblico e l’impossibilità per le autorità locali di assicurare adeguata protezione ai connazionali. In questa fase la MD rinforza la propria struttura operativa e fornisce istruzioni alla rete dei Capi Zona e dei Capi Maglia per prepararsi all’evacuazione. L’UdC provvede ad avviare le operazioni di evacuazione secondo i protocolli operativi predisposti dal MAE e dallo Stato Maggiore del Ministero della Difesa. I connazionali sono invitati a utilizzare ogni cautela per la salvaguardia della propria incolumità, a preparare un bagaglio non superiore ai 20 kg e a predisporsi a mettersi in viaggio verso i punti di evacuazione, mantenendo il più stretto contatto con i referenti della rete predisposta dalla MD. In questo stato di allarme, i mezzi di trasporto e le reti di comunicazione sono ancora disponibili ma il loro utilizzo potrebbe essere difficoltoso o potrebbe mettere a rischio l’incolumità dei connazionali. In ogni caso, i cittadini italiani che ritengono di anticipare a livello precauzionale la propria partenza sono invitati a comunicarlo al personale della MD, in modo tale da non creare inesattezze sul numero e sulla dislocazione dei soggetti da assistere in caso di evacuazione. Se le condizioni di sicurezza non lo consentono, la MD invita gli italiani impossibilitati a muoversi verso i punti di evacuazione a cercare un rifugio e a tenersi in contatto con i referenti di rete per un eventuale recupero successivo da parte dei militari. Capi Zona e Capi Maglia, come gli altri civili italiani e i familiari del personale della MD, si preparano a lasciare il Paese. Per questo motivo, i responsabili della MD dispongono, prima di un loro eventuale allontanamento dal Paese, la trasmissione di 14

tutte le disposizioni utili all’evacuazione e richiedono alla rete dei Capi Zona e Capi Maglia un ultimo rapporto dettagliato sulla situazione dei connazionali. A Livello 3, l’UdC può decidere di inviare altro personale del MAE a supporto della MD e, come si vedrà più avanti, può essere richiesto al COFS l’invio di una missione tecnica militare, che agisca come Nucleo Avanzato di Collegamento e Coordinamento

(NACC),

per

predisporre

l’evacuazione

dei

connazionali attraverso assetti militari. Livello 4 Evacuazione Il livello 4 di allarme rappresenta lo scenario peggiore. Il deterioramento dell’ordine pubblico è tale che l’incolumità dei connazionali non è più garantita e le autorità locali non sono in grado di assicurare protezione adeguata. I mezzi di trasporto non sono più disponibili, la libertà di movimento è fortemente compromessa e i normali mezzi di comunicazione non sono affidabili. In questa fase la MD, in collegamento con la sala operativa dell’UdC, coordina le operazioni di evacuazione, le cui condizioni di sicurezza vengono garantite dal contingente militare italiano, che interviene secondo le disposizioni e i protocolli stabiliti dal MAE e dallo Stato Maggiore della Difesa. Al livello 4, le comunicazioni sono assicurate da apparecchiature radio in dotazione alla MD e alla rete dei referenti civili. Al culmine dello stato di crisi, il normale funzionamento della MD è sospeso e le responsabilità dell’evacuazione sono condivise con il Comando delle forze militari che intervengono a supporto delle operazioni. A proposito delle attività di evacuazione è opportuno fornire una precisazione. Dal punto di vista giuridico, l’evacuazione di cittadini italiani ha premesse e conseguenze diverse rispetto al loro rimpatrio. Evacuazione e rimpatrio, infatti, presuppongono norme di riferimento e un livello di assistenza diversi. Se l’evacuazione è ordinata con un Decreto interministeriale, che provvede anche alla copertura delle spese delle operazioni, il rimpatrio non prevede né l’uno né l’altra. Se, nel primo caso, il MAE può farsi carico delle spese per i connazionali rimasti senza fonti di sostentamento, per il rimpatrio non 15

sono concessi benefici. In ultimo è opportuno ricordare che i responsabili della MD e i militari intervenuti non possono imporre ai connazionali l’obbligo all’espatrio o all’evacuazione. Il cittadino italiano all’estero ha diritto a essere informato e assistito dal MAE e dal Governo ma la sua partenza resta volontaria, con l’ovvia conseguenza che nei confronti dei connazionali, che sottovalutano o ignorano le disposizioni di rimpatrio o evacuazione, lo Stato non ha più alcun dovere d’assistenza o responsabilità. Quanto ai mezzi di trasporto da usare per l’allontanamento dal Paese,

MD,

l’evacuazione

con

mezzi

circostanze aerei

della

consentono, compagnia

dispone

nazionale,

diversamente utilizza compagnie di bandiera straniere o vettori privati. Se la natura e la gravità delle emergenze sono tali da mettere a rischio l’incolumità dei connazionali, sentiti i militari intervenuti, si potrà predisporre l’evacuazione con aerei da trasporto militari. La Cellula di Risposta (CR) presso la MD A prescindere dal livello di allarme il personale della MD deve essere in grado di garantire la continuità delle funzioni degli uffici e, allo stesso tempo, di supportare il Capo Missione in tutte le attività di gestione delle emergenze, mantenendo la più stretta collaborazione con gli uffici dell’UdC. Per soddisfare queste esigenze, la MD istituisce una cosiddetta Cellula di Risposta (CR), che si attiva in caso di emergenza. La CR non è altro che una particolare riconfigurazione degli uffici e delle responsabilità dei funzionari della MD, che viene attivata per assumere tutte le iniziative di gestione dell’emergenza, dal Livello 1 sino al Livello 4. Le responsabilità dei funzionari sono diverse a seconda degli incarichi ricoperti, ad ogni modo in via esemplificativa si possono evidenziare le seguenti attribuzioni. Al vice Capo Missione compete il coordinamento della CR e quello con le altre ambasciate dei Paesi dell’Unione Europea. Ricordiamo, solo per chiarezza espositiva, che ogni Stato ha la responsabilità dell’assistenza dei cittadini all’estero attraverso la propria Rete diplomatico-consolare, che tuttavia in alcuni Paesi può mancare. In 16

questo caso, le funzioni di assistenza possono essere delegate alla MD di un altro Stato. Particolari sono gli obblighi correnti tra i Paesi appartenenti all’Unione Europea, tra i quali vigono accordi per i quali le MD di uno Stato dell’UE hanno l’obbligo di assistere tutti i cittadini dell’Unione, senza distinzione di nazionalità. In questo caso, si parla impropriamente di obblighi di assistenza derivanti da uno status di “cittadinanza europea”; in realtà ad avere questo diritto sono i cosiddetti “cittadini non rappresentati”, cioè i cittadini dei Paesi dell’UE, che, in un determinato momento, non possono contare sulla piena efficienza o sull’attività della MD del proprio Paese. Per quanto questa sia un’ipotesi specifica, è da aggiungere che l’UE ha intrapreso

percorso

per

disciplinare

compiutamente

coordinamento delle attività di gestione delle emergenze all’estero e che, al momento, esistono direttive e protocolli di collaborazione, che disciplinano le attività congiunte a livello consolare ma non anche gli aspetti relativi agli interventi militari d’evacuazione. Come si vedrà più avanti, questa estensione dell’assistenza consolare porta a ridefinire anche il concetto di personale da evacuare, che in caso di necessità può comprendere non solo connazionali, ma anche cittadini stranieri, con evidenti ricadute per la sicurezza delle attività operative di evacuazione. Tornando alla descrizione della struttura della CR, il vice-Capo Missione

mantiene

contatti

con

l’UdC,

cura

l’immediato

aggiornamento delle informazioni sull’evoluzione dello stato di crisi e assicura il coordinamento del personale civile referente per i connazionali. Il funzionario della MD responsabile dell’Ufficio commerciale cura i contatti con le compagnie aree, le autorità portuali e aeroportuali locali e si tiene costantemente in contatto con i responsabili delle ditte e dei cantieri italiani presenti nel Paese. Il funzionario addetto alla contabilità, invece, provvede all’acquisto di scorte e dotazioni logistiche e rende disponibili somme in contanti per

ulteriori

emergenze.

Altri

funzionari

sovrintendono

all’aggiornamento delle liste dei connazionali e, se previsto, dei cittadini dell’UE bisognosi di assistenza, curando anche i rapporti e i 17

contatti con le autorità locali. Presso la MD è particolarmente importante la figura dell’esperto di informatica e telecomunicazioni, sul quale ricade la vitale necessità di garantire il funzionamento dei collegamenti della MD con l’UdC e, soprattutto, quello dei sistemi di comunicazioni radio e satellitari in dotazione alla rete dei referenti per Zone e Maglie. PdE: Centri di Raccolta (CdR), Punti d’Imbarco (PdI) e Itinerari Come accennato, la redazione dei PdE presuppone la piena collaborazione tra Sedi estere e UdC. La gestione delle situazioni di emergenza, a ogni livello di allarme, non ammette improvvisazioni ed è fondamentale ottenere e scambiare i dati disponibili più aggiornati sulla consistenza delle presenze italiane, sulle specificità e criticità dei territori, sulle infrastrutture dove le presenze si concentrano e, ovviamente, sull’evoluzione dello stato di crisi. La valutazione delle soluzioni di intervento più opportune, in relazione alle situazione di rischio e alla gravità delle emergenze, dipende essenzialmente da questo. Per la tutela dell’incolumità dei connazionali in un’area critica è assolutamente indispensabile che, alla raccolta e all’analisi dei dati, segua un’attenta pianificazione delle attività. Queste consistono, essenzialmente, nella selezione e nell’allestimento di infrastrutture per accogliere i connazionali, i cosiddetti Centri di Raccolta, nell’individuazione dei luoghi più idonei per l’evacuazione, i cosiddetti Punti d’Imbarco, e nel tracciamento degli itinerari da seguire per spostarsi da un punto all’altro. I Centri di raccolta (CdR) Per quanto riguarda i luoghi dove accogliere i connazionali, i Centri di Raccolta (CdR) sono realizzati presso infrastrutture facilmente raggiungibili e con determinate caratteristiche di sicurezza. Deve trattarsi di edifici di dimensioni tali da poter ospitare i connazionali presenti nella zona, lontani da palazzi governativi, ministeri e caserme. Il CdR deve essere dotato di recinzione perimetrale, sistemi antintrusione e di un parcheggio per i mezzi. L’edificio deve essere idoneo dal punto di vista igienico-sanitario, munito di 18

generatore di corrente e trovarsi in prossimità di un’area dove sia possibile l’atterraggio di elicotteri. Le infrastrutture, inoltre, devono essere dotate di riserve d’acqua, di scorte di viveri, di medicinali, di carburante, di sistemi di comunicazione d’emergenza e di autoveicoli equipaggiati per lo spostamento verso il Punto d’Imbarco (PdI) più idoneo all’evacuazione. È stato rilevato che, in caso di gravi emergenze all’estero, tutti gli stranieri presenti in un Paese interessato da una crisi cercano di raggiungere

sede

della

propria

ambasciata

per ottenere

assistenza. Le sedi diplomatiche non sono costruite per ospitare un numero cospicuo di addetti e, in genere, non sono dotate di servizi e scorte in grado di soddisfare un alto numero di persone. Oltre all’incapienza delle infrastrutture e alla scarsità di risorse, il personale addetto potrebbe non essere in grado di garantire incolumità dei rifugiati, se, per la natura stessa dell’emergenza, l’ambasciata fosse oggetto di atti ostili oppure se le strutture fossero state danneggiate da una calamità naturale. Conseguentemente, le sedi delle MD non possono essere considerati idonei Centri di Raccolta e il PdE deve, invece, individuare altre tipologie di struttura, facilmente riconoscibili dai connazionali e sufficientemente distanti da punti critici. Ad assolvere queste esigenze, spesso, sono i cantieri delle ditte italiane, installati all’estero per la costruzione di grandi infrastrutture. In genere, questi cantieri di opere edilizie sono dotati di alte recinzioni e di sistemi di sicurezza, di generatori d’energia elettrica e di automezzi, quindi sono in grado di garantire sia l’incolumità che la capacità di movimento a consistenti gruppi di connazionali. Altre strutture ritenute idonee sono le scuole e gli ospedali italiani e, in particolare, le missioni gestite da religiosi italiani, anche se difficilmente gli edifici che li ospitano soddisfano le esigenze di sicurezza e di autonomia. In ogni caso, è opportuno precisarlo, il Centro di Raccolta assolve esclusivamente ad esigenze temporanee, essendo un luogo di transito negli itinerari di evacuazione e non una struttura di sosta.

I Punti d’imbarco (PdI) Un’accurata raccolta dei dati relativi alle strade e agli itinerari, che tenga conto anche delle infrastrutture e dei punti critici di una zona urbana,

rurale

una

via

comunicazione,

consente

l’individuazione di Punti d’Imbarco (PdI), sufficientemente sicuri in caso di evacuazione. Un’attenta ricognizione consente anche una più immediata rimodulazione dei percorsi, che, in caso di emergenza, possono subire deviazioni o interruzioni. In ogni caso, il PdE deve individuare più PdI e garantire la possibilità di percorsi alternativi. Generalmente, i PdI sono strutture a servizio di aeromobili, come le zone per atterraggio elicotteri (ZAE), piste d’atterraggio o aeroporti veri e propri, che consentono le più rapide procedure di evacuazione. In caso di spostamento di gruppi numerosi di connazionali, se le circostanze e l’orografia del Paese lo consentono, i Punti d’Imbarco sono individuati presso le strutture portuali marittime o fluviali più raggiungibili. In casi estremi, i Punti d’Imbarco possono essere individuati anche nel corso delle procedure di evacuazione e saranno tutti

quei

luoghi

raggiungibili

nei

tempi

d’evacuazione,

che

consentono l’atterraggio di aeromobili, l’approdo di natanti o l’arrivo di colonne di soccorso motorizzate (campi, radure, spiagge, stazioni di servizio, etc.). Gli itinerari Le attività del PdE si adattano alle caratteristiche del territorio e si sviluppano

tenendo

conto

della

percorribilità

delle

vie

comunicazione e le distanze da coprire in caso di evacuazione. Di fondamentale importanza è il rilievo cartografico degli itinerari di evacuazione verso i Punti d’Imbarco. La cartografia deve offrire la massima precisione e la migliore facilità di lettura e, per questo motivo, è utile che i punti siano rilevati con l’uso del sistema satellitare Global Positioning System (GPS). Per la realizzazione della parte cartografica del PdE è particolarmente apprezzato l’apporto delle Forze Armate, che sono in grado di offrire un contributo tecnico di elevata specializzazione e si propongono come i

migliori interlocutori dell’UdC per l’aggiornamento delle attività del PdE durante le operazioni di evacuazione. La rilevazione degli itinerari, per quanto accurata, non risolve i problemi di spostamento in caso di emergenza e, per questo motivo, è necessario predisporre percorsi alternativi. Le criticità lungo i tragitti possono essere le più diverse, dalla presenza di gruppi armati a ostacoli naturali, da interruzioni viarie a eventi climatici estremi. In tutti questi casi è indispensabile che i referenti delle attività di gestione delle emergenze dimostrino di conoscere perfettamente il territorio e siano informati della natura e della portata delle emergenze per assicurare la scelta delle migliori alternative per raggiungere i Centri di Raccolta o i Punti d’Imbarco. In questo senso, la realizzazione di mappe e schede per facilitare le operazioni di spostamento è assolutamente indispensabile. Immagini cartografiche satellitari - corredate da schede esplicative e coordinate GPS su lunghezza dei tragitti, tempi di percorrenza, caratteristiche della sede stradale, eventuali punti critici, condizioni di viabilità e percorsi alternativi - sono in grado di agevolare le attività e consentono al personale del MAE e a quello delle Forze Armate di predisporre il supporto per garantire la sicurezza degli spostamenti e delle procedure di evacuazione. La suddivisione delle aree d’intervento in Zone e Maglie e la rete dei referenti civili nella gestione delle emergenze Per la migliore pianificazione del PdE e il successo delle attività previste, la MD divide il Paese ospitante in Zone e, se il territorio dove insistono presenze italiane è molto ampio, ogni zona è divisa ulteriormente in Maglie. La suddivisione del Paese in Zone e Maglie tiene conto della concentrazione dei connazionali, dell’incidenza e della tipologia di rischio alle quali può essere esposta la comunità italiana e della possibile progressione delle minacce. Per ogni Zona il PdE predispone i tragitti più agevoli verso i Centri di Raccolta e, partendo da questi, i percorsi più sicuri per i possibili Punti di

Imbarco, considerando l’accessibilità e la percorribilità delle vie di comunicazione e l’orografia del territorio. Per coordinare le attività di raggruppamento e di evacuazione dei connazionali la MD individua, nell’ambito della comunità italiana, dei responsabili civili per ogni zona e per ogni maglia, organizzando una struttura di referenti per i civili, gerarchicamente subordinata ai funzionari della MD. Alla rete costituita da Capi Zona e da eventuali Capi Maglia, i connazionali fanno riferimento per tutte le fasi di attuazione del PdE. L’individuazione dei Capi Zona costituisce la condizione più importante di tutte le attività successive. Il Capo Zona è il referente territoriale sia per le autorità diplomatiche che per i connazionali presenti nel Paese. Inoltre è il soggetto più importante per garantire le comunicazioni di emergenza, durante le fasi dell’emergenza. Per queste ragioni i Capi Zona, oltre a utilizzare i normali mezzi di comunicazione, hanno in dotazione apparati radiotrasmittenti UHF e VHF

(forniti

dal

MAE),

che

garantiscono

continuità

comunicazioni tra tutti i referenti di Zona, la Missione Diplomatica e i militari preposti alle attività di evacuazione, che in ogni caso utilizzano

assetti

propri

anche

livello

comunicazioni.

Generalmente i Capi Zona sono scelti tra gli individui che risiedono da più tempo sul territorio e rappresentano, per esperienza personale e riconoscibilità da parte della comunità italiana, un autorevole punto di riferimento, in grado anche di interloquire con le autorità locali. Nella maggior parte dei casi la suddivisione di un Paese in Zone porta all’individuazione di un solo referente e, quindi, di un solo Capo Zona, tuttavia se la comunità italiana è numerosa e il territorio di riferimento è piuttosto vasto, oppure se la zona individuata è densamente popolata, l’ulteriore suddivisione della Zona in Maglie comporta l’ulteriore individuazione dei rispettivi Capi Maglia. È opportuno precisare che Capi Zona e Capi Maglia non dovrebbero essere scelti tra il personale addetto alle attività consolari o diplomatiche. In caso di emergenza, tuttavia, alcuni dei referenti civili potrebbero anticipare l’evacuazione collettiva e portarsi fuori dal 22

Paese, senza che su di essi ricada alcun obbligo giuridico di assistenza nei confronti dei connazionali o di dipendenza dalle autorità italiane. Ricordiamo che l’individuazione di referenti in ambito di PdE non comporta alcun conferimento di funzioni, pertanto Capi Zona e Capi Maglia restano privati cittadini, che volontariamente si pongono al servizio della comunità italiana senza assumere alcuna funzione pubblica che, al contrario, li obbligherebbe a precise responsabilità. In caso di assenza di Capi Zona e Capi Maglia, ovviamente, le loro funzioni sono espletate dal personale del MAE, in quanto non sono previste figure vicarie o strutture con personale di servizio che possano supplire. L’esigenza principale nell’organizzazione del territorio in Zone e Maglie, infatti, è quella di costituire una struttura per le emergenze agile ed efficiente, che, diversamente, risulterebbe troppo farraginosa se per ogni Zona si dovessero individuare ulteriori figure di supplenza. Inoltre, in caso di duplicazione di incarichi e strutture, l’esigenza vitale di garantire comunicazioni rapide ed efficaci

sarebbe

compromessa

dalla

sovrapposizione

responsabilità, che potrebbe ritardare o favorire l’insuccesso di procedure di soccorso o di evacuazione. Strumenti di aggiornamento del PdE e comunicazioni d’allerta di massa Strumenti di aggiornamento del PDE Per quanto il Piano di Emergenza possa essere analitico e strutturato, un’improvvisa escalation di un’emergenza può invalidare la

maggior

parte

delle

previsioni

relative

itinerari,

vie

d’evacuazione, Centri di Raccolta e Punti d’imbarco. È, quindi, indispensabile, da un lato, procedere ad aggiornamenti periodici del PdE e, dall’altro, predisporre gli strumenti più idonei per correggere i piani e il corso delle attività anche durante le attività di gestione delle emergenze o di un’evacuazione. Per quanto riguarda il primo aspetto, la MD, unitamente all’UdC, provvede alla ricognizione periodica delle informazioni relative al 23

territorio, alla rete viaria e alle infrastrutture utili e alla verifica della preparazione teorica e pratica dei responsabili delle attività del PdE. Gli addetti alla MD convocano riunioni semestrali dei Capi Zona e dei Capi Maglia per l’eventuale aggiornamento delle procedure e dei compiti assegnati e per verificare sia le capacità di coordinamento dei soggetti responsabili dell’esecuzione del PdE, sia la padronanza delle procedure informative durante la gestione di una crisi, con particolare riferimento all’efficienza degli apparati di comunicazione d’emergenza. Per quanto riguarda l’aggiornamento dei dati riguardanti il PdE “in tempo reale”, invece, è opportuno segnalare lo sforzo che il MAE e, in particolare, l’UdC hanno compiuto per dotarsi di network e protocolli informatici affidabili e protetti per garantire la continuità degli scambi d’informazione tra uffici della Farnesina e sedi estere, nonché l’integrità degli stessi dati scambiati. Uno di questi strumenti è costituito dalla piattaforma informatica Cruscotto on-line, ideata e realizzata interamente con risorse interne al MAE. Attraverso questo “cruscotto gestionale”, sia le MD che l’UdC sono in grado di consultare, variare e aggiornare ogni categoria d’informazione di competenza del PdE. In particolare, il Cruscotto on-line rappresenta l’evoluzione della precedente gestione dei PdE, che è stata integralmente informatizzata e lasciata “aperta” non solo alla consultazione ma anche alle modifiche. I dati relativi a Persone, Interventi e Collaborazioni adesso sono accessibili da tutti i funzionari titolati sia livello centrale che periferico, quindi sia i funzionari dell’UdC sia quelli della Rete consolare possono aggiornare i dati attraverso un unico strumento. Precedentemente, Persone, Interventi e Collaborazioni costituivano tre distinti e complessi modelli informatici di raggruppamento dati, rilevati attraverso i cosiddetti Moduli di Rilevazione (MDR). Questi moduli erano trasmessi dall’UdC agli addetti delle MD, che dovevano curarne la compilazione e la disponibilità, per essere nuovamente verificati e rielaborati. Sull’UdC, in caso di emergenza, incombeva la responsabilità di rielaborare ulteriormente le informazione degli MDR, 24

aggregando i dati forniti con quelli del servizio Dove siamo nel mondo. Queste modalità di raccolta, elaborazione e scambio di informazioni si sono rilevate macchinose e poco adatte al rapido adeguamento delle attività durante la gestione di una crisi e, per questo motivo, l’uso di una piattaforma consultabile e modificabile da tutti gli addetti del MAE, sia all’estero che alla Farnesina, è stata preferita alle precedenti procedure informatiche, fin troppo simili nei tempi e negli esiti a quelle cartacee della burocrazia ministeriale. A facilitare il trattamento e l’aggiornamento dei dati è intervenuto, a livello informatico, anche l’uso di particolari rappresentazioni grafiche.

particolare,

attraverso

una

“cornice

grafica

multidimensionale”, indicata dal MAE come Planisfero dei dati Georiferiti (PLAN-GEO), tutti i funzionari impegnati nella gestione delle attività, sia dell’UdC che delle MD coinvolte, sono in grado di consultare una sinossi videografica di ogni elemento utile a ricalibrare un’attività o a pianificare un nuovo itinerario. L’immediato apprezzamento delle informazioni permette, da una parte, di ridurre i tempi di revisione delle attività e, dall’altra, favorisce lo scambio dei dati tra uffici centrali e sedi estere, consentendone l’importazione e la condivisione

con

altre

piattaforme

informatiche.

L’utilizzazione

grafica

o del

con

altre

applicazioni

PLAN-GEO

potrebbe

sembrare quasi banale, tuttavia l’utilizzo di uno strumento di pronta consultazione e di straordinaria efficacia costituisce un progresso rispetto alle procedure informatizzate di solo qualche anno addietro. Comunicazioni d’allerta di massa L’utilizzo delle tecnologie informatiche di cui si avvalgono gli uffici del MAE non si limitano all’ambito della programmazione e a quello operativo, ma anche a quello delle comunicazioni di emergenza. L’utilizzo di strumenti tecnologici capillarmente diffusi, come i telefoni cellulari e satellitari o la rete internet, non solo contribuisce a stimare le presenze di connazionali in una determinata area del globo, ma consente anche l’utilizzo dei terminali radiomobili e informatici come vero e proprio strumento d’allerta di massa.

Generalmente, le MD italiane inviano comunicazioni di posta elettronica periodiche agli indirizzi dei concittadini presenti nel Paese di riferimento.

Tale modalità

di comunicazione

permette di

raggiungere costantemente, con minimo impegno di personale e di risorse, gli appartenenti alla comunità italiana con informazioni e notizie di naturale generale. In situazioni di particolare allarme per l’incolumità e la sicurezza, invece, la MD ricorre all’uso degli sms, che possono essere inviati tramite i propri uffici o attraverso un apposito servizio informatico messo a disposizione dall’UdC. In particolare, con questo servizio l’UdC utilizza l’invio massivo di sms per raggiungere due categorie di utenti. La prima è quella dei connazionali che si sono volontariamente registrati su Dove siamo nel mondo, la seconda è costituita da tutti i cittadini italiani dotati di un telefono cellulare presenti in una determinata area del mondo. Nel primo caso l’UdC concorda con la MD competente per territorio il contenuto dell’sms (generalmente per fornire istruzioni in caso di eventi catastrofici) e procede all’invio ai soli iscritti al servizio. Nel secondo caso, l’UdC invia sms a tutti i possessori di schede sim italiane, attive in una determinata area, al fine di allertare tutti i connazionali presenti di un’eccezionale situazione d’emergenza. La differenza tra la prima e la seconda tipologia di invio consiste nell’urgenza e nella gravità dei rischi per l’incolumità e per la sicurezza. Infatti, se per l’invio di sms ai soli iscritti al servizio Dove siamo nel mondo è sufficiente, secondo le norme italiane sulla Privacy, il consenso dell’interessato, per l’invio massivo di sms a tutti gli italiani presenti in una determinata area è indispensabile un apposito Decreto del Presidente del Consiglio. L’uso della messaggistica di telefonia cellulare non solo è risultato di particolare efficacia, ma è stato così apprezzato dai destinatari da indurre l’UdC ad estenderne l’utilizzo anche ai social-network, come Facebook o Twitter. Rimanendo nell’ambito delle innovazioni tecnologiche, si segnala che il MAE ha incentivato lo sviluppo di specifiche applicazioni per smartphone per la fruizione del contenuto dei

siti

www.viaggiaresicuri.it e www.dovesiamonelmondo.it. 26

Attraverso queste applicazioni, il MAE fornisce contenuti relativi a grafici, tabelle climatiche e osservazioni aeronautiche di circa 220 Paesi del mondo, ai quali si aggiungono consigli di carattere igienicosanitario o sull’alimentazione, molto utilizzati soprattutto dai turisti e dai viaggiatori occasionali. Per fornire questo ulteriore tipo di servizi, il MAE ha sviluppato protocolli di collaborazione con l’Aeronautica Militare, per quanto riguarda i dati meteorologici e climatici, e con l’Istituto medico-sanitario San Gallicano di Roma, per quelli igienicosanitari. Le Forze Armate e il contributo alla programmazione della sicurezza: il Comando dei Carabinieri presso il Ministero Affari Esteri (CDO CC MAE), le missioni tecniche del MAE, i Joint Survey Team (JST), l’uso di Piattaforme informatiche per briefing di sicurezza, il Nucleo Avanzato di Collegamento e Coordinamento (NACC) Comando dei Carabinieri presso il Ministero Affari Esteri (CDO CC MAE) Il contributo militare alle attività del MAE è fondamentale sia per le attività di programmazione della sicurezza che per le attività ordinarie di tutela delle infrastrutture delle sedi di Missioni Diplomatiche. Per queste specifiche attività, nel 1979, l’Arma dei Carabinieri ha istituito un Reparto con compiti di sorveglianza e vigilanza sulle strutture delle Ambasciate. Oggi, il Reparto è diventato il Comando dei Carabinieri presso il Ministero Affari Esteri (CDO CC MAE) con sede presso il Palazzo della Farnesina, dal quale dipendono i nuclei dei Carabinieri addetti alla sicurezza delle infrastrutture delle MD e all’incolumità del personale addetto. Compito dei militari dipendenti dal CDO CC MAE è quello dei vigilare sulle sedi diplomatiche e di verificare le condizioni di sicurezza degli uffici. In casi di emergenza, i Carabinieri addetti alla MD hanno la responsabilità di esfiltrare il personale addetto alla sede e, nel caso di attacchi alla sede, di impedire l’ingresso a soggetti ostili. In particolari condizioni di emergenza, il nucleo residente, su richiesta del MAE e su 27

disposizione del Comando Generale dell’Arma, può essere rinforzato con altro personale specializzato, proveniente dall’Italia. Il nucleo Carabinieri addetto alle MD, in

qualità di personale militare

residente, fornisce anche supporto alle Missioni Tecniche disposte dal MAE e ai cosiddetti Joint Survey Team (JST). Le Missioni Tecniche del MAE Le missioni tecniche sono inviate su richiesta dell’UdC, che ne stabilisce i compiti, ne cura le attività e ne indica il personale. Previa intesa del Ministero della Difesa con il MAE, le Missioni Tecniche si avvalgono del contributo dei militari italiani sia per la messa in sicurezza

delle

sedi

diplomatiche

che

per

verifica

l’aggiornamento dei PdE. Queste missioni raccolgono ogni tipo di informazione utile al miglioramento della sicurezza delle sedi diplomatiche e forniscono analisi sulle effettive condizioni delle reti di comunicazione, dei mezzi di trasporto e della rete viaria del Paese di riferimento. Contribuiscono, inoltre, all’individuazione dei Centri di Raccolta e dei Punti d’Imbarco e a tracciare gli itinerari e le vie di evacuazione. I funzionari in missione si relazionano e interagiscono con le autorità del Paese ospitante, con i referenti delle comunità italiane e con il personale del MAE residente, allo scopo di individuare criticità operative e di pianificazione e, quindi, per ridurre i rischi per l’incolumità dei connazionali in caso di emergenza e di evacuazione. I risultati della Missioni Tecniche consentono all’UdC di redigere PDE accurati e realistici, che rispondono a criteri di fattibilità tecnica e operativa, verificati sul campo. I Joint Survey Team (JST) Nei Paesi dove le esigenze di sicurezza e le criticità sono più alte, l’UdC organizza veri e propri Joint Survey Team (JST), costituiti da personale del MAE e da militari del Comando Interforze per le Operazioni delle Forze Speciali (COFS) e del Comando Operativo di Vertice Interforze (COI), ai quali di aggiungono, nelle ipotesi di scenari ad altissimo rischio, anche funzionari dipendenti dalla Presidenza

del

Consiglio

dei

Ministri.

L’alto

livello

delle

professionalità impiegate e l’integrazione di approcci e conoscenze 28

provenienti dagli ambienti diplomatici, dalle Forze speciali e dall’Intelligence, consentono ai JST di individuare e analizzare i dati utili alla strutturazione e alla verifica di un PdE in un Paese ad alto rischio di sicurezza. Nell’ambito delle attività preparatorie e di de-briefing delle missioni tecniche e dei JST è da segnalare la stretta interazione tra il personale dell’UdC e quello dei militari delle Forze Speciali italiane. Riunioni congiunte vengono organizzate per consentire la massima condivisione dei dati raccolti nelle attività operative, che confluiscono in tutti i documenti e i protocolli utilizzati per la pianificazione, la verifica e l’aggiornamento delle attività di gestione delle emergenze. La partecipazione di personale militare delle sezioni scenario e dei comandi congiunti delle Forze Armate italiane è particolarmente preziosa per le attività di cosiddetto prudent planning. Come si è avuto modo di accennare, la stretta collaborazione tra personale del MAE e militari interviene a cominciare dal Livello di allerta 1. Già in questa fase, infatti, l’UdC, il COI e il COFS istituiscono un tavolo di consultazione permanente per il monitoraggio dello stato di crisi in una determinata area e procedono alla pianificazione operativa di tutte le attività previste dal PdE. In particolare con il prudent planning il personale del COI e del COFS predispone le opzioni per le attività di protezione e sicurezza dell’evacuazione e individua le unità militari operative di pronto impiego, allertandole per il possibile invio all’estero. Piattaforme informatiche per briefing di sicurezza Secondo le informazioni ufficiali rilasciate, per assicurare la massima flessibilità alle attività di briefing e de-briefing, il MAE ha disposto l’uso di una piattaforma interattiva per lo svolgimento online delle riunioni. Riproponendo un collaudata procedura utilizzata dalle Nazioni Unite, il MAE potrà, in un prossimo futuro, svolgere briefing online, che vedranno la partecipazione di funzionari, diplomatici, personale della Cooperazione internazionale e delle Organizzazioni Non Governative (ONG), per la realizzazione di eventi virtuali sui temi della sicurezza, soprattutto per i Paesi considerati ad alto 29

rischio. Inoltre, al fine di promuovere e realizzare una più stretta collaborazione tra le istituzioni ministeriali e gli uffici di Governo, il MAE, nella gestione delle materie di competenza, partecipa allo sviluppo di una rete di sale operative per le emergenze, che attraverso collegamenti denominati “punto a punto” sono in grado di interconnettere le sale operative di pronto intervento, appartenenti ad altri Ministeri e uffici. Una volta collaudate, queste modalità di interazione potranno essere utilizzate anche per i briefing di sicurezza, per i tavoli di consultazione permanenti e il prudent planning. I Nuclei Avanzati di Collegamento e Coordinamento (NACC) A partire dal 2011, i protocolli d’intesa tra MAE e Stato Maggiore della Difesa prevedono l’impiego di nuclei di militari specializzati nella gestione delle attività in aree di crisi. Si tratta dei Nuclei Avanzati di Collegamento

Coordinamento

(NACC),

unità

rapidamente

dispiegabili su richiesta dell’UdC nei Paesi minacciati da situazioni d’emergenza. Le competenze specialistiche dei militari del NACC riguardano la valutazione dei rischi operativi e logistici delle procedure di evacuazione, la consulenza tecnica sul PdE e la predisposizione delle condizioni per l’immissione delle forze militari da impiegare nel Paese o in una specifica area. La consulenza dei militari del NACC è risultata particolarmente preziosa per valutare le caratteristiche di sicurezza e l’accessibilità dei Centri di Raccolta, il controllo della percorribilità delle reti viarie, l’efficienza delle reti viarie e dei mezzi di trasporto predisposti per gli spostamenti verso i Punti d’Imbarco, la raggiungibilità dei punti di evacuazione e la verifica dell’utilità e dell’accessibilità di ulteriori strutture appartenenti ad ambasciate straniere o allo Stato ospitante. L’impiego dei NACC si è rivelato fondamentale soprattutto per l’organizzazione delle procedure d’emergenza e di evacuazione. La struttura molto agile del Nucleo, composta generalmente da personale delle Forze Speciali e da militari del Gruppo di Intervento speciale dei Carabinieri (GIS), ha il pregio di poter essere impiegata con brevissimo preavviso, non ha particolari esigenze logistiche, non 30

necessità di trasporti militari né di particolari attrezzature. In altre parole, i militari del NACC in missione possono utilizzare trasporti aerei civili e portarsi presso le strutture della MD prima che il Livello di allerta si alzi, massimizzando i risultati d’impiego. Questo utilizzo preventivo di militari delle Forze Speciali, in più di un’occasione, ha consentito di procedere alla messa in sicurezza delle strutture delle MD e al rimpatrio dei connazionali prima che uno stato di crisi degenerasse al livello più alto di allarme e richiedesse l’intervento dei militari per le operazioni di evacuazione. In merito alla tipologia di impiego preventivo di personale delle Forze Speciali, è opportuno aggiungere che, essendo i NACC costituiti quasi esclusivamente da personale delle Forze Speciali, i protocolli d’impiego sono gestiti dal COFS e le attività sono oggetto di direttive ad alta classifica, che come si vedrà più avanti, non possono essere divulgate e, pertanto, non sono state esaminate ai fini della redazione della presente ricerca. La responsabilità delle Forze Armate nella gestione delle emergenze e nell’esecuzione del Piano di Evacuazione. I protocolli operativi della direttiva IPPOCAMPO e del Piano RAPIDO La direttiva IPPOCAMPO e il Piano RAPIDO Gli strumenti informativi, i protocolli di comunicazione, le attività di ricognizione e pianificazione per la gestione delle emergenze, come si è

avuto

modo di rilevare,

sono elementi afferenti alla

programmazione e all’eventuale rimodulazione del PdE. Le Forze Armate forniscono contributi in tutte le fasi di predisposizione, valutazione ed esecuzione delle attività di gestione delle emergenze, tuttavia è nelle procedure di evacuazione che i militari assumono il ruolo più rilevante sia per le risorse impiegate che per la responsabilità assunte. È opportuno precisare che, in caso di emergenza, il coordinamento operativo è di esclusiva competenza dell’UdC, che sottopone ai vertici del MAE le ipotesi di intervento e la responsabilità dell’ordine 31

di evacuazione resta comunque del Capo Missione della MD. Sul responsabile della sede estera ricade, quindi, la responsabilità politica

dell’amministrazione

dell’emergenza

sino

all’ordine

evacuazione. Nelle fasi operative di evacuazione, è invece sul Comandante militare delle forze inviate che grava la responsabilità della sicurezza. Al fine di comprendere al meglio l’interazione corrente tra MAE e Stato Maggiore della Difesa per la tutela dei connazionali all’estero, a questo punto, è necessario fare riferimento alla Direttiva COI-O-203 “IPPOCAMPO” del 2010, con la quale il Capo di Stato Maggiore della Difesa (Ca.SMD) ha licenziato le linee guida per la cosiddetta “pianificazione di contingenza e la condotta di operazioni militari per l’evacuazione di connazionali (ed eventualmente anche di personale di altre Nazioni) da Paesi stranieri”. Con questa direttiva, lo SME riformula e adatta al contesto delle forze nazionali la dottrina strategica NATO sulle Non-combatant Evacuations Operations (NEO) di cui alla pubblicazione AJP-3.4.2, aggiornata nel maggio 2013. Secondo quanto recepito in Direttiva, quando il responsabile della MD giudica una situazione di emergenza così grave da richiedere l’evacuazione dei connazionali da un Paese estero, l’intervento di evacuazione, così come previsto e programmato dal PdE, sarà autorizzato e condotto secondo i criteri operativi di una NEO. In proposito la Direttiva IPPOCAMPO offre numerosi elementi e spunti

riflessione.

Innanzitutto,

sono

precisate

attività

responsabilità dei soggetti coinvolti: il MAE richiede l’evacuazione, il Governo italiano autorizza la NEO e il Ca.SMD

formula le

disposizioni d’impiego e ne ordina l’esecuzione, al fine di fornire supporto in termini di sicurezza, di trasporto strategico, di logistica e di sanità durante l’evacuazione. Successivamente, la Direttiva espone i criteri per la gestione della crisi, la pianificazione e l’esecuzione di una NEO, ai quali seguono alcune valutazioni sulla logistica e sul servizio di supporto all’evacuazione 32

Nei termini stabiliti, l’evacuazione è decisa dal CM, quindi dal funzionario del MAE responsabile delle sede diplomatica italiana. La richiesta

d’intervento

militare,

tuttavia,

porta

all’immediata

condivisione di responsabilità nei confronti del cosiddetto Personale da Evacuare (PE), che, secondo la Direttiva, potrà essere costituito esclusivamente da connazionali o anche da cittadini di altri Paesi, per i quali, come si è anticipato, gli accordi internazionali prevedono la possibilità di ricevere assistenza da parte delle Istituzioni italiane. In proposito, è opportuno precisare che la Direttiva Ippocampo non si applica alle NEO condotte dalle Forze Speciali italiane, che, per quanto ricevano autorizzazione dal Governo e disposizioni dal Ca.SMD per il tramite del COI, seguono altre norme d’impiego. Dal momento che questa tipologia di protocolli operativi sono vincolati da un’alta classifica di segretezza non è possibile conoscerne le caratteristiche. In ogni caso, per completezza di esposizione, si può accennare a quanto diffuso pubblicamente dallo Stato Maggiore della Difesa. Gli interventi di Forze Speciali sono programmati nell’ambito del Piano RAPIDO e gestiti direttamente dal Comando per le Operazioni delle Forze Speciali. In particolare, il COFS, attraverso i protocolli operativi del Piano, dirige e coordina operazioni di recupero ostaggi, esfiltrazioni ed evacuazione di piccoli gruppi di persone. Sia il piano operativo che la composizione delle forze sono flessibili e, quindi, in grado di adattarsi alla specificità delle situazioni che si verificano. Quando in un Paese estero la MD italiana sospende le attività per una grave crisi politica o per l’incalzare di eventi bellici, il COFS appronta una NEO secondo il Piano RAPIDO, che può procedere in parallelo anche alle attività “ordinarie” di gestione delle emergenze. Alle attività di una NEO ordinaria, eseguita secondo i termini della Direttiva IPPOCAMPO, quindi, possono aggiungersi, svilupparsi parallelamente o integrarsi le attività delle Forze Speciali, che operano, invece, secondo i protocolli operativi del Piano RAPIDO.

Ambienti operativi della Direttiva IPPOCAMPO Tornando alla Direttiva IPPOCAMPO, questa illustra i contesti operativi nei quali può svolgersi una NEO, andando a identificare tre differenti tipologie di scenario - permissivo, incerto e ostile -, che identificano la gravità e la tipologia di rischi ai quali sono esposti i connazionali in una situazione d’emergenza. Con la precisazione che le operazioni militari si svolgono in scenari incerti ed esposti a rapidi mutamenti, anche la Direttiva come il Piano RAPIDO impone estrema flessibilità in ambito di pianificazione ed esecuzione dell’intervento. Le operazioni, infatti, possono incontrare o meno la collaborazione delle autorità locali e le emergenze possono essere causate da eventi naturali, da problemi di ordine o da scontri armati veri e propri. Inoltre, una situazione apparentemente gestibile può deteriorarsi sino a diventare estremamente critica, con gravi conseguenze per la condotta delle operazioni. In questo senso, la Direttiva definisce “permissivo” il contesto in cui emergenze sanitarie e di ordine pubblico sono contenute e la situazione è sotto il pieno controllo delle autorità locali. In questo caso i militari intervengono solo per garantire i trasporti e l’assistenza logistica e sanitaria, nella certezza che le forze di polizia locali sono in grado di offrire il supporto alle operazioni di evacuazione e non sono attive forze ostili che intendono impedire o ostacolare le attività in corso. Lo scenario si definisce “incerto”, invece, quando le autorità locali non hanno il pieno controllo del territorio e sono presenti soggetti o forze ostili che, alimentando disordini, possono ostacolare le attività. Si presuppone, tuttavia, che in uno scenario incerto le autorità locali non ostacolino le operazioni e che abbiano, comunque, prestato il loro consenso alla presenza di militari italiani nel proprio Paese. Molto differenti sono le prospettive offerte da uno scenario “ostile”. In questo caso, il contesto è completamente degradato, le autorità non sono collaborative, oppure non sono più in grado di mantenere un efficace controllo del territorio. L’ordine pubblico è completamente compromesso da violenti disordini o da veri e propri combattimenti e

le autorità locali potrebbero essere state rovesciate da elementi ostili alle attività militari italiane. La flessibilità operativa dei militari schierati dovrebbe, in ogni caso, consentire la sufficiente cornice di sicurezza per avviare i connazionali verso i Centri di Raccolta e i successivi Punti di Imbarco, ricorrendo, se necessario, all’uso di soste in Aree Intermedie (AI) o eventualmente in altri cosiddetti “luoghi sicuri”, prima del definitivo rimpatrio. È opportuno ribadire che, a prescindere dalla permissività dei contesti, la responsabilità della sicurezza dei CdR e il trasferimento dei connazionali verso i PdI resta di pertinenza del personale MAE, ma è altresì utile ricordare che il contributo militare può essere determinante anche per queste attività. In particolare, il responsabile della MD può richiedere la scorta del personale dell’Ambasciata o specifici interventi a garanzia dell’incolumità del personale anche in una fase antecedente all’evacuazione. In questo senso, l’intesa tra il responsabile “politico” delle procedure d’emergenza e il responsabile della sicurezza deve essere stretta e, in ogni caso, deve essere chiaro a entrambi che la sicurezza del personale del MAE è elemento preliminare alla riuscita dell’esecuzione delle attività di gestione delle emergenze. In ogni caso, quando non ci sia l’autorizzazione del responsabile militare delle operazioni, per una diversa valutazione delle contingenze, le specifiche richieste di tutela della sicurezza non potranno avere seguito, a meno di un mutamento di scenario. La gestione della crisi e la pianificazione di una Non-combatant Evacuation Operation (NEO) secondo la Direttiva Ippocampo Pianificazione di una Non-combatant Evacuation Operation (NEO) Secondo la Direttiva, il PdE redatto dalle MD deve comprendere anche il Piano di Evacuazione, nel quale sia esplicita la programmazione delle misure e degli interventi indispensabili alle attività

operative.

Riconosciuta

l’eccezionalità

della

misura

dell’evacuazione anche in ambito militare, il trasferimento dei cittadini 35

rimane un’ipotesi residuale e l’impiego delle Forze Armate, di massima, dovrebbe avvenire con il consenso del Paese ospitante e con l’approvazione del Governo italiano. Secondo la Direttiva IPPOCAMPO, lo sviluppo del Piano di Evacuazione integra la redazione di un PdE e si avvale, per contenuti e previsioni operative, dei rilievi fatti dalle Missioni Tecniche e dai JST, che, come si è visto, concorrono a elaborarne alcuni degli elementi essenziali, quali la conoscenza del territorio, la presenza italiana nel Paese e la struttura di allertamento. Tutti questi elementi, così come le osservazioni in ordine alla gestione della crisi, si possono sovrapporre a quelli elaborati

dal

MAE.

Gli

strumenti,

invece,

differiscono

nella

pianificazione e nell’esecuzione delle attività di evacuazione, rispondendo a esigenze affatto differenti. In primo luogo, secondo le disposizioni della Direttiva, la richiesta di evacuazione da parte del Capo Missione, per il tramite dell’UdC, conduce necessariamente all’esecuzione di una NEO. Per questo motivo, secondo le disposizioni militari, tutti gli elementi e le attività programmate dal PdE diventano strumentali all’esecuzione di una Non-combatant Evacuation Operation. La NEO, tuttavia, stante la grave compromissione della sicurezza, necessita di un’accorta pianificazione da parte del COI, che può avvalersi del contributo del COFS, di quello degli Stati Maggiori delle Forze Armate, dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, e si realizza nella predisposizione di un Piano di Contingenza (PC). Il Piano di Contingenza Il Piano di Contingenza organizza e coordina le attività della NEO con disposizioni sulle possibili linee d’azione militare. Approvato dal Ca.SMD, il Piano di Contingenza indica gli assetti militari - in termini di personale, mezzi e risorse - per la gestione delle emergenze, che vengono indicati come Joint Evacuation Task Force (JETF). Dal momento che, per le attività previste dal Piano di Contingenza, le Forze Armate devono potersi coordinare con quelle dell’UdC, la Direttiva dispone che il JETF debba mantenere il più efficace collegamento con la MD e, per questo motivo, un cosiddetto “Team 36

di collegamento” deve essere inviato nell’area in crisi già a Livello di allerta 2. In proposito, è opportuno precisare che le disposizioni del 2010 della Direttiva IPPOCAMPO sui Team di Collegamento sono state seguite, nel 2011, da specifici protocolli operativi, che hanno riorganizzato la struttura e le funzioni dei Team di Collegamento nei NACC, i Nuclei Avanzati di Collegamento e Coordinamento, che operano secondo le direttive del Piano RAPIDO. In questo senso, si chiarisce quanto anticipato sulla possibilità di condurre attività operative secondo la Direttiva IPPOCAMPO e, in parallelo, condurne altre secondo il Piano RAPIDO. Il Piano di Contingenza, infatti, si avvale del contributo dei NACC e si realizza secondo una serie di linee guida, individuate schematicamente nella Direttiva IPPOCAMPO come: -

Monitorizzazione della crisi;

Area delle Operazioni;

Area Intermedia;

Trasporto Strategico;

Trasporto del PE (interno, intermedio, finale);

Rilevanza mediatica;

Evacuazione medica;

Comunicazioni;

Sostenibilità.

Non intendendo riproporre i contenuti della Direttiva, ai fini del presente studio è opportuno analizzare le “linee guide” del Piano di Contingenza negli elementi che maggiormente si discostano da quelli di un PdE. Dando per scontato che le attività di gestione delle emergenze e le operazioni di evacuazione, presuppongono - in ogni fase e a ogni livello - il più stretto di collegamento tra UdC e assetti militari, non bisogna dimenticare che i responsabili delle strutture realizzano attività operative con modalità affatto differenti e che le culture professionali di appartenenza esprimono mentalità altrettanto diverse, per quanto capaci di coordinarsi, a livello di prudent planning. È opportuno precisare che la pianificazione di una NEO necessita della verifica di tutte le opzioni realizzabili in scenari incerti. 37

In particolare, per il contingente militare coinvolto è indispensabile avere contezza di tutti gli elementi del Piano di Emergenza e, soprattutto, conoscere il numero esatto dei civili del cosiddetto Personale da Evacuare, che, come ricordiamo, comprende sia connazionali sia civili stranieri, che hanno titolo a ricevere assistenza dal MAE. Tornando alle Linee guida di una NEO, la cosiddetta attività di “monitorizzazione” si realizza attraverso gli aggiornamenti che possono pervenire ai militari, sia dai NACC che dalla UdC, sullo stato di crisi e l’evoluzione delle emergenze nell’area di operazioni, che nella pianificazione di una NEO ha una portata più vasta dell’area sulla quale ha responsabilità la MD. Se, infatti, la Missione Diplomatica ha competenza entro i confini del Paese ospitante, secondo le norme di ordinamento del MAE, l’Area di Operazioni di una NEO deve intendersi come l’area geografica interessata dalle operazioni di evacuazioni e, pertanto, non limitata ai confini nazionali del Paese ospitante. Le esigenze di evacuazione, infatti, possono riguardare anche aree limitrofe a quelle del Paese ospitante, che la Direttiva definisce Joint Evacuation Operation Area (JEOA). Per meglio esplicitare il concetto è necessario collegarlo a quello di Area Intermedia. L’AI soddisfa, infatti, le necessità logistiche di una NEO e, per questo motivo, gli assetti predisposti devono trovarsi in luogo sicuro per le attività di supporto. Se nel Paese d’intervento non sono presenti aree sicure per allestire la logistica, questa deve essere collocata in Paesi vicini (si pensi, per esempio, a uno scalo aereo durante un volo verso l’Italia). La JEOA può allargarsi, quindi, oltre i confini del Paese interessato dalla NEO. Peculiari sono invece le esigenze di trasporto strategico della JETF. Il movimento di personale, mezzi e materiali per l’esecuzione di una NEO assume un valore assoluto per la sua riuscita. Le ulteriori attività

interessate

dalla

logistica

relative

alle

linee

guida

“Evacuazione medica”, “Comunicazioni” e “Sostenibilità” sono fortemente influenzate dalle capacità di proiezione delle forze militari in aree lontane dalle proprie basi. È del tutto ovvio che le operazioni 38

di evacuazione possono essere particolarmente difficoltose se, per esempio, tra il PE ci sono molti invalidi, malati o feriti. In questo caso l’elemento “Evacuazione medica” ha una notevole rilevanza. Allo stesso modo, nel caso della “Sostenibilità”, la mancanza di apparati di comunicazione appropriati o di un supporto logistico deficitario non possono non avere pesanti ripercussioni nello scenario operativo. Relativamente ai “Trasporti del PE”, infine, è da rilevare che questi hanno un impatto di rilievo sulle operazioni di evacuazione solo in contesti ostili. In un certo senso, si può osservare che solo circostanze non permissive impongono l’esigenza di eseguire una NEO. Se in genere il “Trasporto interno”, dai luoghi di residenza del PE ai Centri Raccolta, è di stretta competenza della MD, il cosiddetto “Trasporto intermedio, quello cioè dai CdR ad aree sicure prime di giungere ai PdI, è a cura del personale della JETF. Di competenza della MD resta, generalmente, il “Trasporto finale”. Se l’evacuazione avviene con mezzi civili, infatti, la competenza è dei responsabili della MD. Solo in caso di rimpatrio con vettori militari, la JETF avrà piena responsabilità anche su questa fase. Il processo di evacuazione secondo la Direttiva IPPOCAMPO Le caratteristiche di una NEO Le caratteristiche delle operazioni di una NEO, secondo la Direttiva IPPOCAMPO, sono essenzialmente tre. La prima riguarda la rapidità di esecuzione delle operazioni, la seconda riguarda l’autonomia logistica della Joint Evacuation Task Force e la terza la chiara ripartizione di responsabilità tra il Comandante militare delle operazioni e il responsabile della MD. Quanto alla prima caratteristica, la Direttiva evidenzia la necessità di uno stretto coordinamento tra i responsabili civili e militari dell’evacuazione. Il coordinamento tra i soggetti interessati è indispensabile

che

realizzi

sia

livello

nazionale

che

internazionale e che ciò comporti l’ulteriore attivazione di tutti i canali informativi disponibili. L’impiego di forze militari in prontezza operativa e capaci di eseguire una NEO in tempi rapidi potrebbe, 39

infatti, essere del tutto vanificato dalla mancata assunzione di aggiornamenti sullo stato di crisi. L’incompletezza d’informazione sulla situazione ha ripercussioni sull’organizzazione logistica della JEFT. In caso di operazioni in uno scenario ostile, gli assetti possono essere compromessi, pregiudicando l’autonomia della Task Force e la sicurezza delle procedure di evacuazione, soprattutto nei “Trasporti intermedi”. Quanto alla terza caratteristica, si è già detto che la responsabilità “politica” delle attività di gestione delle emergenza resta al Capo Missione della MD e che, nella fase di evacuazione, le responsabilità sono condivise con il Comandante del JETF, al quale però compete la responsabilità di ogni valutazione sulla sicurezza delle attività della NEO. L’articolazione della JETF nell’esecuzione di una NEO L’articolazione delle forze comporta il progressivo schieramento del NACC, del cosiddetto “Team iniziale” e, infine, della Joint Evacuation Task Force vera propria. Avendo già trattato i compiti e la struttura del NACC, a proposito del “Team iniziale” si può aggiungere che le condizioni di immissione nella Joint Evacuation Operation Area è basata

sulle

informazioni

assunte

dal

Nucleo

Avanzato

Coordinamento e Controllo, che si è portato nel Paese ospitante per operare congiuntamente al personale della MD. Il “Team iniziale”, infatti, costituisce un assetto militare con competenze logistiche e capacità di trasmissioni satellitari, coordinato da un comandante e protetto da un nucleo di cosiddetta Force Protection. In altre parole, si tratta di un complesso di personale, mezzi e materiali a composizione variabile, proiettato nell’area di crisi per valutare le condizioni dell’immissione della JETF nell’area di esecuzione della NEO, supportato da misure e mezzi idonei a proteggerne la sicurezza. Il Team non ha una composizione predeterminata e l’impiego di risorse è commisurato alla realtà operativa e alle attività preliminari, richieste allo schieramento della Joint Evacuation Task Force. In particolare il “Team iniziale” istituisce un Posto Comando, avvia le attività per mettere in sicurezza il Personale da Evacuare e individua - se indispensabile alla sicurezza degli assetti della JETF e 40

a quella del PE - una o più Aree Intermedie, tra i Centri di Raccolta e i Punti di Imbarco. Compiti della Joint Evacuation Task Force La composizione e la configurazione della JETF sono predisposte in considerazione dell’ambiente operativo, dell’autonomia logistica, del grado di prontezza operative dei reparti militari coinvolti e dell’eventuale supporto dei Paesi limitrofi a quello d’immissione. Questo tipo di valutazione compete, ovviamente, ai Comandi militari. In ogni caso l’apporto informativo offerto dal personale della Rete diplomatico-consolare e dall’UdC può rilevarsi fondamentale per rappresentare al meglio le incognite e i rischi delle attività operative da condurre per l’esecuzione della NEO. In particolare alla JETF competono attività di organizzazione e coordinamento con la MD, la sicurezza delle attività condotte al suo interno, la gestione della sicurezza del trasferimento del PE, che viene garantita da nuclei armati a protezione dei mezzi e del personale. Di esclusiva competenza del Comando militare è la gestione dei rapporti con altre forze militari presenti nell’area, sia del Paese ospitante sia di altri contingenti. Dopo il dispiegamento della JETF, i componenti del NACC e del “Team iniziale” sono posti alle dipendenze del Comando della Task Force. Fasi di esecuzione, logistica e servizio di supporto di una NEO secondo la Direttiva IPPOCAMPO Gli

ambiti

militari

dettagliatamente

delle

strutturati

procedure dalle

evacuazione

disposizioni

della

sono

Direttiva.

Schematicamente, le attività previste procedono per sei fasi (Pianificazione,

Approntamento,

Pre-Deployment,

Deployment,

Esecuzione, Re-Depleyoment) che, a livello teorico, sono scandite dalla progressione dei livelli di allarme stabiliti dall’UdC. In pratica, le attività sono suscettibili di sovrapposizioni o possono saltare alcuni passaggi, soprattutto se lo scenario peggiora improvvisamente. La fase di Pianificazione è condotta in coordinamento dal COI e dall’UdC per il monitoraggio e la pianificazione strategica della 41

situazione nei Paesi esteri considerati ad “alto rischio”. Nella fase di Approntamento le attività sono quelle previste a Livello 1 di Preallerta e comprendono tutte le predisposizioni all’immissione della JETF nell’area d’interesse. In questa fase sono esaminati e vagliati tutti gli aggiornamenti relativi all’evoluzione dello stato di crisi, con la finalità di redigere i piani operativi d’impiego e stabilire la consistenza degli assetti militari indispensabili all’esecuzione della NEO. La fase di Pre-Deployment riguarda il Livello di allarme 2 di Allerta e comporta l’invio del NACC per la verifica e conferma di tutti gli elementi del Piano d’Emergenza per lo schieramento della JETF, che si realizza, a sua volta, nella fase di Deployment, quando l’allarme è salito a Livello 3 di Situazione grave-emergenza. Nella fase di Deployment, se indispensabile alla sicurezza delle attività di evacuazione, si schierano unità della JETF in aree limitrofe a quelle del Paese d’interesse, allo scopo di individuare e mettere in sicurezza eventuali Aree Intermedie e per stabilire basi logistiche in appoggio all’immissione della Task Force. La fase di Esecuzione è realizzata a Livello 4 di allarme, quindi è costituita dalle attività di evacuazione e non è altro, a livello operativo,

che l’attività complessiva di

trasferimento del PE dai Centri di Raccolta o altri luoghi sicuri verso i Punti d’Imbarco. Ultima delle fasi previste è il rientro in Italia, il cosiddetto Re-Depleyoment. L’esecuzione

delle

attività

presuppone,

ogni

caso,

coordinamento tra tutti i soggetti interessati dalla NEO, sia a livello nazionale, che a livello locale e internazionale. In particolare, in Italia, il COI e l’UdC intensificano riunioni e contatti sin dalla fase di approntamento, coinvolgendo per tutte le necessità di collegamento anche il personale dello Stato Maggiore della Difesa, soprattutto quello in servizio preso il III Reparto, con compiti di pianificazione e politica militare. A livello di area di operazioni, è il Team di collegamento (NACC) a garantire il contatto e gli scambi informativi tra il responsabile della MD e il Comando JETF, mentre saranno ancora una volta il COI e l’UdC a garantire il collegamento tra attività militari della JETF e quelle di altri Paesi interessati alle attività di 42

gestione delle emergenze. Per particolari esigenze il COI può predisporre cellule di coordinamento multinazionale e lo scambio di Ufficiali di collegamento tra le forze militari dei Paesi interessati. Quanto alla logistica, si è già anticipato che la NEO necessita di particolari predisposizioni per il miglior utilizzo degli assetti militari impiegati nelle operazioni. In considerazione del grave stato di crisi del Paese d’interesse, è evidente che la JTEF avrà supporto discontinuo a livello locale e, in alcuni casi, potrebbe dover contare su una completa autonomia. Per questo motivo il principale aspetto dell’organizzazione logistica è quello della verifica del livello di supporto che i Paesi della JEOA possono offrire e, successivamente, predisporre un Memorandum of Understanding, con il quale stabilire i dettagli dell’organizzazione della logistica e l’apporto dei contributi dei soggetti coinvolti. Rifornimenti, combustibili e beni di prima necessità possono essere acquistati sul posto con la collaborazione dei funzionari della MD. Inoltre, se le attività previste per la NEO presentano particolare complessità e necessitano di un alto livello di coordinamento anche in ordine all’assistenza sanitaria, il Comando della JETF può avvalersi di un Joint Evacuation Force Logistic Commander (JEFLC). Questa struttura di comando logistico avrà la responsabilità di predisporre tutti gli assetti utili all’assistenza sanitaria

alle

evacuazioni

mediche,

dovrà

occuparsi

del

ripianamento delle scorte e dell’acquisto di mezzi, carburante e altri beni indispensabili alla sussistenza e alle capacità operative della Task Force. Ultimo elemento che la Direttiva IPPOCAMPO considera, tra gli aspetti logistici sono quelli relativi al Servizio di Supporto. In particolare, nella cosiddetta Area Intermedia, il personale militare deve cooperare con le forze locali per garantire la sicurezza della JETF e delle operazioni della NEO, inoltre dovrà garantire le comunicazioni con i Comandi in Italia e collaborare con il personale della MD, sia per la gestione del transito delle PE che per garantire i beni e i servizi necessari alle operazioni.

Ordine alfabetico delle sigle AI

Aree Intermedie

AIRE

Anagrafe popolazione Italiana Residente all’Estero

Ca.SMD

Capo di Stato Maggiore della Difesa

CdR

Centri di Raccolta

Capo Missione

COFS

Comando Interforze per le Operazioni delle Forze Speciali

COI

Comando Operativo di Vertice Interforze

Cellula di Risposta

DSNM

Dove Siamo Nel Mondo

GIS

Gruppo di Intervento Speciale

GPS

Global Positioning System

JEFLC

Joint Evacuation Force Logistic Commander 44

JEOA

Joint Evacuation Operation Area

JETF

Joint Evacuation Task Force

JST

Joint Survey Team

MAE

Ministero Affari Esteri

Missione Diplomatica

MDR

Moduli di Rilevazione

NACC

Nucleo Avanzato di Collegamento e Coordinamento

NEO

Non-combatant Evacuations Operations

ONG

Organizzazioni Non Governative

Piano di Contingenza

PdE

Piano di Emergenza

PdI

Punti d’Imbarco

Personale da Evacuare

PLAN-GEO

Planisfero dei dati geo-riferiti

Stabili Presenze

UdC

Unità di Crisi della Farnesina

Viaggiare Sicuri 45

Viaggiatori Temporanei

ZAE

Zone per Atterraggio Elicotteri

BIBLIOGRAFIA DI APPROFONDIMENTO CANTONE Roberto, La protezione dei connazionali e degli interessi italiani all’estero e nelle aree di crisi, Roma, Ministero degli Affari Esteri – Istituto Diplomatico, s.d.; CANTONE

Roberto,

Manuale

Operativo.

protezione

dei

connazionali e degli interessi italiani all’estero e nelle aree di crisi, Ministero degli Affari Esteri – Istituto Diplomatico, s.d.; D’ANGELO Tiziana, Il Piano di Emergenza, Roma, Ministero degli Affari Esteri, s.d.; Direttiva COI-O-203 “IPPOCAMPO”, Roma, Stato Maggiore della Difesa, 2010; NATO Standard AJP-3.4.2. Allied Joint Doctrine for Non-Combatant Evacuation Operations, NATO Standardization Agency (NSA), 2013; Unità di Crisi, Roma, Ministero degli Affari Esteri, 2010.