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Giuseppe de Vergottini Professore Ordinario di Diritto Costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Bologna. Tra le sue numerose opere: «Diritto costltuzìonale comparato» (Cedam, 2004, VI ed.) e «Diritto costituzionale» (Cedam, 2004, IV ed.). Per il Mulino ha pubblicato: «Le transizioni costituzionali» (1998) e «Guerra e Costituzione. Nuovi conflitti e sfide alla democrazia• (2004).

c 2008 Proprietà lettcraroa anmoca c scoentofic. riservata

Giuseppe de Vergottini

La Costituzione e le Regole d'Ingaggio

Presentazione L'Esercito Italiano concorre ormai da tempo a garantire la stabilità internazionale, intervenendo in aree di crisi dove diversamente la normale vita sociale ed economica sarebbe gravemente compromessa. Innumerevoli sono le missioni di peace keeping o di aiuto umanitario in cui i soldati italiani hanno operato e operano ancora con professionalità, convinzione e umanità, riscuotendo ampio consenso non solo dai Paesi amici e alleati, ma soprattutto dalle popolazioni a favore delle quali sono intervenuti. A premessa di questo innegabile successo, vi è non solo un'organizzazione efficace, affiatata e sperimentata, ma anche un sistema di procedure ben conosciute dalle forze impiegate su l terreno. Tra queste, un significato particolare assumono le Rules of Engagement che, unitamente alle norme del Diritto internazionale umanitario e bellico, forniscono il quadro giuridico di riferimento di ogni operazione all'estero. Il prof. Giuseppe de Vergottini, costituzionalista di chiara fama, illustra in modo chiaro e compiuto le relazioni che esistono tra i principi affermati nella nostra Costituzione, di cui quest'anno festeggiamo il 60. anniversario di vita, e le Regole d'Ingaggio che disciplinano l' impiego dei nostri soldati nelle impegnative missioni a cui sono chiamati, soffermandosi in particolare sulla natura giuridica delle Rules of Engagement in re la. zione al sistema delle fonti normative. Con questa iniziativa editoriale «Rivista Militare», periodico dell'Esercito Italiano, vuo le raggiungere diversi obiettivi, in linea con i suoi compiti istituzionali e la propria tradizione culturale: ricordare la nostra Costituzione quale Legge fondamentale del lo Stato e base di ogni operare dei suoi cittadini; contribuire al vivace e recente dibattito sul le relazioni tra la Costituzione e i conflitti armati ; offrire ai «non addetti ai lavori» uno strumento di conoscenza e di riflessione su uno specifico e delicato settore quale quello delle regole d'ingaggio. Anche questo fascicolo è una conferma di quanto l'Esercito si proponga quotidianamente di fare: essere sempre più e in ogni settore una valida risorsa a disposizione del Paese, offrendo a que?to le sue migliori energie e la sua incondizionata disponibil ità.

Gen. D . Michele TORRES Capo del V Reparto Affari Generali dello Stato Maggiore dell'Esercito

PREMESSA Le missioni delle Forze Armate fuori del territorio nazionale hanno assunto ne l tempo una significativa rilevanza. In pratica, dalla fine del secondo conflitto mondiale ad oggi sono ben l 08 i casi in cui l' Italia ha deciso di interven ire all'estero con propri contingenti militari per assicurare il mantenimento e l'imposizione della pace o l'ass istenza internazionale. Sono una trenti na le missioni in corso alla fine del 2007 e prevalentemente nel quadro di organizzazioni internazionali quali le Nazioni Unite, l'Alleanza Atlantica, l'Unione Europea. La partec ipazione a tali missioni pone delicati problemi dal punto di vista costituzionale, in quanto non esistono esplicite previsioni costituzionali che abilitano i l Governo e il Parlamento alle missioni militari all'estero ed è carente una leg islazione organica sull'argomento. Problemi di non semplice soluzione si pongono poi per le modalità di uso eventuale della forza da parte dei militari italian i, in quanto esistono no rme sia internazionali che interne che ne limitano l'uso e che devono essere rispettate. È a proposito di questo specifico aspetto che è maturata la problematica dei criteri in concreto stabiliti per discipl inare il comportamento dei militari impegnati nelle missioni. Tali criteri sono fo rmalizzati in quelle disposizioni impartite dal superiore ge rarchico, con specifico riguardo all'uso della forza, ricollegabi li oggi al concetto di «regole d'ingaggio», riprendendo la formula statuni tense delle Rules of Engagement (ROE).

PRINCIPI COSTITUZIONALI E REGOLE D'INGAGGIO Il tema delle regole d'ingaggio è apparso solo marginalmente nelle considerazioni di chi si occupa dei profili costituzionali del regime delle missioni miiitari all'estero. Quello che è stato scritto sull 'argomento è opera soprattutto degli esperti di cose militari (l ). In realtà, il tema è di grande interesse anche per i penalisti quando si chiedono se le ROE possano concorrere ad integrare determinate fattispecie penali sotto il profilo della tipicità e si pongono il problema della individuazio-

ne di èause escludenti l'antigiuridicità di fatti corrispondenti a tipi criminosi legali (c.d. scriminantt), e intendono verificare se le ROE possano individuarsi come autonome cause escludenti o piuttosto non siano riconducibili a quelle già previste dalla legge penale (2). In questi termini, la rilevanza delle ROE riguarda il momento della loro applicazione concreta nelle situazioni in cui il soggetto destinatario finale delle stesse si trovasse a doverle attuare in una situazione conflittuale richiedente l'uso delle armi. Tali regole, dunque, per il militare sul campo sono prossime o equivalgono alle «Consegne» (art. 120 cpmp) o alle prescrizioni «impartite per l'adempimento di un particolare servizio» (art. 26 DPR 545/1986, Regolamento di discipl ina militare) o più in generale alla figura dell'«ordine» del superiore conforme alla legge (art. 4, Legge 382/1978). Oggi, la possibilità di individuare un uso legittimo delle armi da parte dei militari in missione va vista anche tenendo conto dell'esigenza di rispettare l'articolo 2 della CEDU (Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali), che protegge il diritto alla vita e che esclude l'illegittimità di eventuali uccisioni derivanti dal «ricorso alla forza resosi assolutamente necessario» solo in ipotesi predeterminate dalla stessa disposizione. Anche in seguito alle sentenze della Corte Costituzionale che hanno confermato che il diritto della CEDU si pone come vincolo al le•gislatore e al giudice (sentenze 348 e 349/2007), le cause di giustificazione previste dalla legislazione italiana vanno interpretate in modo conforme al precetto dell'articolo 2 e della giurisprude nza della Corte di Strasburgo che è particolarmente restrittiva quanto alla individ uazione del requisito della necessarietà dell'uso delle armi (cfr. Bankovic c. Belgio, 2001 ; Behrami e Sarmati c. Francia e altri, 2007) (3). Ma il momento della attuazione delle ROE è solo il punto di arrivo di un processo complesso e in parte non tipizzato. Infatti, la trasmissione delle ROE al singolo soggetto impegnato sul terreno è preceduta da una serie di passaggi procedimentali che partono da indirizzi po litici a livello go-

vernativo/parlamentare, che tengono conto del lavoro preparatorio svolto da organizzazioni internazionali preposte alla sicurezza, e che quindi richiedono una elaborazione istruttoria a livello di organi militari e ministeriali, una approvazione o una accettazione implicita da parte del vertice ministeriale, una eventuale segnalazione al Parlamento, e quindi la trasmissione al livello operativo, fino alle unità militari sul terreno. La situazione, dal punto di vista giuridico, è a prima vista complicata da quanto rilevato nella premessa: non vi è una preventiva previsione . nella Costituzione che abiliti espressamente gli organi costituzionali a decidere la missione e nessuna prescrizione legislativa prevede puntualmente la figura delle ROE e il relativo procedimento di adozione. Si aggiunga, inoltre, che il procedimento di formazione delle ROE viene di regola condizionato da due fattori esterni all'ordinamento italiano: le ROE possono essere e sono in parte predeterminate a livello di organizzazioni internazionali di sicurezza collettiva e può verificarsi il caso di un intervento dell'Italia in operazioni a guida di altro Stato al di fuori delle dette organizzazioni, risultando in questo caso determinanti le ROE stabilite da chi guida la missione. Nello sviluppo di questo contributo tenteremo di proporre qualche riflessione di inquadramento inserendo l'analisi delle regole d'ingaggio nel contesto dell'ordinamento italiano e di riflesso in quello internazionale.

LA DEFINIZIONE DELLE ROE COME REGOLE DI RAZIONALIZZAZIONE DEl COMPORTAMENTI IMPLICANTI L'USO DELLE ARMI Per capire l'inquadramento delle ROE nel nostro sistema delle fonti occorre innanzi tutto ricordare quale sia la possibile definizione di esse cori riferimento alla loro funzione e allargando il campo dell'attenzione agli ordinamenti delle organizzazioni internazionali e ad altri ordinamenti statali con cui quello italiano venga a relazionarsi in quanto compartecipi nelle missioni. Le ROE nascono dall 'esigenza di dettare regole di comportamento per i mi litari impegnati sul terreno e quindi dalla n:ecessità di sapere come regolarsi quanto all'eventuale impiego della forza. E in tale prospettiva «traducono a livello operativo le direttive governative circa l'uso della forza e comunque circa la condotta da tenere quando i contingenti militari sono impegnati in una missione» (4). Sono quindi considerate «il principale strumento legale per la regolamentazione della forza durante le operazioni militari» (5). Dal punto di vista contenutistico, oltre al profilo sovente ricordato per cui danno istruzioni di comportamento ai militari, esse si presentano come molto rilevanti in quanto disciplinano l'uso di poteri coercitivi (6) nei confronti di soggetti coinvolti nelle operazioni (arresti, detenzioni, sequestri e varie modalità di uso della violenza, fino all'uso letale delle armi). Esse riguardano situazioni di guerra ma anche, e soprattutto, con riferimento alle missioni deliberate dall'Italia, situazioni intermedie definite MOOTW (Military Operations Other Than War), in cui sono incluse svariate situazioni richiedenti un intervento armato: operazioni di peace keeping, peace enforcing, soluzione di crisi, interventi umanitari, interventi di stabilizza-

zione , con una ricca varietà di ipotesi e qualificazioni a seconda dell 'ordinamento cui ci si riferisca e in cui comunque possono risultare ricomprese ipotesi di «Conflitto armato» diverse dalla guerra tradizionale. In particolare ri guardano quelle situazioni di conflitto definite operazioni di guerra «a bassa intensità» comportanti regole più restrittive di quelle relative a una guerra vera e propria ma pur sempre implicanti un significativo impegno della forza armata. La regola più elementare potrebbe, in linea teorica, comportare il divieto tassativo di usare le armi o, all'opposto, l'ordine di usarle comunque sempre e senza limiti. Da questo punto di vista emerge subito la presenza della coppia divieto/ autorizzazione da impartirsi da parte del superiore gerarchico. In realtà fra questi due estremi esiste una serie molto articolata di possibili di sposizioni prescrittive che vietano o consentono specifici comportamenti. Le regole cui il militare può essere sottoposto possono , quindi, interessare una gamma molto diversificata di situazioni che il decisore può considerare e normare. In linea di massima, si distinguè fra regole che consentono al militare ampia possibi lità di impiego della forza nelle situazioni di conflitto armato vici ne a quelle tipiche della guerra tradizionale e regole via via più restrittive quantq più ci si allontani da tale ipotesi. Di solito più intensa è la situazione di pericolo per i militari sul terreno, più permissive sono le regole. Ma molto dipende dalle scelte del decisore politico che è libero di valutare e stabilire l'entità del rischio che impone ai Corpi Armati mandati all'estero nel quadro della missione e che, quindi, per limitare l'impiego della forza può imporre riduzioni dei margini di sicurezza per i militari impegnati. Inoltre , è certo che le regole una volta date possono subire modifiche al variare dei presupposti originari. Infine, a un indirizzo di comportamento fissato anteriormente può in via di fatto sostituirsi un comportamento concreto deciso sul momento da chi opera sul terreno in base a una esigenza necessitata e non del tutto prevedibi le in anticipo. Le regole, quindi, potrebbero in concreto essere disattese dimostrandosi così che non sempre sono in grado di far fronte a qualsiasi esigenza che nei fatti si manifesti. In linea di principio, ogni Stato è abilitato a determinare liberamente le re·gole per i propri contingenti inviati all 'estero. Ma, come ricordato, anche le organizzazioni internazionali, responsabili di interventi finalizzati alla sicurezza collettiva, stabiliscono proprie regole, che di solito sono seguite dagli Stati membri, fatti salvi gli adattamenti imposti dal proprio ordinamento.

REGOLE D'INGAGGIO E SISTEMA DELLE FONTI NORMATIVE Una diffusa opinione vede le ROE come atti di natura non normativa. Si parla di atti amministrativi aventi natura di istruzioni confidenziali, giustificata da esigenze di protezione delle forze coinvolte (7), di ordini gerarchici (8) e,

soprattutto, di direttive. Diffusa e concorde è l'opinione che si tratta comunque di atti subordinati alla legge, e che quindi non possono derogare norme di legge (9), escludendosi , ad esempio, la loro equiparabilità ad atti normativi quali i bandi militari (l 0). La possibile qualificazione delle regole d'ingaggio non è del tutto agevole anche a causa della ricordata assenza di specifiche disposizioni legislative. di inquadramento della materia nel nostro ordinamento. Tuttavia, dall'analisi comparativa fra diversi ordinamenti e dalle opinioni di chi ha toccato l'argòmento è possibile mettere a fuoco alcuni lineamenti di qualificazione delle stesse. Assumendo come non controversa negli ordinamenti a separazione dei poteri la subordinazione degli organi militari e degli organi ministeriali alla legge, ed accettando quindi la qualificazione delle regole come atti sublegislativi, non vi è però concordanza sulla loro definizione e sulla sicura ri- . conducibilità delle stesse a figure tipizzate nell'ordinamento. Tra l'altro, il concetto di «regole d'ingaggio» e la sua qualificazione formale non derivano (almeno in Italia, ma da quanto è dato sapere anche in altri ordinamenti) dalla previsione delle stesse tramite fonte legislativa, bensì unicamente dalla prassi militare recepita poi in documenti ufficiali che hanno adottato tale terminologia.

Nella prassi dei diversi ordinamenti le regole sono qualificate in modo vario ma soprattutto come «direttive» o «istruzioni». Frequente è l'indicazione formale secondo cui le ROE avrebbero natura di direttiva. Negli Stati Uniti sono definite come direttive adottate dalla competente autorità militare che «delineano le circostanze e le limitazioni sotto le quali gli Stati Uniti inizieranno o continueranno l'impegno di combattimento con altre forze contrapposte» (CJCSI, 3121.01 ·, l 5 january 2000, Standing Rules of Engagement (or US Forces). In Belgio sono definite come «istruzioni elaborate dall'autorità competente

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(nazionale o internazionale) politica o militare al fine di definire le circostanze e i limiti d'impiego della forza da parte dell'Esercito» (l l). In Svizzera le ROE (règles d'engagement, Einsatzregeln, regole di impiego) finalizzate alle missioni umanitarie cui può partecipare la Confederazione, secondo il regolamento portante la Terminologie des règlements de conduite de l'armée, sono definite come direttive che regolano l'impegno della truppa e in particolare «il ricorso alla forza e alle misure coercitive nel settore d'impiego, compreso l'uso delle armi» e sono disciplinate da diversi regolamenti (l 2). In Italia non esiste una definizione in sede normativa e vengono, in particolare, riprese le definizioni offerte dalle regole NATO. Per quanto riguarda la pratica abbiamo alcuni esempi di definizioni offerte dalle comunicazioni del Governo in occasione del varo delle diverse missioni. Così, nelle dichiarazioni rese il 7 novembr~ 2001 al Senato il Ministro della Difesa Martino affermò che le ROE «rappresentano le diretti ve diramate dalle competenti autorità militari, ciÌe specificano le circostanze e i limiti entro cui -le forze possono iniziare o continuare il combattimento con quelle contrapposte. Le ROE, quindi, limitano o autorizzano l'uso della forza nel rispetto del di ritto internazionale e della legge sui con flitti armati, nonché delle leggi e regolamenti nazionali in vigore. Naturalmente la scelta delle ROE deve essere compat ibile con la missione». Questa definizione sembra ben sintetizzare la dottrina ufficiosa italiana in materia. Nelle dichiarazioni rese di fronte alle Commissioni Esteri e Difesa del Senato, il 4 ottobre 2006, a proposito di UNIFIL il successivo Ministro della Difesa Parisi ha aggiunto che «per regole d'ingaggio si intende quello strumento procedurale che serve alle forze sul campo per uniformare i comportamenti, in particolare di fronte a situazioni improvvise e impreviste, quando non sia possibile arrivare alla normale linea di comando». Definizione che si aggiunge alla precedente insistendo sul profilo della omogeneizzazione dei comportamenti fra contingenti di diversa nazionalità coinvolti in operazioni multinazionali. Particolare importanza hanno le definizioni contenute nelle ROE stabilite dalle organizzazioni internazionali. E ciò in quanto gli Stati membri delle stesse tendenzialmente le fanno proprie nel momento in cui decidono di partecipare a missioni sotto l'egida delle varie organizzazioni. Nell'ordinamento delle Nazioni Unite le ROE sono emesse dal Department Peace Keeping Operations sulla base delle Riso luzioni del Consiglio di Sicurezza che decidono la missione. Per la NATO, le ROE sono «istruzioni a tutti i comandanti, nel quadro delle airettive politiche, che definiscono il grado e il modo con cui impiegare la forza» (MC 362 NATO Ru/es of Engagement Military Committee Memorandum). Definizione ripresa nelle richiamate dichiarazioni al Senato del Ministro della Difesa italiano del 7 novembre 2001. Infine, per l'Unione Europea sono «direttive impartite ai comandanti militari e alle forze (comprese le persone), che definiscono le circostanze, le COr)dizioni, il grado e il modo in cui la forza, o altre azioni che potrebbero essere intese come provocatorie, può essere o meno applicata». Inoltre viene precisato che «le ROE non sono usate per assegnare mansioni o dare istruzioni tattiche. Le ROE non pregiudicano il diritto alla legittima difesa ai sensi del diritto nazionale. La formulazione e i termini usati nella descrizione delle ROE sono descrittivi e non interferiscono in alcun modo con la ba-

se giuridica dell'uso della forza» (Gazzetta Ufficiale della U.E., 2003, C321/02, 31.12 . 2003).

l CONTENUTI SOSTANZIALI DELLE REGOLE D' INGAGGIO Le prescrizioni inserite nelle rego le nazionali riguardano una serie di criteri che sono influenzati dai principi di diritto vincolanti l'espletamento delle mission i e dalla natura stessa della singola missione. Esse cop rono un'ampia gamma di poss ibilità di ricorso alla forza, estensivo nelle situaz ioni conflittuali prossime alla guerra e v ia via p iù limitato col ridursi della situazione di rischio per i militari impegnati. Nel testo delle regole approvate in Italia si affermano, tra l'altro, i segue n-. ti principi: il rispetto del diritto internazionale e di quello costituzionale; il ricorso alla forza min ima necessaria; il principio di proporzionalità; l'evitare i danni alla locale popolazione civile; la sicura garanzia del diritto di legittima difesa. L'impostazione complessiva è finalizzata ad assicurare il ricorso soltan to indispensabile all'uso della forza. Nell'audizione del Ministro della Difesa presso le Commissioni Esteri e Difesa delle due Camere del 14 maggio 2003, con riferimento alle operazioni in Iraq, si è precisato che «l'uso della forza è esercitato al livello più basso possibile, in funzione delle circostanze ed in misura proporzionale alla situazione, nel rispetto del diritto internazionale, nonché delle leggi e dei regolamenti nazio nali». Rimarrebbe, quindi, confermato che le ROE sono «basate sul concetto dell'uso della forza minima, necessaria e proporzionale all'offesa» (l 3). Le cautele sistematicamente ricordate nei documenti ufficiali non escludono tuttavia una certa flessibilità anche con riferimento a missioni di peace keeping in cui si intende evitare con cura il ricorso alla forza. Nelle dichiarazioni al Parlamento del 4 ottobre 2006, il Ministro della Difesa non ha escluso il ricorso alla forza armata anche in caso di interventi ostili diretti, genericamente, ad ostacolare lo svo lgimento della missione.

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FONDAMENTO E CONDIZIONAMENTI NORMATIVI: LA SOTTOPOSIZIONE AL SISTEMA POSITIVO DELLE FONTI Si è detto che le.. ROE sono riconducibili alla figura dell'atto amministrativo e si è distinto, quanto al contenuto, il profilo della direttiva da quello della istruzione/ordine. Occorre ora approfondire il fondamento giuridico delle ROE e i condizionamenti normativi che gravano sul le regole, atti amministrativi coinvolgenti la responsabilità del Ministro della Difesa. Ricerca del fondamento giuridico e dei relativi condizionamenti gravanti sulle regole d'ingaggio è dato comune a tutti gli ordinamenti e quindi rileva anche nell'ordinamento costituzionale italiano. Per quanto riguarda le ROE elaborate e adottate da organizzazioni internazionali, esse devono essere compatibili con i principi del diritto internazionale dei cç>nflitti armati e in particolare col diritto umanitario, nonché con le norme dei trattati istitutivi delle diverse organizzazioni (in particolare Nazioni Unite, NATO e Unione Europea) e con tutti quegli strumenti internazionali che in qualche modo influiscono sul regime delle missioni. Allargando il di-

scorso non sarebbe difficile dimostrare anche l'esigenza di compatibilità con i principi costituzionali degli Stati membri delle organizzazioni di s·icurezza collettiva. Con riferimento al diritto in terno statale, e in particolare all'ordinamento italiano, va ricordato che di massima le ROE nazionali non sono altro che un affinamento di quelle elaborate da una organizzazione internazionale di cui l'Italia fa parte. Le ROE prodotte all'esterno vengono, quindi, recepite tramite incorporazione (14) a livello interno, cui si farà cenno nella parte relativa al procedimento. In proposito, deve premettersi che per il diritto italiano le ROE devono essere rispettose dei principi contenuti nelle fonti internazionali con particolare riferimento al diritto internazionale umanitario e, quindi, alle convenzioni di Ginevra del 1949 e ai due Protocolli aggiuntivi del 1977, nonché allo statuto della Corte penale internazionale. Occorre tra l'altro ricordare che la Corte internazionale di giustizia, nel parere del l 996 in tema di uso delle armi nucleari e in quello del 2004 re lativo alla costruzione del muro nei territori palestinesi, ha ribadito che le norme di diritto umanitario si applicano anche in caso di conflitto armato. Inoltre, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha considerato applicabile l'articolo 2 della CEDU, relativo all'uso legittimo eteile armi, anche a quei comportamenti degli Stati membri tenuti al di fuori dei confini nazionali in territori interessati alla presenza di Corpi Armati dello Stato quando lo stesso eserciti il controllo effettivo sul territorio (che non ci sarebbe stato nel caso del bombardamento di Belgrado da parte della NATO: Bankovic c. Belgio, 2001; mentre è stato riscontrato nel caso dell'azione delle forze ONU (KFOR e UNMIK) in Kosovo: Behrami e Sarmati c. Francia e altri, 2007). Inoltre, le ROE possono essere influenzate dai vincoli derivanti dai SOFA, accordi fra Stati che inviano la missione e Stato territoriale disciplinanti il regime delle forze (Status of Forces Agreement), da Memorandum d'intesa (Memorandum of understanding) derivanti dai SOFA, da Accordi tecnici (Technical agreements) disciplinanti profili tecnico-amministrativi. Le ROE sono poi sott'ordinate alla Costituzione e alla legge. • In pratica valgono per le regole d'ingaggio quei vincoli costituzionali che gravano sulla decisione di inviare le missioni. Si pone in primo luogo il rispetto del principio di legalità e dei principi costituzionali in tema di competenza decisionale degli organi pÒiitici competenti a determinare la politica di ·sicurezza. L'articolo l l, seconda parte, della Costituzione, che prevede l'inserimento dell'Italia nel sistema delle organizzazioni internazionali finalizzate ad assicurare la pace, può essere considerato la base costituziona-

le che legittima l'assunzione di delibere degli organi di governo dirette a decidere gli interventi armati fuori del territorio nazionale. A quest' ultimo proposito, nessuna rilevanza diretta hanno le previsioni dell'articolo 78 e 87, g· comma, relative alla delibera e dichiarazione dello stato di guerra, che comportasse l'impiego delle Forze Armate all'estero, in quanto si tratta di disposizioni riguardanti la guerra internazionale tradizionalmente i ntesa. È generalmente ammesso che il ricorso alla guerra, quale storicamente definita come esasperato ricorso alla vio lenza finalizzato alla debel/atio della controparte, esula da una realistica definizione dei confini dell'attuale ord inamento e comunque viene considerato sostituito dalla più blanda figura del conflitto armato nelle sue diverse modalità di· svolgimento. Si tratta comunque di disposizioni inutilizzate che sono però servite per mettere in evide nza la volontà del Costituente di coinvolgere Parlamento , Governo e Capo dello Stato nella eventuale decisione interessante la sicurez4a dell'ordinamento, traendone la consegue nza che anche le eventuali determinazioni interessanti conflitti armati (ed eventualmente quelle missioni di pace che potessero sfociare in conflitti armati) dovrebbero vedere la partecipazione dei tre organi costituzionali. In secondo luogo occorre richiamare il noto dibattito sul significato da attribuirsi al vincolo costituzionale fissato nella prima parte dell'articolo l l della Costituzione e porsi l' interrogativo su quali siano le missioni legittimamente effettuabili. È evidente che l'attenzione si sposterebbe sul significato del divieto d'impiego dello strumento militare in casi diversi dal ricorso alla legittima difesa e da quelli in cui l'uso della forza sia consentito in base al diritto delle Nazioni Unite. In pratica, il divieto del ricorso alla forza non è il puro e semplice rifiuto della guerra nel senso formalme nte affermato dall'articolo l l (divieto della guerra di aggressione) bensì qualcosa di mo lto più complesso risultante dalla evoluzione della prassi e del diritto internazionale dei conflitti armati quale si è determinata nel corso di più di mezzo secolo (l 5). l principi utilizzabili in mate ria sono sintetizzab ili come segue . È consentito il ricorso alla forza armata a fini difensivi in linea co n quanto previsto dal -

la carta delle N.U .. Il diritto alla legittima difesa, di cui all'articolo 51 della carta, non richiede autorizzazione e può esercitarsi anche in aiuto di uno Stato aggredito, oppure quando l'aggressione provenga da un soggetto non statale (caso di attacco terrorista) o nell'imminenza di un attacco armato (ma ci sono perplessità al riguardo). È duramente dibattuto se possa eserCitarsi in prevenzione sulla base di una minaccia latente e, quindi, di una semplice congettura di possibile attacco (dottrina Bush della guerra preventiva, da più parti contestata). È pure consentito il ricorso alla stessa nei casi autorizzati dal Consiglio di Sicurezza. Problematica è la situazione che si crea quando gli Stati si fanno promotori di azioni che richiedono il ricorso alla forza e che tendono a sconfinare in conflitti armati, azioni non previamente autorizzate dal Consigl io ma di regola ratificate a posteriori dallo stesso (vedi gli USA in Iraq) e quando la stessa circostanza si produce per l'intervento autonomo di una organizzazione di sicurezza collettiva (vedi la NATO in Kosovo). In questo quadro, una significativa importanza ha assunto il tema degli interventi umanitari che si hanno quando l'intervento armato in violazione del principio di sovranità dello Stato territoriale viene motivato dalla necessità di salvaguardare i soggetti di tale Stato che siano oggetto di gravi violazioni dei diritti o addirittura di minaccia di genocidio. Vi sarebbe una facoltà o addirittura un obbligo di intervento attivabile anche senza previa autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, anche se la dottrina propende per tale preventiva autorizzazione (nel menzionato caso del Kosovo l'intervento, come risaputo, è avvenuto a posteriori). Non si trova previsione esplicita delle ROE in norme di legge. Tuttavia la legislazione prevede, con formule generiche ma ricorrenti, le missioni fra i compiti delle Forze Armate (cfr. DLgs. 28 novembre 1997, n. 464, art. l, comma l; DLgs. 30 luglio 1999, n. 300, art. 20, comma 2, lettera a; Legge 14 novembre 2000, n. 331, art. l, comma l), anche se il nostro ordinamento è tutt'ora carente di una legge quadro in materia (si vedano le recenti iniziative legislative attualmente in discussione presso la Camera dei Deputati: A.C. 2752 «Legge quadro sulla partecipazione italiana a missioni umanitarie e internazionali», presentata il 7 giugno 2007). Il fondamento giuridico delle ROE va rinvenuto nella generale attribuzione della competenza di indirizzo al Consiglio dei Ministri (Legge 23 agosto l 988, n. 400, art. 2), nella competenza del Ministro della Difesa a emanare «direttive in merito alla politica militare» (Legge 18 febbraio 1997, n. 25, art. l, comma l, lettera b), nella puntuale competenza che la legge assegna al Capo di Stato Maggiore della Difesa in tema d'impiego delle Forze Armate (Legge 18 febbraio 1997, 25, artt. 3, comma 3 e 7, comma l) (l 6), nella specificazione del procedimento decisionale in materia di missioni prevista dalla Risoluzione della Commissione Difesa della Camera dei Deputati n. 7-1007 del l 6 gennaio 2001 (c.d . Risoluzione Ruffino), considerata nella prassi come testo ricognitivo delle regole costituzionali, legislative e convenzionali disciplinanti le missioni, che a proposito del procedimento relativo alla decisione delle stesse, oltre alle fasi procedimentali interessanti gli organi costituzionali, prevede anche l'adozione di misure attuative da parte dell'amministrazione militare.

l CARATTERI DEL PROCEDIMENTO DI ADOZIONE Le ROE, nel rispetto dei principi di vario livello sopra richiamati (normative internazionali e nazionali), sono determinate dagli organi militari nazionali

d'intesa con gli organi polit ici di indirizzo e trasmesse ins ieme all'ordine di operazioni. Si ricorda (17) che a livello nazionale la formazione delle ROE prende le mosse dal livello più alto della catena gerarchica, cioè da quello politico-militare, per scendere a quello strategico-operativo, a quello tattico, fino a raggiungere il militare sul terreno. · Come già premesso, il procedimento di formazione delle ROE comporta una fase di intervento di una sede decisionale internazionale (Nazioni Unite, NATO, Unione Europea), una fase in cui si intrecciano le competenze. del Capo di Stato Magg iore della Difesa (CSMD) e del Ministro, un'eventuale fase parlamentare. Varianti sono date dall'ipotesi in cui la missione sia svolta sotto l'egida di una potenza guida, che farà valere le proprie regole nei confronti dei componenti della coalizione, e da quella in cui la missione sia svo lta al di fuori di un'organizzazione di sicurezza collettiva o di una coalizione ad hoc. Il momento determinativo nazionale è in genere condizionato dal fatto che le ROE nazionali presuppongono un allineamento su quelle vigenti per l'organizzazione internazionale nel cui ambito si attiva la missione multilaterale. Ci si può chiedere se la determinazione a livello di organo di governo della organizzazione (ad es. NATO) comporti o meno un vinco lo giuridico per gli organi nazionali. In proposito si deve ritenere che, una volta concordato con apposita delibera il testo delle regole, esso condizioni le successive determi- · nazioni a livello di Stato membro in virtù della cogenza degli impegni assunti ·tramite il Trattato che assegna agli organi dell'organizzazione apposite competenze decisionali. L'accordo raggiunto in sede di delibera consente espressamente la facoltà dello Stato membro di pretendere deroghe al testo delle regole (tramite puntualizzazioni di riserve conosciute come caveat) in modo tale da assicurare il rispetto dei principi di diritto propri dell'ordinamento interno, in primis dei principi costituzionali irrinunciabili per lo Stato membro. Vi è anche un vincolo politico, in quanto è evidente che la comune scelta di promuovere l'iniziativa tende a far convergere la decisione sullo

schema di regole già predisposto. Resta comunque evidente che il vincolo non è assoluto, essendo pacifica la ricordata facoltà assicurata allo Stato partecipante di richiedere deroghe allo schema di riferimento, deroghe che consentano di allineare le ROE alle normative interne o a scelte di indirizzo nazionali. Evidente in proposito appare l'esempio delle regole impiegate dalla missione ISAF in Afghanistan : l'Italia ha deciso di prendere parte alla missione escludendo impegni che comportassero l'uso della forza in operazioni belliche come invece voluto dagli altri componenti la missione. A livello di organizzazione internazionale (ad esempio NATO) viene innan zi tutto predisposto lo schema-base delle regole nell'ambito dell'organo col legiale di governo cui partecipa anche il componente italiano. In un secondo momento, quando divenga attuale l'esigenza di attivare la missione multilaterale, le regole vengono adattate alle caratteristiche proprie della missione, sempre con la partecipazione del componente italiano. .. Le regole stabilite a livello di organizzazione internazionale sono trasmesse allo Stato Maggiore della Difesa dove vengono sottoposte a verificà istruttoria e aggiornate con eventuali riserve (cav.eat) rese necessarie dall 'esigenza di assicurare il rispetto di principi vincolanti per il nostro ordinamento. Le regole così elaborate a livello militare sono sottoposte al Ministro della Difesa, che può chiederne l'eventuale riesame, e quindi approvarle senza tuttavia, nella prassi, adottare apposito decreto. In pratica, tra Capo di Stato Maggiore del la Difesa (CSMD) e Ministro si attiva un processo collaborativo che consente a quest'ultimo di esprimere la sua valutazione, ma che implica il permanere della competenza decisionale in capo al primo. La fonte delle ROE, quali deliberate nella fase nazionale del procedimento, è riconducibile alla competenza in tema di «impiego delle Forze Armate» assegnata dalla legge al Capo di Stato Maggiore della Difesa (Legge 25/1997, artt. 3, comma 3 e 7, comma l). Le ROE sono, quindi, atti dell 'Autorità Militare anche se ciò, evidentemen te non esclude la responsabilità politica del Ministro circa i contenuti e gli esiti del loro impiego. Come accennato è possibile una fase parlamentare, che secondo una qualificata opinione dovrebbe essere necessitata (l 8), ma che nella realtà per molte missioni è in passato mancata. Infatti, in 78 casi vi è stato intervento, mentre in 30 le missioni sono state determinate senza intervento parlamentare. Nei casi in cui le Camere sono intervenute, si sono avuti 40 casi di intervento preventivo, l O di intervento contestuale e 28 successivo (19). • Per le missioni più significative e che comportano un probab ile o certo ricorso all'impiego della Forza Armata, un riferimento alle regole d'ingaggio è fatto al momento in cui il Governo informa le Camere al fine di otte nere la risoluzione che dà via libera alla missione. L'autorizzazione parlamentare della missione include anche un 'approvazione implicita delle regole scelte. Si tratta però spesso (o sempre) di un 'approvazione meramente generica, che riguarda le regole standard (che sono quelle proprie dell'organizzazione internazionale nel cui quadro si inserisce la missione), con eventuale cenno alla circostanza per cui il Governo si è fatto carico di garantire il rispetto dei principi irrinunciabili del nostro ordinamento, eventualmente inserendo i ricordati caveat. Ciò in quanto il Governo, per ragioni comprensibili di sicurezza, non deposita in sede parlamentare il testo esatto delle ROE ma si li-

mita a un riferimento generico. In un caso recente (UNIFIL), il Ministro della Difesa ha chiaramente detto che le regole erano ancora da determinarsi in quanto era in corso di definizione completa addirittura l'obiettivo della missione (cfr. le dichiarazioni del Ministro della Difesa Parisi alle Commissioni Esteri e Difesa in data l 8 agosto 2006). In pratica, in base alla natura della missione anche quando non venga fatta menzione delle ROE nell'intervento ministeriale che prelude alla risoluzione parlamentare si può comprendere quale sia il contenuto delle regole da utilizzarsi e, quindi, l'autorizzazione della missione comporta una espressa o implicita accettazione delle ROE che il Governo su presentazione dei militari considererà necessarie al caso. L'informativa al Parlamento sulle ROE è soltanto di massima anche perché si ritiene che la completa conoscenza pubblica comporterebbe pericoli per la sicurezza del personale coinvolto. Come ha ricordato il Ministro Parisi il 4 ottobre 2006 al Senato, «La codificazione dei comportamenti dei militari in operazione è per sua natura altamente riservata; la sua conoscenza da parte di elementi ostili può infatti costituire un grave elemento di svantaggio a livello tattico, quindi di pericolo per le nostre truppe». Tuttavia occorre anche tener presenti i casi in cui delle ROE non si parli affatto in sede di autorizzazione parlamentare. E ciò perché: la missione non implichi l'uso possibile della forza armata (Albania 1997); la questione non venga sollevata; addirittura si tratti di missione iniziata dal Governo senza previo passaggio parlamentare (prima della citata Risoluzione Ruffino, risalente al 2001)

LA MANCATA TIPIZZAZIONE DELLE REGOLE D'INGAGGIO La mancata tipizzazione delle regole d'ingaggio pone delicati problemi sotto il profilo del rispetto o non del principio di legalità (20). Non esiste, infatti, una previsione legislativa relativa a forme e procedimento da seguirsi nel deliberare e agli organi espressamente titolari della relativa competenza. La «regola d'ingaggio», come qualificata adattando il termine inglese, è atto amministrativo espressione del potere di decisione dell'organo militare finalizzato a circostanziare le modalità di «impiego» dello strumento ·militare nel senso indicato dalla Legge 25/1997. La regola si riporta al concetto generale di «Ordine militare» espressione del potere di comando. Essa è caratterizzata dalla sua riconducibilità al raJilporto di gerarchia che implica il potere di direzione del superiore e l'obbligo di esecuzione per i livelli subordinati. L'ordine, inteso in senso lato, può manifestarsi attraverso atti che vengono diversamente qualificati da normative non omogenee che fanno ricorso a una terminologia non uniforme: ordini, disposizioni, istruzioni, direttive ... A seconda dei casi l'ordine può comportare un obbligo incondizionato di esecuzione per il destinatario o può lasciare a quest'ultimo un certo ambito di discrezionalità nello scegliere le modalità attuative. In tal caso il contenuto dell'ordine si concretizza meglio nel concetto di «direttiva» am piamente valutato in sede dottrinale, anche se senza uniformità di opinioni e conclusioni definitorie, in quanto non esiste una sicura tipizzazione del l'atto di direttiva (21 ). Quindi, nel presupposto che le ROE siano riconducibili alla figura dell'ordine occorrerebbe pur sempre riconoscere che in certe ipotesi si deve pur ammettere un certo grado di discrezionalità attuativa che viene solitamente riportata al concetto di direttiva. Si consideri comunque che questa incertezza

(ordine in senso stretto, implicante cogenza attuativa, o in senso lato, implicante un margine di apprezzamento discrezionale), anche se apparentemente abnorme, sembra rientrare a pieno titolo in un panorama abbastanza famigliare alla tradizione dell'ordinamento militare caratterizzato da un certo ambito di libertà di manovra connesso alla difficoltà di irrigidire in norme formalizzate l'uso dello strumento tecnico-militare . Già Bachelet nel 1962 (22) notava l'ambiguità del regime dell'ordine militare e la sua difficoltosa inquadrabilità nel princip io di legalità. Sottolineava l'autore che, pur considerando l'ordine come manifestazione tipica del potere di comando militare, l'ordinamento militare conosce una gamma ampia di «manifestazioni imperative o di indirizzo» e in proposito compiva una ricostruzione degli esempi contenuti in fonti legislative e regolamentari dell'epoca. In molti degli esempi richiamati si poteva notare il dato comune della genericità della previsione relativa alla definizione dei profili contenutistici dell'ordine. La situazione odierna, pur nell'intervenuto aggiornamento delle normative, dal punto di vista che stiamo trattando non pare molto lontana da quella tenuta presente dall'Autore- citato.

UN TENTATIVO DI RICOSTRUZIONE DEL CONCETTO DI «REGOLA D'INGAGGIO)) Prima di tentare di giungere a una conclusione occorre precisare che il processo di determinazione delle regole va probabilmente scandito in due momenti lo-

gicamente distinguibili, anche se di fatto nelle formulazioni che conosciamo sono fra loro confusi o comunque non sempre chiaramente evidenziati. Il primo momento è individuabile nelle scelte effettuabili a livello politico e andrebbe distinto a seconda che si tratti di scelte finalizzate alla formazione di criteri generali di intervento, disponibi li per la generalità delle possibili missioni da effettuarsi in futuro, o alla definizione di criteri puntuali da uti-

lizzarsi per una specifica missione. Tali scelte si concretizzano in atti di indirizzo politico espressi dagli organi responsabili delle relazioni internazionali e del la politica di sicurezza e difesa, che variamente interagiscono a seconda della forma di governo. In genere Parlamento ed Esecutivo per le scelte statali, organo rappresentativo degli Stati membri per le organizzazioni internazionali di sicurezza. Il secondo momento Ă¨ quello in cui, tenendo conto degli indirizzi espressi a livello politico, si procede a una elaborazione di quelle che saranno in senso proprio le regole d'ingaggio di una singola missione. In questa fase diviene essenziale l'intervento degli organi mi litari che provvedono ad elaborare gli schemi di regole che vengono sottoposte come proposte all'organo po litico da cui dipendono, che le deve approvare (o che ne prende attoÂˇ riservandosi di esprimere avviso diverso o contrario; in tal caso vi sarebbe un'approvazione imp licita, non espressa, come sembra avvenga nella prassi italiana). Si tratta in particolare del componente del Governo da cui dipende direttamente lo strumento militare. E questo avviene sia per la formulazione di regole-tipo, cioĂ¨ per schemi normativi di riferimento fissati in via generale e potenziale, sia per la determinazione di regole specifiche da adottarsi per le singole missioni. In proposito, abbiamo consapevo lezza del fatto che alcuni ordinamenti hanno regole-tipo permanenti, che valgono come schema tipo di riferimen to, come nel caso degli Stati Uniti (dove esistono Standing Rules o{ Engagement {or US Forces) o della NATO (North Atlantic Military Committee, MC 362 (Military Decision) Nato Rules of Engagement, 9 november l 999). Tali schemi vengono poi attualizzati e adattati nel determinare le regole che valgono per una spe cifica missione. Con specifi <!o riferimento all 'ordinamento italiano, spetta a Governo e Parlamento la definizione degli indirizzi politici generali che racchiudono i criteri preventivi di massima che condizionano le ROE. Questi indirizzi si desumono in modo indiretto da quelle norme di legge che specificano le missioni delle Forze Armate con riferimento agli interventi, armati e non, fuori del territorio nazionale. Oppure discendono da atti di indirizzo quali una Risoluzione parlamen tare. Si pensi alla nota Risoluzione 7-1007 del 16 gennaio 2001 (c.d. Ruffino). In futuro potrebbero risultare concentrati nella legge quadro sulle missioni, attualmente in discussione pres so la Camera dei Deputati, ove effettivamente approvata. Altri indirizzi scaturiscono dalle leg-

gi di ratifica ed esecuzione di Trattati e da delibere di organi di governo di organizzazioni internazionali di sicurezza. Infine, puntuali indirizzi possono discendere dal voto sulle scelte programmatiche del Governo in sede di voto iniziale sulla fiducia, come pure da voti parlamentari in occasione di dibattiti in tema di politica estera e di sicurezza. Questi indirizzi di massima sono destinati a fornire la cornice in cui inserire successivamente regole più puntuali che assumono in senso stretto il carattere di ROE. Queste ultime vedono il ruolo preparatorio degli organi militari e, quindi, la sottoposizione al Governo (al Ministro della Difesa) e eventualmente al Parlamento. In primo luogo viene in rilievo il ruolo del Ministro della Difesa. Facendo riferimento ai principi fissati dalla legislazione, e in particolare alla Legge 2 5/ 1997 che affida al Ministro la competenza a decidere in tema di difesa e sicurezza, si potrebbe a prima vista ritenere che spettasse allo stesso adottare le regole. E ciò in quanto l'articolo l, comma l, lettera b, attribuisce al Ministro la competenza ad adottare «direttive in merito alla politica militare» (23). Se così fosse in èoncreto vi sarebbe la proposta dell'organo militare che, realisticamente, terrebbe conto degli schem i delle Nazioni Unite, della NATO o della Unione Europea con gli opportuni adeguamenti e quindi scatterebbe nel momento decisionale la competenza ministeriale. Ma qùesta lettura della norma appare affrettata, in quanto non terrebbe conto della specifica e puntuale riserva di competenza che la legge fa a favore del Capo di Stato Maggiore della Difesa con riferimento alla decisione di «impiego» delle Forze Armate. Quindi, il potere di direttiva di cui tratta l'articolo l della legge va riferito al generale potere organizzativo e funzionale spettante al Ministro per regolare la politica militare, concetto che implicherebbe la definizione di più ampie scelte politiche e non la puntuale determi nazione legata all 'impiego dello strumento militare. Nella realtà, la prassi italiana prevede l' utilizzo della competenza decisionale del Capo di Stato Maggiore della Difesa e comporta, quindi , la predisposizione delle regole a livello di organ i militari, l 'instaurazione di un procedimento collaborativo fra vertice militare e Ministro, la presentazione di un te-

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sto di proposta al Ministro che non adotta formalmente in caso di accettazione dello stesso un decreto ma si limita a prenderne atto, essendo unicamente ammessa la facoltà ministeriale di chiedere un riesame o comunque eventuali variazioni. Altrimenti vi sarebbe un'approvazione solo implicita. Il fatto che il Ministro non faccia uso della facoltà di chiedere un riesame e la relativa volontà di non interferire con la discrezionalità dell'organo militare non esc luderebbe comunque la responsabilità politica del Ministro in sede parlamentareriguardo a questioni che si riferissero all'attuazione delle regole. Non sarebbe infatti configurabile una tale responsabilità a carico dell'organo tecnico rimanendo inevitabilmente ferma quella dell'organo politico. Al termine del procedimento, il Capo di Stato Maggiore procede a trasmettere le ROE al livello operativo e queste divengono immediatamente eseguibili. Quanto al passaggio in sede parlamentare la prassi è incerta, in quanto non viene mai portato a conoscenza delle Camere il testo organico delle regole, mentre risulta che nelle comunicazioni governative che precedono la risoluzione in Commissione viene a volte, per le più importanti ; fatta soltanto menzione alle regole, o meglio ad alcuni dei loro contenu ti, al fine di assicurare alle Camere il rispetto del principio di garanzia della rispondenza delle medesime ai principi dell'ordinamento italiano o internazionale.

UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA Concludendo, si può precisare quel la che pare la più convincente qualificazione delle ROE riconoscendo che non è possibile offrire delle stesse una qualificazione univoca in cui venga accomunato il profilo della determinazione politica e quello della decisione amministrativa. In realtà, appare più rispondente alla natura dell'istituto una scissione fra il momento in cui organi politici dotati di potere di indirizzo esprimono le proprie decisioni e quello in cui gli organi tecnico-militari, utilizzando il potere di direzione proprio del livel lo gerarchico superiore, trasmettono le regole d'ingaggio ai loro subordinati. Anche se non è agevole scindere con precisione i diversi momenti dell'intervento, manifestatisi in una successione di fasi procedimentali che partono dal livello politico, con scansioni internazionali e nazionali, per giungere al livello militare, apparirebbe corretto individuare, ma tenere concettualmente distinta, nell'istituto delle ROE complessivamente considerato questa duplice natura politica e amministrativa. Le scelte di indirizzo politico finiscono per confluire nella decisione parlamentare, su iniziativa governativa, di dar corso alla missione e nella facoltà attribuita al Ministro della Difesa di adottare sue direttive politico-amministrative su ll 'uso dello strumento militare, impartendo direttive al Capo di Stato Maggiore della Difesa, come statuito nella Risoluzione Ruffino (par. 6). A livello di organi militari si svolge la fase preparatoria delle regole destinate alla missione, cui fa seguito l'intreccio di operazioni collaborative volte a conseguire l'assenso del Ministro e quindi la determinazione dell'organo responsabile della decisione di impiego dello strumento militare, cioè del Capo di Stato Maggiore della Difesa. Il raccor-

do fra ruolo delle competenze ministeriali e del vertice militare scaturisce dalla chiara disciplina della Legge 25/1997 che abbiamo richiamato. In senso prop rio, dunque, le regole sono atto amministrativo imputabile al vertice militare. Esse sono espressione del potere di direzione connesso allasua posizione gerarchica e appaiono riconducibili alla tradizionale figura generale del l'ordine. Dalla connessione dell'ordine alla sfera della decisione politica, e in particolare alla tutela dei supremi interessi dello Stato, discende, tra l'al tro, la sottrazione delle ROE alla sindacabilità da parte del giudice ammini strativo secondo la risalente disciplina dell'atto politico prevista dall 'articolo 31 del T.U. 26 giugno 1924, n. l 054 . E in effetti l'atto proviene da organi preposti all'indirizzo al massimo livello di gestione degli interessi statali (profilo soggettivo) e riguarda la salvaguardia dei pubblici poteri (profilo og gettivo), come specificato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. IV, l 2 marzo 2001, n. l 397) (24). Una volta ribadito che le ROE sono collegabili al potere di direzione legato alla sovraordinazione gerarchica non si può trascurare che nel loro ambito possano riscontrarsi differenze dat punto di vista dell'individuazione dei contenuti dell'ordine e de l grado di cogenza per i destinatari. Nella realtà non si può escludere che nello stesso testo alcune prescrizioni abbianc;> natura stretta, ad esempio divieto di comportamenti lesivi per la popolazione civile , mentre altre abbiano natura più elastica, quali quelle relative alle modalità di reazione in caso di comportamento ostile da parte di poten ziali aggressori. Il contenuto della parte dispositiva dell 'atto si articola di fatto in divieti ·e autorizzazioni quanto ai comportamenti da tenersi. l primi per definizione implicanti cogenza, i secondi aventi portata abilitante e quindi in senso proprio espressione della discrezionalità consentita al soggetto. In quest' ultimo caso , le ROE esprimerebbero una direttiva contenente una prescrizione relativa agli obiettivi da conseguire ma tendenzialmente presupponente un certo grado di discrezionalità del soggetto chiamato ad attuarla. Conoscendo come la situazione sul campo possa essere estremamente mutevole e come sia opportuno lasciare a chi opera la valutazione richiesta dalla criticità del momento, parlare di direttiva in senso tecnico (25) apparirebbe del tutto appropriato.

Il testo è tratto dall'Incontro di studi su «Uso delle armi nelle oper azioni militari internaz ionali», tenuto dal Consiglio della Magistratur a Militare a Frascati il 15- 16 novembre 2007

NOTE (l) Si veda, ad esempio, Cabig iosu C., «Le regole di ingaggio nelle operazioni militari», in AA.VV., Difesa comune europea e spazio giudiziario penale. Atti del seminario di studi, Roma 26-28 novembre 2004 (a cura di S. Manacorda), Consiglio della Magistratura Mi litare, Roma, 2005, 147 ss .. Fra i rari contributi che hanno trattato il profilo giuridico, per una analisi dell'argomento Fara V., «Regole di ingaggio, bandi militari e costituzioni», in Diritto pubblico comparato ed europeo, Il, 2006 , 525 ss .. Inoltre : D'Ange lo L., «Missioni militari al l'estero, regole di ingaggio e cause di non punibilità codificate nella legislazione penale comune e militare» , in Diritto penale e pr<7cesso, 9, 2005, 1162 ss.; Tondin i M., «Regole d'ingaggio e diritto all'autodifesa. Riflessioni e suggerimenti», in Rassegna dell'Arma dei carabinieri, l, 2005. (2) Espressamente Carlizzi G., «Profili di operatività delle regole d'ingaggio ne ll'ord inamento penale italiano», in AA.VV., Difesa comune europea e spazio giudiziario penale, cit., 163 ss.; Manacorda S., «Model li di integrazione penale europea nelle mission i all'estero: analisi e prospettive», ivi , 282 ss .. (3) Viganò F., «Uso legittimo delle arm i e Convenzione europea per la salvaguardia de i diritti de ll'uomo», in Uso delle armi nelle operazioni militari internazionali, Incontro di stud i. Frascati 15-1 6 novembre 2007, Consiglio della Magistratura Militare. (4) Ronzitti N. , «Le operazioni multilaterali al l'estero a partecipazione italiana. Profili giuridici», Senato de lla Repubblica, IX Legislatura, dossier n. 44, maggio 2006, 11 . (5) Cfr. Poli V. e Tenore V., «L'ord inamento militare», l, Milano, 2006, 142. (6) Opportunamente ricordati da Manacorda S., op. cit., 282. (7) Si vedano i richiam i effettuati in Manacorda S. , op. cit., 282 ss .. (8) Fara V., op . cit., 542. (9) Manacorda S., «lrak, la stretta via del diritto», in www.costituzionalismo.it, 26.06.2004. (l 0) In tal senso si veda Fara V., op.cit .. ( l l ) «Note documentai re sur la catégorie normative et la force exécutoire d es règles d'engagement» , in He lmons S.M. (a cura di), Dignité humaine et hiérarchie des valeurs: /es limite irréductib/es, Bruxelles, 1999, 145. (l 2) Zen Ruffinen P. , «Les règ les d'engagement», in Revue militaire suisse, 2006. ( l 3) Cfr. Montedoro G., «La costituzione , le nuove guerre ed il mutamento della legalità internazionale», in www. giustizia.amministrativa.it. (14) Cfr. Manacorda S. , op.cit. , 283. (15) Sul dibattuto argomento sia consentito rinviare a de Vergottini G., «Gu erra e Costituzione», Bologna, 2004, l 7 ss .. (16) Su lla assegnazione d i puntuali competenze d i comando implicanti il potere di dirigere, assegnare ed impiegare le forze del Capo di Stato Maggiore, ·distinte da quelle di indirizzo spettanti al Ministro, in seguito alle riforme legislative introdotte fra il 1997 e il 2000, cfr. Chiti E. , «L'amministrazione mi litare tra ordinamento nazionale ed ordinamento globale», Milano , 2006, 112 ss .. (l 7) Tondini M. , «Regole d'ingaggio e diritto di autodifesa. Riflessioni e suggerimenti», in Rassegna dell'Arma dei carabinieri, 2005, l. (l 8) Cfr. Montedoro G., op. cit., secondo cui in seguito al coinvolgimento del Parlamento le ROE sono atti ammin istrativi «a copertura politica». (19) Dati riportati in Camera dei Deputati . Legis latura. Servizio Studi. Quaderno n.3 , 3 a edizione, «Partecipazione de ll'Italia alle miss ioni m ilitari all'estero», Roma, 23 ottobre 2006. (20) Sulla es igenza del rispe tto del principio di legalità ne ll'ordinamento militare, ma sul la problematica osservanza de llo stesso, cfr. Balduzzi R. , «Principio di legalità e spirito democratico nell'ord inamento delle Forze Armate», Milano, 1988, 118 ss .. (21) Su lla conness ione fra potere di direzione e gerarchia e su lle diverse manifestazion i del potere di direzione, cfr. D'Albergo S., voce «Direttiva», in Enciclopedia del diritto, Xli, Mi lano, 1964, 608. (22) Bachelet V., «Disciplina militare e ordinamento giuridico statale», Milano, 1962, l 91 ss .. (23) Sul le competenze di indirizzo del Ministro e sulla successione fra indirizzo del Consig lio dei Min istri/ indirizzo ministeriale in materia di decision i interessanti la politica mi litare, cfr. Sonetti P., «Ordinamento de lla difesa nazionale e Costituzione italiana», Milano, 2000, 54 ss .. (24) Su cui, in generale, Cerulli lrell i V. , «Corso di diritto amministrativo», Torino, 1997, 380 ss .. (25) Per una sintesi sulle direttive, cfr. Catelani E., voce «Direttiva (Dir. Amm.)», in Dizionario di diritto pubblico, 111, Milano, 2006, l 854 ss ..

xv.

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Indice PRESENTAZIONE ................................................................................

PREMESSA .............................. ~ .............................................................

PRINCIPI COSTITUZIONALI E REGOLE D'INGAGGIO .........................................................................................

LA DEFINIZIONE DELLE ROE COME REGOLE DI RAZIONALIZZAZIONE DEl COMPORTAMENTI IMPLICANTI L'USO DELLE ARMI .................................................. 6 REGOLE D'INGAGGIO E SISTEMA DELLE FONTI NORMATIVE ............................................................

l CONTENUTI SOSTANZIALI DELLE REGOLE D'INGAGGIO ....................................................................................... 10 ' FONDAMENTO E CONDIZIONAMENTI NORMATIVI: LA SOTTOPOSIZIONE AL SISTEMA POSITIVO DELLE FONTI .............................................................. l 0 l CARATTERI DEL PROCEDIMENTO DI ADOZIONE .............. 13 LA MANCATA TIPIZZAZIONE DELLE REGOLE D' INGAGGIO ...................................................................................... 16 UN TENTATIVO DI RICOSTRUZIONE DEL CONCETTO DI «REGOLA D'INGAGGIO» ......................

UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA ..............................................

NOTE ................................................................................................... 22

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