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Giovanni Contestabile

INDIPENDENZA ED IMPARZIALITA DELLA PUBBUCA AMMINISTRAZIONE

Contributo alla ricerca di una soluzione organizzativa e di gestione

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Ulll7RIVtnA IM.ITARE

A mia moglie Enza e mio figlio Fabio per tutto il tempo che ho sottratto loro

UllZ7RIVInA mLITARE Direttore responsabile:

Giovanni Cerbo

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1995

ProprietĂ letteraria anistlca e scientifica riservata

Pubblicazione curata da: Ferdiltalldo Sche/1 in o

PRESENTAZIONE

pubblicaziom~

ueUo della di Utl libro è sempre un momento di tensione particolare per l'Editore e per l'Autore, i quali si augurano che i lettori possano trarne, effettivamente, motivi di meditazione e di personale partecipaziOtze. La ragione che ba indotto la Rivista Militare a pubblicare il presente volume è di strit~gente, evidente attualità. Infatti quatldo u11o Stato affronta il problema di riformare la propria costituzione, è indispensabile che al suo ùzterno si accenda tltz dibattito suUe istituziotli di cui si deve dotare e su come esse dovrebbero .futzziOtzare. Ta11to più u110 Stato è democratico ed ava7lZato, ta11to maggiore dovrebbe essere illiveUo di partecipaziot~e dei suoi cittaditzi a questo dibattito. Il presente saggio è un contributo itz tal senso. Tuttavia, è Utl co11tributo del tutto peculiare, itl quatltO 11011 proviene dalle tradizionali fonti politiche o dottrinali, ma daU'esperienza di un operatore del sistema. Pur sviluppandosi, poi, tzell'atnbito degli schemi scietztifici tradizionali ( atzalisi deUe dis.futzziot~i del sistema vigente, sviltlppo di un tnodeUo ottimale, proposte di soluziOtzi pratiche per l'attuazione di quanto ideato), "ltzdipendetzza ed Imparzialità della Pubblica Ammitzistrazione" fornisce molti spunti di riflessione nuovi per lo sviluppo di un ambiente civile e democratico. n fatto che le idee proposte notJ siatZo tutte ricondllcibili ad "" U;llico sistema cOtZCettuale ed ideologico, si"traduce in queU'espressiotZe di stampo getmitzamente "pluralista" che si ritrova tzel cittaditzo qualunque, tzeU'uomo della strada, Ctli dovrebbe guardare qualsiasi iniziativa di riforma. Non è certametzte Utl saggio di "facile" lettura. No11 per la forma, che, a11zi, è estremamente chiara, ma per la ricchezza di contenuti etici e pratici, profondamente stimolatzti e tneritevoli di approfotzdimetzto. ltzsomma occorre leggerlo più volle, per poterne apprezzare appieno la portata imlOvativa. Nessuno, come questo "itztrepido esploratore" del motzdo sommerso deUa pubblica ammitzistraziotze è stato finora in grado di fonzire utz cotztribtlto così cotzcreto per risolvere, su basi scietZtifiche, le problematicbe connesse

co11 la separazione dei poteri di uno Stato. In effetti, definire u11 modello teorico per l'ordinamento della pubblica annni1listrazione è storicame11te rite11uta un'im.p resa at·dua (o, al11Zeno, la dottritza no11 ha mai dato risposte chiare e soddisfacenti in merito). Certo, affrontare un'impresa cos~ impegnativa comporta il rischio di presentare un quadro disorganico della materi-a, per la difficoltà di alli11eare e comprelldere tutti gli aspetti della trattazio11e lmzgo un u_nico e coere11te filo logico. L'Autore tira dritto a defltlire, i11 modo del tutto li11eare, u11 modello orgatzizzativo di riferimento per la riforma non solo della pubblica ammitlistrazione, ma di u11o Stato democratico nella sua espressione globale, ponendo i11 sistema tutti gli elementi caratterizza11ti la società, ivi compresa la dottri11a cristiana. L'azione di sbztesi operata dall'Autore appm·e, pertanto, perfettamente riuscita. Le poche deci11e di pagine che compmzgmzo il saggio testimonia11o lo sforzo di C011'lpendiare u11a materia straordi11ariame11te vasta e complessa. L 'Autore sostieJZe, poi, che il modello organizzativo cotzcepito no11 è altro che la "quintessmzza dell'ovvio ed il frutto di una semplice osse~·vazione e di perso11ali esperle~zze'~ ma esso si cotl.fi.gura, i11 smzso laterale, come u11a vera e ptY>pria scoperta scientifica, perchè il modello che 11e e~nerge tratta itz ordine rigoroso tutti i prblcipi che reggono i fe11011lelli dell'Ammi11istrazione, nessu110 escluso. Un ulteriore elemento originale e di modernità è cotiferito daJla previsimze dell'utilizzaziotze dei nzezzi itiformatici 11ella realizzazione del siste~na operativo. Oltre a ricercare "u.tza soluzione orgatlizzativa e di gestiotze'~ il saggio illumitza Utl aspetto del "fil rouge" che percorre l'intero libro: l'omessa collocazione deU'A·mmi11istraziot1.e tra le discipli11e scientifiche, laddove, i11vece, essa andrebbe cotzsiderata -sostiene l'Autore- come "u11a scienza che sia creativa, 11-ei suoi spu11ti umatzistici, e solida, 11ei suoi tratti scientifici". Le tavole riasszmtive, ricche di informazioni, itztegratzo l'opera in modo preciso e tzello stesso te~npo appassionante, mostrandoci u11 motzdo affascitlatlte tutto da costruit·e. Esse "parlatzo" da sole e dam1.0 una visiOtle immediata della soluziotze itldividu'ata. Osservatzdo le tavole, si scoprono cose che 11el saggio sono solo sfumate (come, ad esempio, tlella tavola dedicata all'.''Ammi11istrazimze dell'uomo'~ che, oltre a porre al primo posto l'uomo e le sue esigmzze morali e spirituali, presenta una ipotetica riorgatlizzaziotze strutturale delle Nazioni Unite, su basi democratiche). Ritengo che l'opera possa essere usata proficuamente ill cmztesti differenti: può servire da guida ai respmzsabili di tutti i livelli della pubblica amministraziot~e; ma anche come testo base per l'estrapo/a.z ione di specifiche tesi o per corsi avatzzati di i11gegneria della "res publica". Itifine, può essere u11 testo comple171-e1ltare tlei primi programmi di studio delle scienze amministrative e di diritto. ll Direttore della Rivista Militare Giovatmi Cerbo

PREMESSA

)

Italia vive un periodo cmciale della sua storia. l17dipendentemente dagli esili processua/i di "tangentopoli", una cosa è certa: lt1 magistratura ha portato alla luce un fenomeno che ha la stessa natw-c1 di un ··cancro··, profondamente mc/icato nella vita politica, economica e culturale della nostra società.

Come risultal:JO ancora ignote le cause dell'insorgenza di questa grave malallia dell'uomo, così ancbe per quella che affligge il nostro Paese mCIIICCIIIO origini ce11e. Anche se ovunque nel mondo i r-clpporti tra politica ed economia sono sempre staN "d({(icili'~ il sistema italiano è unico nel suo genere; il?(alli. pur abbracciando le idee occidentali (specialmente dal punto di vista strategico-militare), è passato gmdualmente e quasi inavvertitamente. nel campo economico e cultumle, ad una CCII"CIIIerizzazione di tipo orientale. Ne è emerso wz sistema atipico, una specie di mescolanza art(fìciosa tra politica ed econonzia, che ha alienato i principali contrassegni del capitalismo ed ha creato le premesse all'assistenzialismo ed al pmgmatismo. intesi nel loro significato pilì negativo. Tutte queste cose .fànno parte della vita stessa dell1talia. UscinLe non è certojàcile. L'augurio è quello di poter/e annoverare, presto, tra le cose passate e dimenticate. Af(inchè ciò avvenga, occorre rimboccarsi le maniche e ricominciare Cl lavorare con lena e nel giusto verso, per rinnovare non solo il governo della "cosa pubblica··, ma sopmllutto la stessa società. alla luce delle esperienze maturate ed in virtù della recente potenzialità offerta da/notevole progresso tecnologico. Intanto, si può osservare che lo Stato italiano sta vivendo una profonda crisi di identità, perchè è alla ricerca affannosa di quanto gli possa conferire un vero rinnovamento e di un criterio base di di.f.fèrenziazione tra la ~/era pubblica e quella privata. Conseguentemente. si rende quanto mai necessario porre la massima attenzione all'evoluzione dei comportamenti e delle aspettative sociali. Un 'evoluzio-

ne che sta influenzando - come era prevedibile - anche la struttura stessa della pubblica amministrazione, specie nella ricerca di efficienza reale e di revisione delle procedure formali, da tempo cristallizzate. Tra le tante cose cui occorre provvedere, è opportuno che la riforma dell'amministrazione pubblica -peraltro già avviata, nei giusto senso, con alcune norme di razionalizzazione -venga completata anche con una profonda e reale revisione del sistema. I vari "partiti" dovrebbero rivis'itare il Lorp ruolo nell'ordinamento del Paese jìno a promuoverne un riconoscimento costituzionale phì responsabile e teso alla ricerca di soggetti capaci, scelti soprattutto mediante pubblici sondaggi; ciò, ajfinchè si possa restituire autonomia di azione e dignità agli organi di governo e nei contempo preservar/i da devianti ingerenze politiche. Per quanto attiene, invece, al controllo della spesa ed al miglioramento dell'efficienza e della produttività, occorre aggredire alla radice le di~funzioni della pubblica amministrazione ed insistere sulla razionalizzazione degli schemi organizzativi sui quali si andranno a sviluppare ed articolare le varie funzioni. Ciò, in quanto, solo una prqfonda e capillare modifica strutturale dei pubblici uf!ìci può assicurare efficacia a specifiche tecniche di rilevazione e di controllo degli elementi economici di gestione. Non è sufficiente, quindi, indicare i principi generali, ma bisogna stabilire con legge le ifere di competenza, Le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari, jìn nei settori più per?ferici, importanti perchè più vicini al cittadino. Le presenti note non offrono, certamente, la.formula sicura per garantire la soLuzione ultima ai problemi di gestione della struttura sociale. Le idee-guida che vengono delineate "currenti calamo " vogliono, semplicemente, essere un mero tentativo di collaborazione per un modello organizzativo e decisionale teso a supportare gli importanti principi democratici, che già da qualche tempo circolano nella produzione. della normativa amministrativa. Gli uomini, per muoversi tutti insieme, necessitano di regolf! chiare e ben d~finite. La disponibilità, nei tempi odierni, dei mezzi qffèrti dall'alta tecnologia - strumenti che mai l 'uomo avrebbe potuto sperare di avere in ausilio - consente, mediante un projìcuo impiego, eli ~fruttare appieno le enormi sinergie presenti nelle attività dei "pubblici servizi ': sia essi resi dallo Stato che dai privato. L'impiego del mezzo elettronico è, infatti, il presupposto ir.zdispensabile per dare respiro, ~[ficienza e produttività alle pubbliche funzioni e L'informatica, intesa quale gestione automatizzata deLLe informazioni, ben si inquadra in qualsiasi amministrazione che ama definirsi "democratica ': in quanto è la sola capace di soddisfare, attualmente, la "sete" eli informazioni dell'uomo.

VII

Sono stati versati fiumi d'inchiostro sutrutilizzazione dello strumento informatico nello sviluppo delle relazioni umane. L'importame, comunque, è che sia veramente avvertita, a livello politico, l'esigenza di una circolazione globale, nella società, delle informazioni, le quali costituiscono, da sempre, la base della conoscenza e, quindi, l'elemento coagulante del pensiero di qualsiasi insieme di persone che intenda organizzarsi come comunità democratica. Ma qual è il quadrD di situazione che si offre a cb i volge lo sguardo al jimzionan'lento della Pubblica Amministrazione ed al suo processo di razio.nalizzazione? Ad un approccio superficiale sembrerebbe che L'informatica abbia permeato l'intero sistema. Il computer infatti è presente in ogni locale, su ogni scrivania di un pubblico ufficio. Molte attività gestionali sono state automatizzate e molti archivi sono tenuti in forma automatizzata. Il titolo di spesa viene smatericilizzato e Le informazioni cbe lo costituiscono, presto, circoleranno interamente in sistemi informativi integrati. Basta tu/lo ciò per sostenere che La pubblica amministrazione si sia informalizza/et? Purtroppo, l'informatizzazione, in Italia, è solo agli albori nonostante le ingenti risorse finanziarie già destinate al settore. Essa potrà ritenersi conseguita solo quando l'interagibilità e l'interconnessione dei sistemi i1~(ormativi, sia all'interno degli organismi pubblici cbe tra pubblico e privato, saranno alluate in modo capillare e globale ed il rapporto tra il cittadino e lo Stato sarà improntato alla massima trasparenza, teso a nuovi traguardi di sviluppo e non legato unicamente alla accelerazione delle procedure di spesa e contabili ovvero alla velocizzazione delta produzione di elaborati cartacei. Per realizzare appieno l'informatizzazione delta pubblica amministrazione, è necessario riconfigurare la sua struttura in modo agile e ben definito, dove le funzioni (e relative responsabilità) siano ben chiare a tutti. E' a tale scopo che nel presente lavoro sarà tratteggiato, inizialmente, l'atluale quadro giuridico, dal punto di vista organizzativo. Si tenterà. cos~ di trctcciare una linea guida per La revisione dell'ordinamento amministrativo in generale, in quanto sarebbe vano qualsiasi tentativo di rifonna del particolare senza defin ire quello generale. Nella seconda parte, che è poi quella centrale, sarà proposto un modello ideale di riferimento per La ristrutturazione sia dello Stato cbe della pubblica amminist1-azione. Tale modello è qui definito ASTRO, dall'acronimo di "Archetipo STRutturale Organizzativo" .

VIII

Nella terza parte si affronteranno, infine, alcune tematiche specifiche dell'Amministrazione dello Stato, come la formazione etico-prqfessionale del funzionario di Stato e l'esigenza di adottare un modello decisionale pubblico con strumenti contabili che consentano una maggiore aderenza ai problemi reali della vita sociale. Ciò, in funzione sia del profondo mutamento sociale nazionale in itinere, sia del quadro strategico internazionale che ha determ ina.to uno stato di generale incertezza tale da richiedere un 'analisi approfondita ed una verifica del "sistema Paese ". · Posto che l'uomo ha un diritto naturale al suo sviluppo come persona, qualsiasi attività di Amntinistrazione di uno Stato democratico, per quanto periferizzata o privatizzala sia, dovrebbe essere perseguita da un governo che guardi ad ogni parte dell'insieme sociale, affinchè sia possibile realizzare il diritto alla qualità della vita. E' necessaria, pertanto, una riforma che conferisca allo Stato i mezzi necessari per una visione unitm~ia di tutte le pubbliche esigenze e per una solidarietà politica, economica e sociale. Ad esempio, l'anagrafefiscale non può essere distinta, come avviene lui/ora, a seconda della fattispecie di compartecipazione del cittadino alla ::,pesa pubblica. Che i tributi siano locali, regionali o centrali ovvero che si tra/li di coutributi previdenziali e/o assistenziali, non si può, dal punto di vista organizzativo, prescindere dalla necessità di avere una visione globale dell'imposizione, pur lasciando la massima autonomia di gestione agli enti interessati. Ciò, allo scopo, se non altro, di verificare il peso e la situazione degli oneri che, in qualsiasi modo definiti, gravano sui cittadini. In effetti, si ritiene che molti dei limiti dell'Anagrafe Tributaria centrale siano riconducibili alla mancanza di un "interazione e scambio di injòrmazioni tra i diversi sei/ori funzionali dello Stato (fiscale, prev(denziale, locale ecc.). Per non parlare poi delle deficienze in campo gestionale dove la situazione appare semplicemente catastrofica. Oggi si assiste ad unc1 gestione pubblica con entmte tributarie cbe appena riescono a coprire gli interessi di quanto si spende annualmente, mentre presso una qualsiasi "comunità", degna di tal nome, il buon senso impone un oculato impiego delle risorse. Ins1pienza de/legislatore o mancanza di precise norme per l 'organizzazione dello Stato? Qualsiasi riflessione, a questo punto, è lecita. In ogni caso, i principi organizzativi tmcciali dalla Costituziolle e punlualmente disattesi dalla legge lasciano llfltom campo all'arbilrio ed al disordine gestionale, con le conseguenze ben note a fl(fti.

In definitiva, un 'efficace azione della pubblica amministrazione non puĂ˛ prescindere dalla definizione - razionale, precisa e stabilita con legge - delle ~/ere di competenza del "sistema Stato", allo scopo di consentire, in condizioni di assoluta "indipendenza" ed "imparzialitĂ ", ai vari centri decisionali e/o eli controllo dell'Amministrazione, la conversione delle informazioni in linea in azioni immediate di ogni pubblica jimzione, attraverso un monitoraggio continuo e tempestivo delle esigenze sociali reali (usci/e) e della convinta adesione del conlribuente alle connesse esigenze fiscali (entrate).

Alcune tavole allegare al presenre resro r-appresenrano una ipotetica struttura di alcuni organismi e delle loro funzioni; pertanto, possono non trovare riscontro nella realrĂ .

I PARTE

Viaggiare alla scoperta di qualcosa non significa cercare nuovi paesaggi, ma saper guardare con occhi nuovi. Marcel Proust

Le leggi it~utili ituleboliscotJO le leggi tzecessarie. Montesquieu

L'ORGANIZZAZIONE PUBBLICA SECONDO IL DIRITIO

LO STATO DEMOCRATICO el concetto di "Stato di diritto" si fa riferimento, sempre più spesso, alla funzione di "amministratore" della società. Con ciò non si vuoi certo negare che già esiste un'amministrazione pubblica, bensì porre in evidenza la più ampia importanza che questa va assumend_o nel t<=:mpo corrente. Il fenomeno è, in gran parte, connesso all'affermazione dello Stato come democratico, nonostante il sempre più diffuso e crescente malcontento delle masse, dovuto··allo scostamento del governo del Paese dalle esigenze reali eli gestione. La recente storia d 'Italia dimostra come, in un modo o nell'altro, lo Stato è sempre chiamato acl essere dei cittadini e pe r i cittadini e scevro dai giochi dei poteri politici. La stessa Amministrazione dello Stato non potrà mai agire in condizione di indipendenza ed imparzialità se non si pone veramente in essere l'ordinamento giuridico di uno Stato democratico, che non è qualcosa di diverso dallo Stato di diritto, ma è qualcosa di più. Quest'ultimo, nella sua espressione liberale, si concretizza in una limitazione de i pubblici poteri di fronte alle libertà individuali. Lo Stato democratico, pur mirando sempre alla protezione delle libertà, si innesta sul grande tronco dello Stato di diritto, aprendosi continuamente a libertà nuove, da concertare insieme - forze private e forze pubbliche - sia nel campo economico che in quello sociale. Ed è così che allo Stato democ~tico viene richiesta una maggiore presenza come "~mministratore " . In tale veste, esso è chiamato ad essere attivo, coscienzioso ed efficace, in modo da conseguire, quotidianamente, un'equilibrata gestione dell'opera di rinnovamento, morale e materiale, avvertit.a dalla società stessa. Ciò è nell'interesse di tutti i cittadini (nessuno escluso)! In sostanza, lo Stato ideale, cui guarda il cittadino medio, è visto più come un buon padre di famiglia che come un'entità detentrice di un "potere", talvolta esercitato in modo forte con i deboli e debole con i forti. Lo Stato italiano, in verità, non ha mai mancato di dare vita ad una legislazione sociale, seppur determinata dagli interessi politici prevalenti nel particolare momento storico. Già nella sua Costituzione, infatti, è possibile trovare un'affermazione integra-

le dello Stato democratico. Basti menzionare l'importanza che in essa ha assunto il fattore sociale, che si estrinseca nel concetto di solidarietà (art. 2), nella rimozione di ostacoli (art. 3), nel riconoscimento dei diritti dei lavoratori e dei non abbienti (artt. l , 3, 4, 24, 31-38) e nell'assicurazione di un'effettiva uguaglianza tra i cittadini (art. 3). E' da dire, inoltre, che le interferenze della cosiddetta "partitocrazia", nell'ambito dei rapporti sociali ed economici, hanno finito con il provocare, turro sommato, un accrescimento del bisogno delle libertà civili. Certo, ne ha sofferto sia l'economia privata che qùella pubblica, portate all'artuale stato di crisi. Ma il miglioramento della situazione non è impossibile. Il tutto necessita, comunque, di una riforma globale del sistema sociale che presuppone, a sua volta, il coinvolgimento e la partecipazione di tutti i cittadini alla gestione della cosa pubblica, ivi compresi gli inevitabili sacrifici personali. Tale coinvolgimento alle esigenze dell'Amministrazione è il requisito necessario per il decollo di un vero Stato democratico. Una spinta ulteriore ad una profonda trasformazione del "sociale" è venuta, anche, dal notevole sviluppo dei rapporti internazionali. L'interdipendenza economica tra gli Stati e la stessa larga partecipazione dell'Italia alle missioni di pace richiedono un'organizzazione ammin istrativa nazionale, che si plasmi su tutto il tessuto sociale e che risponda alle nuove esigenze di uno sforzo unitario. Occorre arruare, come si vedrà in seguito, una "gestione policentrica" dello Stato e, ove necessario, svuotare l'Amministrazione di tutti gli adempimenti che possono essere ricondotti al privato, lasciando ad essa unicame nte la gestione delle funzioni di governo principali e la "direzione" ed il "controllo" delle altre, in un quadro di situazione chiara, dove non ci sia alcun divario tra l'accuratezza delle analisi e la debolezza delle decisioni. Lo sviluppo dello Stato democratico implica, in definitiva, una riorganizzazione, su larga scala, della pubblica amministrazione, in quanto esso dovrà soddisfare nuovi e sempre maggiori bisogni dei cittadini. La cura di questi interessi può essere solo in parte lasciata agli organismi tradizionali, che, per quanto ampliati e razionalizzati, non saranno mai in condizioni di assicurare, .in modo esaustivo, il soddisfacimento delle esigenze complessive della collettività. Diventa, co sì, importante la presenza di organi che, interfacciati con il "privato", realizzino contatti diretti e capillari tra Stato e società.

L'ASPETTO GIURIDICO DELLE NORME ORGANIZZATIVE

opo una breve analisi dell'aspetto formale dello Stato democratico, o meglio del ruolo che è chiamato a rivestire nei rapporti con la società, appare utile esa minare anche l'aspetto normativo, ovvero sostanziale, il quale conferi-

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sce validità alle azioni e legittimità alla struttura che le pone in atto. In effetti, un riferimento alle norme che dettano i principi regolatori della pubblica amministrazione, anche se potrebbe apparire superfluo, è necessario, perchè costituisce uno di quei ca mpi in cui la frontiera fra diritto e non-diritto è, a volte, aperta e le norme giuridiche presentano varie diversità. In estre ma sintesi, si p uò nota re come il diritto amministrativo si riferisce all'Amministrazione dello Stato -soggettivamente intesa- nella sua organizzazione, nei procedimenti adottati, nei rapporti con i terzi, nei beni a disposizione, nonchè nei controll i che su di essa possono esercitarsi. Il soggetto, e non l'attività, è, quindi, il nucleo intorno al quale si è formato tale specifico diritto. Conseguentemente, l'esigenza di orga nizzare le strutture pubbliche, non essendo disciplinata da una specifica materia, è stata fortemente sentita dal diritto amministrativo. Quest'ultimo, poi, insieme a quello costitu zionale, forma il nucleo centrale di q uel grande complesso di norme che, sotto iJ nome ?i diritto pubblico, regola esclusivamente lo Stato e gli organismi assimilati ed i loro rapporti con i privati. Ad esso si contrappone il diritto privato, che nel regolare i rapporti tra privati, disciplina· anche alcuni aspetti de lle relazioni che possono intercorrere fra questi ultimi e la pubblica amministrazione. Sul piano generale, occorre aggiungere che la distinzione fra diritto amministrativo e diritto privato assume solo un significato accademico, allo scopo di individuare meglio la norma regolatrice di un dato rapporto; in effetti, tutte le norme, pubbliche o private che siano, non possono non essere considerate "in sistema" per assicurare quella sinergia di sforzi tesi al perseguime nto di un unico fine: il bene sia della collettività che della persona, quindi, della "pubblica amministrazione". Implicitamente, ne consegue il principio secondo cui ogni norma dovrebbe essere esaminata dal legislatore, in funzione delle reciproche influenze che la stessa può avere nelle sfere del diritto pubblico e di quello privato. C'è da sottolineare, poi, che l'Amministrazione, per meglio operare, si serve anche di stmmenti del diritto privato, in quanto mezzi necessari per perseguire, in modo più razionale, la massima efficacia gestionale. Tuttavia, anche se affinità sostanziali possono dar luogo a regolamentazioni vicine sul piano ordinativo, il diritto amministrativ.o rimane il vero diritto dell'Amministrazione dello Stato, ed è da tale condizione di "superiotità" che discende la necessità di tutelare i ptivati nei confronti di essa. In ogni caso trattandosi, pur sempre, di un complesso di individui da organizzare, il problema della razionalizzazione dell'Amministrazione dello Stato non può differire da quello che si riscontra in ambito privato, con l'aggiunta dell'onere, non trascurabile, di ricercare e, quindi, di considerare le molteplici variabili indipendenti che possono emergere nelle diverse esigenze di gestione della società.

6 Intorno alle norme di organizzazione sono sorti, spesso, problemi, in parte reali e in parte fittizi, che esigono un approfondimento. Può dirsi, anzitutto, che ha un relativo interesse giuridico la discussione, mai sopita, se il diritto preceda l'organizzazione (o viceversa) oppure se vi sia fra tli essi una contemporaneità. li problema può essere ridimensionato se si considera che l'attuale sistema ha superato lo stadio iniziale, in cui l'ordinamento giuridico era ancora allo stato embrionale, e trova, quindi, già fissati .i presupposti della vita dello Stato in cui viene ad operare, che, per quanto riformati, è difficile che siano completamente stravolti. Pe1tanto, qualsiasi tentativo di revisione organizzativa non può che essere valutato, pur con i necessari aggiustamenti, in conformità all'ordinamento costituzionale vigente. Anche perchè, quest'ultimo comprende norme di principio importanti (tuttora validissime) per un'organizzazione pubblica veramente democratica. Sarebbe sufficiente, così, avere un modello di riferimento che consenta la reingegnerizzazione della struttura ordinativa e, quindi, il confronto con quella reale per l'individuazione degli aspetti da razionalizzare. Sarebbe, poi, compito del giurista analizzare le relazioni tra le componenti strutturali della nuova organizzazione pubblica e quelle attuali, ridistribuire o accorpare le funzioni per settori omogenei, eliminare le sovrapposizioni, assicurare la non ingerenza di forze politiche e sindacali nei settori gestionali ed operativi e verificare la validità delle norme da emanare, curandone l'applicazione sperimentale su singoli specifici organismi. Per quanto attie ne ad un altro punto controverso ovvero a quello del ca rattere giuridico o meno delle norme di organizzazione, è da ritenere irrinunciabile il conferimento della giuridicità alle soluzioni organizzative , in quanto i confini delle relazioni tra diversi organismi sono spesso inceiti. E gli aspetti oscuri, tuttora esistenti, dovuti proprio a tale mancata disciplina, hanno contribuito ad esasperare gli aspetti negativi della burocrazia. Si può, inoltre, constatare come sia impropria e ingannevole la. distinzione fra norme relative all'apparato dei pubblici poteri e quelle di comportamento degli stessi. Tutte le norme giuridiche, in quanto ta li, regolano un comportamento fra due o più soggetti. Lo fanno anche le norme eli organizzazione, in quanto si riferiscono alla regolamentazione delle relazioni fra soggetti dipendenti e sovraordinati e viceversa (in linea verticale) e nell'ambito di ciascuno di essi (in linea orizzontale). La distinzione fra le norme organizzative e quelle che regolano i rapporti con i terzi è anch'essa lungi da ll'essere assoluta. I dipendenti della pubblica amministrazione rimangono dei terzi rispetto a questa per quanto concerne la disciplina de l loro rapporto di servizio, mentre non lo sono più se conside rati quali ingranaggi dell'Amministrazione stessa. La distinzione non acqu ista valore assoluto neppure per quel che riguarda la ricerca eli un crite rio discriminatorio fra diritto soggettivo e interesse legittimo. Non

può dirsi, infatti, che dalla norma di organizzazione discendano solo interessi legittimi, in quanto è comune orientamento che essa è posta a protezione, in linea principale, di un interesse pubblico e solo in linea secondaria di interessi particolari. Dire, inoltre, che le norme sull'organizzazione amministrativa pubblica non toccano sempre i rappotti con i cittadini, in quanto al di fuori della struttura, sembra parimenti ingannevole. Infani, al pari dell'organizzazione stessa, anche le norme che ne conseguono hanno un valore che è mediato o strumentale rispetto alla realizzazione dei fini pubblici, per i quali sono emanate, ed è giustificata l'esistenza stessa dell'Amministrazione dello Stato. E' chiaro che talune rego~e di organizzazione assumono valenza normativa e altre no. Fra le prime saranno senz'altro da comprendere non solo le disposizioni sull'istituzione o l'accorpamento per funzioni di enti o organi pubblici in generale, sulla distribuzione delle competenze, sul funzionamento, sullo stato giuridico ed economico dei pubblici dipendenti, ma anche quelle che regolano le modalità del comportamento esterno di determinate categorie di enti, che, seppur privati, perseguono particolari finalità di interesse pubblico. Sicuramente non sarà da ricomprendere tuno quanto attiene alla sfera del libero arbitrio dell'individuo, almeno per i comportamenti che non ledono quello degli altri. Sempre dal punto di vista organizzativo, l'essenza della normatività sta nel fatto che la "regola" non si rife risce ad uno o più casi, anche se numerosi, di singoli comportamenti esplicitati, bensì ad una classe o categoria di casi, indipendentemente dal numero di essi e dalla accertabilità degli stessi, che è giudicata direttamente importante pe r la vita pubblica, tale da doverla rendere, con forza giuridica, universalmente accettata. E non è forse importantissimo conoscere e, quindi regolare le relazioni funzionali tra i vari ordinamenti sociali? In ultima analisi, tune le relazioni possono essere ricondotte a relazioni fra individui e, pertanto, necessitano di rilevanza giuridica, almeno laddove si ritenga utile e opportuno, sia per la collettività che per il singolo, regolare aspetti importanti di ·convivenza civile. Ma non basta dare forza giuridica alle disposizioni che regolano l'organizzazione pubblica, è necessario dare alle stesse un corpo organicamente ben definito, cioè un modello organizzativo. Si.potrà dire che un'opera organica di regolamentazione, mediante l'estrapolazione . capillare delle norme dagli schemi organizzativi, è una fati<;a improba, ma non che sia impossibile. Dopo oltre un secolo di vita nazionale, l'organizzazione amministrativa del Paese è regolata più che da un sistema, da un coacervo di norme sedimentate nel tempo e, quel che è peggio, per lo più inadatte a sostenere la mole dei bisogni da soddisfare. Anche se, in verità, alcune disposizioni (ad es.: la L. 7 agosto 1990,

n. 241, la L. 23 ottobre 1992, n.421, e relativo D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, la L. 24 dicembre 1993, n. 537, e il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367) si appalesano diverse rispetto a quelle del passato e sembrano muoversi nel giusto verso, dimostrando, così, di volere infrangere un comportamento cristallizzato, perpetuato per h.mghi anni e rivelatosi altamente nocivo per la collettività. Inoltre, è da dire che, ancora oggi, manca una visione unitaria dei problemi della pubblica amministrazione e che gli schemi ordinativi adottati sono, in massima parte, dominati da criteri autoritari ed accentratori, oltre che non in linea con le aspettative sociali. Attualmente, la situazione sociale ed economica nazionale impone a tutti una partecipazione ed uno sforzo senza precedenti, oltre a richiedere, ancora più imperativamente, una riforma globale del sistema di gestione per poter assicurare, all'apparato amministrativo pubblico, la capacità eli intervenire tempestivamente con proprie linee eli azione che, coniugandosi a quelle del privato, consentano al processo sociale ed economico del Paese un ulteriore sviluppo, che sia rapido, agile ed efficace. La riforma dovrebbe includere il riordinamento delle funzioni pubbliche per il conseguimento di un maggior decentramento gera rchico e autarchko, unitamente acl un rafforzamento del servizio di controllo ed ispettivo che, utilizzando tecniche eli rilevamento speditive, non ostacolino l'azione dei dirigenti, salvo per comprovate gravi mancanze. In tale quadro, sarebbe opportuno anche promuovere il miglioramento dei criteri di selezione del personale, della sua qualificazione e formazione e, non ultin1o, l'accorpamento della legislazione amministrativa in un testo unico. L'ultima trattazione organica sull'amministrazione e contabilità generale dello Stato (Legge e relativo Regolamento) risale, come noto, agli inizi del secolo. In altre parole, all'Amministrazione, per la sua importanza, per la natura degli interessi in gioco e per i poteri da conferirle, occorre una regolamentazione chiara e sistematica. L'intento delle presenti note è proprio quello di suggerire un modello di riferimento organizzativo e decisionale, con cui realizzare un apparato pubblico che sia efficiente e che prediliga il confronto con la pubblica opinione, in una cornice di coordinamento e di de ce ntramento delle funzioni, anche se assoggettate ad una forte capacità di controllo del live llo centrale.

lA RILEVANZA COSTITUZIONALE DEL POTERE DI ORGANIZZAZIONE NELLO STATO

n uno Stato democratico, l'organizzazione ammin istrativa, sia pubblica che privata, non può non essere regolata dalla Costituzione e dalle leggi. La legge è l'elemento regolatore de lla vita sociale e, quindi, dell o Stato. Essa, a

diffe renza di ciò che avviene per il "privato", non esiste e non può agire al di fuori del diritto e no n ·può ave re altri fini se no n q uelli della ricerca de l benessere e dello sviluppo de mocratico sia della persona che della comunità. In ciò sta il suo limite. Per il Paese la legge è solo un mezzo - e no n il fine - posto a disposizio ne degli o rgani di Amministrazio ne per poter gestire, con autorevolezza, sia le aspettative del singolo che della collettività, cercando di conciliarle. E' sensibilizzanclos; a simili o rientame nti che uno Stato potrà giungere a definirsi democratico. Nello Stato di diritto, l'idea che l'Amministrazio ne esiste per la mera esecuzione della legge ha tratto, s pesso, in inga nno l'azio ne dei soggetti chiamati a governare il Paese, tanto da fa rli deviare dagli obiettivi lo ro assegnati. Punroppo, pare che a molti sfugga il concetto che no n si tratta di un'esecuzio ne materiale del disposto legislativo, che in quanto tale è arido, bensì di un'esecuzione creativa e finalizzata alla realizzazione del disegno comune, proprio come lo è stata la legge ne i confro nti degli indirizzi dettati dalla collettività. Conseguentemente, il fine stesso diventa molte volte generico, affinchè il potere che ne deriva possa essere esercitato con un margine anche largo di discrezio nalità. Ovviamente, la discrezionalità sarà ampia nella funzione di direzione politica spetta nte alle autorità centrali e q uasi nulla in quella esecutiva esercitata dagli o rga ni pe riferici. In ogni caso, l'essenza dell'Amministrazione non può che consistere nell'arte di organizzare i cittadini per giungere a traguardi sempre nuovi di vera vita sociale. Ancora oggi sembra, invece, che l'amministrazione pubblica tocchi i cittadini solo indirettamente e che, in fondo, quel che pill conta sia solo dare libertà a tutti e, per quanto possibile, anche lavoro ed assistenza. Non v'è dubbio che tale compoltamento ha contribuito notevolmente ad ottenere i risultati che tutti conoscia mo: disinteresse e aberrazio ni sociali di ogni tipo. Pertanto, detta re, oggi, principi sulla legittimità formale di una struttura organizzativa e disciplinare e condurre, in maniera unitaria, gli sforzi sia del pubblico che del privato assume estrema impo rtanza nella vita e nella tutela dell'intera comunità. A ciò appare realmente preorclinata la stessa Costituzione, la quale ha subito se nti~o il bisogno eli fissare i tratti essenziali del potere organizzativo dell'Amministrazio ne, come i principi sull'attività econo mica pubblica e privata, sulla composizione del Governo, sui rappolti fra il Presidente del Consiglio dei ministri , il Consiglio ed i ministri stessi, sull'organizzazione dei ministeri e dei pubblici uffici in generale. Infatti, la Costituzio ne, al terzo comma dell'alt. 41, così recita: "la legge determina i programmi ed i controlli o pportuni perchè l'attività economica pubblica

e privata possa essere indirizzata e coordinata ai fini sociali". Vengono, qui, introdotti i concetti di p rogrammazio ne e di coordinamento che si vengono a porre: il primo come strumento, il secondo come artività volta a conte mplare interessi potenzialmente confliggenti con le finalità sociali dello Stato. Sempre per dettato costituzionale è statuito: "la legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e detennina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei min~steri" (an. 95) e, poi, a proposito dell'ordinamento dei pubblici uffici, "il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione" (art. 97, 1o comm~). A questo punto, è necessario sottolinea re come l'imparzialità sia un requisito di primo piano. L'amministrazione di un o rga nismo è sempre parzia le, nel senso che non è mossa solo dall'esecuzione della legge ma deve conseguire uno o più obiettivi particolari connessi alla funzione che deve assicurare. Le scelte del funzionario devono, tuttavia, essere improntate a criteri di imparzialità, cioè ispirate solo dall'interesse per la propria funzione, e non da inte ressi e stranei o personali. La discrezionalità deve essere sorretta, qui ndi , da un criterio di giustizia che il funzionario stesso deve cercare di adottare in ogni re lazione, sia verso l'esterno (cittadini) che all'interno (superio ri e dipendenti). Si soggiunge, per pura razionalità o rganizzativa, che l'imparzialità potrebbe esser meglio tutelata, estendendo il divieto di iscrizione ad organismi politici, di cui all'a rt. 98 (3° comma) della Costituzione, a tutte le categorie eli fu nzionari statali, con particolar riguardo ai dirigenti. Ciò allo scopo di adempiere pienamente al dettato costituzio nale del 1o comma del medesimo articolo, che così recita: "I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della azio ne", e dal momento che nell'espressione "Nazio ne" è riconosciuto il concetto di unità e sovranità politica. Si ritiene che il divieto sia stato, finora, impropriamente recepito, avendolo limitato unicamente alla capacità degli "statali" di avere altri impegni di tipo privato. Non solo. Con il decreto del Ministro per la Funzio ne Pubblica del 31 marzo 1994, si insiste in tale atteggiamento. Infatti, il "codice di comportamento", cui dovrebbero essere tenuti tutti i pubblici dipendenti, nulla eccepisce.sul coinvolgimento di questi con le attività di "politica attiva", spesso selvagge. Pa re proprio che le aspre lotte sindacali e la stessa "tangentopoli" no n abbiano insegnato niente. Avere un altro lavoro no n sempre è in contrasto con l'interesse pubblico. Tant'è che alcune eccezioni sono state fatte. Ben altro livello eli efficienza si potrebbe ottenere se il citato dettato costitu zionale fosse inteso come "necessità di evita re qualsiasi conflitto con interessi estranei alla azione", cioè all'unità e alla sovranità politica del Paese. Tra i molteplici interessi emergono, sopra tutti, quelli eli carattere politico e, per molti versi, anche quelli sindacali. E' da dire, inoltre, che un'Amministrazio ne che funziona non deve essere solo efficiente ed imparziale; essa deve soprattutto sapere compiere con equ ità q uelle

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scelte discrezionali che rispondano pienamente al principio di unità insito nell'ordinamento. Di certo, a ciò, si collega la necessità costituzio nale di pervenire alla determinazione delle sfere di compete nza, delle attribuzioni e delle responsabilità dei funzionari (art. 97, 2° comma della Costitu zio ne). Di tutti, non solo di quelli dirigenziali. Sotto un punto di vista organizzativo, troviamo q ui un riferime nto implicito, ma chiaro, alle compone nti individuate (politica o decisionale , strumentale o di supporto e finale ·od esecutiva) nel modello organizzativo delinea to nella seconda parte della presente trattazio ne . Sempre 1a Costituzio ne stabilisce, all'art. 97, che "I pubblici uffici sono o rganizzati secondo disposizioni d i legge ... ". Essa si occupa, poi, degli o rgani ausiliari (am. 99 - 100) e di altre istitu zioni amministrative (a1tt. 33, 38 e 52). Anche alle regioni è riservato un posto rilevante (artt. 114-127), così come no n sono lasciati da pane neppure i comuni e le province a proposito della loro autonomia (ant. 5, 128, 129, 130, 132 e 133), no nchè gli enti e istituti di istruzio ne ed educazio ne, di alta cultura (an. 33), di assistenza e previdenza (art. 38) ed esercenti imprese (alt . 43:;l, per le altre fu nzioni di interesse della collettività. Questi accenni sembrano sufficienti ad evidenziare, in uma la sua portata, l'attenzione che la suprema legge dello Stato ha dato al problema organizzativo dell'Amministrazione del Paese. Ciò nonostante, nell'ambito del diritto costituzio nale, tale aspetto appare trascurato, mentre ci si è soffermati, in special modo, sugli aspetti legislativi delle liben à. Ai restanti rami del d iritto è stato lasciato, poi, il compito di approfondire, nel rispetto dei dettati costituzio nali, la parte relativa ai pro blemi di governo del Paese (diritto amministrativo) e quelli dei rapponi tra cittadini (diritto priva to), perdendo di vista, così, un aspetto di rilevante interesse com'è quello di ricercare il modello organizzativo più idoneo per porre in sintonia gli interessi privati e pubblici (leggasi Amministrazio ne), al solo scopo del bene collettivo. In ogni caso, è ampiamente riconosciuto dalla dottrina che l'ordiname nto giuridico è un'organizzazione, ·un corpo sociale, un sistema non eli sòle no rme, ma anche di individui, attribuzio ni, mezzi, scopi da ricondurre ad unità. Nel potere di organizzazione, che la Costituzio ne ha conferito all'Amministrazi on~, già rientra tutto q uamo attiene all 'esercizio del pubblico interesse. Tale potere è, per lo Stato democratico, un'irrinunciabile prerogativa ed un potente fondame nto legale, purchè le sue no rme non siano eli caratte re generale ma volte a regolare, in profondità, il comp01tamento dell'Amministrazione, conferendo, così, agli organi la massima efficacia dei flussi informativi, "conditio sine qua non" per rendere sinergiche le espressioni operative dell'ordinamento genera le del Paese (organismi pu bblici e privati).

UN PRIMO IMPORTANTE ANCORAGGIO DEI PRINCIPI ORGANIZZATIVI ALLA LEGGE

parte la Chiesa cattolica -indipendente e sovrana (an. 7 della Costituzione), i cui "poteri" e le cui "norme", che la sostengono, non derivano cetto dallo

Stato e le cons entono di organizzarsi secondo un principio, quello

dell"'Amore universale" ch e non contraSterà mai~ in quanto tale, con alcun ordinamento giuridico-, lo Stato, gli enti pubblici ed i loro organi ed istiq.Jti sono tutti ordinamenti giuridici in vario rapporto fra loro, ma, soprattutto, con i cittadini. Per il conseguimento dei fini che gli vengono assegnati, uno Stato di diritto (qua l è quello italiano), non poteva non circoscrivere anche il potere dell'esecutivo di organizzare se stesso, inserendolo nell'ordinamento giuridico, cioè nel sistema di norme dello Stato. Infatti, gli organi dello Stato e gli enti pubblici, ma anche tutto il sistema sociale, sono retti dall'ordinamento giuridico e, addirimu-a, non esistono indipendentemente da esso. La loro organizzazione, per ovvie esigenze di unicità di indirizzo, standardizzazione dei compottamenti e di distribuzione razionalizzata delle attività e delle competenze, è stata, come precedentemente delineato, interamente sottoposta, in modo più che soddisfacente, alla Costituzione e alla legge. Penanto, qualora disancorata da tale ordinam ento, p rovocherebbe situazioni illegittime, non tanto eli fatto, quanto per disattesa del principio di unità dello Stato voluto dalla Costituzione. Nel sistema giuridico italiano, nonostante l'importanza data dalla Co tituzione al problema organizzativo, un primo in1pottante ancoraggio dei principi organizzativi alla legge si è avuto, solo ultimamente, con alcune norme, tra cui il D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, integrato e modificato con altri provvedimenti, come la L. 24 dicembre 1993, n. 537, e relativo regolamento di cui al D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367. Anche se, in effetti, è arduo riconoscere, in tali provved imenti una puntuale ed esa ustiva soluziohe al problema organizzativo, oggi, tuttavia si può parlare eli norme che prevedono la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa, di eliminazione delle duplicazioni organizzative e funziona li, di articolazione degli uffici per funzioni omogenee, eli interconnessione mediante sistem i informatici e statistici pubblici, di cir·colazione delle informazioni, dell'adozione di idonee tecniche di bilancio, di verifica clell'efferrivo conseguimento da pane dei dirigenti degli obiettivi stabiliti, di controllo del costo del lavoro e, non ultimo, di "principi" delle procedure di spesa e eli sostituzione dell'"ordinamento ca rtaceo" con "evidenze informatiche" . Ciò è senz'a ltro un'ampia e lodevole iniziativa per la semplificazione e l'accelerazione dei p rocedimenti amministrativi, ma è ancora del tutto insufficiente. La tanto auspicata razionali zzazionc (leggasi in formatiaazione), insomma, co-

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mincia solo lentamente a penetrare nella contabilità pubblica. E quella che potrebbe essere la "rivoluzione" del D.P.R. 367/ 94 è solo una "pillola" di informatica che porterà respiro al malandato "corpo" della pubblica amministrazio ne, ma che non risolverà certo il suo grave stato di salute . Le cose da razionalizzare e da mettere in sistema sono veramente tante e, se non si procede ad individuare uno schema organizzativo cui deve far riferimento lo Stato, si realizzerà una struttura apparentemente funzionale, ma, in realtà, fragilissima nelle fondamenta. E' necessario che lo Stato realizzi la sua struttura in modo da: • consentire, ai fini gestionali, una visione unitaria di tutte. le funzioni e di tutte le attività che servono alla vita sociale del Paese (adeguamento delle norme organizzative); • regolamentare le "sfere eli competenza" ed il comportamento tra i diversi organi, ivi compresi quelli prettamente esecutivi dell 'area periferica e quelli socialmente rilevanti del settore privato (sviluppo delle norme di relazione). Si può constatare, in effetti, come l'individuazione delle funzioni e la disciplina delle relazioni tra i diversi uffici sembrano, ancora, regolati secondo una concezione disarticolata e prettamente gerarchica. Le "sfere di competenza" di cui al già citato art. 97, 2° comma, della Costituzione non risultano ben definite da specifici schemi ed il "potere di organizzazione" (ossia le misure inerenti all 'organizzaz ione) viene deputato a ll e singole amministrazioni, con i conseguenti noti risultati. on sembra, inoltre, che sia stata data, a live llo centrale, la dovuta importanza alle funzioni di coordinamento e controllo, giacchè le stesse sono svolte, a livello periferico, dal dirigente generale cui compete già la "direzione politica" sia degli uffici da lui direttamente dipendenti che di quelli del livello inferiore. In sostanza, l'attività degli uffici interni e di quelli subordinati e, comunque, del personale non dirigente è, tuttora, disciplinata all'interno dell'amministrazione stessa, secondo criteri appena accennati che non garantiscono, nella realtà, uniformità organizzativa, perchè lasciati al libero arbitrio ed alle capacità del singolo dirigente. Eppure, le notme organizzative, quali massima espressione del potere di uno Stato non dovrebbero mai essere lasciate all'iniziativa personale del dirigente o del funzionario, bensì disciplinate con visione unitaria dagli organi apicali. P<;r quanto attiene alle regioni, alle province, ai comuni ed agli altri enti pubblici, bene ha fatto il D.Lgs. n. 29/ 93 a ricomprenderli nei principi generali di riorganizzazione. Meglio sarebbe stato se nella sfera organizzativa pubblica fossero state ricomprese e disciplinate le azioni degli organismi privati che svolgono un setvizio importante per la collettività, come, ad esempio, le associazioni di volontariato. Se si stabilisce che le norme organizzative di qualsiasi organismo, quali norme supreme, non possono che rifarsi alla potestà regolamentare dello Stato, ricono-

scendo ad esso solo il massimo pote re decisionale, gestio nale ed esecutivo, a seconda delle sfere di compete nza e delle esigenze reali, ne deriva che le medesime no rme devono costituire la base de ll'ordinamento di ogni organismo che persegue fina lità pubbliche, allo scopo di ave re moduli eleme ntari che, posti in "sistema, realizzino una struttura glo balmente agile ed efficiente e non si distinguano dagli altri se non per la lo ro funzione e la posizione ordinativa (unici elementi distintivi della parte dal tutto). L'esigenza di avere puntuali rife rimenti giuridici, quasi ovvia per le no rme di "diritto" che regolano i rapporti tra i privati , deve valere, dal lato de l "dovere", in special modo per quelle di relazio ne, regolatrici dei rappo rti di servizio tra gli o rgani di un medesimo ente o tra gli stessi pubblici fu nzio nari o tra questi ultimi ed il cittadino (leggasi respo nsabilità verso gli altri). Fatto è che tali rappo rti, pu r rimanendo circoscritti alla sfera inte rna de ll 'Amministra zione, finiscono in un modo o nell'altro con l'inficiare quelli con i terzi, giacchè, talvolta, pure le circolari amministrative, che no rmalmente conte ngono norme sui rapporti fra o rgani e co me tali no n impugnabili dai terzi, pe r il potere discrezio nale lasciato all'inferio re, finiscono con l'essere conside rate fonti per i terzi e, quindi, impugnabili. Parimenti, le norme di statuti o altre disposizioni generali, dirette a disciplinare sempre e solo rapporti fra o rgani, possono tuttavia stabilire la competenza di questi nei confronti de i terzi. Le considerazio ni che precedo no, in definitiva, sottendono alla necessità impellente di dare giuridicità_ed uniformità a tutte le no rme che devono regolare l'asserto organizzativo pubblico, in virtù de lla supre mazia stessa dello Stato, fe rmo restando, tuttavia, che vale, in ogni caso, il principio secondo cui di fro nte ai pote ri dell'Amministrazio ne sta nno pure q ue lli sacrosa nti de i privati, con obblighi e diritti reciproci, e che ai privati non deve manca re la possibilità di fa r valere giurisdizio naLmente e con la massima tempestività le lo ro ragioni. In ultima analisi, l'oggetto centrale di uno studio di razionalizzazio ne o rga nizzativa eli uno Stato è, pur sempre, la no rma giuridica. La necessità, fortemente sentita, di riformare l'amministrazione pubblica testimonia l'evidente inadeguatezza proprio delle attuali norme organizzative particolari. O rga nizzazio ne, soggetti , attribuzio ni , mezzi e scopi interessa no le azio ni pubbliche e private solo in fun zio ne della presenza o me no eli una no rma, in quanto è quest'ultima che - rinunziando l'uomo all"'Amore universale", o rdinatore supe rio re pe r eccelle nza - finisce, ancora oggi, con il regolare i compo rtamenti umani; esigenza, questa, possibile da soddisfare, specie in un momento storico che, mediante l'uso de i mezzi info rmatici, sconta la ca pacità di gestire, a rutto vantaggio del Paese, l'interclipenclenza eli q ualsiasi esercizio pubblico, comunque e da chiunque espletato, qu indi anche dal privato.

II PARTE

C'Ă¨ chi sifissa a vedere il buio. Io preferisco contemplare le stelle. VictorHugo

Cetlto volte al gionzo ricordo a me stesso che la mia vita interiore e quella esteriore sono basate sulle fatiche di altri uomini, vivi e morti, e che io devo fare il massimo sforzo per dare nella stessa misura in cui ho ricevuto. Albert Einstein

L'"ASTRO" COME PROPOSTA DI SOLUZIONE ORGANIZZATIVA

CITIADINO E L'AMMINISTRAZIONE

q uestO un tempo in cui il mo ndo sembra incapace di trova re una idonea solu zione ai tanti proble mi di convivenza che l'eno rme sviluppo tecnologico, solo di una esigua parte di esso, sembra aver fatto sorgere. Le disfun zio ni degli ordinamenti pubblici si fa,nno sentire in tutta la lo ro gravità e ~o mpo rta n o per i cittadini continui disagi (guerre, malavita, sacrifici, perdite di tempo, insoddisfazio ni , ecc.) tanto da generare in essi un fo rte risentimento verso un siste ma inca pace di far fro nte alle loro legittime aspettative; per questo mo tivo, il puntO centrale del presente te ma organizzativo è pro prio l'analisi de l rapporto tra pubblica amministrazio ne e cittadino. E' noto che lo sviluppo sociale dei popoli è caratterizzato da ricorrenti riforme d'ordine giuridico, economico e religioso, che modificano modi di vivere, usi, costumi e tradizioni, secondo la realtà storica del momento. Di sovente, ta li ri fo rme sono effettuate, purtro ppo, in modo cruento. Ma vediamo, o ra, la realtà del "sistema Italia". Oggi, i ministeri sono concepiti come de i "microcosmi" a sè stanti, incomunica nti tra di lo ro, soprattutto a causa di rifo rme disposte con provvedime nti legislativi episodici e frammentari che hanno compottato inutili duplicazio ni, sovrappos izio ~ o vuoti di competenza, solu zioni o rganizzative diverse, mo tivi di conflitto tra i vari settori e, cosa ancora più grave, manca nza di un q ualsipsi sistema efficace di coordinamento tra· gli stessi. Tutto ciò ha provocato, inoltre, dispersio ne di risorse ed esasperazione degli aspetti negativi della burocrazia, tant'è che nella giungla delle competenze, resa ancora più intricata dal coacervo eli disposizioni seclin1entate, l'indifeso cittadino, smarrito e disorientato, si affanna a ricercare la struttura cui rivolgersi per il riconoscime nto dei suoi sacrosanti diritti. Pe rseguire il raggiungimento della piena occupazione del Paese e, di conseguenza, la tranq uillità econo mica de i suoi componenti, è cosa estrema me nte necessaria ma non cettamente sufficiente. I servizi offe rti al cittadino determinano le caratteristiche della qualità stessa della vita e dei rapporti sociali; pettanto, è preciso dovere dei responsabili, ai massimi livelli, della "cosa pubblica" guardare a tutto

campo alle aspettative dei cittadini, per comprenderne la vera natura ed adoperarsi, con ogni mezzo, per risolverne le p roblematiche che emergono di volta in volta. Il cittadino deve combattere mille piccole-grandi battaglie quotidiane anche per l'adempimento dei suoi doveri; ancora più penoso gli risulta, quindi, iì riconoscimento dei pur conclamati diritti. In questo quadro, egli finisce con l'inveire contro tutto e tutti, ma specie contro lo Stato, contro la sua indolenza e la sua burocrazia esasperata, imputando allo stessò la cura .del solo aspetto formale e, quindi, superficiale delle cose, in .quanto si adopera in un controllo scrupoloso delle tante "carte" prodotte, mentre trascura gli evidenti e più elementa ri aspetti sostanziali. Emerge, così, in tutta la sua forza, la necessità di realizzare una struttura ordinativa pubblica in grado di ben amministrare, con un'opera di attento e continuo "monitoraggio" delle esigenze del Paese. Tale opera dovrebbe essere svolta con un'azione capillare a contatto con il cittadino, per recepirne le istanze e farsi interprete delle aspettative connesse al supremo interesse comune, mediante adeguati provvedimenti legislativi che diano immediate e proficue risposte, affinchè il Paese possa costituire esempio di corretto, sereno ed efficiente rapporto tra cittadino e Stato, in cui non prevalgano gli interessi della partitocrazia nè quelli oscuri delle "lobbies". Come si può facilmente desumere, il problema organizzativo da affrontare è altamente complesso. Tuttavia, oggi, i presupposti 'per la sua soluzione sembrano esserci tutti, anche grazie alla tecnologia che · pone a disposizione i mezzi necessari. In tale quadro appare sufficiente risolve re, mediante l'adozione di un valido modello di riferimento, il solo aspetto meramente organizzativo. Da qualche tempo sembra, invece, che l'interesse della pubblica amministrazione, in relazione alla riconosciuta necessità di dare dinamismo ed efficienza ai propri organi, sia rivolto esclusivamente a realizzare una profonda diffusione delle procedure di automazione delle varie attività localmente svolte, mediante l'assegnazione di grandi e piccoli "computer", nel convincin1ento che basti produrre elaborati cartacei il più velocemente possibile oppure acquisire l'ultimo sofisticato mezzo elettronico, per dare effettivo vigore e nuovo slancio al "servizio" dovuto ai cittadini. Gli interventi ultimi in materia di rio rganizzazione pubblica, pur presentando un corretto e nuovo o rientamento, affrontano solo per sommi capi ed in modo frammenta rio il riassetto organizzativo del Paese. Si è convinti che, in tal modo, non si potrà mai sfruttare appieno l'enorme potenzialità offerta dai mezzi de l momento contingente. Probabilmente, si otterranno positivi risultati sul fronte della spesa e si acceleranno i tempi di smaltimento delle pratiche e , forse, saranno resi

più agili gli organismi. Ma il rinnovamento dell'organizzazione pubblica e la conseguente sua·informatizzazione è tutt'altra cosa. Tutto ciò che è per il "pubblico" richiede, innanzitutto, una scelta ed una formazione specifica dei soggetti da porre, a pieno titolo, alla guida del Paese e, solo in secondo piano, presuppone, nei vari settori funzionali, la revisione di tutti i modelli comportamentali burocratici per renderli aderenti allo sviluppo tecnologico e, quindi, altamente speditivi e semplificati, unicamente ad un forte decentra,.. mento delle funzionr (ma non certo del controllo). In altre parole, la struttura tradizionale pubblica e quella recente che si viene a delineare risultano inadeguate per far fronte sia alle nuove aspettative sociali che alle risorse tecnologiche oggi potenzialmente disponibili. Si rimane, a dir poco, sconcertati dall'impassibilità o, se si vuole, dall'inerzia con cui operano i "governanti" a "colpi" di tagli di spesa e di "stangate" fiscali. Il cittadino riceve, così, la netta sensazione che si rifiuti di riesaminare seriamente il modello comportamentale e strutturale, anche se il buon senso vuole che il vestito del tutto logoro è meglio sostituirlo piuttosto che perdere tempo nel cercare di rattoppa rio. Si spera che ciò non conti nui ad avvenire ancora per molto tempo. Questo atteggiamento politico è, probabilmente, dovuto anche ad una riluttanza, mista a scetticismo, verso la scienza dell'organizzazione, che ha impedito, sostanzialmente, uno studio approfondito dell'intero assetto di base e degli schemi organizzativi da adottare. Cosicchè una qualsiasi trattazione schematica -quale necessariamente viene acl essere il presente lavoro- di razionalità organizzativa va inesorabilmente incontro ad una crisi di credibilità e finirà, probabilmente, con il rivelarsi un futile tentativo di collaborazione. Tuttavia, è da rimarcare come la logica del mercato internazionale sia, oggi, estremamente competitiva. Le informazioni viaggiano da un capo all'altro del mondo nel giro di pochi minuti. Il capitale va a cercare lo Stato organizzato ed efficiente, dove esistono le condizioni migliori di redditività. E l'efficienza di uno Stato implica una riorganizzazione su larga scala della pubblica informazione. La rivoluzione dell'informazione sottende alla rivoluzione dell'organizzazione. In questo quadro, può mai l'apparato pubblico restare ancorato al passato e non organizzarsi per consentire che le informazioni relative al governo del Paese possano circolare in tempo reale? E' noto che per uscire da qualsiasi situazione di crisi, occorre sapersi organizzare. Ma per organizzarsi, occorre avere un modello ideale di riferimento. E un modello di riferimento, qui in Italia, è sempre mancato. Finora si è confidato più che altro nella "buona stella".

Eppure, la storia del gene re umano è intimamente legata alla sua capacità di rinnovame nto e, quindi, di riorganizzazione. Da quando due uomini, unendo gli sforzi, si accorsero che potevano raggiungere risultati ritenuti prima impossibili all'azione del singolo, sono stati fatti passi da giganti, anche nel progresso materiale, per quelle comunità che sono riuscite acl organarsi, ben distribue ndo i vari compiti. A questo punto, sorge spontanea una rifiessione: quanto sarebbero grandiosi i risultati di umi comunità nazionale veramente unita! Figurarsi, poi, a livell9 internazionale! Solo un'attrazione sovrannaturale -quale massimo comune divisore- potrebbe staccare l'uomo dal forte magnetismo del proprio egoismo e spingerlo all'unione universale. Purtroppo, la spinta a tale unione ed all'educazione agli inte ressi morali (leggasi dottrina cristiana) sembrano cose oscene e dell'altro mondo. Qui è da sottolineare anche la scarsa o pera svolta dagli uomini responsabili dei "doveri" della Chiesa ne lla diffusione de lla Parola. Nell'attesa che "q ualcosa" si manifesti, non resta che organizzarsi nel migliore dei modi, per quello che è dato dai tempi.

L'AMMINISTRAZIONE COME SCIENZA DELLO STATO

e llo Stato di diritto, l'organizzazione della pubblica amministrazione è , per molti aspetti, lasciata alla discrezionalità degli alti dirigenti. Le poche norme giuridiche presenti, oltre quelle de lla Costituzione , sono dovute più a sollecitazioni esterne che a principi indotti da una particolare scienza. Eppure il giurista, il politico, l'ammin istratore e lo stesso o peratore, riceverebbero grandi va ntaggi dall'indottrinamento di una scie nza che sia creativa, nei suoi spu nti umanistici, ·e solida, nei suoi tratti scientifici; inoltre, attraverso un'indagine sistematica ed approfond ita della realtà in cui si trovano acl agire, a seconda della funzione svolta, potrebbero interpreta re le reali esigenze della comunità , governare con sa pienza, predisporre le necessa rie riforme e la ricostruzione dogmatica degli istitu ti sociali in re lazione all'evoluzione dei tempi e , non ultimo, agevolare l'esecuzione materiale de i diritti/doveri sociali del cittadino. A molti sfugge che "amministrare" vuoi dire soprattutto essere al servizio degli altri ed organizzare per meglio servire. Ed organizzare significa assegnare a ciascuno, secondo le capacità personali, una particolare funzione, nonchè i mezzi per espletarla. Ma compito o funzione non sono altro che sinonimi di "Dovere". Ecco, probabilmente, perchè si è preferito approfondire sempre l'altra faccia della stessa medaglia, ossia que lla de l "Diritto".

Dovrebbe essere illuminante come in Italia la concentrazione degli sforzi si sia avuta, più che altro, nella costru zione della scienza del diritto, tanto da farle raggiungere, in tutte le sue specie, live lli molto alti fino a viziarla per eccessiva astrazione e da consentire all'ind ividuo di confrontarsi vincente con tutto ciò che è pubblico. A qua le elevato progresso sociale porterebbe una cultura dove la conoscenza e la coscienza dei "diritti" e dei "doveri" siano coltivate in perfetto equilibrio di sforzi ed in armonia <.:ii intenti? Di Amministrazione, come vera e propria scienza di Stato, in .Italia se ne è parlato sempre poco e, comunque, meno che negli altri paesi. Quello che è dato di conoscere proviene da scuole fiorite oltre le Alpi e ad opera di altre discipline. In effetti, gli studi sugli aspetti non squisitamente giuridici dell'Amministrazione sono stati assorbiti da varie discipline: economiche, finanziarie, statistiche, sociologiche, contabili e aziendalistiche, ciascu na per la parte d'interesse. Illuminanti dovrebbero essere anche i risultati emersi dallo stùdio delle relazioni umane nel campo pubblico, che hanno consentito di appurare come un organismo sociale agisca e si ammali alla stregua della persona umana. Ma, ancora più interessante sarebbe comprendere le motivazioni che hanno portato gli alti dirigenti dello Stato a disinteressarsi dello studio dei principi e di quant'altro avrebbe potuto re ndere più efficace l'operato dell'amministrazione pubblica. O forse è stato, e rimane, puro e semplice egoismo quello che ha indotto l'uomo a ricercare il potere e che, una volta raggiuntolo, lo ha poi utilizzato per il proprio tornaconto o, al massimo, per particolari inte ressi del movimento politico rappresentato? In realtà, nell'Amministrazione, come scienza, confluiscono non solo le discipline prima citate, tanto che per poterne comprendere l'essenza, occorrerebbe sintetizzarle nei diversi punti salienti ed armonizzarle con le dottrine filosofiche, specie con quella cris tiana. Se per l'Amministrazione. dello Stato, considerata come vera e propria scienza, c'è solo un'ipotesi tutta da costruire, per quanto attiene il suo fondamento (ossia l'arte di organizzarsi) in questi ultimi anni si è avuto un rinnovamento degli studi in m!lteria, soprattutto negli Stati Uniti, dove si è tentato di indirizzare gli sforzi proprio verso la sfera dell'organizzazione, pervenendo alla nascita di una disciplina specifica. Oggetto di analisi sono state non tanto le funzioni dell'Amministrazione, quanto il modo di operare. Le strutture, il personale, i comportamenti interni ed i procedimenti per il raggiungimento delle funzioni svolte sono stati così ritenuti suscettibili di indagini sistematiche, che hanno dato nuovo vigore all'organizzazione scientifica del lavoro da cui sono, poi, derivati risultati meritevoli della

massima considerazione, specie da pane delle aziende private, che hanno tutto l'interesse ad essere efficie nti. In Italia o si è rimasti al di fuori delle esperienze esterne in mate ria o, all'opposto, non si è usciti dal loro ambito, accenandole passivamente senza assoggettarle, tranne qualche eccezione, al vaglio critico imposto dai differenti sistemi sociali. Eppure non si può non considerare che se il sistema, nel suo complesso, non si avvantaggia, il bene ricercato e, magari, raggiunto .dal singolo cinadino viene a vanificarsi, còme dimostrato dalla pe rdurante crisi, conseguente al disordine e all'inadeguatezza della struttura organizzativa pubblica. Così, oggi, una scienza dell'Amministrazione che dia i principi per costruire una struttura agile ed efficiente e che formi dirigenti di Stato, validi e responsabili, non esiste. Sarebbe auspicabile uno studio organico e completo che possa farla assurgere a facoltà di primaria importanza presso le migliori università! A questo punto, vale la pena di proporre all'anenzione di tutti l'unico esempio di personale formato, proprio dallo Stato, nella difficile a1te di gestione delle risorse pubbliche. Questo personale lo si può trovare nell'Esercito, nella sobria figura dell'Amministratore Militare, un ufficiale -destinato probabilmente a perdere, con il nuovo "modello di difesa", la sua caranerizzazione- dalla preparazione culturale specifica che, unita all'etica militare, fa di esso un dirigente in grado, sin dai primi anni di servizio, eli soddisfare, pur con le scarse disponibilità fmanziarie assegnate, sia le quotidiane esigenze di vita del proprio reparto che quelle del rirmovamento e, se possibile, persino quelle dèl potenziamento. In effetti, per amministrare occorre, parafrasando il motto di tali ufficiali: "tenacia, sacrificio e virtù" e un pizzico di ingegno, posto che questa scienza è, in gran parte, un'arte e come tale presuppone una scelta di valori morali ed una capacità creativa. La cultura di tali valori, purtuttavia, risulta di difficile pratica per l'uomo di oggi che, peraltro, ha visto articolare l'attività umana in settori ·a sè stanti, specializzati ma aridi, tanto da fargli ritenere l'arte non necessaria e svincolata dalle immediate esigenze di carane re produttivo.

IL PROBLEMA ORGANIZZATIVO

n questa sede, si cercherà di inquadra re il problema orga nizzativo dello Stato, che è, veramente, di rilevante importanza, anche se ancora tutto da risolvere, per I'Amminisu·azione dello stesso, a causa di una struuura complessa, difficile da disegnare nell'articolazione di organi che non hanno mai avuto una connotazione nena delle proprie funzioni ed una collocazione ben precisa ne l livello ord inativo in cui interagiscono .

23 Se il sapersi organizzare può essere una virtù per il singolo individuo, per lo Stato è un preciso dovere. L'uomo, all'alba del progresso, ha sentito il bisogno di risolvere il problema del coordinamento e del controllo nella combinazione degli sforzi della propria comunità; poi, gradualmente, quello della divisione dei compiti (spesso assegnati o assunti, in termini sia funzionali che gerarchici, più per il caso che per le capacità naturali del soggetto) e, ultimamente, quello legato alla circolazione democratica delle informazioni ovvero dei flussi informativi e, quindi, della "conoscenza". Nello Stato, l'organizzazione corrisponde alla necessità ~ell'Amministra zione, presa nel suo aspetto soggettivo, di individuare i propri organi, in modo inequivocabile, sia nello svolgimento delle funzioni c~e nell'assunzione delle responsabilità, e di avere una struttura, funzionale e ben definita, che sostenga la crescita morale e materiale del Paese, ricercandone le aspettative, stimolandone la formazione (singola e sociale), assistendo gli individui in stato di necessità e, non ultimo, ponendo al eli fuori della società chi dimostra di non volerne seguire il cammino. Ciò, è particolarmente importante, ove si pensi che l'organizzazione è il fondamento di qualsiasi attività amministrativa sia pubblica che plivata, due aspetti della stessa realtà che interagiscono tra eli loro e che, se non regolati e guidati nelle azioni, provocano disordine di ogni tipo nella comunità. Inoltre, è da considerare che una buona organizzazione riduce, se non annulla, lo stato di disoccupazione dei cittadini, sempre che siano state formalizzate puntuali norme giuridiche che ne consentano l'attuazione. Ciò, porta alla formulazione del teorema: "La presenza di un solo disoccupato, in una comunità, attesta l'inefficacia del modello organizzativo assunto dallo Stato che sovraintende ad una data comunità". La scienza del diritto studia l'organizzazione giuridica, ma se vuole essere efficace e realistica non può trascurare il mondo in cui il diritto agisce e che non interessa solo lo studioso di scienze politiche o amministrative(*). In Italia è da dire, anche , che l'organizzazione predisposta, finora, dal diritto non è stata tradotta, nella realtà, per l'incompiuta attuazione del dècentramento e dell'autonomia (art. 5 della Costituzione), per i molti organi ed enti, divenuti rami secchi e non più funzionanti, e per l'istituzione continua di comitati o commissioni cQn compiti preparatori al di fuori di qualsiasi previsione legislativa specifica e che, talvolta, intralciano la stessa attività di governo. E così, vincoli di fatto e prassi consolidata tengono unite le varie componenti dell'Amministrazione, su cui

(-) vedasi la prima parte del presente tema

i pattiti politici hanno esercitato una pressione anche oltre il lecito, soprattutto nella scelta di larghe categorie di presunti amministratori, pervenendo ad una gestione della cosa pubblica inefficiente e condotta secondo interessi di parte. Negli ultimi tempi, i problemi organizzativi dell'Amministrazione dello· Stato hanno ricevuto una maggiore attenzione che si è andata esplicitando in una serie sempre più articolata di studi , di iniziative legislative e, quindi, di schemi organizzativi, che si rifanno prevalentemente agli ìndirizzi del settore aziendale, da cui è possibile cogiierne alcuni spunti, come la presenza di: • organi monocratici per compiti di indirizzo, programmazione e controllo (componente politica); • organismi di supporto per compiti di gestione e di esecuzione (componente strumentale/finale). Tutto ciò è solo un buon inizio per proseguire lungo la traccia delineata, in quanto i confini delle sfere di competenza sono ancora del tutto incerti e con larghe bande di sovrapposizioni. Studiando il problema organizzativo, occorre poi accennare, sia pure fugacemente, ad altri aspetti della vita comunitaria. Anzitutto, c'è bisogno di stabilire chi sono e come si devono preparare gli individui ai quali sarà poi attribuito il potere di agire per conto del popolo. Tutti conoscono il significato di "tangentopoli" ma non tutti, pare, conoscono quello di "morale" e la grandezza della dignità di vita che da essa ne deriva. Que lla "morale" che consegue alla formazione della componente spirituale dell'uomo ·e d insegna al s ingolo come un'azione possa conformarsi al principio del bene comune. Se si rompe o si nega questa relazione tra bene ed azione, ogni azione è soggetta non più al bene comune m a all'interesse personale . Per questo è nato il fenomeno "tangentopoli". In secondo ordine, ma di fondamentale importanza, sono da considerare l'ordinamento, la ripartizione dei poteri dell'Amministrazione ed i rapporti tra di essi e, non di meno, la posizione ordinativa dei funzionari posti al suo servizio, nonchè le condizioni in cui vie ne svolto lo stesso setvizio, spesso appesantito dalle eccessive "pastoie burocratiche". Non si può, infine, trascurare il modo con cui i cittadini e gli organismi privati partecipano al raggiungimento delle finalità dell'Amministrazione, quantunque non alle dirette dipendenze. ·Fatto è che, in ogni caso, l'organizzazione pubblica non può non comprendere, in senso lato, le attività private, in quanto ne subisce le conseguenze per la stretta e naturale interdipenclenza tra pubblico e privato. Inoltre, è da dire che le organizzazioni private sono presenti ad ogni Livello sociale e spesso sono più efficienti -a nche perchè

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più snelle nelle procedure- di quelle pubbliche che svolgono la medesima attività. Corrono certo delle differenze fra le esigenze dello Stato, que lle dei moltissimj altri organismi del Paese che perseguono interessi pubblici e quelle del singolo individuo, ma vi sono pur sempre degli aspetti in comune, primo fra tutti quello fondamentale del bene collettivo e, non ultimo, quello organizzativo. Il bene collettivo, comunque e da chiu nque perseguito, come elemento di un insieme più ampio, deve necessariamente essere esaminato, anche se su scala diversa, congiuntamente a quello statale, da cui nessuno può discostarsi. L'organizzazione amministrativa delle componenti sociali è, quind i, un tutt'uno con l'Amministrazione dello Stato. Quest'ultima è definita pubblica, proprio perchè tale qualifica sta, appunto, ad indicare l'organismo preposto alla gestione dell'insieme delle persone che sono panecipi di una stessa soite. Esistono così soggetti giuridici che, pur distinti dallo Stato, è opportuno che siano a questo legati da vincoli particolari, purchè perseguano ~mi che, anche se in varia misura si possano ricollegare a quelli statali e, pertanto, condividerne i poteri di supremazia e con essi interagire. Ad esempio, la Chiesa cattolica ed i suoi enti riconosciuti dallo Stato non fanno (e non possono farne) parte dell'organizzazione formale dello Stato; ciò, tuttavia, non esclude che taluni di essi vengano considerati come istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e farvi, quindi, parte. A tale esempio, possono aggiungersi i singoli privati quando partecipano ad interventi a favore della collettività, come, ad esempio, quelli dei radioamatori e dei volontari della protezione civile. La struttura di un Paese, nel suo complesso, è rappresentata, pertanto, da tre sottoinsiemi che interagiscono tra di loro, a seconda delle proprie sfere di azione e possono risultare in contrasto o in armonia, a seconda che vi sia, o meno, coordinamento. Essi sono: organismi dello Stato, organismi sociali privati e singoli privati con attività di rilevante interesse per la collettività. Le tre categorie, pur essendo teoricamente ben distinte, una volta poste in sistema, con una seria programmazione sociale ed economica, non possono che avere maggiori possibilità di efficacia agli effetti della pubblica efficienza. La costruzione del modello da ad<?ttare deve rispettare, comunque, una ragionevole e naturale indipendenza tra i sottoinsiemi, allo scopo di non stravolgere le caratteristiche eli ciascuno. In caso contrario, il processo di "semplificazione" rischierebbe di diventare piuttosto di "complicazione", specie se si volesse tenere conto di tutte le interazioni possibili. Per quanto riguarda poi la struttura cui ricondurre l'apparato statale, è probabile che la schematizzazione lumeggiata dal presente tema non coincida necessariamente con quella in atto, caratterizzata a volte, da inutili sovrapposizioni. Ma ciò non deve significare la soppressione degli organismi risultanti in eccesso, in quanto è possibile sempre ricondurli ad una nuova funzione ovvero ad un diverso livello ordinativo.

26 In tale contesto non sa rebbe male se, fra le attività dello Stato, rientrasse quella della ricerca e sperimentazione di nuovi orizzo nti di impiego; probabilmente, si scoprirebbero settori occ~pazionali di grande interesse come, ad esempio, il condurre una gestione più proficua, anche attraverso mostre itineranti, dell'errorme patrimonio artistico-culturale, oppure un maggiore impiego di esperti e tecnici in attività di cooperazione con i paesi in via di sviluppo. In effetti, si può facilme nte constatare còme il problema organizzativo non si esaL!risce all'interno di uno Stato. Le interdipendenze con o rganizzazioni esterne rappresentano una parte cospicua delle attività economiche. Gli Stati esteri e le loro istituzioni e le organizzazioni internazionali, come la stessa Unione Europea, non fanno certo parte de ll'amministrazione pubblica italiana, nè diretta, nè indiretta. Purtuttavia, essi godono di una posizione particolare e molte delle lo ro attività sono riconducibili a quelle interne del Paese. Se poi si sostenesse che lo studio del problema organizzativo pubblico può essere tenuto distinto dalle attribuzioni dell'Amministrazione, allora occorrerebbe tener presente che quest'ultima agisce proprio in funzio ne del suo o rdinamento, anche se, purtroppo, non sono rari i casi patologici in cui la funzione di un dato organismo non ha più alcun contatto con la realtà e diventa fine a se stessa. Se fosse, invece, l'attività a rimanerne fuori e si ponesse attenzione solo ai modi con cui essa agisce, cioè U procedimento, si potrebbe notare come q uesto consti di un complesso di operazioni e/o di atti preparatori condizionanti l'azione. Ciascuno di essi a sua volta può rappresentare il momento culminante di una serie più ristretta di altre operazioni e/ o atti, tanto da poter asserire che si hanno, spesso, procedimenti nel procedimento. Ad esempio, la deliberazione di un o rgano collegiale viene preceduta da interventi parziali de i vari compo nenti che hanno comportato l'esecuzio ne dei procedimenti determinanti l'intervento. I procedimenti variano non solo a seconda della lo ro diversa finalità, ma anche a seconda dei diversi soggetti. Così si ritorna alla necessità di ben definire la posizio ne o rdinativa dei vari organi e, quindi, della ricerca eli una struttura orga nizzativa più idonea. Il problema o rganizzativo ha bisogno, dunque, eli fare un passo avanti verso la soluzione ultima, ancora tutta da costruire .

L'ARCHETIPO STRUTTURALE ORGANIZZATIVO (ASTRO)

a complessità della struttura dello Stato è certame nte il problema cui occorre prestare la massima atte nzio ne, in q uanto solo dalla razio nalizzazione de lla sua articolazio ne o rdinativa e delle sue compone nti potrà emergere un sistema chiaro di flussi decisionali, direzionali ed informativi che consentirà effi-

cacia a una qualsiasi attività operativa. All'individuazione .di una possibile soluzione al problema organizzativo, può soccorrere il modello d 'osservazione per eccellenza, da sempre esistente: il "sistema uomo", che rappresenta la massima sintesi di struttura organizzata, oltre ad essere l'unità elementare e la causa stessa di qualsiasi esigenza orgaoizzativa, pubblica o privata che sia. Attraverso il modo di agire di questo meraviglioso essere·, che iJ Creatore ha "pensato" per porl o a l veltice della scala biologica, è possibile estrapolare le regole compoltamenta li per qualsiasi tipologia eli attività. Quando l'uomo, in cond izioni norma li, avv ia un'azione per addive ni re ad un'opera, è perchè prima decide di rea lizza rla , valutando i pro e i contro, i mezzi a disposizione e l'opportu nità (componente politica o decisionale), poi si organizza per porla in essere, acquisendo le informazioni (comprese le esperienze dei pro pri simili) e procurandosi, qualora non sufficienti quelli natura li (ad es. le mani), i mezzi necessari pe r attuarla nei modo miglio re (componente strumentale o di supporto o amministrativa o gestionale) ed, infine, la esegue, ponendo la massima cura ed attenzione (componente f1nale o esecutiva o operativa). Il tutto è svolto in una cornice di costame ed adeguato coordinamento, a l fine di un'armonica combina zione dei singoli sforzi decisionali, gestionali ed esecuti vi. Una qualsiasi metodologia organizzativa non può non far riferimento alle stesse modalità comportamentali, che sono umanamente connaturate in relazione alla predisposizione o capacità della pe rsona. Tali moda lità costituiscono le relazioni fondamentali de ll' "essere uomo". Il loro impatto su qua lsiasi aspetto dell'attività umana è determinante. Esse possono, pe1tanto, essere sincetizzate e raffigurate dalle componenti che formano il "modulo base" per il rinnovamento del sistema sociale. La concezione del predetto modulo, rappresentato nello schema della tavola l , non è , pertanto , la formulazione di una qualche nuova dottrina, bensì la quintessenza de ll'ovvio ed il frutt0 di una semplice osservazione e eli personali esperienze, che hanno portato alla foca lizzazione dell'archetipo cui fa natu rale riferimento qualsiasi organismo intelligente. Non ramo semplice sa rà, probabilmente , la sua adottabilità concreta ad una struttu ra complessa come quella di uno taro, soprattutto a causa degli egoismi di parte. Ma se un movimemo politico intendesse realmente rivisitare l'intero strumento della pubblica amministrazione e recuperare funzionalità nella sua complessità non può che fa r riferimento all"'ASTRO". ll modulo è stato così denominato dall'acronimo di Archetipo STRuttu-

rale Organizzativo, a volere sottoline are una fonte di luce naturale capace di illuminare il processo di revisione degli schemi organizzativi dello Stato democratico , con l'augurio di una sana rinascita del nostro Paese. In sostanza, un corpo sociale, per quanto complesso sia, se be n ·organizzato, deve vivere e reagire a qualsiasi sollecitazione esterna con una struttura co mpatta, appunto com e se fosse un solo uomo, e con tutti i componenti convinti assertori della propria fun,zione ed in perfe tta armonia di azione con gli altri (pro prio come dice un vecchio detto : "uno per rutti e tutti per uno"). In effetti, le molteplici situazioni e gli elementi di rischio con cui si confronta uno Stato, come anche un qualsiasi altro aggregato sociale, nonchè la necessità di dotarlo di potestà decisionale, portano a considerare tale suprema istituzione al pari di un organismo vivente, appunto come il mocle Uo reale d'osservazione citato. La sua capacità di espressione intellettiva, amministrativa ed o perativa, quale somma del valore razionale dei singoli, consente ad esso di vivere e, quindi, di decidere, di organizzare e eli muovere in funzione dei compiti assegnati. E proprio ne l "sistema uomo" è sintetizzato meravigliosa me nte il fenomeno comportame ntale più confacente all'Amministrazione dello tato : vivere, muovere, operare e, se necessario, combattere. Ciò premesso, allo scopo di pote r abbracciare con uno sguardo d'insieme il nuovo "siste ma Stato", si delineano, d i seguito, gli e le menti che ne dovrebbero pe rmeare il rinnovamento e consentire la massima potenzialità e snellezza. Questi, sintetizzati dall'ASTRO; risultano individuabili in: • una capacità decisionale , da attribuire, in modo inequivocabile, ad una specifica "componente politica o decisionale" posta a tutti i JiveW de lla struttura con il compito di esaminare gli e lementi di situazione reale, sceglie re tra le alternative possibili ed agire in modo razionale e tempestivo per perve nire, face ndo sempre riferimento ai superiori interessi del Paese, al conseguimento degli obiettivi o delle finalità acl essa assegnati; • un'attività amministrativa o gestio nale , improntata alla massima integrazione e senza "grovigli" di competenze, che ra ppresenta la "componente strum entale o di supporto" e che consenta eli: - selezionare e formare il persona le da adibire ne lla u·iade delle sfere d i competenze (politiche, strumentali e finali); - pianifica re e pro~ra mm a re, nell'ambito di una specifica funzione e di ogni suo livello, la realizzazione degli obiettivi assegnati con piena autonomia di gestione; - progetta re la realizzazione della singola o pera, in coordinamento con le altre; - va lutare ed acq uisire i mezzi necessa ri all'ope ra; - prendere le o pportune misure, al fine di rende re celermente operativi i pro-

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30 grammi tecnici ed economici decisi dal liveUo gerarchicamente superiore; - affidare l'opera da realizzare o una parte di essa, se complessa, unitamente ai mezzi necessari all'organismo esecutivo più idoneo; - operare il coordinamento ed il controllo, in fase condotta, del processo di esecuzione dell'opera; - rappresentare alla componente politica eventuali difficoltà attuative, non superabili nel proprio ambito, e relative proposte risol}..Jtive; - promuovère l'evoluzione e l'ammodernamento dei mezzi ed equipaggiamenti e delle procedure di coordinamento, comando e controllo degli organismi; • un apparato di forze, mezzi ed equipaggiamenti, tecnologicamente aggiornato, che costituisce la "componente f"tnale o esecutiva" e che consenta il massimo grado di: ~ efficienza nell'esecuzione dell'opera affidata; - verifica dei risultati, anche sulla base degli interventi correttivi disposti dalla componente di supporto; . - interoperabilità, per poter intervenire in supporto di altri organi, anche al di fuori dello specifico incarico, in caso di situazioni d'emergenza; - prontezza operativa, in termini eli tempi eli reazione, per assicurare l'intelligente e pronta esecuzione dell'attività cui è preposto nell'ambito di una funzione e, in termini di mobilità fisica, per garantire la piena occupazione delle attività sia dei singoli organismi che dell'intero sistema sociale. A tale triacle, fa da supporto generale e generalizzato una rete di trasmissione dati per la comunicazione, in tempi brevissimi, delle informazioni nell'intero sistema. È necessario che la rete: • sia caratterizzata, sia a livello orizzontale (all'interno) che verticale (verso l'esterno) del collegamento, dalla massima fluidità ed affidabilità tra le diverse componenti e ne consenta l'integrazione; • costituisca un· vero e proprio "sistema nervoso" del Paese, per consentire al centro di inviare gli stimoli necessari al funzionamento d~gli organismi periferici, ma anche con il compito di fornire tempestivamente, dalla periferia al centro, le informazioni (esigenze, dati eli costo, stato delle realizzazioni, ecc.) relative all'esecuzione di quanto previsto dalla "componente politica", progettato nell'ambito della "componente strumentale" ed eseguito dalla "componente finale"; • inquadri il processo decisorio in un sistema generale teso a formare un'unica linea d'azione, in cui le singole decisioni non sono incompatibili o contraddittorie fra eli loro ma tese a mantenere un continuo "feecl back loop", per dare al sistema il carattere d'insieme integrato e la capacità eli analisi e valutazione dei dati pervenuti per il riesame, su basi razionali e scientifiche, eli qualsiasi pianificazione, programmazione ed esecuzione.

La struttura ne l suo complesso è così rappresentata da tre sottosistemi, corrispondenti alle sfere cli azione in stretta interdipendenza che, a loro volta, contengono ulteriori sottosistemi organizzati sempre nello stesso modo. In ciascuno di essi, prima si decide, poi si organizza di conseguenza ed, infine, si esegue quanto deciso e organizzato. Ovunque opera il principio dell'unità, pur nel rispetto assoluto del ruolo altrui, ed il collegamento per la necessaria attività di coordinamento è assicurato da un sistema informativo globale ed interattivo. Ogni componente della struttura è configu rata, come già specificato, dall"'Archetipo STRutturale Organizzativo" (ASTRO) che- si rammenta -è da sempre il naturale fondamento dell'assetto sociale, delle azioni dell'uomo e della sua famiglia. Si tratta, in sostanza, delle tre ben note sfere di competenza (o componenti funzio nali) su cui si è sempre cercato di ottenere anche , senza precise regole, l'ordinamento di un qualsiasi aggregato sociale organizzato per una o più delle sottonotate esigenze comuni : • istituzionale (componente politica o decisionale); • gestionale (componente strumentale o di supporto); • operativa (componente finale o esecutiva), che, insieme, vanno a costituire il modulo base dell'ASTRO, di cui alla tavola l , quale modello di sintesi organizzativa valido anche, e soprattutto, per le esigenze della pubblica amministrazione. Finora, l'attenzione del legislatore e dello studioso si è soffermata -appena ed in modo disarticolato- su due componenti, trascurando la distinzione tra quella "gestionale o strumentale" e quella "finale o esecutiva", forse per il carattere di interclipenclenza che è insito nel loro insieme (leggasi principio dell'unità). A questo punto, è d'uopo rilevare anche come nell'attuale struttura le cellule sovraordinate -quelle istituzionali- sembrano degenerare in escrescenze tumorali, talchè spesso sono presenti organi diversi, con identiche funzioni, che, per la sovrappÒsizione eli quest'ultime, impediscono l'assunzione di decisioni e di responsabilità, si intralciano tra di loro ed "impazziscono" nelle loro azioni per mancanza eli un unico responsabile. A questo punto della trattazione, dovrebbe essere chiaro, oramai, che in un sistema che punta acl un largo ricorso agli ausili informatici in tutta la loro potenzialità, non si può prescindere dalla rigorosa definizione delle varie funzioni e dei relativi responsabili e , tanto h1eno, dal rispetto delle stesse, pena il fallimento eli qualsiasi tentativo di razionalizzazione (necessità, questa, tanto più sentita quanto più organato è il corpo cui si vuol dare vita). Orbene, è auspicabile che si possa addivenire presto acl una rimoclulazione dell'attuale architettura pubblica, ponet!clo a fondamento del suo sviluppo pro-

32 pri? il prederro modulo base dell'ASTRO con cui sarà possibile rispo nde re alla richiesta di maggiore efficie nza e di individuazione chiara dei vari sertori di responsabilità, oltre che consentire quel processo metodologico di "programmazione integrata" perseguito da sempre da turte le forze sociali e mai raggiunto. • E' opportuno sottolinea re anche che ciascuna delle tre sfere di competenza o componenti le funzioni, come già detto, essenziali sia per l'ordiname nto che per l'espletamento delle varie attività: • deve essere organizzata con un proprio archetipo (vds. tavola l) che, a sua volta, avrà ogni componente, specie per quanto attie ne quella finale o di esecuzione, articolata in un ulteriore modulo, e così via fino all'estrema periferizzazione dell'organismo considerato; • deve essere dotata di soggetti motivati e adeguatame nte formati, in modo da avere ovunque personale che, in relazione alla propria specifica qua lificazione, sia particolarmente idoneo ed addentro alle scelte istituzionali, alle tecniche gestionali e, non ultimo, all'esecuzione intelligente, fedele e puntuale di quanto ordinato ed organizzato; • non deve interferire, al di fuori delle procedure e modalità di controllo prestabilire, nell'azione delle altre componenti sia paritetiche che di dive rso livello, in quanto ognuno, nel proprio campo, deve essere il massimo esperto oltre che il responsabile certo. Owiamente, con il passaggio dal centro alla perife ria e dal livello decisionale a quello o perativo , le valutazioni e le scelte avranno sempre più natura tecnica ed es ecutiva ch e politico-decisionale, fino ad arrivare al s ingolo individuo, che deve essere prepa rato, pur ne i limiti delle proprie capacità naturali, acl esercitare nella propria attività, qualunque essa sia, i tre ruo li che definisèono l'ASTRO. A titolo esemplificativo, ne lla tavola 2 è rappresentato un elemento della struttura pubblica generale, in cui si potrebbero articolare gli o rganismi che presiedono acl una funzione principale (ad es. la Difesa o pe r meglio dire "Sicurezza", perchè ta le è, oggi, la sua funzione), ne lla sqa composizione e ne l suo sviluppo dal centro alla perife ria. Tutte le altre principali funz io ni (Organizzazione Generale, Pianificazione-Programmazione~B il ancio, Istruzione e Cultura, Studi e Ricerca, Relazio ni Internazio nali, Giustizia, Assistenza Pubblica, Lavoro e Previdenza Sociale, ecc.) dovrebbero essere rimodulate in modo analogo, tene ndo presente che, a live llo "centrale", le compo ne nti decisio nali dovrebbero o perare tutte in stretto coordiname nto tra di lo ro . A proposito del coordinamento delle fun zioni dei va ri dicasteri, desta molta perplessità l'inesistenza di o rganismi che, al di fuo ri del gioco de~ l e parti ma interni al Consiglio dei. ministri , coadiuvino il Presidente in questa importantissima attività che ancora oggi è di fatto, ma impropriamente, espletata dal Tesoro. Le

·LA DIFESA·

flussi decisionali/ organlzzatlvl -

flussi dati d'esperienza

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34 "Autorità" istituite negli ultimi tempi sono una prova della necessità del coordinamento. Purtroppo, il loro potere sembra pregiudicato, in qualche modo, dal comportamento spesso dissociante delle singole amministrazioni. E' da dire, comunque, che tali organismi dovrebbero essere soste nuti, nelle loro determinazioni, direttamente dalla persona del Presidente de l Consiglio, perchè rappresentano l'espressione della sua volontà. Al solo scopo di aiutare la comprensione del sistema organizzativo qui ipotizzato, appare OpportunO evidenziare che, in un ambiente coordinato ed OP.erante all'insegna della razionalità e del bene collettivo, la preminenza di una funzione di governo sulle altre non ha più senso. Così, la funzione "giustizia" non può essere avulsa dal contesto generale di gestione del Paese. L'autonomia ed il potere particolare ad essa finora conferiti possono permanere solo se si ammette, a priori, l'inadeguatezza organizzativa del "sistema Italia" e che sussistono ancora forti possibilità eli inquinamento dell'azione pubblica, proprio ad opera degli organismi di vertice (come, purtroppo, è emerso recentemente in tutte le funzioni pubbliche). La qual cosa, comunque, potrebbe essere superata, come si vedrà meglio in seguito, conferendo ai partiti, ai club od ai vari movimenti di opinione una precisa collocazione ordinativa e le responsabilità che ne conseguono. Ciò, in quanto la funzione da essi svolta ha un'altissimo impatto sociale per essere promotori e forza di p ressione delle istanze dei cittadini, quando obiettive e non in contrasto con il bene collettivo. Tale funz ione è stata , pe r molti versi, demandata ai '·sindacati"; specie da quando i "partiti" si sono sostituiti alla classe dei "no bìli", curandosi un "vivaio" per la fo rmazione di pote nziali pseudo-governanti de l Paese. Per concludere questa piccola digressione, si auspica che, d'ora in poi, i partiti politici siano più vicin i all 'interesse collettivo e che i loro esponenti "di gove rno" operino solo in Parlamento, lasciando la mera attività gestionale dell'Amministrazione agli esperti delle varie funzioni. Di danni ne sono stati fatti ben tanti! Quì è da soggiungere, poi, che non può essere mossa alcuna contestazione in merito a lla fattibilità eli un "governo di tecnici", in quanto il loro operato è, sempre ed in ogni caso, "politicizzato" dal consenso o me no del Parlamento, dove risiede ed inte rvie ne, inequivoca bilmente, il pensie ro politico di tune le parti in ca usa. Nella tavola 3, viene rappresentato lo schema della struttura gene rale dell 'Amministrazione de llo Stato, secondo tale ottica. Proprio in ta le struttura -in cui si pe rcepisce que lla atomica- si potrebbe considerare il riordiname nto del '·sistema Ita lia", che può es ere agevolmente conseguito, confrontando le mansioni attuali di ogni O!ga nismo con connotazione pubblica con la posizione ordinativa che dovrebbe assumere alla luce de ll'ASTRO.

COMPONENTI FACENTI PARTE DEL POTERE DECISIONALE (PRESIDENZA DEL CONSIGLIO)

COMPONENTI FACENTI PARTE DEL POTE.RE ESECUTIVO (AMMINE PUBBUCA E PAESE REALE)

COMPONENTI FACENTI PARTE DEL POTERE STRUMENTALE (CONSIGUO DEl MINISTRI)

.FUNZIONI PRINCIPALI

(dicasteri a titolo esemplificativo) flussi decisionali/organizzativi flussi dati d'esperienza flussi d i coordinamento

1 • ORGANIZZAZIONE GENERALE 2 • GIUST121A 3 • ISTRUZJONE E CULTURA 4 • DIFESA E SICUREZZA 6 • PIANIFICAZIONE, PROOR/NE E BILANCIO e-ALTRE

*tlvotA 3 •

36 A tale scopo, appare necessario evidenziare che l'ASTRO: • considera come aree di sviluppo delle fun zio ni di governo: - un' "area centrale", ovvero tutti quegli o rganismi apicali alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio e dei vari Ministri e, comunque, qOelli di inte resse dell'attività di coordinamento delle funzio ni; - un' "area regionale territoriale" ovvero le Regioni e tutti quegli o rganismi che svol~ono attività di raccordo tra le ·realtà locali e la volontà centrale; - un' "area locale periferica", ovvero il Comune e tutti quegli organismi che vivono la realtà del cittadino; • postula, a tutti i live ll i, la distinzione tra organi politici, gestionali e finali; • permette un'azione di controllo centrale profonda ed efficace, nonchè una valutazione dei risultati dei settori funzio nali subo rdinati; • fa converge re le sinergie, scaturenti dalle più volte citate compo nenti politiche e strumentali, sull'attività operativa che è, poi, quella produttiva del Paese; • g uarda al Consiglio dei Ministri, come al protagonista de l processo di pianificazio ne unitaria dell'Amministrazione (ne lle fasi più propositive e di controllo), ne l fedele e coscienzioso rispetto della volontà del Parlamento e, quindi, dei cittadini; • contempla la potestà decisionale e relativa responsabilità, a tutti i livelli, in un unico o rgano ed elimina le sovrapposizio ni orga nizzative e funzionali; . • rappresenta la cornice concettuale comune per la definizione delle piante organiche e per l'articolazione degli uffici per funz io ni omogenee. Pertanto, il mode llo di riferimento suggerito: • riconduce l'Amministrazione ad uno strumento unitario, improntato ad una forte interazio ne e ad un'unica concezio ne d'impiego; • consente di ottenere il massimo sforzo eli efficacia possibile ad esclusivo beneficio del fun zio name nto degli organismj operativi; • permette una· visione globale, in termini fi nanziari, delle esigenze di efficienza o perativa dell 'Amministrazione, superando l'attuale logica, in base alla quale investimento e funzionamento sono conside rate va riabili indipendenti (se necessa rio un setto re, ma anche un'intera funzione, potrebbe essere penalizzato nel "rinnovame nto" per consentire l'adeguamento di un'altro); • consente, attraverso un'indagine sistematica di ciascuna fu nzione e, se del caso, delle attività di ciascun orgarusmo, di pervenire in tempi ragionevolmente brevi al consegu ime nto di un 'eleva ta standardizzazio ne delle procedure gestionali, dei me:ai e dei metodi operativi in uso; • permette l'ottimizzazione delle risorse, perchè agisce in un ambiente di globale integra:lio ne . In definitiva, tale nuova architettura dovrebbe porre ognuno nelle con-

dizioni di fare bene la sua parte, supponendo il puntuale e fedele rispetto delle funzioni di ciascun organo (indipendenza) unitamente all'informatizzazione globale e profonda per coinvolgere nel processo di pianificazione, programmazione e controllo e di esecuzione, l'intero "sistema Paese" a tutti i livelli (imparzialità). In tal modo, il valore dell'unità viene concretamente reso apprezzabile sul piano de i principi che dovrebbero ispirare e guidare l'azione pubblica, trovando il suo punto estremo di responsabilità nelle sfere di competenza apicali, ossia nei vertici del potere politico, gestionale ed esecutivo, che rispettiyamente ordinano, garantiscono la legalità e, quindi, eseguono il tutto per il soddisfacin1ento dei bisogni palesati daLla comunità. Nella situazione attuale del Paese, dovrebbe essere, oramai, chiaro a tutti che è giunto il momento di abbandonare gli individualismi esasperati per dare spazio ad un nuovo modo -ma anche tanto vecchio- di concepire l'unità per la salvaguardia degli interessi più generali della collettività. A proposito della necessità di una maggiore circolazione delle informazioni, è da sottolineare, infine, che se pur è vero che l'informazione è indispensabile per consentire \a "conoscenza" vera e responsabile della situazione reale, è altrettanto vero che per esercitare co n obiettività la ricerca della Verità e discernere, quindi, la bontà nelle informazioni, la "conosce nza" stessa h a bisogno di un ele me nto indispensabile: lo spirito di pace e di fratellanza. E tale spirito, lo si può far maturare nel cittadino solo con l'intervento della Chiesa, con l'ascolto della Parola di Dio. Ciò, è veramente l'unica cosa importante, perchè senza la Parola che costruisce le "fondamenta" qualsiasi costruzione è fatta "sulla sabbia", perchè un uomo senza Dio è un uomo che lotterà sempre contro l'uomo.

LA CONFUSIONE DEI POTERI NELLO STATO

ell'ordinamento italiano sono riscontrabili tutti gli elementi di base di uno Stato democratico: Costituzione deliberata da un'assemblea rappresentativa del Popolo, Parlamento anch'esso rappresentativo, Presidente della Repubblica, Organi .di controllo e/ o consultivi e Governo, i quali costituiscono di per sè una valida premessa per conferire indipendenza ed imparzialità all'Amministrazione del Paese. Tuttavia, in un tempo che vede l'affermarsi sempre più accentuato della globalizzazione dei rapporti sociali, si ritiene che, per una affermazione ancora più profonda dei principi democratici, occorre fare un passo avanti, riesaminando le relazioni tra i pubblici poteri. E' a tale scopo che vengono delineati, in termini

necessariamente generici, alcune particolarità che "colpiscono" chi esamina più da vicino le attuali componenti ordinative dello Stato. Ancora oggi si intende per "potere esecutivo" quel complesso di organi cui sono devolute sia le funzioni amministrative che esecutive del Paese. Si ~mole, anche, parlare di "governo" e di "pubblica amministrazione", assumendoli come sinonimi. Così, non di rado si indica, genericamente, nel termine "governo" sia l'organismo collegiale dei ministri che l'intero sistema de i pubblici poteri con tutte le sue funzioni. E' da dire che la terminologia in uso trova, purtroppo, promiscuità nella stessa Costituzione. Infatti, al Titolo III della Parte seconda si può leggere : "Il Governo", comprendendo, in tale espressione "il Consiglio dei Ministri, la Pubblica Amministrazione e gli Organi ausiliari". Qui il Governo è inteso nella globalità dei predetti organi. Una prima perplessità sorge dalla sez. I, dedicata al Consiglio dei ministri, e precisamente dall'art. 92, dove si dichiara che "il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri". Espressione veramente "poco felice" che ha contribuito, sotto l'aspetto organizzativo, a dar vita a comportamenti poco ortodossi nella gestione della cosa pubblica, consentendo di mescolare, senza darne chiarezza, le sfere di competenza (vedasi quanto delineato precedentemente a proposito dell'ASTRO) . Le conseguenze di tale disordine, nella primaria impostazione organizzativa, sono facilmente riscontrabili talchè, nell'attuale sistema, sia il "potere politico" (Parlamento) sia il "potet:e esecutivo" (Governo) sono stati gradualmente, ma sempre più prepotentemente, esercitati dai partiti politici -organismi, peraltro, attualmente di scarsa rilevanza nella Costituzione- che hanno ingenerato sempre più confusione e sovrapposizione nelle va rie competenze e, di fatto, privato il popolo dell'esercizio di iniziativa delle leggi (a rt. 71, zo comma). E' da constatare, poi, come il "governo" sia ormai considerato l'interprete principale dello scenario politico dello Stato, anche se, dal punto di vista strettamente ordinativo e non solo, spetterebbe solo al Parlamento il potere "politico-decisionale", ossia la guida dello Stato. A tale livello ordinativo, infatti, il citato potere dovrebbe essere inteso come capacità di esecuzione .degli specifici intenti manifestati dai cittadini, mediante l'inte rpretazione e la conversione dei medesimi intenti in atti legislativi da armonizzare, peraltro, con gli interessi generali del Paese e, talora, con le esigenze obiettive del contesto internazionale. Al "Consiglio dei ministri" dovrebbe essere, invece, devoluta -ne ll'ambito normativa determinato dal Parlamento- la sola direzione generale di gestione del Paese, cioè la funzione "strumentale" del potere esecutivo, che è poi, appunto, quella di "governo" (vedasi tavola 4). Il potere che ne deriva è da intendersi,

A=>Famlglla 8 =>Partiti politici C=> Organismi esecutivi del partiti A => Presidente del Consiglio 8 =>Consiglio del Ministri

- - - -- -l.... ~

flussi declslonall/organlzzatlvl

_____ .,..

flussi dati di esperienza

A => Parlamento 8 => Presidente della Repubblica C=> Organismi costlt.ll di consul.za, tutela e controllo

quindi, come capacità di supportare la rea lizzazione delle aspettative rappresentate dall'insieme dei cittadini (Popolo sovrano), interpretate dal Parlamento e da concretizzare a cura delle singole amministrazioni con le risorse a disposizione. Purtroppo, proprio nell'ambito di tale specifica funzio ne di "governo", il-''Consiglio dei Ministri" naviga no rmalmente con decreti legge, sostituendosi, in ciò, a lla fu nzione legislativa, di mera competenza del Parlame nto (articoli 70 e 76 della Costituzio ne), me ntre acl esso compete rebbe, com~ già eletto, la guida generale del governo {art. 95) e l'iniziativa delle leggi (art. 71, l 0 comma). Tuttavia, è da riconoscere che il rango talmente elevato, rivestito a tale livello o perativo dell'Amministrazione, consente all'organismo in q uestione eli avere anche grandi capacità politico-decisionali, ma solo in casi eli necessità e di urgenza e per l'adozio ne eli specifici provvedimenti (art. 77). Da q uanto tempo l'eccezio ne si è sostituita alla regola? Il "Consiglio dei ministri", nella pratica attuazione del proprio compito, ha finito, inoltre, con l'assumere nella persona di ciascun componente vere e proprie funzio ni esecutive (approvazione dei contratti, gestione del personale, ecc.), non pone ndo, così, alcuna diversificazione tra azio ne direzionale e azio ne esecutiva, ovvero tra "controllore" e "controllato". Nel potere esecutivo si fanno poi ricompre ndere, oltre agli orga nismi statali, le regio ni e altri o rganismi che espletano attività eli interesse collettivo, ma tanti altri ne sono esclusi. Comunq ue, in tutti i livelli el i tale potere (come degli altri) non c'è chiara distin zio ne fra le funzio ni politiche, strumentali e fina li. Ciò provoca, tro ppo s pesso, ingere nze nelle rispettive sfere eli competenze, confusio ne e, quindi, incapacità di circolazione dei necessa ri flussi decisionali, gestio nali ed info rmativi, con i consegue nti scontati disordini gestio nali e, q uind i, sociali. Per quanto attie ne alla specifica connotazio ne da dare alle regio ni , alle province ed ai comuni, si ritiene che essi non possono no n appartenere, opportunamente ordinati, al potere esecutivo, nulla osta nclo la capacità legislativa (specie delle regioni) che risulta, invero, indispensabile per il clec~ ntra mento de i poteri, al fine eli tutelare meglio i cittadini e che consegue alla necessità di svilu ppo dell'a rticolazione in va ri livelli dell'organizzazio ne, per rea lizzare una maggio re aderenza dello Stato al Paese reale . In definitiva, un corretto ordinamento degli orga nismi nelle va rie compo ne nti è quanto mai necessa rio ed è ora possibile, avendo focalizzato un modello ideale, l'ASTRO . Qualunque sia la collocazione che acl essi si inte nda dare, ciò che conta, è l'esatta definizione della loro funzione e del livello ordinativo rivestito, cosa, ancora oggi, difficilme nte percepibile. Ma la più grande confusione risiede soprattutto nell'espressione "potere".

41 Nella fattispecie, esso dovrebbe essere inteso come possibilità concreta di poter fare qualcosa a favore della collettività ed esercitare, quindi, a favore del Paese le funzioni che ne conseguono. Di ta le significato, purtroppo, se ne sono perse le tracce. Il concetto che ha fortemente preso piede oggi è stato, piuttosto, quello di fare qualcosa, soprattutto per sè stessi e niente per gli altri, anche perchè nessuno fatti salvi i pochissimi che hanno ricevuto saldi principi morali dai propri genitori- è mai stato educato dal Paese a fare diversamente. La promiscuità, l'ambiguità e la confusione non devono trovare posto in una società che vuole veramente rinnovarsi. Tali stati non sono assolutamente consentiti nella società democratica specie se si vuole ricon-ere all'ausilio dei moderni mezzi elettronici o si aspira, addirittura, ad operare in un ambiente di globale automazione interattiva, semplicemente perchè alla base di qualsiasi approccio a gestioni di tipo informatizzato vi è, come primo requisito funzionale, proprio la "chiarezza" sia delle funzioni che della collocazione ordinativa degli organi. Ancora oggi, purtroppo, non sono state formulate definizioni del tutto soddisfacenti e generalmente accolte dei tre poteri dello Stato, tali da incasellare con esattezza ogni aspetto delle loro funzio ni. Ciò è dovuto, probabilmente, al fatto che qualsiasi organismo, in ogni livello ordinativo, anche periferico, presenta nello svolgimento delle proprie funzioni aspetti ambigu i e incerti, in quanto in esso sono sempre presenti tutte e tre le componenti organizzative (politica, strumenta le e finale). La promiscuità è, come si può notare, del tutto fisiologica. Tra le componenti "politico o decisionale", "strumentale o di supporto" e "finale o esecutiva" opera, in effetti, una naturale commistione che oggi è quanto mai necessario definire, allo scopo di poter fa re luce tra le funzioni eli un dato livello e quelle del livello subordinato. Ciò è possibile, ancora una volta, prendendo come ch.iave di lettura proprio il modello proposto dall'ASTRO. Dopo "tangentopoli" emerge , in tutto il suo vero aspetto, l'origine delle remore e delle lentezze che hanno prodotto, nel tempo, una falsa "trasparenza" nella gestione della cosa pubblica. Oggi, un'obiezione alla distinzione netta dei "tre poteri" e delle relative funzioni finirebbe solo in un vano tentativo di nascondere ulteriori, reconditi e non troppo leciti obiettivi od il timore di assumere le proprie responsabilità, in quanto finora ha sempre fatto comodo a molti confondersi con la massa. E' da dire, inoltre, che se fosse il peso della responsabilità a fare paura, a fronte di un trattamento economico inadeguato, la stessa Amministrazione avrebbe il dovere di trovare "giusti con-ettivi" e di proteggere il funzionario che sbaglia per troppo zelo o per atti e

fatti indipendenti dalla sua volontà, ma anche di punire immediatamente quello che ne rifugge. Senza dimenticare, poi, che in un'organizzazione efficiente ci dovrebbero essere, perchè indispensabili, controlli continui, speditivi e trasparenti -meglio se effettuati da organismi indipendenti e sovraordinati- che, pur laSciando ampia libertà di azione ai dirigenti, possano evitare, in situazioni certe di danno, comportamenti nocivi, se non addirittura anticostituzionali. In tutte le altre situazioni, l'analisi costo / efficacia dell'operato del dirigente dovrebbe essere sufficiente a confermare le sue funzioni ~ farlo, quindi, progredire nei livelli ordinativi oppure, se poco capace e/ o irresponsabile, "licenziarlo" dalle funzioni rivestite.

LA RAZIONALIZZAZIONE DEI POTERI DELLO STATO

n una comunità di persone che inte nde organjzzarsi per meglio progredire sono sempre necessarie delle scelte . Ma la scelta sottende una decisione e qualsiasi decisione implica il riconoscimento di un potere. Il potere è, dunque, l'elemento permanente ed indispensabile di un assetto organizzativo. L'esercizio di tale potere, qui definito come "potere organizzativo", si manifesta, poi, con atti che tendono a: • condurre all'unità il comportamento de i singoli individui in relazione all'interesse superiore comune ed agli eventi particolari del momento; • regolare le .relazioni tra soggetti diversi per evita re situazioni conflittuali; • armo nizzare la sinergia dei Singoli componenti di un dato aggregato sociale; • disciplinare l'impiego razionale delle energie dei componenti nell'esercizio delle funzioni. Nel Paese, è solo attraverso un equilibrato razionale esercizio del potere organizzativo che persone diverse, per indole e per capacità funzionali, possono coordinarsi ed operare in armonia sino a formare un organismo vivente compatto capace di pervenire a nuovi traguardi di vera vita sociale. D "potere organizzativo" per eccellenza è l'Amore Universale ed Assoluto di Dio, che solo la Chiesa può diffondere. Come già evidenziato nella prima parte, nel "potere di o rganizzazione" conferito dalla Costituzio ne all' Amministrazione rientrano tutti gli altri poteri dello Stato democratico. Da tale "potere" conseguono, infatti, le funzioni fondamentali dello Stato: politica o decisionale , amministrativa o strumentale ed esecutiva o finale. Ciascuna di tali funzioni o rigina, poi, il potere legislativo, il potere amministrativo ed il potere esecutivo in senso stretto, con cu i si governa eseguendo la legge.

on v i è alcun altro potere! D a tali supremi poteri procedono, a lo ro vo lta, e si sv ilu ppano, nei vari livelli o rdinativi della compo nente di governo, le funzioni esecutive, cioè il modo con cui lo

raro soddisfa i b isogni del po po lo.

E' così, quindi, che da ogni potere discende una funzio ne e v iceversa. Le funzioni possono essere fo ndamentalmente raggruppate, sempre sotto il pro filo o rganizza tivo suggerito dall 'A TRO, in tre sfere di competenze, owero: • nella produzione di norme per rego lare la vita dei cittadini, in o rdine agli indirizzi espressi dagli stessi ed alle esigenze comunitarie, cioè, nella legislazione, espressio ne massima d el potere politico (funzione politica o decisionale);

• nell'amministrazione delle norme per assicurare alla comunità l'esercizio dei diri tti ed il rispeno dei doveri, m ediante un'azio ne di pianificazione, programmazio ne e gestio ne, in maniera efficace ed econo mica, delle sca rse risorse. Tale componente rappresenta. in sostanza, lo strument<? che consente il raggiungimento dell'obiettivo finale (funzione strumentale o di supporto);

• nell'esecuzione delle norme per il socldisfacimento dei bisogni collettivi, ovvero nell'esecuzio ne di quanto disposto dalla componente politica e suppo rtato dalla componente strumentale dello stes o livello ordinativo (funzio ne f1nale o

esecutiva). A ciò appare rea lmente p reorclinata una q ualsiasi funzio ne d i governo (giustizi a, sicu rezza. assi tenza, ecc.) che dovrebbe essere perseguita, in izialmente, mediante una sua regolamentazi one generale cui far seguito, per il tramite di uno specifico organismo, un'attività per la rea lizzazio ne di specifici obiettivi. Tale attività richiede acl ogni fase del suo p ro cesso attuativo, ossia acl ogni livell o ord inativo, l'intervento di: • una d ecisione indipendente, in quanto è praticamente impossibile saturare, a prio ri, con puntuali e corrette disposizio ni, ogni aspetto connesso alla gestione dell~ pubblich e funzio ni

(componente decisionale);

• un suppo rto amministrativo-logistico per l'acquisizione e la ge~tione dei m ezzi necessari (componente· strumentale); • un apparato di fo rze e mezzi per mandare ad effetto quanto deciso e supportate dalle altre compo nenti (componente operativa). Da un punto di v ista organizzativo, cui si ispira la predetta tripartizione, lo Stato fo nda le sue azio ni nell'ordinamento giuridico ed in esso ne configura il suo potere. Ordunque, il processo d i razionalizzazio ne della pubblica struttura deve essere perseguito, lacldove necessario, con una revisio ne della stessa Costituzione che definisca le funzio nj e, q uindi, i poteri eli ogni incaricato di una pubblica attività.

La formalizzazio ne giuridica dei poteri e delle funzioni che ne derivano è necessaria anche allo scop o d i ben configurare i limiti discrezionali e le precipue respon-

44 sabilità del pubblico funzionario per evitare inutili ed inopportune interferenze della "funzione giustizia" che, se portata all'eccesso, può paralizzare la "capacità decisionale" del dirigente pubblico, con grave nocumento della collettività. Di contro, è da dire che lo Stato democratico ha il dovere di tute lare i cinadini nei confronti dei detento ri dei poteri statali, per impedirne gli arbitrii, mediante il noro "potere giudiziario" che, tuttavia, deve necessariamente essere ricondotto a mera funzio ne nell'ambitO della stru ttura o rdinativa .del potere esecutivo, senza particolari auto nomie o supre mazie di sorta. La "giustizia" è impo rrante quanto, ad esempio, la "pubblica istruzione". Né più né meno. In sostanza, il potere decisionale del dirigente pubblico, a tutti i livelli, · deve essere ben delimitato, ma deve tenere luogo alla legge, cioè valere come vera norma di legge. Ciò, in quanto, come già chiaritO, è impossibile saturare, a prio ri, con dis posizio ni di legge, ogni dettaglio delle esigenze di gestione. È importante che il dirigente nelle sue amibuzio ni sia lasciato libero di agire. La valutazione dell 'analisi costo-efficacia del suo mandato deve essere lasciata ad adeguate e trasparenti tecniche di bilancio da sotto po rre, poi, al giudizio degli o rga ni superiori. A tal proposito, vale la pena di soggiungere che mai un'autorità del livello superiore deve rivestire un grado dirigenziale inferiore a quello subordinato. n sistema non funzionerebbe. Inoltre, nel defmire la funzione e la collocazione ordinativa del cittadino nel suo impiego nella struttura pubblica, si ritiene opportuno evidenziare che è quanto mai necessario riservare una partièolare attenzione alle differenze interpersonali e intrapersonali, in tema di capacità, esigenze e valori di ogni soggetto, in quanto sono proprio tali differenze che determineranno il ruolo sociale del singolo. Da quanto fino ra delineatO, consegue che, nell'ambito della pubblica amministrazio ne, occorre un o rdinamento gera rchico-fu nzionale dei poteri. Tra i quali, quello politico o· decisionale assume primaria importanza, poichè eletta le no rme che gli altri dovranno eseguire . La separazio ne teorica de i poteri dell'Amministrazio ne e, q uind i, delle relative fun zio ni: politico o decisionale, strumentale o di supporto e finale o esecutiva, è stata ritenuta, fino ra, un ideale sto rica mente irraggiungibile . È o ra possibile superare tale convincime nto. Il momento storico, il modello ASTRO proposto ed i mezzi posti a disposizione dalla moderna tecnologia danno, oggi, la possibiJità di gestire un potere in modo del tutto indipendente (pur in perfetta armonia con gli altri) e d i assegnare ad esso la fun zio ne che gli è corrisposta, e q uesta soltanto. E' intorno alla predetta triade di competenze che dovrebbe essere, quindi, costruito il processo di rinnovamento della pubblica amministrazione. Gli or-

gani preposti all'esercizio dei poteri dovrebbero essere raccolti per Uvello ordinativo e per funzione, a seconda cioè che siano decisionali, di suppotto o esecutivi. Conseguentemente, ciascuno di essi assumerebbe, nell'ambito dello stesso potere, un diverso ruolo in relazione alla propria funzione (politica, strumentale, finale). Alla luce delle linee guida dell'ASTRO, si ritiene, ora, di poter fare una breve esemplificazione de lle struttu re e dei relativi organi, nell'ingegneria di un nuovo Stato democratico. A livello apicale~ la sovranità è inequivocabilmemte del Popolo, quale espressione dell'insieme dei cittadini, che, con il supporto dei mov:imenti politici, sceglie il tipo eU Stato e di Governo cui affidare la propria esistenza (vds. tavol~ 4). I partiti politici -da legittimare costituzionalmente quali "persone giuridiche di diritto pubblico", in quanto partecipi del potere sovrano come e forse più degli altri organismi dello Stato- dovrebbero operare lo sviluppo sociale in stretta aderenza alle esigenze palesate dal cittadino ed avere potere di iniziativa legislativa e, quindi, capacità di muovere referendum popolari sfa propositivi che abrogativi e, non ultimo, dovrebbero occuparsi della formazione, awa lendosi di specifiche università, degli amministratori e dirigenti pubblici (questi ultimi, una volta preparati culturalmente e professionalmente, dovrebbero essere lasciati assolutamente liberi nell'esercizio delle proprie attività pubbliche). Il tutto, all'insegna di "vinca il migliore" (owiamente dei partiti). Nella componente strumentale, sempre a tale livello apicale, gli "strumenti" per la realizzazione della volontà del Popolo vengono così individuati: • per la componente politico o decisionale, nel Parlamento, massimo organo nella sfera delle competenze politiche, tenuto ad amministrare la volontà del popolo nella formazione delle leggi; • per la componente strumentale o di supporto: - nel Presidente della Repubblica, da nominare direttamente a cura dei cittadini tra uomini di grande e riconosciuta levatura morale, che: . vigili su qualsiasi attività di interesse pubblico del Paese, nell'intento eli promuoverne la crescita morale e materiale; . eserciti le funzioni di presidente degli organismi costituenti la componente finale del proprio livello; .•controlli l'operato del Governo, con potere di veto e di intervento in casi eccezionali, e sottoponga lo stesso al giudizio finale del Parlamento; . rappresenti l'unità nazionale ed il garante dei principi costituzionali per l'attività stessa sia de l Parlamento che del Governo; • per la componente flnale, nella Corte Costituzionale, nella Corte dei Conti, nel Consiglio Superiore della Magistratura e negli altri organi centrali di consulenza, tutela e controllo dell'Amministrazione, che dovrebbero essere

46 chiamati, ciascu no nella propria indipendenza e p er quanto di competenza, a: - coadiuvare il Presidente della Repubblica nella sua funzione di massimo organo di coordinazione, eli controllo e, quindi, eli garante del rispetto ·della Costituzio ne; - valutare, prima di sottoporla all"approvazione del Presidente e del Parlamento, l'analisi costo-efficacia di ciascuna funzione di governo; - giudicare i funzionari che si sono resi colpevoli di ..lesa maestà" allo taro (non solo di "danno all'era rio") ed i bilanci di tutti i dirigenti, cioè, perse~endo

chiunque abbia cagionato grave danno agli interessi generali del Paese. D Governo costituirebbe la componente finale ovvero il "potere esecutivo" del livello apicale che, come si è già detto, a sua volta è forza propu lsiva e guida d i tutto l'apparatO statale, in q uanto gov~rna eseguendo. Acl esso, ma anche acl un dato numero dei suoi dirigenti, dovrebbe essere devoluto resercizio di iniziativa delle leggi, per rendere più aderenti alla rea ltà del Paese le norme in vigore, oppure per dare immediate risposte alle esigenze urgenti della collettività. E' con tale ruolo che iJ Governo p uò determinare la poli tica generale e i p ropri indirizzi nell'ambito dell'Amministrazione dello Stato. Si fa constatare, ancora una volta , come proprio nel "potere esecutivo" oc-

corre, comunque, ben distinguere l'attività politica da quella strumentale e da quella esecutiva, ramo nel Governo quamo nei ministeri e co ì nei vari organismi subordinati. Da ciò l'opportunità, più volte rimarcata, d i opera re tale distinzione a tutti i livelli. In effetti, se si esami na ia situazione italiana, si nota come, finora , il "potere esecutivo", ossia il Governo, v iene affidato a persone tratte da quello politico. Ciò a completo discapito degli aspetti non politici della questione. In una nu ova impostazione del sistema di governo, il "potere esecutivo" potrebbe essere individuato: • per la componeme politico o decisionale , nel Presideme d el Con iglio dei Ministri nominato, direttamente dal Parlamento, tra personaggi di grosso p restigio nazio nale nel campo econom ico-sociale (nel caso si trattasse di un pa rlamentare, esso dovrebbe decadere dall'inca rico); • per la componente strumentale o di supporto, nel Consigl io dei Ministri, o rgano collegia le indipendente, per la va lu tazione e la coordinazione dei provveclimenti da porre in essere nelle singole giurisd izioni amministrative; • per la componente finale o di esecuzione, nei vari dicasteri che dovrebbero essere rappresentati da ministri nominati direuamente dal Presideme del Consiglio e scelti tra tecnici (non parlamentari) di provata capacità ed esperienza. Nell a stessa componente .. finale" sono rappresentati i restanti orga nismi della pubblica amministrazio ne, come configurato all a tavola 5, dove sono "espl osi",

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per lo sviluppo, le regioni, le provincie ed i comuni in tanti archetipi, rappresentanti i livelli ordinativi immediatamente inferiori. In sostanza, si osserva come ogni potere esprime sempre, per poter agire, le tre note funzioni ed assume, in ciascuna di esse, nel livello ordinativo immediatamente inferiore, tutti gli altri poteri e così, proseguendo per i successivi livelli gerarchici. Tale netta distinzione, in "sfere di competenze" o eli componenti delle azioni dell 'Amministrazione, si ritiene quanto mai indispensabile per una razionale organizzazione delle pubbliche attività. Ad iniziare dal Parlamento, si può dire che tale organo, pur rivestendo la massima funzione decisionale, altro non è che lo "strumento" della volontà popolare. Così il "Governo" è "esecutivo" nei confronti del Parlamento, ma assume funzioni politico-decisionali, pur se nelle linee fissate dal Parlamento, nei confronti dei singoli ministeri. A sua volta, il ministro, quale membro del "Consiglio de i ministri", è capo eli un ufficio amministrativo e, quindi, in tale veste può assumere funzioni politico-decisionali nell'ambito del proprio dicaste ro. A tale livello, gli organi amministrativi sono rappresentati dalle direzioni generali e quelli esecutivi dagli organi dell'area territoriale (vedasi tavola 5). Anche le Regioni, comprese quelle a statuto speciale, sono, nell'ambito dell'ordinamento generale della Repubblica, organi esecutivi nei confronti de l livello territoriale. Per contro, i relativi funzionari sono sempre più chiamati a partecipare a scelte politiche, a live llo locale, seppure in sintonia con le leggi del Paese ed in coordinazione con i singoli ministeri. La separazione dei poteri è stata, e resta tuttora, un principio fondamentale dell'ordinamento di uno Stato democratico. Essa, comunque, può essere attuata tramite opportune concertazioni e coordinazio ni, in modo del tuno indipendente, alla luce dell'ASTRO, poichè, per quanto diversi possano essere i procedimenti, attraverso cui esercitano le lo ro funzio ni , l'architettura dei poteri deve improntarsi a criteri che siano i più trasparenti possibili per la finalizzazione del solo bene clel ·Paese. Oggi tutti sento no il bisogno eli rinnova rsi. Ma affmchè il rinnovamento sia vero, ognuno deve cambiare nel profondo del proprio cuore. Si possono migliorare le strutture sociali e razionalizzarne l'amministrazione, ma tutto ciò non servirà a niente se si non cambia l'uomo, de ntro (vedasi tavola 6) . E' importante che le relazio ni tra un o rga nismo ed un altro, sovraorclinaro o subordinato che sia nella struttura ordinativa, siano caratterizzate da impegno, dedizione e motivazio ne de i funzionari pubblici. Ed impegno, dedizione e motivazione sono caratteristiche proprie dello spirito cristiano. Ed infondere lo spirito cristiano della re ligione dei nostri padri, unica religione a livello planetario a diffondere la Parola incarnata dell'Amore universale, è compito esclusivo degli uomini della Chiesa, che, purtroppo, sembrano latitanti al Verbo e ab-

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bandonano l'uomo, subito dop o la "Cresima", alle insidie dell'egoismo e, quindi, dell'individualismo e del materialismo più esasp erati. E' da dire, inoltre, che lo Stato può curare p untualmente l'organizzazione di ogni organismo sociale, anche privato come la società commerciale, ma non può curare l'organismo di base ovve ro la famiglia, la prima cellula sociale, che è lasciata unicamente all'amore dei coniugi e, forse p er questO, allo sbando e spesso trascurata, se non addirittura maltrattata. Nella famiglia, l'indi-

viduo assume la sua massima funzione sociale e vi attua un'azione .profonda che può essere positiva o negativa, in relazione al tipo di formazione ricevuta. E se lo Stato e la famiglia non vivono, nè comprendono queste verità basilari, il Paese sarà sempre in crisi profonda. Ogni azione di riforma della società non può che avere, quindi, inizio dalla famiglia. E' qui ch e la Chiesa deve esprimere, con il massimo sostegno dello Stato, tutto il suo "potere", avvicinando l'uomo all'ascolto della "Parola di Dio" -punto di pan enza di qualsiasi vero prqgresso dell'uomo, della famiglia e della società- per realizzare comunione nonostante le diversità di pensiero, di cultura o di condizione economica . Tutto ciò, in quanto il sistema ordinativo che Dio stesso, "Un o e Trino", ha scelto per sè, non può non abbracciare ed interessare l'uomo ed ogni asp etto della sua esistenza (vedasi tavola 6). Ma tra Chiesa e Stato sembra che non ci sia comunione di intenti, anzi spesso c'è contrasto, come se ognuno perseguisse scopi diversi. E' mai po sibile? Eppu-

re, Chies a e Stato pe rseguono il medesimo obie ttivo, cioè il bene della p e rsona e della comunità umana.

ID PARTE

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Se un uomo è chiamato a fare lo spazzino, dovrebbe spazzare le strade così come Michelangelo dipingeva, o Beethoven componeva, o Shakespeare scriveva poesie. Egli dovrebbe spazzare le strade così bene al punto che tuui gli ospiti del cielo e deUa terra si fermerebbero per dire: qui ha vissuto un grande spazzino, che faceva bene il suo lavoro. Martin Luther KingJr

Ciò di cui il motJdo ha veramen,te bisogtJo è più amore e tnetzo scartoffie.

Pearl Bailey

UN NUOVO MODEllO DECISIONALE COME CinAVE DI VOLTA ' DEL RINNOVAMENTO DEU.'AMMINIS1RAZIONE

ALLE RADICI DEL PROBLEMA DEL RINNOVAMENTO

'' G

iuro di essere fedele alla Repubblica Italiana, di osservare lealmente la Costituzio ne e le leggi dello Stato, di adempiere ai doveri del mio ufficio nell' interesse dell'Amministrazione per il

pubblico bene. " E' una delle formu le del giuramento richiesto al funzionario statale, al sorgere del rapporto di servizio.

Quanti spergiuri! L'argomento, oggetto di trattazione di questo lavoro dedicato al rinnovamento del modello decisionale dell'Amministrazione, esige un'esposizione, seppure sintetica , dell'elemento che si ritiene possa essere "alle radici del problema" : la formazione etico-professionale del personale che deve assumere funzioni di Stato . Osservando il componamento di tutti coloro che hanno avuto, e hanno, un incarico nello Stato, sembrerebbe che l'unico interesse perseguito non sia stato il bene comune semmai il proprio, con l'appoggio dei sindacati e dei partiti. In effetti, alle attuali molteplici ca renze dell'apparato statale ha contribuito fortemente una vera e propria crisi istituzionale del personale che, nel suo complesso generalmente demotivaro e ta lvolta impreparato, non è stato in grado di far fronte alle crescenti e mutevoli istanze sociali. Esso è, tuttora , in un contesto di dilagante malcontento per il pubblico servizio, alla ricerca di una qualificata e responsabile identità. problema del riordino è strettamente connesso con quello della for-

mazione di tutti coloro che rivestono una funzione pubblica. La Costituzione repubblicana del 1948 ha già disposto, tra l'altro, che i pubblici dipendenti devono essere al servizio esclusivo della azione. Questo nuovo ed importante principio è stato il punto di arrivo di un lungo processo storico che, tuttavia, non ha ancora avuto modo di affermarsi e, tanto meno, di svilupparsi, in quanto la gran pane dei funzionari pubblici non viene formata, nel rispetto di tale fondamentale indirizzo, al suo particolare compito. E' da dire che il passaggio da una società agricola, quale è stata quella italiana in

que i tempi, alla successiva rea ltà industriale è avvenuto molto bruscamente, imponendo un notevole sviluppo alle strutture governative e causa ndo la perdita di tanti valori positivi faticosame nte tramandati. L'uo mo, in quanto elemento trainante e decisivo di qualsiasi vero rinnovamento, se no n adeguatamente formato può vanificare ogni solu zione che si ritenga di adottare in merito a qualsiasi tentativo di razionalizzazione. "Divorare lacrime in silenzio, donare sangue .e vita, questa è la nostra legge e in questa legge è Dio". E' un 'emblematica frase scolpita su di una delle 48 colo nne del cortile d'o nore de ll'Accademia militare di Modena. Senza arrivare alla particolare attenzio ne che vie ne rivolta dallo Stato alla fo rmazio ne del personale militare, non si può disconoscere che po rsi al servizio del Paese non può essere una scelta di comodo per il cittadino che aspiri ad un rappo rto di servizio con lo Stato . Eppure , dai vari governi che si sono succeduti dall'immediato do poguerra acl oggi, non si può dire che siano stati compiuti significativi passi avanti per risolvere la de licata q uestione . Fino acl oggi, c'è la netta sensazio ne che il problema sia affrontato solo marginalmente e che no n si sia imbocca ta ancora una fase decisa me nte risolu tiva. Gli interventi rifo rmatori tentati hanno rig uardato q uasi esclusiva mente lo "status" dei dipendenti. Sotto la spinta delle rivendicazio ni sindacali, si è giunti all 'affermazio ne che la contrattazione governo-sindacati sia l'unico stru mento di regolame ntazione giuridica del rapporto del pubblico impiego. Solo all'inizio degli anni· Ottanta, con le leggi n.312/ 80, n.93/ 83 e n.241/ 90, si è cercato eli porre fine alla situazio ne di degrado della pubblica amministrazio ne, affrontando, tra l'altro, il problema del personale . In particolare, è stato attuato un diverso sistema di classificazio ne del personale basato su nuovi criteri: corrispo ndenza tra prestazio ne, qualifica e retribuzione. E' stato, inoltre , affrontato il problema della dirigenza, que llo dell'organizzazione del lavoro, q uello dei metodi di fo rmazione, quello della mo bilità sia verticale che orizzontale e anche quello dell'inclividuazione del responsabile del procedimento amministrativo. Sul piano della pratica attuazione, sono stati privilegiati gli aspetti retributivi rispetto a quelli struttu rali e di o rganizzazio ne interna del lavoro. Come noto, gli obiettivi ~ non sono stati mai raggiunti. Ogni riforma si è rivelata, generalmente, una mera occasio ne, per fasce più o meno estese eli dipendenti, di raggiungere nuovi va ntaggi economici. Ultimamente, con il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, si è proceduto acl una ulteriore revisione in mate ria di pubblico impiego, lasciando che questo venga disciplinato dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa. Questo è realmente un passo avanti? Il legislatore, con il nuovo strumento normativo, ha affrontato il pro-

55 ble ma de lla "motivazione" del personale e della sua mobilità nel modo più "crudo", privatizzando un rapporto di cui n el tempo si è pe rso, evide ntemente, il profondo significato, persino nell'ambito dello Stato. Sarebbe invece auspicabile che nei corsi di formazione, previsti dal predetto D.Lgs. n.29/ 93, venisse dedicata la massima attenzione a quegli aspetti morali completamente trascurati negli ultimi tempi. In un certo periodo storico non lontano, alcune frange politiche hanno posto il loro massimo impegno per distruggere lo Stato e tutto ciò, primo tra tutti il personale militare, che potesse essere a sostegno del "senso" de llo ~taro. Il dipendente pubblico è stato, così, gene ralmente disprezzato e, persino, definito, dalle medesime frange, come "servo dello Stato" o "parassita". Oggi, occorre recuperare, eli buona le na, tutti quei valori profusi a piene mani dalla Costituzione nell'organizzazione dello Stato, i quali si estrinsecano, in definitiva, nel senso del dovere e della responsabilità. ~ non basta certamente il peso di uno strumento giuridico, alquanto modesto, come · un decreto de l Ministro per la Funzione Pubblica a far sorgere, coltivare e mantenere nell'animo dei dipendenti pubblici un "codice di comportamento" che consenta nell'ambito del lavoro pubblico una convinta pratica della diligenza, della lealtà e dell'imparzialità. Le qual cose, più che "obblighi", sono delle vere e proprie virtù umane, che mai e poi mai possono essere oggetto di "imposizione legislativa o contrattuale". Esse, semmai, se non sono innate nell'individuo, possono essere solo frutto eli una lenta, continua e progressiva formazione non solo dello "statale" ma eli ogni cittadino, con l'aiuto della famiglia, della scuola e della Chiesa. Sempre alla luce dei principi costituzionali, devono essere rimossi gli ostacoli di ogni ordine sociale ed economico che impediscono una proficua compartecipazione di tutti cittadini all'orga nizzazione politica o decisionale, strumentale o di supporto ed esecutiva od operativa del Paese. Come si è già avuto modo eli dire, un modo realmente valido per avere uno Stato efficiente non può esistere se il cittadino non è consapevole che ne è lui il primo pilastro (vedasi tavola 4). Tanto meno può essere invocata una efficace soluzione per la gestione della "cosa ·pubblica", se non si adotta una strategia di modernizzazione che dia le condizio~i perchè i pubblici amministratori possano più. liberamente e più responsabilmente interpretare e soddisfare le esigenze dei cittadini e delle imprese. Dovrebbe essere illuminante quanto succede ancora oggi nel Paese, dove, in molte classi sociali, si ha la convinzione che iJ primo nemico è proprio lo Stato, con le conseguenze di sempre (malvivenza, evasione fiscale, ecc.). Giunti a questo punto, si ritiene opportuno di esaminare da vicino alcuni aspetti che interessano i soggetti cui affidare le funzioni dello Stato, alla luce del-

le co mpo nenti dell'ASTRO (politica, strumentale e finale). Ciò , in quanto nei criteri di "va lidazio ne professio nale" dei soggetti da adibire alle pubbliche funzioni, devono sottostare tutti, nessuno escluso, da i parlame ntari ai più umili '·servito ri", anche in virtù di quel "giuramento eli sinergia" prestato da tutti. Uno Staro diviso -e con patti in contrasto tra loro- è debole all'interno ed all'esterno e, di conseguenza, non avrà mai possibilità eli ulteriore progresso. Esso eliviene , peraltro, facile preda delle più fo1ti ed aggre~si ve economie delle potenze dominanti. n· "dovere di sinergia", insito nel giuramento eli chi ha pubbliche respo nsabilità, è una necessità di vita e eli un ità del Paese. Su q uesto dovrebbero riflettere "i politici". L'econo mia nazionale è o ramai del tutto interdipendente con que lla delle altre comunità inte rnazio nali (vedasi tavola 6). Quando le separazio ni de i partiti anzichè esprimere una diversità di funzioni, che può essere costruttiva, sottendono la sopraffa zio ne dell'avversa rio, emerge chiaramente che costoro non hanno alcuna intenzione o idea di perseguire l'interesse generale del Paese. Pe r quanto attie ne al ·'personale politico'· che va a fo rmare la componente strume ntale del supremo vertice dell'A TRO, è da po rre in evidenza che è "diritto/ do v'ere" di tutti i cittad ini, che ha nno a cuo re la vita de l Paese, preoccuparsi di avere governanti: motivati verso la collettività, responsabili e profe~sional mente capaci. La sce lta dei rappresentanti del Popolo al Parlame mo non può essere solo o pera dei partiti o dei "gi·uppi di opinio ne ", o per meglio dire , il cittad ino no n può trovarsi eli fro nte acl un candidato, el i cui non sa alcunchè e su cui non ha espresso a priori la pro pria scelta. Se ciò dovesse continuare acl accadere , significherebbe semplicemente che le forze della "partitocrazia" non sono tramontate e che la vera democrazia è ancora tanto, ma tanto lo ntana. Una '·elezio ne politica", realmente democratica, vuole che la stessa scelta degli eleggibili sia effettuata dal cittadino (secondo il principio eh~ è e leggibile ogni elettore). Acl esempio, le o perazio ni relative alla scelta dei vari "leader" dovrebbero avvenire a cura dei partiti, in un rappo no eli piena trasparenza con il cittadino, chiedendo, no n solo agli iscritti, ma a tutta la comunità (su ba e lpcale, ten·iro riale o nazio nale a seconda del tipo eli elezioni) di pa1tecipare acl un sondaggio di o pinioni. Acl ogni cittadino, si dovrebbe consegnare un "curriculu m vitae" dei vari ca ndidati e consentire un co ngruo periodo eli "po nderazione", non ch~ la facoltà di proporre , in alternativa o in aggiunta, altri no minativi, scelti tra gli iscritti eli quel dato partito. In sosta nza, "elezioni primarie" di partito per designare i candidati alle elezioni finali. Il ca ndidato de ve essere verame nte "po polare ", nel senso che deve essere

57 conosciuto per le sue q ualità morali e/ o pro fessionali, dai cittadini e no n solo dagli iscritti. Finora, le riforme hanno cercato di salvaguardare unicame nte il pote re dei partiti o delle classi sociali più forti, e non quello del Paese, facendo in modo che i governanti futuri sembrino espressione del Po polo, ma in realtà restano emanazione di coloro che hanno "violentato" le aspettative del cittadino. I partiti hanno un grande compito, che è qu ello di pre parare, osserva re, proporre, gestire e comrollare le ca ndidature, vagliandole accuratamente, affinchè ognuna di esse sia anzitutto degna figura di cittadino e solo in secondo piano che sia valido rappresentante de lle rispettive ideologie politiche. E' per questa alta funzione di supporto al Popolo che i partiti dovrebbero agire come persone giuridiche di diritto pubblico. Ed è dall'impegno che essi porranno ne l vaglio dei propri candidati che ne deriverà la loro fo rza; fermo restando, poi, il giudizio ne lle successive votazioni pe r quanto concretamente viene attuato dai rappresentanti, una volta eletti. Al riguardo, si ritiene che è più che giusto che le spese delle elezioni siano a carico deHo Stato e, quindi , de lla collettività e che i partiti abbiano un sostegno finanziario per ogni e leggibile promosso o che abbia ottenuto un successo nelle "primarie" . Tant'è che se così non fosse, significhere bbe che que i movimenti politici non sono partecipi degli interessi collettivi, ma solo el i quelli privati, ossia eli pa rte (del partito). In particolare, le elezioni primarie di partito dovrebbero essere sostenute con le risorse pubbliche, nella designazione de i candidati alle cariche monocratiche elette direttamente dai cittadini (sindaci, presidenti di provincia e di regione e Presidente della Re pubblica). I voti dovrebbero essere contati, poi, su base comunale, provinciale, regionale o nazionale, sempre a seconda del tipo di elezioni in corso. Da ogni elezione, i partiti riceverebbero, tra l'altro, utili indicazioni per le successive scelte dei candidati agli organi collegiali eli tutti i livelli, quindi, anche del Parlamento. Tutto ciò, in quanto, se è importante, per la collettività, l'uori1o da eleggere, ancora più importanti sono le idee che egli porta avanti e che, se veramente democratiche, finiranno con il coinvolgere sicuramente la gran parte dei cittadini (vds. tavola 4). E' da dire, tra l'altro, che i contrasti interni al. partito possono divenire proficui per il Paese, unicamente se rimangono "nel fondo". Alla "superficie", i partiti devono essere un blocco senza incrinature, perchè tutti i componenti, una volta scelta democratica mente una linea di azione , la dovrebbero persegu ire con ogni sforzo, per il "bene su premo" de l Paese. Per quanto riguarda, invece, il personale da adibire, quale tecnico, alle funzioni

58 di governo del Paese, è da dire che, per il futuro, da un sistema di ca pi che impartiscono disposizio ni a un ristretto numero eli collaboratori, si dovrebbe tendere ad un sistema di professionisti capaci di determinare, da soli o nel contesto di una squadra, le loro attività. Nella grande maggioranza degli o rganismi sociali, oggi, "fare carriera" è sinon imo di "diventare capo", cioè di avere delle persone a cui dare disposizioni. In ta le disegno concettuale, le fu nzioni professio nali sono sempre subordinate, anche in termini retributivi, a quelle clecisio_nali. Eppure, sf potrebbe fare carriera, cioè aumentare in respo nsabilità, considerazio ne e, q uindi , in retribuzione senza dive ntare capi. Questo concertò di "para llelismo" è stato sviluppato, in partico lare, ne l settore della ricerca, specie oltre oceano, dove sembra che abbia funzionato mo lto bene. Il risalto dato alla professionalità dai ricercatori è qualche cosa di più di uno stratagemma per risolvere un problema di motivazione del personale: è, invece e soprattutto, un'anticipazione organizzativa ben più generale. Ma questa esperie nza non trova alcun riscontro in Italia, dove si è sentito, specie negli orga nismi pubblici, solo il bisogno di livell are le retribuzioni, provocando un appiattime nto genera li zzato e. disgiungendo la ca rriera economica da quella professionale senza, tuttavia, incentiva re realme nte l'incremento del rendimento sul . lavoro del dipe ndente. E' da dire, inoltre, che in Italia ci sa rebbero, probabilmente, molti e fQrti difficoltà acl applicare tale nuovo sistema, grazie, soprammo, acl un atavico preconcetto sulla funzione e sulla posizio ne eli "capo", da tutti maledetta ma, nello stesso tempo, fortemente ambita . L'approfondime nto necessario per avvia re tale nuovo modo di lavorare deve necessariamente venire da fo rze politiche eli o rdine superiore e potrà essere affrontato e consegui to solo in virtù di una solida formazione etico-professionale del personale, in quanto il funzionario dovrebbe agire spinto da un forte spirito eli adesio ne alla pro pria funzione. Comunque, nel prossimo futuro è mqlto probabile che ~i abbia un minor bisogno el i capi, ne l senso odierno del termine, cioè eli persone spesso incapaci del proprio ruolo, che impaniscono disposizioni ad un ristretto numero eli collaboratori, mentre si avrà sempre maggior necessità delle capacità 4el singolo di risolvere i problemi a prescindere dalla sua posizione ordinativa nella struttura. Parallelamente, conterà sempre meno la capacità tecnica del capo al quale verTanno, peraltro, richieste alu·e doti, come quella eli interpretare, amministrare, mediare, motivare, coordinare e, non ultimo, controllare. In alui termini, la componente decisionale abbandonerà sempre più la sua attuale supremazia sulle componenti strumentali ed esecutive e tutte, profondamente interdipendenti, agiranno in modo unitario per portare l'organismo di cui fanno parte ad una configura-

zione sempre più adere nte alle esigenze reali di funzionamento. Da una struttura verticistica si andrà, così, verso una struttura di tipo atomica, che i ricollega a quella configurata dall'ASTRO (vds. tavola 3). el l'universo del personale vi è poi quello preposto ai compiti meramente esecutivi. Tale fattispecie viene spesso trascurata come se la persona addetta all'esecuzione di un 'opera fosse svincolata dai risu ltati dell 'Amministrazione o dagl i interessi generali del Paese . Eppure, ciò che viene deciso dall'orga no decisionale e supportato da quello gestio nale a nulla serve se quello fina le non si rivela, anch'esso, perfettamente efficiente, consapevole e motivato. In e ffetti , saper portare be ne a termine l'esecuzione di un compito è tanto importante quanto saperlo dirigere o gestire. Uno dei principi che informa l'ASTRO è quello eli riconoscere al personale di tutti i livelli capacità decisionale, gestionale ed esecutiva. Anche l'ultimo operatore, prima di iniziare a svolgere la propria attività deve decidere il da farsi, orga.ò.izzarsi nel migliore dei modi e cercare di pervenire a risultati di tutto rilievo. Sia consentita la seguente affermazione . Ogni agente de llo Stato deve e ssere un "dio" n ella propria attività. Egli soltanto è responsabile eli ciò che gli è statO deputato eli fare in nome della collettività e nessuno deve mai interferire nella sua sfera di azione, a meno degli o rgani istituzionalmente preposti. Così, il politico, il governante ed il più umile degli operai sono tutti, in ugual misura, al servizio del Paese. Ciascuno, secondo le proprie capacità, assume una funzione o svolge un'attività che ha sempre un riflesso pubblico. E qualunque essa sia, un'attività, se svolta con profondo amore, assu rge sempre a stato meritevole del più alto riconoscimento. In ambiente democratico è sempre l'uomo, da solo o nel contesto di un lavoro eli squadra, a determinare le proprie azioni, che saranno gratificate da successo solo in quanto avrà messo in campo profonda dedizione e capacità professionali superio ri a quelle dei colleghi con i quali si deve confro ntare . Enfasi, dunque, sull'individuo e sul lavoro di squadra, gratificazione e carriera determinata, non dal "comandare", ma dall'evidenza dei "saper fare". In conclusione, i contenuti del precetto costituzionale avrebbero già da tempo imposto uno sviluppo armonico e coordinato dell'Ammin istrazio ne de llo Staw, ma a tutt'oggi risultano alquanto affievoliti nella loro concreta attuazione. Sono noti i ritardi, le endemiche carenze, le disfunzioni e le sovrappos izioni esistenti. La struttu ra o rganizzativa, eli cui all'ASTRO, ed il modello decisionale che sa rà fra poco suggeritO, per un efficace funzionamento degli organismi pubblici, non potranno mai affermarsi in tutta la loro efficacia, se non si risolverà il problema della formazione etico-professionale del funziona rio pubblico, che non può esse re certo gestito da un rapporto di tipo privato nè risolto da

decreti minisreriali o perseguito da sa nzioni di tipo pecuniario, che rappresentano po i soluzio ni determinare dalla sfera degli stimo li ad interesse prevalentem ente materialistico. E' mai possibile ch e l'uomo sia sceso così in b asso?

L'ESIGENZA DI RIFORMA DEL BilANCIO

dagli inizi degli anni Sessanta che il vincolo del pareggio tendenziale del bilancio si è anelato progressivamente allentando, come conseguenza di-

rena di una concezione che ha considerato tale vincolo subordinato alla discrezionalità della politica economica del Governo e, nel contempo, avulso da quella del Parlamento.

Incredibile. Ma ve ro! Le forze di maggioranza hanno sistematicamente infranto rune le ba rriere concettuali di contenimento della spesa pubblica, promuovendo una politica economica che ha avuro per base l'espansione del disavanzo e che ha reperito i mezzi di copertura con il ricorso al mercato finanziario. Come noto, il disavanzo è divenuto un potente ge neratore di ulteriori de-

biti, tanto dal coinvolge re intere generazioni di futuri cittadini. Infani, si parla di conflitto generazio nale, in quantO il sistema causa, nel suo complesso, il continuo trasferimento dei suoi disavanzi sulle generazioni future. Di certo, i posteri non parleranno bene dei ·'governanti" di questi ultimi tempi. Il degrado finanziario, in cui versa oggi l'I talia, è semplicemente unico tra i paesi p iù industrializzati. E' solo grazie al p rocesso di attuazione del disegno comunitario dell'Unione Europea che l'Italia ha potuto, per m eglio dire ha dovuto, modificare sensibilm ente, in armonia con gli impegni assunti, alcune anomale tendenze, adottando provvedimenti che sono stati presi più per '·dovere d'ufficio" che per intima convi nzione delle forze politiche. Così, con la rifo rma del 1978 ( L. 5.8.78, n.468, modificata, poi, dalla L. 23.8.88, n.362) inizia una lema legislazione di riordino che ha previsto, tra l'altro, il ricorso a strumemi di programmazione per la definizione della manovra eli finanza pubblica e per il consegu imento di dati consumivi, da cui possa risultare il significatO amministrativo ed econom ico delle risultanze contabilizzare, nonchè l'indicaz io ne degli indirizzi eli p olitica economica nazionale e dei con eguenti obiettivi programmatici. Ta li previsio ni normative hanno trovato ulteriore conferma con la L. 23.10.1992, n.421, e relati vo D.Lgs. 3.2.93, n.29, e con il D.P.R. 20.4.94, n.367, che sono intervenuti in modo p iù specifico anche sugli aspetti fum:ionali della gestione amministrativa.

61 Infatti, con tali ultimi provvediJnenti vengono riconosciute le esigenze di articolare il bilancio per funzioni e programmi, di verificare l'effettivo conseguimento degli obiettivi prefissati, di effettuare una rilevazione dei costi, specie di quello del lavoro, e, non ultimo, di assegnare una quota parte del bilancio agli uffici periferici dirigenziali, con facoltà di autorizzare, per una più agevole gestione, propri dipendenti all'esecuzione di spese di modesto ammontare. ono stati, ino ltre, enunciati principi generali assa i impo rtanti per le procedure di spesa di uno Stato democratico, quali quelli della "certezza", della "pubblicità" e della "trasparenza". La spesa pubblica va, dunque, letta ed applicata alla luce dei p red etti principi! Ma che valore hanno? Chi giudica sulla loro concreta applicazio ne? Qua le mo dello decisio nale p uò supportare que ti sacrosa nti principi? Troppe sono le domande che non hanno ancora possibilità di rispo te soddisfacenti con l'arruale sistema. A questo punto, per meglio significa re il compon amento amministrativo-comabile cui dovrebbe guardare, per mo lti aspetti , l'Amministrazione dello raro, si ritiene opportuno fare un cenno a quello corrente nel settore privato. Nelle aziende di pro duzione, il bilancio riguarda un perio do di tempo g ià decorso e mette in evidenza i risultati patrimo niali ed econo mici della ge ·rio ne. In relazione ai risultati conseguiti, le medesime aziende con figurano la pro pria programmazio ne del b reve, medio e lungo termine come una , ·itale trama o perativa su cui ba are il futuro stesso di tutte le attiv ità d "ordine organizzativo, economico e tecnico. Farro è che, in tali aziende. il costo ha sempre un"impo rtanza rilevante ed il ricavo (leggasi efficacia del risultato) è l'elemento p ropulsivo del settore per il conseguimento dell'utile ( profitto). Peraltro, sarebbe invero alquamo arduo p er questo tipo di o rganismi, conseguire il benchè minimo risultaco senza un'attenta programmazio ne. costretti come sono a misurarsi col rapido progresso tecnologico, col celere mo difica rsi delle condizio ni eli concorrenza, con il cambiamento d ei ··regimi·· po litici e, quindi, con il quadro legislativo e fiscale, no nchè con le fluttuazio ni interna zio nali della mo neta e d el costo delle materie prime. Rivolgendo !"attenzione alla pubblica amministrazione si nora, ·in vece, come il '·gene'' d ella ··cultura d el risultato'" stenti ad attecchire e ciò, probabilmente, perchè non c·è mai stato un vero interesse ad imp iantarlo. Ion sfugge certamente acl alcuno che lo Stato sia rimasto legato a schemi e sistemi ge tionali che. senz'altro va lidi in epoche non tanto prossime, sono ormai d ivenuti obsoleti e lenti. La v igente legislazio ne eli contabilità pu bblica, malgrado i va ri e frammentari interventi legislativi succedutisi nel tempo per rio rdinare la particolare m ateria, è rimasta legata ai principi giuscontabili dell'ordinamento piemontese, di buona memoria. on bisogna, quindi, merav igliarsi se il grado di efficienza è eli basso livello e se i tempi tecnici eli azio ne cleii'Ammini-

62 strazione, dai servizi a stretto contatto con il cittadino ai processi decisio nali, risu ltano di gran lunga superiori a quelli consegu ibili nel serrore privato. I n effetti, secondo il quadro giuridico attuale, l'attività decisionale dei massimi organi di gestione dello Stato orbi ta intorno al "bilancio". Uno stru mento claìla caratterizzazione essenzialmente contabile che mal sì presta ad una chiara lettu ra in termini eli valutazione economica e funzionale. In esso, le voci di spesa dei vari capitoli risultano spesso non omogenee e ·1e classific;azioni esistenti no n consentono di collegare facilmente la spesa agli obiettivi prefissati. Lo stesso capitolo, considerato l 'u ni tà elementare o rganica del b ilancio, non ha alcun coll egamento diretto con i programmi di spesa, p er m ezzo dei qualì trovano concreta attuazione le funzioni di governo. Da ciò ne discende semplicemente che manca, soprattutto, un virtuoso modello decisionale di gestione che possa permeare tutta la collettività , dare precisi indicatori al governo e misurare l'efficacia delle sue azioni, analizzandone l'impatto con i cittad ini. Va ino ltre evidenziato che non sempre le cifre esposte sono state il frutto di elaborazioni aderenti alla realtà. Non si può sottacere che. in luogo di una pertinente attiv ità codificata sussistono, in merito, due comportamenti pragmatici consolidati nel tempo ed avu lsi da qualsiasi linea di programmazione. Il primo, che si riscontra in "sede eli previsione", coinvolge un p o' tutte le amministrazioni dello Stato ed è ispirato, generalmente, al criterio della spes(! storica di tipo incrementate rispetto agli anni precedenti. Accade. così. che gli operatori ai vari livelli, nel comporre le previsio ni eli spesa -incrementate di anno in anno, sulla generica base d ei dati contabili d 'esperienza- le esprimono, ad arte, in misura spesso eccedente le effettive necessità d ei propri o rganismi, nella convinzione che occorra chiedere eli più per ottenere il necessario. G li interventi specifici p er ulteriori esigenze vengono poi, di solito, portati a giustificazio ne di nuovi in crementi degli stanziamemi ricevuti. Il secondo compo rtamento, ammin istrativa mem e ancor più disdicevole del p reced ente, si appalesa in "sede di gestione" dei fondi di 9ilancio, allorchè vengono utilizzate -si fa per dire- a tutti i costi le somme disponibili anche in assenza di rea li necessità di spesa, pur eli . non incorrere in tagli di sta nziamemi nel successivo e ercizio . Tale modo eli procedere ha determinato, in rutto lo rato: • clisfun:.doni eli ogni tipo, mettendo chi ha bisogno nell e condizioni di non ricevere quanto necessario e chi ha di ottenere anche il superfluo; • un no tevole grado di irrigidimento della spesa, di per sè g ià elevato. Si tratta, invero, di comportamenti anomali ma neces ·ari, assunti proprio per la presenza eli strumenti contabili inaffidabili e no n più compatibili in una situazione politico-economi ca del Paese, qu al'è quella attua le, che esige, a tutti i livelli,

razionalità, economicità, chiarezza e controllo di gestione delle risorse pu bbliche e, non ulti~1a, aderenza alla realtà. Non una sola lira dovrebbe essere più stanziata senza il vaglio di un processo regolatore della spesa che trovi origine dalle istanze dei cittadini o da obiettive e comprovate esigenze reali. A tale p roposito, è da dire che, attualmente, il bilancio dello Stato, riferendosi ad un arco eli tempo non ancora iniziato, consente al Parlamento di esercita re solo una modesta funzione eli controllo sull'attività del Governo e di elaborare la "programmazione della spesa pubblica", fissandone unicamente le dimensioni in rapporto alle entrate. Non stupisce, quind i, se in tal modo è insorta nel tempo, una logica che ha dissociato la spesa dal prodotto finale (leggasi aspettative del cittadino) e, di conseguenza, la Politica dal Paese reale . Indipendentemente da ogni altra valutazione eli ordine politico ed economico, ora va detto che anche lo Stato può essere considera_to alla stregua delle aziende private, producendo servizi rilevanti in termini sia pubblici che privati. Infatti, al posto dell'utile lo Stato ha, come e le mento propulsivo, il sodclisfacimento dei bisogni ·della collettività, mentre, ai fini di una razionale ed avved uta amministrazione, deve tendere al principio del "pareggio", allo scopo di attuare una corretta e sana gestione della "azienda statale", in una situazione di equilibrio finanziario. La sua attività dovrebbe essere, quindi, il risultato eli una serie di azio ni (leggasi processo di produzione) che si concretizzano nell'approntamento dello "strumento" e nell'esercizio delle funzioni pubbliche, combinando vari "fattori produttivi", q uali: il personale (lavoro), i mezzi (capitale), la ricerca e la formazione (capacità imprenditoriale). In tale ottica eli produttività diviene d'obbligo l'adozione di un efficace modello decisionale e, contestualmente, di uno strumento contabile di gestione che perseguano il raggiungimento di obiettivi sociali aderenti alla realtà e che tengano conto dei possibili investimenti e eli un soddisfacente funz ionamento, in relazione alle risorse disponibili ed all'evoluzione tecnologica dei mezzi impiegabili.

L'IPOTESI DI RIPROGETIAZIONE DEI COMPORTAMENTI GESTIONAll PUBBUCI

' E

noto che l'attuale bilancio è la sintesi della gestione delle normative eli entrata e di spesa, ma si sostiene anche che le decisioni politiche, che sono a fondamento dello stesso bilancio, risultano scoordinate con il pubblico interesse e non compatibili con la situazione economica. Se ciò è vero, il problema è, dunque, q uello del controllo, della disciplina e dell'esercizio di tali decisioni, in modo da realizzare una profonda interconnessione tra Politica e Paese reale.

64 Pertanto, le considerazioni che seguono non mirano ad aprire una discussione stretta sulla politica funzionale di bilancio. Setvo no, bensì, ad avviare una riflessione su un fatto concreto di importanza decisiva: la riprogettazione dei comportamenti gestionali pubblici con l'istituzione di un moderno modello decisionale e di uno strumento contabile composito che registri il sorgere di un pubblico bisogno, ne segua l'intero percorso nei "rivoli" funzionali dell'Amministrazione e in tutte le fasi decisionali, di' supporto ed esecutive e ne analizzi il costo/efficacia dei risultati ottenuti. L'ipotesi verte su due capisaldi: uno di carattere socio-politico, l'altro di natura strumentale; ambedue guardano alla realizzazione di interfacce dell'Amministrazione dello Stato con il "privato" e conside rano il cittadino come "prima sentinella" responsabile el i tutto quanto avviene nel Paese. Ciò, come si vedrà, si ritiene possa consentire la massima aderenza al pubblico bisogno della politica economica e dei relativi supporti contabili. Il primo caposaldo è volto a garantire lo sviluppo politico, socia le ed economico della collettività e, di conseguenza, il rispetto dei doveri , unitamente al godimento dei diritti della persona costituzio nalmente tutelati, come la salute, l'assistenza e la previdenza sociale, l'istruzione e la libertà di comunicazione, la libertà e la sicurezza della persona e la libertà di circolazione. Esso si estrinseca nell'istituzione -da attuare in ogni comune con provvedimenti aventi forza eli legge- di "agenzie" degli organi "di supporto" e "esecuti vi" centrali che, a mo' di "sportelli al pubblico", effettuino, presso le famiglie, un'attenta, continua e capillare rilevazione delle aspettative dei cittadini per ogni funzione di governo (Istruzio ne e Cultura, Lavoro e Previdenza Sociale, Assistenza Pubblica, Giustizia, Relazioni Internazionali, Studi e Ricerche, Difesa e Sicurezza, Organizzazio ne Generale, ecc.). In sintesi, una raccolta di dati reali (scevri, quindi, dalle distorsioni politiche), come ista nze, critiche e relative eventuali proposte di soluzioni. Il tutto da rimbalza re, subito, al "centro" per gli adempimenti amministrativi o legislativi connessi al caso, ma anche per un confro nto ed una ve rifica con quelli "sbandierati" dai vari movimenti politici e/ o dai "gruppi eli pressione". Tali "sportelli" dovrebbero essere veri e propri o rga nismi statali composti da tecnici, dalle riconosciute q4alità morali e professionali che 1 quali rappresentanti delle componenti gestionali ed esecutive del livello apicale, svolgano, in modo asettico, un'attività di vero e proprio monitoraggio del "pensiero" del cittadino. Così facendo, verrebbe insta urato un nuovo e profondo rapporto tra ·'pubblico" e "privato" che assicurerebbe ai cittadini quella partecipazione attiva alla vita politica eli governo non riscontrabile, purtroppo, nel sistema attuale che ha deteriorato il rapporto Stato/ cittad ino. Sempre allo scopo eli realizza re un più incisivo ed ampio mo nitoraggio de lle

65 esigenze ociali, dovre bbero essere dedicati, alle predette "agenzie di Stato", cong rui spazi tra i programmi RAI-TV dei più impo rtanti ca nali nazio nali e locali. Il successo di alcune trasmissioni che si basano sulla "gestio ne" de l malcontento è dovuto, in gran parte, al forte bisogno de i cittadini di rivolgersi a "qualcuno" che possa, in qualche modo, avere capacità di inte tvento risolutivo dei tanti problemi che aggravano, o ramai, la vita sociale . E' perchè q uesto '·qualcuno'' no n dovrebbe essere proprio lo taro? Questo, purtroppo; risulta spesso latitante; eppure, un'effett iva e attenta pattecipazione dei cittadini no n farebbe che costrui re un nuovo ra ppo tt~ tra Stato e Paese. In definitiva, da tali rilevazioni -da raccoglie re, in tempi strettissimi, mediante strumenti info rmatici- ne deriverebbero elementi di informazioni idonei all'assunzione di precisi indicatori per la definizione degli obiettivi di pubblico interesse e, quindi , de i programmi di spesa de l Governo e, no n ultime, la valutazio ne de ll'efficacia delle azion i precedenti e la possibilità eli adottare le misure necessa rie per correggere eve ntuali distorsio ni di gestio ne . Il secondo caposaldo è orientato a l primo ed è costituito dagli strume nti di natura contabile che devono suppo rta re lo sviluppo e l'azio ne del primo. La scrittura principale rimane pur sempre il ·'bilancio", redatto in due te mpi e con due scopi dive rsi: uno previsionale e l'altro cons untivo; ma l'uno collegato all'altro, per il tramite di nuovi strumenti contabili per la "pianificazione" e la "programmazione" delle funzioni di governo. Il collega me nto no n può che aver luogo nel singolo programma, quale imprescindibile e le me nto comune dell'inte ra struttura contabile . Oggi sono tutti concordi che anche nella pubblica ammi nistrazione deve essere ottenuta "la massima o peratività ed efficacia" da ogni singolo settore fun zionale . al "mino r costo'· possibile e per turro il .. ciclo di vita" dei fa tto ri produttivi. Ma qui si ha di fronte, a ncora una volta, una difficoltà d'o rigine culturale, che ha forti radici ne lla consuerud inaria impostazio ne della politica gestio nale . Acca nto a tale difficoltà, restano sempre quelle consegue nti alla scarsissima integrazio ne tra le istitu zio ni , realizzabile unicamente con applicazioni telematiche. La gran parte degli o rganismi pubblici sono, in e ffetti, delle "isole informatiche". Ciò, probabilmente a causa della scarsa cultura in materia da patte del personale respo nsabile . Intanto, tale mancata integrazio ne ha ostacolato, ad esempio, l'esigenza di un celere controllo de i cittadini residenti e, di consegue nza, ha comportato l'esclusio ne dell'Italia, seppur tempo ranea, dagli accordi di Schenghen, stipulati dall'Unio ne Europea per pe rmettere ai cittadini dei paesi ade renti eli muoversi liberamente ne l territorio della comunità. In definitiva, occorre un grosso sfo rzo politico per una nuova strategia che introduca, concretamente, nello Stato una "cultura de l risultato" analoga a quella

66 delle aziende di produzione e che consideri il bilancio annuale di previsione come la fase attuativa di un processo integrato di programmazione, in quanto è dalla sua congruità e dalla sua ris pondenza alle esigenze rea li che dipenderà l'efficacia dell e funzioni di governo. Inoltre, come si può facilmente compre ndere, la presenza eli una volontà centrale e di procedure, formalmente valide per il corretto funzionamento d'insieme, non risulta sufficiente a completare la re ingegnerizzazio ne del "sistema Italia" se no n si pongono in essere strutture e tecniche manageriali che possano : • adottare analoghi metodi decisionali e eli gestione in ogni o rganismo pubblico avente autonomia amministrativa; • fondare i dati eli s pesa su rilevazioni eli esigenze inequivocabilmente reali; • riscontrare l'efficacia degli investimenti e del funzionamento con controlli mirati e continui. Pianificazione, programmazione e bilancio sono, dunque, gli strumenti indispe nsabili all'Amministrazione e acl ogni organismo eli tipo pubblico per un'efficace governabilità, per un confronto sereno con l'esterno e per misurare i risultati conseguiti. Ta li stru menti, oltre a dover essere sta ndardizzati in tutti gli organismi che perseguono pubbliche fina lità, devono essere, sempre e comunque, strettamente corre lati, tra lo ro, in quanto l'inadeguatezza eli uno, oltre a pregiudicare la realizzazione del disegno programmatico nazionale, provoca grave nocumento al Paese. Da quanto finora tracciato, emerge che è indispensabile una riprogettazione dei comportame nti gestionali che consenta alle funzioni eli governo un'attenta opera di mo nito raggio delle esigenze, prima, e delle spese, dopo. A partire dal Comune e, via via, proseguendo per la Provincia f"tno a giungere al cuore dello Stato, occorre che gli strumenti di gestione siano, ovunque, identici. In relazione a tale principio di uniformità, presso ogni organismo pubblico devono adottarsi, per q uanto possibile, le medesime tecniche amministra tivo-contabili, tanto che se un funzionario .dovesse transitare acl altro organismo, conserva ndo la medesima qualifica funzionale, dovrebbe trova re persino lo stesso modulario. In buona sostanza, la pianificazio ne , la programmazione 1ed il bilancio devono trattare nello .stesso modo -indistintamente tutte ed a ogni livello ordinativo- le funzioni dell'Amministrazione e eli ogni suo organismo. Questa è la formula risolutiva della contabilità pubblica. Il significato di tale concetto sta nel fatto che è necessario informare, mediante un adeguato processo metoclologico ed irt modo telematico, gli organi decisionali eli veltice sugli obiettivi politico-strategici da adotta re in relazione alla "domanda" proveniente dagli organismj pubblici, dagli imprenditori e dai cittadini, cioè da tutto il Paese.

Tra poco, verrà pro posta l'esperie nza fatta , in me rito, dalla Difesa. Ma qualsiasi processo me todo logico che si intenda adottare, questo non può disconoscere le sollecitazioni prodotte da ogni e le me nto della società. Anzi, esso deve permea rla fino nel suo più piccolo e lemento , in modo che risulti un insieme pe rfe tta me nte aggrega to d e gli stess i; c iò , in qu a nto il cittadino ha il diritto/ dovere di e sprimere il proprio "pensiero", ma deve anche comprendere gli obiettivi eia conseguire, pe r meglio raggiungerli e, se cie l caso, riferire le difficoltà in fase eli attu azione. A livello centra le, peraltro, un siffatto processo può costituir<;! un supporto anche pe r te naturali esigenze di mediazione continua sia all 'interno de lle forze di maggioranza, che soste ngono i1 governo, sia tra queste e l'opposizione, avendo per oggetto di discussione lo speru·o delle esigenze dell'intera vita sociale, tratto dalla viva voce delle varie realtà de l Paese e non dagli pseudo-programmi dei partiti, i quali finiscono , quasi sempre , con il portare ava nti solo le esigenze di una parte dei cittad ini. . Oggi più che mai, in quanto possibile, occorre sviluppare una cultura dell'Amministrazione che consenta di otte n ere una certa modularità delle tecniche contabili per l'interconnessione delle stesse nelle varie funzioni pubbliche e , quindi, p er una maggiore verifica a tutto tondo de i risultati. Ma per fa re ciò, le fo rze politiche devono scende re clall'Olimpo de lle promesse generiche ed affronta re i temi concreti che tocca no da vicino il cittadino e dai quali dipende , in ultima analisi, il maggiore o minore benessere del Paese. Anche perchè, è bene ricordarl o, la gente comune è ca mbiata, è informata, ha elementi per pote r incomincia re a giudicare e a discernere fra dati fasulli e dati certi, senza più farsi influenzare da "raggiri" di ogni tipo.

MODELLO DECISIONALE OPERANTE NELlA DIFESA

e lla trattazione finora svolta si è cercato di chiarire come hi causa del degrado sia sociale che finanziario va ricercata nell'incapacità de i governanti di stabilire la necessaria connessione tra Politica e Paese reale. Tuttavia, le risors~, limitate per definizione, pongono di per sè proble mi di scelta per la loro allocazione, in relazione alle funzioni di governo da perseguire ed agli obiettivi particolari fissati dalle varie branche dell'Amministrazione. ello Stato, soprattutto in presenza di una cronica scarsità di risorse finanziarie, il bisogno di assicurare la funzionalità dello strumento impone, per qualsiasi spesa, di considerare il rapporto costo/ efficacia (risultati). e lla pratica corrente si è sempre proceduto sotto la spinta degli eventi, cercando di risolvere a "lume di

68 naso" e man mano che si sono manifestati i vari problemi emergenti, dando vita ad una poca oculata forma di gestione e, conseguentemente, ad un aumento progressivo dei costi. Da qui, la necessità di adottare un modello decisionale idoneo a svilupp<rre un sistema gestorio che possa raccordare il binomio "esigenze (tante) - possibilità (scarse)". Ma a quale modello dovrebbe fare riferirriento il sist.ema di contabilità pubblica? Un metodò di gestione veramente efficace deve sicuramente perseguire l'ottimizzazione della spesa, ponendo al centro dell'attenzione la qualità, l'efficacia e la bontà del servizio reso (cioè "il risultato" o "l'obiettivo" da perseguire) in luogo della "spesa" da sostenere per lo stesso servizio. Inoltre, come più volte ribadito, una qualsiasi attività decisionale necessita di un processo metodologico razionale, attento e continuo, mediante il quale, partendo da dati certi ed operando una valutazione della efficacia delle soluzioni alternative possibili, rispetto ad un determinato obiettivo, si perviene ad una scelta finale, in linea con le aspettative del cittadino. Metodologicamente, il modello dovrebbe svilupparsi, come già detto, per ogni funzione di governo, attraverso le tre note fasi di: • pianificazione: orientata alla definizione degli obiettivi, alle loro priorità ed alle politiche necessarie per conseguirli; • programmazione: rivolta alla formulazione dei programmi ed alle assegnazioni delle risorse, nonchè all'emanazione di direttive per il raggiungimento degli obiettivi pianificati; • bilancio: indirizzato sia alla formulazione delle previsioni di spesa che alla rendicontazione della gestione delle risorse impiegate nell'esecuzione dei programmi dell'anno corrente, per la realizzazione degli obiettivi immediati da perseguire nell'anno corrente di prograrru11azione. Ta li fasi potrebbero poi essere riferite, rispettivamente, a tre dive rse estensioni temporali: di lungo (10-20 anni), medio (3-5 anni) e breve (l anno) periodo. Intorno alle suddette linee di tendenza è stato costruito il PPBS (planning, programming, budgeting system), uno dei primi sistemi di pianificazione, programmazione e bilancio che prese vita, durante gli anni Sessanta, negli USA da uno studio elaborato dalla "Rand Corporation" ed impiegato dalla Difesa con successo. Orbene, in Italia, l'Amministrazione militare ha trovato, in base a tali linee, l'ispirazione per l'adozione di un proprio modello decisionale atto all'impiego delle scarse risorse affidate. Infatti da l 1969, anno nel quale venne presentato per la prima volta un bilancio unico per le tre Forze Armate, la Difesa si è mossa, seppur con obiettive difficoltà, verso una pianificazione unitaria delle risorse.

69 L'Esercito -primo tra le pubbliche istituzio ni ad architettare un sistema di gestione del bilancio e di v.alutazione dei risultati-, sulla base delle esperienze maturate nel campo dei modelli decisionali, ha adottato una metoclologia che ha già dato soddisfacenti risultati (ma che sicuramente ne potrà dare di meglio, una volta ottimizzàta), in quanto riesce a sintetizzare, in modo razio nale, gli aspetti più rilevanti di tecniche diverse, quali il citato PPBS, l'MBO (management by objectives) e lo ZBB (zero base budgetirig) (*), al fine di realizzare un sistema che: • sia p a rtico larment~ ido neo nello sviluppo de lle tre importanti fasi già citate (pianificazione, programmazione e bilancio); • consenta allo strumento militare di rispondere efficacemente e compatibilmente con i finanziamenti alle sempre più pressanti sollecitazioni di elevata efficienza. In panicolare, il modello decisio nale configurato dallo Stato Maggiore dell'Esercito estra pola per : • il PPBS, la capacità offerta all'organizzazione eli adattarsi ai cambiamenti dell'inte ro ambiente, nonchè l'analisi quantitativa e qualitativa dei costi, dei programmi e delle attività che devono essere svolte, comunque, sia pur in un regime di scarsità estrema di risorse; • l'MBO, la tendenza all'integrazione totale tra i livelli ge rarchici ed all'esplicita definizio ne ed articolazione degli obiettivi, loro priorità e relativa pianificazione; • lo ZBB, l'attitudine a soddisfare l'esigenza di riesaminare eli anno in anno i programmi, consentendo così eli individuarne le anoma lie e, quindi , di intervenire . Il sistema che ne è derivato è risultato di tipo ottimale, pur con le inevitabili esigenze di perfezionamento. Esso consente alla Forza Armata di pianificare, programmare, gestire e, quindi , correggere gli inevitabili errori delle previsioni, no nchè controllare i propri interventi nell'ambito de i compiti ad essa affidati e delle consentite risorse finanziarie, specie eli quelle destinate alle spese cosiddette "discrezionali" per le quali è, così, possibile un proficuo impiego. In effetti, tale sistema: • è "onnicomprensivo", perchè non c'è settore di spesa che sia trascurato; • consente la combinazione più vantaggiosa, in un rapporto di costo/ efficacia, degli elementi che costituiscono l'organismo da gestire (struttura ordinativa, forze,.mezzi e dottrina d'impiego); • real.izza un equilibrio ottimale fra funzioname nto ed investime nto.

(*) • Sistema di pianificazione, programmazione e bilancio (PPBS) • Direzione per obiettivi (MBO) • Bilancio a base zero ( ZBB)

70 In tal modo, la Forza Armata tende a convertire il tradizionalE.. metodo incrementale di definizio ne delle esigenze in uno di tipo nuovo, capace di confrontare i costi dei programmi con i risultati ed i risultati con gli obiettivi, allo scopo di ottimizzare, con l'ausilio dei mezzi informatici, le risorse affidate (vedasi tavola 7). Ciò, malgrado: • l'inadeguatezza degli strumenti contabili ad esplicitare, rilevare e valutare i programmi locali degli organismi periferici còn autono.mia amministrativa , gli obiettivi possibifi cui devono tendere e le loro prio rità; • una scarsa caratterizzazione interforze degli enti territoriali e dei settor( logistici; • la mancanza di o rgani specializzati per la stesura dei programmi, pe r l'analisi preventiva e reale dei costi e per la valutazione dei relativi risultati; • l'effetto paralizzante dell'estrema specializzazio ne del bilancio, le cui possibilità di spesa sono rappresentate in modo estre mame nte analitiche e senza possibilità eli "compensazione", a livello di gestione periferica, limitando, di fatto, ogni libertà del dirigente nell'azione amministrativa; • lo scarso spazio dedicato negli organismi di formazio ne e di aggio rnamento professio nale alla preparazio ne dei dirigenti, in ordine alle scienze amministrative ed all' impatto con i mezzi informatici e telematici; • la franu11e ntazione dei po te ri decisio nali tra gli o rgani centrali inte rfo rze che incide sulla unitarietà di indirizzo, sui tempi eli decisione e sulla sta nd a rcl i~zaz ione delle p roced ure . Il modello decisionale adottato ha, peraltro, permesso di individuare e sviluppare degli aspetti "oggettivi", q uali: • la necessità di po rre l'accento sui risultati (ricavi) e, q uindi, su ca pacità, me rito e responsabilità (concretamente assunta) dei dipendenti; • il monitoraggio delle esigenze; • lo sviluppo eli un sistema info rmativo integrato. In linea di principio, questo metodo è tanto più valido quanto più alto è il livello che effettua il monitoraggio e più ampio è l'~ieme degli organismi che lo impiegano sia ai fini del controllo che della mera esecuzione della spesa, poichè, elevando il livello di accentramento e la dimensione del decentramento, cresce la possibilità di gestione economica delle risorse, la quale risulta tanto più efficace quanto più è vasta la percezione dei fenomeni osservati. Come si può no tare, queste sono le stesse caratteristiche che dovrebbero contraddistinguere i comportamenti gestionali dell'Amministrazione per essere veramente "Pubblica". Inoltre, si ritiene che il modello decisionale in uso alla Difesa possa essere ado ttato, sebbene o ppo rtunamente rivisto, da ogni o rganismo del "sistema Italia", affinchè venga soddisfatto il concetto di "formazione unitaria" del Bilancio dello Stato.

FLUSSI D/INFORMAZIONI NELLA PIANIFICAZIONE

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IL "KNOW-HOW" DIFESA PER UNA RIFORMA DEI COMPORTAMENTI GESTIONALI n un'ipotesi di riforma del sistema gesrorio pubblico, come più volte accennato, il problema cruciale è quello di sapersi organizzare al fine di una più proficua attività decisionale. Per una migliore valutazione del '·know-how·· Difesa, precedentemente delineato, si ritiene oppòrtuno esa.m inare più da vicino le fasi di tale modello gestorio, per poterle trasferire, con gli opportuni adattamenti e · p erfezionamenti, alla gestione dell'intera Amm inistrazione dello Stato. La pianificazione , quale attività di esclusiva competenza degli organi decisionali a tutti i livelli, è indispensabile per consentire, in ogn i momento, la migliore ripartizione delle risorse disponibili tra le varie funzioni di governo -da svolgere in aderenza alle asp ettative del cittadino, così come interpretate dal Parlamento- e p er distribuire in modo armonico i vari compiti da adempiere per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal livello gerarchicamente sovraordinato. Come notO, le risorse, oggetto della pianificazione, sono destinate in generale a due ordini eli esigenze : • mantenimento e funzionamento dell'organismo (sp ese d'esercizio); • ricerca e sviluppo, ammoderna mento e rinnovamento (spese d'investimento). La realizzazione di un equilibrio ottima le tra esercizio ed investimento . rappresenta il punto centrale di una corretta pianificazione. Quest'ultima, sviluppandosi nel tempo senza soluzione eli continuità, può essere vista sotto due aspetti : • statico, in quanto fornisce in ogni istante l'immagine del presumibile futuro, in base alle decisioni prese fino a quel momento, definendo gli obiettivi da raggiungere e le forze necessarie; • dinamico, perchè consente, con la preparazione delle decisioni e del bilancio, di confronta re, nel tempo, una situazione preveclibile con una che si ritiene auspicabile e, quindi, di prendere le misure più opportune per conciliare le due situazioni.

Nel modello gestorio presupposto, il processo di preparazione delle decisioni è improntato ad una organizzazione che investe tutti i settori funzionali del

Paese e cerca di non subire il futuro, ma di prevederlo., Infatti, in linea con tale principio , gli orientamenti di pianificazione sono predisposti, nella Forza Armata considerata, da parte degli Uffici e Reparti dello Stato Maggiore, in sintonia con la formulazione originaria ed ortimale del sistema adottato, dove il flusso di info rmazioni, nella prima parte della pianificazione, viaggia dal basso verso l'alto ( vds. tavola 7). Qui, va detto tuttavia che, in questa prima parte, anche nella Difesa manca un'attività di monitoraggio e controllo, compiuta ed in tempo reale, delle esigenze di funzionamento e degli obiettivi raggiunti o

ancora da raggiungere ne ll'area periferica de lla spesa. Ciò, al fine di costruire un "bilancio" veramente efficace, sia nella forma preventiva che consu ntiva. I citati orientamenti di pianificazione sono espressi dalla "Direttiva di pianificazione" che definisce gli obiettivi, i mezzi ed i tempi necessa ri a soddisfare le esigenze. Nella seconda parte, cioè dopo la valutazione qualitativa e quantitativa degli o rgani centrali effettuata in funzione delle scelte strategiche imposta alla Forza Armata, il flusso di info rmazioni è orientato verso la realizzazione dei singoli pro_grammi, ossia ai livelli· gestionali ed o perativi, secondo i principi propri della programmazione, define ndo, in un quadro finanziario rea listico, gli. obiettivi da raggiungere, le loro prio rità, i mezzi e gli eventuali traguardi inte rmedi. Con tali riferimenti, facendo un "paralle lo" nel contesto dell'intera Ammin istrazione, non si può non riconoscere che alla pianificazione pubblica devono essere interessati tutti gli organismi con autono mia amministrativa , almeno per due o rdini di motivi. Il pri mo si ricollega alla necessità di monitorare, a li vell o centrale, le esigenze di vita reale del Paese (periferia), allo scopo di recepire il fabbisogno finanziario sia per singolo programma che per il complesso dei programmi, il cui adempime nto porterebbe a conside rare assolta una data funzione di governoe non per ca pitolo di bilancio. E' solo il programma, una volta approvato, a dover rappresentare il "corutne" dell'ingerenza della componente politica dell'ASTRO su quella amministrativa. Spetta, infatti, al dirigente dello Stato la responsabilità della buona esecuzione del programma (o di una quota parte o rganica di essa) e dell'impiego delle risorse finanziarie a sua disposizione. Pie na libertà , quindi , eli imputazione e di scelta del capitolo di bilancio, il quale dovrebbe rappresentare solo un sub-livell o di info rma zione, cioè una voce di dettaglio pe r la valutazione dell'efficacia dell'opera del dirigente. I capitoli di bilancio, così come sono strutturati attualmente, non consentono di procedere ad info rmazioni di tipo compiuto ed e ntrare, quindi, nel m erito. L'altro motivo è d'ordine gestionale, in quanto un dirige nte, che ha capacità discrezionale di impiego di risorse finanziarie, deve, anche lui, pianifica re, programmare e, quindi, far eseguire le spese acl altri dirigenti subordinati. Tutto ciò, in ossequio al principio di unitarietà dello Stato, dove ogni o rganismo è "UNA PARTE DEI: TUITO", anche nella composizione dei documenti di pianificazione, programm.a zio ne e gestione e della sua efficacia. La pro~ammazione è rivolta a definire una struttura a "programma" degli obiettivi esplicitati in sede di pianificazione di ogni funzione di governo. Questi obiettivi vengono, nell'Esercito, prima filtrati e verificati, attraverso un processo di analisi, dagli organi decisionali dello Stato Maggiore , che ne devono garantire l'efficacia. ella Difesa, la programmazio ne è una funzione ristretta, purtroppo

74 ancora oggi, unicamente a livello centrale. Essa riguarda l'"area delle spese vincolate a programmi", cioè i "programmi di forza", l"'esei_-cizio" e !'"investimento"; ciascuno di questi, denominato "settore di spesa", è, poi, ordinato su due livelli o sottosettori di programma: • un programma principale: costituito dall'insieme di attività elementari componenti una determinata funzione od una specifica materia (ad es.: addestramento, sostegno tecnico-logistico, infrastrutture, funzionamento comandi ed uffici, ecc.); • un programma di base: rappresentato dalle singole attività o imprese elementari (ad es.: missioni addestrative, manovre ed esercitazioni, educazione fisica, manutenzione di dotazioni e di mezzi minori, carbolubrificanti, canoni vari, arredi e attrezzature di caserma, ecc.), le quali aggregate per materia danno forma al programma principale. Il documento che ne deriva fissa la programmazione decennale (PD) della Forza Armata e rappresenta la guida delle attività nell'arco di tempo di 10 anni. Va detto che nel modello decisionale teorico è previsto che tale documento venga affiancato da un altro denominato "programmazione triennale scorrevole" (PTS), quale complemento per una maggiore ade renza alle esigenze reali ed il conseguimento, nel breve periodo (3 anni), degli obiettivi analizzati e determinati in sede di pianificazione. Tale strumento teorico, di notevole importanza, è basato su tre presupposti fondamentali: • compilazione analitica dei programmi,· in ordine prioritario ed in funzione della programmazione dece_nriale (PD), collegati agli obiettivi da conseguire nel triennio (periodo X + X+ 2); • stretta correlazione delle esigenze, aggregate in programmi, degli anni "X+l " e "X+2" con quelle della gestione dell'anno "X " di bilancio, al fine di dare coerenza e continuità nel perseguimento delle scelte; • abbandono, a ··tutti i livelli di gestione, del concetto eli aumento percentuale indiscriminato nelle richieste eli finanziame nto, in base alle disponibilità consolidate nell'anno "X" del bilancio, per ottenere le stesse disponibilità anche negli anni successivi. L'ordine di priorità e eli scelta viene, pertanto, rivisto clf anno in anno allo scopo di provvedere, pur ne l rispetto di quella decennale, ad eventuali adeguamenti marginali della programmazione triennale. Così il processo è definito di tipo scorrevole, in quanto viene costantemente aggiornato sulla base della realtà del bilancio annuale. Nella Forza Armata, ma lo dovrebbe essere anche nello Stato, la programmazione prefigura un coordinamento nell'attuazione del disegno operativo e tende, quindi, alla formalizzazione ed a lla reali zzazione dell'aliquota degli

o biettivi previsti dalla pianificazione (fini comuni), media nte il più efficace e razionale impiego de lle risorse finanziarie che si stimano dispo nibili ne l periodo considerato. Per i medesimi motivi espressi in occasione della pianificazione, un qualsiasi orga nismo, avente awtonomia ammin istrativa, dovrebbe anch'esso venire coinvolto . attivamente nel processo eli programmazione, in quanto c'è sempre la necessità eli conoscere , in tempi brevi, le esigenze periferiche per poter "aggiustare il tiro" annuale e poi perchè, anche a tale livello, deve essere programmata ogni spesa di esercizio o di ca rattere discrezionale. Tutto ciò, nella ferma convinzione che, dove esiste discrezionalità di impiego delle pubbliche risorse, non può non esserci una pianificazione ed una programmazione. La programmazione è , dunque, uno strumento di gestione importante per tutta l'Amministrazione dello Stato, in quanto condiziona la convenienza degli investimenti e , quindi, il bilancio, anche gli stessi organismi deputati ad una pubblica funzione, in quanto spinge i vari dirigenti ad adempiere, in termini di prestazioni e di efficacia, al servizio istituzionale richiesto e a mantenerlo ·per tutto il ciclo di vita, anch'esso da programmare. n bilancio, unica fase che nella Forza Armata vede attualmente impegnata, in qualche modo, l'area periferica della spesa, rappresenta ciò che annualmente si può fare con le reali risorse disponibili, costituisce il primo anno della programmazione e reali zza gli obiettivi di breve termine. Anche tale strumento dovrebbe trarre origine non solo dalle pro poste di programmazione settoriale degli organi centrali, ma anche da quelle di ogni organismo periferico amministrativamente autonomo. Analogamente, dovrebbe essere per il "sistema Italia". Per l'Esercito, l'Ufficio Generale Pianificazione e Programmazione Finanziaria (UGPPF) dello Stato Maggiore, sulla base delle esigenze da soddisfare e de lle direttive ricevute predispone,·annualme.nte, due documenti: • il primo, a carattere tecnico amministrativo (ed articolato in capitoli di bilancio in aderenza alle norme contabili) che, unitamente acl analoghi documenti degli altri enti programmatori della Difesa, costituisce lo "stato di previsione" de lla spesa de lla Difesa, il cosiddetto "bilancio", coordinato ed assemblato da dell'ufficio istituzionalme nte preposto a tale scopo (Bilanclife); • il secondo, articolato in programmi, è de nominato "programmazione tecnica o perativa" (PTO). E' così possibile fornire al Governo ed al Parlamento gli elementi essenziali per una pianificazione o perativa integrata e per la determinazione delle priorità,

76 sia in termini eli ripartizione de lle risorse finanziarie che eli azioni de lla Difesa. Tuttavia, proprio la necessità di avere due documenti testimonia la discrasia che esiste tra norme contabili e funzionamento o, per meglio dire, è proprio in tale duplicità che viene a configurarsi chiaramente lo scostamento esistente, a livello nazionale, tra il sistema contabile vigente e le esigenze di reale funzionamento. E' il caso, ora, di richiamare quanto espresso precedentemente in materia eli riforme eli bilàncio. In linea con il modell o decisionale appena de lineato, sarebbe quanto mai necessario che venga pre figurata nello Stato una duplice versione de l bilancio: una politico-decisionale, da sotto porre alla formale approvazione parlamentare, in sede previsionale, ed una amministrativo-gestionale da utilizzare ai fini amministrativi e eli controllo di gestione. Ambed ue dovrebbero assumere il programma, come patte elementare organica. Inoltre, si ribadisce il principio di " UNA PARTE DEL TUITO" anche per tale strumento. In sostanza, il bilancio preventivo o consuntivo di un o rga nismo periferi co dello Stato (comune, provincia, regio ne o qualsiasi altro orga nismo che abbia autonomia amministrativa) deve essere solo una componente e le me ntare di un documento contabile "centra le" a nalogo, a nche se di struttura più complessa, come necessa riame nte è q uella del Bilancio dello Stato. n raccordo tra quello preventivo e quello consuntivo sarà un adeguato strumento decisionale di pianificazione e di programmazione, supportato, a sua volta, da un sistema informatizzato di tipo globale. E' solo in questa fase di raccordo che i politici (in Parlamento) devono far sentire il loro peso elettorale. . Si ritiene che q uesta sia l'unica via percorri bile affinchè la programmazione ed il bilancio possa no giungere ad essere rispettivamente il momento decisionale più importa nte dell'Amministrazione ed il mezzo più efficace per rappresentare le effettive esigenze d i spesa della collettività. Resta ovviamente inteso che le nuove regole del modello gestorio suggerito mirano soprattutto alla costru zione eli un sistema che, mediante l'impiego di uno strumento contabile veramente democratico, permetta di effettuare, in modo normale e con visione unitaria, scelte più qualifica nti di quelle attualmente consentite (vedasi tavola 8). Certamente ogni sistema eli regole ha un prezzo e ne lla fa ttispecie, questo si traduce in vincoli imposti alle decisioni politiche (leggasi reali esigenze pubbliche o aspettative del cittad ino) e, quindi, in un minore potere al siste ma dei partiti, tuttora esistente, imperante ed operante nella massima espressione della negatività. Ciò, a tutto beneficio de lla vera democrazia.

-VANTAGGITRADIZIONALE DÌ PREVISIONI DI~ DELLE PUBBLICHE ESIGENZE OETCOO INCAEMENfN.E)

L'EQUILIBRIO TRA ENTRATE E USCITE

n modello decisionale di gestione, per quanto efficiente ed efficace possa essere, no n è sufficiente a risolvere, di per sè, i problemi dell'Amministrazione dello Stato. Esiste, a monte, il problema della solvibilità finanziaria che è, soprattutto, un problema di equilibrio tra entrate e spese . Se il debito pubblico ha assunto, oggi, dimensioni .vertiginose e gli italiani per tanti anni hanno finto di no n acco rge rsene, lo si deve in gran pane al fattq che lo Stato ha circuito i risparmiatori con allettamenti che nessun banchiere o imprenditore sarebbe mai stato in grado di offrire·. Orbene, il medesin1o compo11amento, ma con criteri in1prontati alla massin1a correttezza ed onestà di il'ltenti (come con tutto ciò che è "pubblico"), dovrebbe essere assunto per incentivare la contribuzione volontaria e ripristinare così l'equilibrio tra entrate e s pese . ll cittadino non è insensibile ai veri problemi sociali. Lo testimoniano i numerosi versamenti volontari a favore delle associazio ni per la lotta a gravi malattie, per l'infanzia abbandonata e tante altre realtà che si reggono, spesso, solo grazie alla partecipazione misericordiosa di tanti illustri anonimi componenti di questa società . In effetti, al perseguimento dell'equilibrio tra entrate e spese è tenuto ogni singolo individuo che dovrebbe essere fo rmato, sin dai primi anni di scuola, soprattutto con l'ausilio della Chiesa, ai problemi di convivenza sociale . La qual cosa nòn è certamente impossibile, se si attua gradualmente una politica sociale ed economica che promuova sempre più il coinvolgimento del cittadino nella partecipazione consapevole alle 'esigenze della finanza e della spesa pubblica. Fatto salvo, per le fasce più deboli, un livello sufficiente e decoroso di soddisfacimento dei bisogni della persona, per le fasce p iù agiate la regola dovrebbe essere "PIU' DAI, PIU' AVRAI". Così, ad esempio, ai soggetti che effettuano contribuzioni volontarie a favore di determinate funzio ni eli gove rno, che in q uel mo mento hanno maggiore necessità eli finanziamento, potrebbero essere concessi, a seconda del caso, particolari benefici su determinati servizi sociali o ppure, acl esempio, aliquote percentuali di pensione propo rzionate allo sforzo contributivo, alla redcl itività della funzione pubblica finanziata ed al rischio di esecuzione . Il reperimento di finanze di tipo volontario o la raccolta di risparmi, i cui interessi sono sostituiti da erogazione di servizi, dovrebbe essere posto a base del rilancio dell'economia nazionale . In periferia la partecipazio ne volo ntaria potrebbe essere · richiesta, sempre ad esempio, per l'esecuzio ne di o pere pubbliche necessa rie allo sviluppo di part;icolari esigenze locali e, pertanto, essere limitata nel tempo ed avere un obiettivo ben definito, per consentire ad ogni cittadino di seguirne e constata rne la reale attuazio ne . In tal modo, si avrebbero due risultati egualme nte impo rtanti: uno sa rebbe

79 q ue llo di suscitare l'inte resse partecipativo de l cittadino alle o pere pubbliche; l'altro, per lo Stato, sa rebbe q ue llo di intraprendere iniziative sociali che siano richieste dal Paese reale e che, consegue ntemente, si rivelino maggio rmente proficue in termini di ricaduta sulla colleuività. Resta fermo che•rimangono necessariamente alcune funzioni di governo da gestire solo a livello centrale (come la Difesa o la Sicurezza), specie se non immediatamente o direttamente pe rce pibili dal cittadino come importanza. In sostanza, è un diverso approccio al siste ma del "ricorso al.mercato finanziario", solo che, in tal caso, esso viene finalizzato alla realizzazio ne di o biettivi ben de finiti, la cui validità e redditività può essere va lutata diretta mente dal possibile finanziato re. La tradu zio ne in dati finanziari de lle quote eli pattecipazio ne servirebbe, in sede eli bilancio, a coprire anche i "premi" da devolvere ai cittadini che hanno contribuito volo ntariamente alla loro attuazio ne . ul fro nte delle spese è da dire che l'equilibrio, fmora, è sempre stato perseguito anche con tagli indiscriminati sui bilanci specie delle a mminisut~zi oni di cui non era percepibile un'immediata ricaduta sugli interessi po ttati avanti dai pattiti politici. Contestualmente, sono stati, però, incentivati i "lavori pubblici", ponendo in essere programmi di spesa pluriennali per opere, spesso inutiJi o rimaste incomplete, i cui pessimi risultati sono noti a tutti i cittadini. L'equilibrio andrebbe, ora , ricerca to, anzichè nei tagli di spesa, nella remunerabiJ ità dei risultati raggiunti, in quanto un qualsiasi settore funzio nale dell'Amministrazione, se efficiente, provoca, sempre, un "ritorno" positivo per la collettività, anche in termini finanziari. Tra l'altro, è da dire che di fronte ad un sistema gestorio pubblico, serio ed efficace, la compartecipazio ne de i cittadini sa rebbe stimolata e, verosimilmente, molto elevata. Circa, poi, il conte nime nto delle spese è necessario dare "certezza•· a dati che, come già detto, so no stati finora rilevati , in gran parte, con logiche incrementali. Occorrè, pertanto, ben d istinguere le fattispecie di spesa che in particolare sono: • di normale funzionamento (materiali di consumo in gene re e spese obbligato rie): dovrebbero essere rilevate, quantificare e monetizzate, a priori, a cura degli o rgani centrali, in modo da costituire de lle dotazioni a "misura" per le specifiche esigenze di ogni ufficio/ente e da va riare solo in casi particolarissimi; • di rinnovamento: a meno di eventuali casi straordinari, dovrebbero essere rilevate, pianificate, progrummate ed eseguite nell'ambito delle priorità definite dall'organo decisionale di un dato live llo; tali esigenze di spesa sarebbero da individuare e proporre a cura di specifici organi gestionali locali (esperti amministratori), mediante un rilevamento, presso ogni setto re fun zio nale, dei bisogni di vita reale dell'ufficio/ e nte;

80 • di potenziamento: dovrebbero essere "sentite" e pro.poste da ogni o rganismo, ma pianificate e programmate, nel quadro di una strategia di sviluppo, dagli organi decisionali sovraordinati, trattandosi di modificazione degli obiettivi che scaturiscono da un esame più vasro delle singole esigenze locali e che rnir~no a conseguire un nuovo o particolare risultato; • di investimento: conseguenti unicamente all'attività di ricerca e sviluppo e tendenti, quale azio ne programmatica a ' lunga scadenza, all'ammodernamento ed al rinnovamento delle strutture e degli equipaggiamenti; in sintesi a~ miglioramento dell'efficacia di una funzione di governo. Appare, inoltre, indispensabile sottolinea re, ancora una volta, che l'impegno di ogni organismo pubblico acl o rdinamento autonomo deve essere teso acl una approfondita e consapevole o pe ra di riconsiclerazione e di rivisitazione di tutti gli obiettivi prefissati, in modo da evitare la formulazione, verso gli organi centrali, di pro poste no n vagliate con estrema severità e selettività o, per meglio dire, rispondenti a logiche puramente incrementali o di comodo. In sostanza, una responsabile valutazio ne della reale congruità e proficuità degli obiettivi prefissati in sede di programmazione, sia sul fronte delle entrate che delle spese, no n può lasciare estraneo il funzionario periferico, quale diretto "utilizzatore", ma soprattutto il cittadino (che è poi l'utente fmale), su cui ricadono tutte le conseguenze delle decisioni e , qu indi, dei probabili errori. Pertanto, un ausilio alla fissazione degli "indicatori" di gestione deve pervenire, fin dall'estrema periferia, dagli stessi o rganismi pubblici, per quanto riguarda l'esigenze di funzionamento, e dagli "sporte lli al pubblico" precedentemente suggeriti, presso i comuni e presso i ca nali TV e radiofonici per il rilevamento delle pubbliche aspettative e per il riscontro dell 'effettiva ricaduta sul Paese degli obiettivi raggiunti. Oggi, sempre su l fronte delle spese, si paventa il "federalismo". All'uopo, si ritiene che esso non potrà mai es ere la panacèa dei mali ociali. Infatti, una piena autonomia tributaria alle Regioni permetterebbe probabibnente una partecipazione ed un controllo maggiore da parte del contribuente sull'operato dei governanti. Se però in alcune Regioni vi fosse poco prelievo, perchè poco sviluppate e, quindi, con bassi redditi, i servizi statali non potrebbero essere offerti in modo soddisfacente. Pertanto, nel "federalismo" l'autonomia tributaria ha un limìte, poichè lo Stato, inteso quale ente di livello superiore, esiste sempre come in quelli unitari. E se esiste ha un suo ruolo fondamentale: redistribuire, ovunque, le risorse ai cittadini meno fortunati. In sostanza, la forma federativa non influisce affatto sulle modalità di redistribuzione del gettito fiscale. Se si volesse, peraltro, una totale autonomia non avrebbe significato neanche far parte di una confederazione di Stati, in quanto bisognerebbe essere totalmente indipendenti per sfuggire

gli inevitabili oneri conseguenti ai benefici dell'unione stessa. "Centralismo" e "federalismo" sono due modi eli gestione della "cosa pubblica" ambedue ·'sbilanciati" e dannosi, in quanto se no n amtati in piena armo nia, rispertivamente, con le esigenze perife riche, il primo, e con q ue lle centrali, il secondo, ciascuno di essi può causa re, in rurto il Paese, gravi disfunzioni e trattamenti difformi e contrari ad ogni spirito democratico eli co nvivenza. A titolo esemplificativo, l'artivazio ne di un imposta comunale s ugli immobili ha consentito, dal punto di vista del cittadino, un fo rte avvicinamento del prelievo a ll'a mministraz io ne res po nsa bile de lla spesa . TLJttavia, ha Ja.sciato ine rme ed estraneo al controllo diretto dell'operato del Comune quel cittadino contribuente no n residente, con la conseguenza che q uest'ul timo si vede inasprire un' imposta spesso già pesante . Quale sarà il risultato? Ogni singolo Comune sarà in lotta contro tutto il "resto del mo ndo". In un sistema in equilibrio, "centralismo" e "f~deralismo" devono coesis tere, poichè il primo consente la visione unitaria delle questioni sociali, mentre il secondo rappresenta il decentramento, ovvero l'autonomia amministrativa da dare a tutti gli organi periferici responsabili di una data funzione pubblica, per potere consentire un'azione gestoria in stretta ade renza con la realtà locale. i può, inoltre, notare che il decentramento che ne co nsegue lascia a tutti la possibilità di esprimere il pro prio "saper fare" a favore della. collettività, specie quando l'iniziativa no n nuoce al resto del Paese e viene attuata in pie na sintonia con la volontà centrale e, ove possibile, con locali risorse finanziarie. Tuttavia, è da dire che il vero decentramento, mai da nessun politico prospettato e portato avanti, sta nel riconoscimento della volontà del Popolo e nel conferire, quindi, al cittadino la dignità della propria sorte e la facoltà di far sentire la propria voce.

LE CONSIDERAZIONI FINALI

principi costituzionali, relativi alle varie problematiche organizzative pro.spettate, hanno prefigurato, già da tempo, una Amministrazione da i valori altamente democratici che nessuno può trascurare. Tuttavia, lo spirito di libertà, di imparzialità e di socialità che pervade la Costituzione no n è riuscito finora a fa rsi strada compiutame nte nel "sistema Italia", e eli conseguenza neppure nei suoi benefici effetti sul cittadino. Solo ultimamente si sono potuti notare alcuni timidi tentativi dell'Amministrazione a conformarvisi.

Oggi, questa osservanza dei principi costituzionali appare possibile e , quindi, assolutamente improcrastinabile . I provvedimenti adottati in più riprese hanno consentito una certa azio ne di risanamento ed un contenimento della pressio ne sul fabbisogno, affinchè il Paese· possa risultare compatibile con gli impegni programmatici assunti anche in sede internazionale. Le recenti manovre di bilancio configurano, quindi, una linea di tendenza positiva di ~entro della spesa negli anni successivi. Ma ciò che si sta cercando di attua re non sembra ancora sufficiente per un'azione efficace di rinnovame nt9 . Si è fermamente convinti che la questione cruciale del riequilibrio dei conti pubblici può trovare soluzione in una riprogettazione strutturale dell'intero apparatO d e ll o Sta to ed in un p iù inc is ivo e pro fo nd o muta me nto d e l '·sistema democratico" (vedasi tavola 9). Quest'ultimo dovrebbe giungere , così, a permeare la realtà di ogni gio rno sia degli organismi pubblici che del singolo individuo, in una radicale trasformazione del processo eli formazione del cittadino-uomo. Occorre, penanto, introdurre un sistema di regole che: • promuova la crescita mo rale dell'uo mo e la coscie nza civica del cittadino per una profo nda e proficua panecipazio ne alla pubblica gestione; • aumenti la trasparenza e la coerenza delle decisio ni , o nde evitare scelte sistematicamente sbilanciate e non in direzio ne delle esigenze del Paese reale . Solo in tal modo, l'applicazione di procedure chiare e di sani principi, a rutti i livelli di gestio ne, po trebbero diventare strumenti di fo ndamentale importanza per il rinnova mento. Ciò, anche nella convinzione che il q uadro giuridico-a mrninistrativo in cui si inserisce la politica di bilancio è , per diversi motivi, determinante ai fini della definizio ne e della esecuzione dei pu bblici bisogni. Ed un vero riequilibrio non può che passare attraverso un'attenta ed oculata pianificazion~, programmazione e gestione sia dei pubblici interessi (esigenze) che delle risorse finanziarie (disponibilità) ad opera di dirige nti moralmente sani. Anche se per molto tempo le disponibilità serviranno più a ripianare l'enorme debito che l'attuale generazio ne ha lasciato ai propri figli, anzichè al soddisfacimento de lle esigenze di vita quo tidiana de i cittadini. Giunti alla conclusio ne di q uesto contributo di ''pensiero" a i gravi problemi che petvado no oggi l'Italia , vale forse la pena di citare i '·IO divieti"' attribuiti ad Abramo Lincoln, un "decalogo" che qualsiasi movime nto politico, che voglia governare degli uomini liberi, dovrebbe sottoscrivere nel proprio programma, in modo che gli e letto ri presagiscano subito cosa no n farà in concreto stando al pote re. Il decalogo, anche se "datato", risulta ancora "attualissimo" e sintetizza un profo ndo pensiero politico che dovrebbe ispirare chi è chiamato alla guida di un Paese e mettere in guard ia l'e lettore al mo mento fatidico del "voto". Infatti, ogni cittadino, gettando un semplice sguardo a tali "precetti politici", può scorgere •

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senza difficoltà quanti difetti italiani sono la diretta violazione di quanto dovrebbe essere comandato di non fare ad un "governante". Si riportano questi dieci "precetti politici". l. Non si può generare p~osperità scoraggiando la parsimonia. 2. Non si può rafforzare il debole indebolendo il forte. 3. Non si possono aiutare gli uomini piccoli abbattendo quelli grandi. 4. Non si possono aiutare i poveri distru.g gendo i r.icchi. 5. Non si può elevare il lavoratore dipende nte danneggiando il datore di. lavoro. 6. Non si possono evitare i problemi spendendo più di quello che si guadagna. 7. Non si può incrementare la fratellanza umana promuovendo l'odio di classe. 8. Non si può stabilire solida sicurezza socia le sulla base di denaro preso in prestito. 9. Non si possono costruire carattere e coraggio togliendo all'uomo la capacità di iniziativa e la sua indipendenza. 10. Non si possono aiutare gli uomini in maniera permanente facendo per loro ciò che essi potrebbero o dovrebbero fare da soli. Ancora una volta si sta assistendo acl una trasformazione ca maleontica della "pattitocrazia" acl opera di quella regia occulta che permea, pLiltrOppo, la società umana, in quanto le esigenze che verranno portate avanti saranno sempre e solo quelle eli quei pochi che governano il Paese. Il resto dei cittadini sarà e mpre in1possibilitato a far sentire la propria voce ed i cattivi politici, i malavitosi, i corruttori ed i corrotti, scampati agli attigli della magistratura, diven-anno padroni della società, perchè, inevitabilmente, si fa ranno ancora più abili, più astuti e più cattivi. Se non esistono verità e valori, è impossibile discriminare tra giusto e ingius~, tra·vero e falso. Chi ha avuto la pazienza di leggere il presente lavoro ed è convinto che la Giustizia e la Verità esistono, allora nel suo profondo non può non riconoscere che occorre fare uno sforzo, affinchè le idee quì rappresentate vengano portate avanti e , nel suo piccolo, recepirle nella loro essenza. "In quel giorno riàlzerò la casa eli Davide, che è. caduta , ne riparerò le brecce, ne rialzerò tutte le rovine, la ricostruirò come era nei tempi antichi, affinchè sia conquistato il resto di Edom e tutte le nazioni sulle quali è stato invocato il mio nome, dice il Signore, che opera queste cose. Ecco che viene 11 tempo -elice il Signore- in cui chi ara s'incontrerà con chi miete e chi pigia l'uva con chi getta il seme; dai monti stillerà il vino nuovo e tutti i coll i sa ranno coltivati" (cfr. Amos 9,11-13).

Il bisogtzo di Dio non è solo un'esigenza spirituale di pochi, ma Utla necessità materiale di tutti.

INDICE GENERALE

PRESENTAZIONE

Pag. III

PREMESSA

I PARTE

" "

L'ORGANIZZAZIONE PUBBLICA SECONDO n. DIRITfO

Lo Stato democratico L'aspetto giuridico delle norme organizzative La rilevanza costituzionale del potere di organizzazione nello Stato Un primo importante ancoraggio dei principi organizzativi alla legge

4 " 8 " 12

D PARTE

" 15

L'"ASTRO" COME PROPOSTA DI SOLUZIONE ORGANIZZATIVA

Il cittadino e l'Amministrazione L'Amministrazione come scienza dello Stato Il problema organizzativo L'Archetipo Strutturale Organizzativo (ASTRO) La confusione dei poteri nello Stato La ra~ionalizzazione dei poteri dello Stato

ID PARTE

" 17 " 20 " 22

" 26 " 37 " 42

" 51

UN NUOVO MODELLO DECISIONALE COME CHIAVE DI VOLTA DEL RINNOVAMENTO DELL'AMMINISTRAZIONE

Alle radici del problema del rinnovamento L'esigenza di tiforma del bilancio L'ipotesi di riprogenazione dei comportamenti gestionali pubblici Il modello decisionale operante nella Difesa Il "know-how" Difesa per una riforma dei comportamenti gestionali L'equilibrio tra entrate e uscite Le considerazioni finali

" " " " " " "

53 60 63 67 72 78 81

TAVOLE

l. ASTRO - Archetipo Strutturale Organlzzativo. Modu lo base.

2. ASTRO - Ipotesi di sviluppo della struttura di una funzione pubblica. La Difesa. Âˇ 3. ASTRO - Amministrazione de llo Stato. Ipotesi eli sviluppo della struttura generale del potere esecutivo. 4. ASTRO - Stato democratico. Ipotesi di sviluppo del livello apicale. S. ASTRO - Amministrazione dello Stato. Ipotesi di sviluppo della struttura territo riale. 6. ASTRO - Amministrazione dell'Uomo. Ipotesi di sviluppo della sovranitĂ . 7. Modello gestorio di tipo ottimale. Flussi di informazioni nella pianjficazione. 8. Sistema gestorio integrato. Vantaggi. 9. Sistema democratico.

35 39

77 83

Finito di stampare "Novembre 95" printed in Rome by

...JJJ:=, ยง.~ti.TIPOUTOOAA..... Via Ludovica Albenoni, 76 - Te l. 06.5376386