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CARLO JEAN

LÂ·'ECONOMIA DELLA DIFESA ~

Quaderno n. 1/ 1988 della

L?lb'RIVInA IIIUTARE PERIODICO DELL'ESERCITO FONDATO NEL 1856

Roma - Via di San Marco, 8 Direttore Responsabile: Pier Giorgio Franzosi

Stabilimento Grafico M ilitare - Gaeta

CARLO JEAN

L'ECO NOM lA DELLA DI FESA

RIVISTA MILITARE

Il i

l N DI C E PRESENTAZ IONE

Pag.

NOTA INTRODUTTlVA

Vll

LE SPESE MILITARI E L'ECONOMIA .

Teorie sull'impatto economico delle spese militari

Le ricadute economiche delle spese militari .

LE PR INC IPALI PROBLEMAT ICHE DELLA PIAN JFICAZJON E MI LITA RE E DELLA PROGRAMMAZIONE FINANZ IAR IA DELLA DI FESA

Generalità sulla pianificazione .

L'entità della spesa militare

l principali fattori che incidono sulla pianificazione militare e sulla programmazione finanziaria della Difesa .

l nO azione militare e dcflatori di spesa

STATUS

ECONO~IICO

DE LLE SPESE MILITARI

LA PIA1 IFICAZIO E E LA PROGRAMMAZ IONE DELLA DIFESA IN ITALIA -

La pianificazione e la programmazione in l talia

))

La pianificazione NATO

Considerazioni concl usive

LA CLASSIFICAZIONE D_ELLE SPESE PER LA DIFESA

l 131LANC1 DELLA DI.FESA IN ITALIA E LA POLITI CA DI SPESA DEL MINISTERO DELLA DIFESA

))

Congruità dei bilanci della Difesa .

))

Indicatori della spesa militare .

))

Le spese di investimento della Difesa

))

La politica di spesa del Ministero della Difesa c la ripartizione dei fondi fra i vari settori

La gestione del bilancio della Difesa .

))

l VINCOLI ECONOM ICI E DI BILANCIO DELLA DIFESA ITALIANA . UNA PROSPETT IVA ALL'INJZJO DEL 1987 . -

Apporto m4litare italiano alla difesa collettiva della Alleanza

Le prospettive dell"economia italiana .

La pianificazione c la politica di spesa del Ministero della Difesa

))

Condizionamenti che i vincoli di bilancio pongono al nuovo modello di Difesa .

v PRESENTA Z IONE L'opzione :ero ha reso improcraslinabile il raOor:amelllo delle difese convenzionali di tutti i paesi europei. In /rafia lo sforzo da fare è ancora rnaggiore. La cronica sottocapitalizzazione delle Forze Armate italiane ha provocato l'accumu/azi,one progressiva di gravi carenze, che si sommano alle nuove esigen:e. E' prevedibile che il Govemo chieda al Parlamento un cospicuo aumento dei fondi destinati alle Forze Armate a partire dall'Esercizio Finan ziario 1988. l responsabUi politici e militari della Difesa hanno, anche più volte, sottolineato all'opinione pubbica che sta emergendo con sempre maggiore imperwsità la necessità di una legge di finanziamento straordinario, riguardante il setlore dell'investimento delle tre Forze Armate. Su tale progello si sta realizzando una notevole convergenza di tutte le forze politiche. Ciò costituisce prova di come esista una diffusa consapevolezza delle realtà e delle prospettive della sicurezza e della difesa nazionali. I problemi che si pongono non sono solo di natura strategica, operativa e tecnica. Sono anche di natura economica. L e spese militari hanno sempre un impatto sull'economia nazionale. Esso non può essere determinato a priori, ma solo in riferimento alle caratteristiche strutturali del sistema econom ico e al momento congiulllurale in cui vengono effettuati investimenti in determinati settori. Solo per il piano quadriennale di finanziamenti straordinari delle Forze Armate 1950-1953 fu fatta un'analisi approfondita, da parte di un comitato misto ifa/o-americano. delle conseguenze di tale piano nell'economia italiana. tenuto conto dell'integrazione che esso ebbe con aiuti americani in conto sia ERP l ECA sia MDAP. Successivamente l'economia "militare" non ebbe grossi sviluppi in Italia, a differenza di quanto capitò negli altri paesi. Solo nella seconda parte negli anni sessanta fiorirono studi ed ·iniz·iative, coinvolgendo anche la/uni dei migliori economisti italiani. Ma la cosa fu lasciata cadere. Eppure la valutazione dell'impatto dei finan ziamenti straordinari sia sull'efficienza delle Forze Armate sia sull'economia in generale dovrebbe costituire uno degli elementi fondamentali delle decisioni che dovranno essere as~unte in sede politica sui finan ziamenti stessi. Questo studio che la Rivista Militare propone vuole costituire un primo approccio al problema, mettendo in rilievo possibilità, prob/ematiche e limitazioni di una valutazione economica delle spese e della pianificazione militare, sia all'interno della difesa sia sull'economia nazionale. Sotto il profilo intemo, cioè sotto quello del "defence management", i problemi dell'analisi qua/itativa e quantitativa delle attività economico-militari non differiscono sostanzialmente da quelli dell'economia generale. Per l'imprenditore non è possibile risolvere contemporaneamente il problema dell'otlima dimensione dell'impresa, per produrre ad un costo minimo, e della dimensione dell'oOerta, per massimizzare i profitti. Per la Difesa esiste il medesimo ordine di problemi: non è possibile minimizzare il costo della difesa e massimizzarne L'efficacia. Tali difficoltà sono del resto comprensibili, considerando che i problemi in questione hanno due incognite ed una sola equa:ione. Pertanto, la loro soluzione rimane indeterminata e richiede il ricorso a semplifica: ioni e ad ipotesi. Particolarmente fruttuosa è l'analisi marginalistica sia dei costi che dell'efficienza/efficacia. Dal pulllo di vista estemo. è possibile eOettuare un comrol/o, in sede macroeconomica, degli effetti della spesa militare sull'economia con l'utilizzazione di tabelle delle interdipendenze settoriali o matrici di "input - output" (o di L eontieff). Il problema ha natura del tutto analoga a quelli che si presentano per altre categorie della spesa pubblica (sanità, istruzione, giustizia, ecc.). Tali analisi sono utilizzate in altri paesi non solo per dare una spiegazione "ex-post" di determ inati eventi econom ici provocati dalle spese militari, ma anche come "modelli di previsione", da utili::.:are in sede di elaborazione dei programmi pluriennali della difesa.

Anche se le ricadute economiche delle spese militar·i hanno una natura tutto sommato accessoria rispetto alle loro finalità di garantire l'efficienza del servizio pubblico della difesa , esse esistono e vanno pertanto considerate. Anche con la ridotta disponibilità di dati statistici affidabili e sufficientemente disaggregati, uno studio dovrebbe essere fatto e potrebbe fornire utili indicazioni. Solo così la messa a punto della pianificazione degli interventi straordinari per la difesa potrà tener conto non solo dell'ottimo militare ma anche dell'ottimo economico ed il legislatore potrà rendersi conto di come i finan ziamenti straordinari per le Forze Armate agiscono sull'economia (eventualmente considerando alternative di pianificaz·ione da inserire nella programmazione economica nazionale). • Pur con il suo carattere di nota introduttiva, questo volume presenta il vantaggio di affrontare globalmente le varie componenti del problema, mettendone in Luce le correlazioni, nonché di analizzare anche gli ultimi bilanci della difesa e il contenuto delle note aggiuntive elaborate a partire dall'esercizio finanziario 1985, mettendo tra l'altro in r-ilievo che l'esigenza di un cospicuo finanziamento straordinario emergeva già chiaramente negli anni passati. Rivista Militare

L'economia della Difesa

NOTA INTRODUTTIVA

IX NOTA INTRODUTTIVA Era opinione corrente ne l passato che le attività specifiche di uno Stato Maggiore fossero quelle operative, concernenti l'impiego delle forze in operazio ni . Altrettanto importanti sono però sempre state le attività per la produzione dello strumento militare, cioè quelle relative alla prepmazione delle forze e dei mezzi bellici. Senza Gribauval , che modificò radicalmente l'artiglieria francese, e senza Carnot, instancabile organizzatore degli eserciti della Repubblica francese che introdusse l'ordinamento divisionario, non sarebbero state possibili le vittorie napoleon iche. Tra l'impiego delle forze - cioè fra la politica militare, la dottrina strategica, le tattiche e le tecniche di impiego, la logistica operativa, l'economia di guerra, la mobilitazione della nazione per la guerra, ecc. - e la loro preparazione - dimensioni dello strumento militare, pianificazione, programmazione tecnico-finanziaria, reclutamento, o rdinamento delle unità, basi e infrastrutture, industrie degli armamenti , economia militare o dejence management - esistono de lle correlazioni, delle analogie e de lle interazioni. Le dimensioni e l'organizzazione dello strumento milita re sono condiziorate dalle esigenze strategico-operative. Nel contempo però gli obiettivi c gli impegni devono essere conm1isurati dall'entità delle risorse disponibili. Tra i due aspetti deve esistere coerenza e congruità. 11 fìne determina i mezzi. Al tempo stesso, ne è però condizionato. La Difesa inoltre non può essere considerata indipendentemente dal resto della comunità nazionale. Sotto il profilo politico, istituzionale e socia le ne costituisce una componente, in inte razio ne continua con le altre. Sotto il profilo finanziario , economico e industriale la Difesa presenta caratterist iche peculiari che sono specifiche di ogni paese e di ogni epoca storica. Il sistema economico della Difesa può essere considerato un complesso con due poli: il bilancio e l'industria degli armamenti ( l ). Il bilancio collega la D ifesa con l 'economia pubblica; l'ind ustria degli armamenti con l 'economia industriale. L'evidenza stoi·ica dimostra che l'entità delle spese della Difesa e la politica industriale militare sono alquanto indipendenti dalla congiuntura economica nazionale ed internaziona le. Lo sono innanzitutto per la natura propria delle finalità che si propone di raggiun(l) C. Schmidt: L'économie de la défense en France, Re· vue d'Economie Politique, n. 6/1980, pp. 755-77 1. (2) Vcdasi in proposito N. Bellini c P. Bianchi: La teoria Economica della guerra in C. Jean (cur): La guerra nel pensiero

gere il scrv1z10 pubblico della Difesa. Lo sono inoltre per le strutture del mercato militare e per i lunghi tempi necessari per la ricerca, sviluppo e produzione dei sistemi d'arma, che provocano rilevanti isteresi sia nella attivazione della spesa sia fra spesa e suoi effetti, cioè le capacità operative c he la spesa produce. T ale apparente indipendenza dal c iclo economico non deve fare però sottovalu tare i collegamenti molto stretti esistenti fra Difesa ed economia, nonc hé i r inessi diversificati che le spese militari hanno nel settore della poli tica economico-finanziaria c di quella industriale, con speciale riferimento alle dimensioni delle spese militari c alle ricadute tecnologiche delle ricerche e sviluppi m ilitari sulle produzion i c ivili .' La scienza economica ha spesso affrontato il problema de lle spese militari, nel suo duplice aspetto dell'economia delle spese militari in tempo di pace e de ll 'economia di guerra (2). In Italia, ciò è avvenuto specie per quanto riguarda l'economia mili tare di pace con notevole discontinuità per diversi motivi. l princ ipal i sembrano essere stati nel secondo dopoguerra: il disinteresse della cultura naziona le per i problem i militari ; la resistenza della tecnos trut1ura militare a fomire i dati necessari e a subire i controlli cd i condizionamenti direttamente o indirettamente conseguenti; una certa re ticenza degli economisti ad approrondire i problemi de ll'economia militare, che segue spesso norme diffe renti da quelle della razionalità economica. Le conseguenze sono state indubbiamente negative. Da un lato, il mancato inserimento del servizio Difesa nella programmazione economica e industria le nazionale ha inciso sulla razio nalità della ri partizio ne delle risorse , raggiungibile solo con una globalità di azione nel complesso della macrostruttura dello Stato. D'altro canto, la mancanza di continuità dei fin anziamenti ha inciso negativamente sulla coerenza della programmazione militare, traducendola spesso in attività episodiche c fmm mentarie; costituendo un alibi per la non introduzione nell'ambito della D ifesa d i metodolo· gie per l 'ottimizzazione della spesa; r id ucendo la quantità e la qualità di info rmazioni disponibili a l Parlamento c allo stesso Governo per l'indirizzo della spesa, per la determinazione delle sue dimensioni e per il controllo della sua efficacia. Taluni migliora menti sono peraltro avvenuti negli ultimissimi anni (3) altri sono stati preannunciati. Gli interrogativi principali a cu i deve rispondere l'economia milita re sono quattro: politico in corso di pubblicazione presso F. Angeli. (3) Note aggiuntive ai bilanci 1985 e 1986. Libro Bianco 1985, Relazione 1986 della Commjssione Tecnica sulla Spesa Pubblica, ecc ..

x •

che cosa è la Difesa dal punto di vista economico e gua le è lo statuto teorico delle spese militari?

•

quanto spendere per la Difesa?

•

come impiegare i finanziamenti destinati alla Difesa?

•

quali sono le conseguenze delle spese militari sulla economia?

Il primo interrogativo implica l'esame della natura della Difesa sotto il profilo economico e la conseguente collocazione delle spese militari fra le spese statali. In altre parole, concerne lo status economico delle spese militari (4). 11 problema non è solo teorico. Infatti, una corretta risposta a tale quesito può costituire premessa per l'inserimento della programmazione militare e dei bilanci della Difesa ne l pitl ampio quadro della programmazione economica nazionale. L'argomento fu dibattuto con una certa ampiezza in Italia fra la fme degli anni sessanta e l' inizio degli anni settanta, fra coloro che sostenevano che la Difesa dovesse venire considerata una pubblica funzione e coloro che ne sostenevano la natura d i pubblico servizio (5). E' evidente che la Difesa sotto il profilo economico-fìnaJ1ziario debba essere considerata un servizio pubblico. Taluni studiosi parlano di un bene Difesa, inteso come prodotto del servizio pubblico della Difesa. Il problema fu affrontato anche recentemente, in particolare in occasione della discussione del bilancio 1982, allorquando fu dibattuto il problema se fosse logico considerare una parte delle spese militari (quasi tutte considerate nella contabilità nazionale come spese correnti, in quanto consumo finale della pubblica amministrazione) come concorrenti alla formazione lorda di capitale e quindi come investimento idoneo ad accrescere il patrimonio fisso sociale e la capacità di soddisfare fabbisogni nel futuro (6). Gli attuali orientamenti sia degli esperti che dell'Amministrazione e del Parlamento tendono a differenziare le spese di ricerca e sviluppo e di (4) f. Fontane! e R. Smith: Analyse économique des dépenses militaires, Stratégique, 3/1985, pp. 73-116. (5) li dibattito si svolse soprattutto sulle pagine dell'eccelle nte rivista L'Amministrazioné della Difesa, che costituì dal J 968 al J 976 il luogo d'incon1ro fra economisli civili e militari che si interessnv~mo di problemi della Difesa. Vedasi in particolare G. U. Papi: Produttività delle spese pubbliche, L'Am· ministrazione della Difesa. n. 2/1969 pp. 5- 18: G. Ma}e1·: Incidenza delle spese militari italiane e loro riflessi sul sistema eco· nomico, L'Amministrazione della Difesa, 2/1969, pp. 19·44; Servizio Difesa o funzione Difesa, L'Ammjnistrazione della Difesa. n. 1/1975; Servizio Difesa e funzione Difesa - Alcune precisazioni. L'Amministrazione della Difesa, n. 1/ 1975: F. Ristori: Il ruolo delle Forze Armate sulla società d'oggi, Rivista Aeronautica, 5·6/ 1974; Servizio Difesa e funzione Difesa: una replica. L'Amministrazione della Difesa, n. 1/1975; A. Pedone: L'ana/i~·i costo·bclle{tci nel sellare Difesa, l' Industria, n. 2/1968

ammodernamento da quelle di funzionamento, privilegiando le prime, in riferimento non solo alle loro incidenze sull'efficienza del servizio pubblico, ma anche alle loro positive ricadute sull 'economia nazionale, che conferirebbero compatibilità economica ad un più elevato livello di spesa militare.

li secondo interrogativo - quanti fondi dedicare alla Difesa - esula in gran parte da1 campo economico. lnveste quello politico, riguardando i fini e gli obiettivi deiJa Difesa. Il problema della cosiddetta compatibilità economica delle spese militari è generalmente posto in termini più retorici che logici. Non significa cioè nulla. l livelli di spesa militari non dovrebbem dipendere tanto du considerazioni economiche, quanto dalla situazione politico-strategica, dalle percezioni di minacce e probabilità di conflitti, dal grado di consenso e di legi ttimità dello Stato e delle isti tuzioni militari. Di fatto, il live llo di spesa militare, secondo l 'esperienza storica di questo secondo dopoguerra, sembra essere indipendente sia dal c iclo economico sia anche dall'evoluzione della situazione politi_!:o-strategica internazionale. E' un punto che meriterebbe un approfondimento e che è collegato sostanzialmente con l' impossibilità , o quanto meno con l'estrema difficoltà, di collegare livello di spesa, en tità delle forze , capacità militari conseguibili e obiettivi politici che tali capacità consentono effettivamente di raggiungere. Un approccio economico per definire il livello di spesa è del tutto indebito e riduttivo, entro determinati limiti beninteso. Un'iperprotezione, i cui costi distruggessero l'economia, sarebbe del tutto folle. Occorrerebbe trovare un punto di equilibrio, cioè un «ottimo» militare ed economico, in funzione di una valutazione marginalista dei costi e dell'attività sociale dei vari servizi pubblici. Ciò è però possibile solo in teoria , nonostante l'opinione discorde di taluni esperti (7). 11 terzo interrogativo riguarda l'economicità nell'utilizzare gli stanziamenti dedicati alla Difesa ai fini del conseguimento degli scopi e finalità del servizio pp. 69-89; R. Juso: Alcune considerazioni sulla pubblica funzione e sul pubblico servizio, L'Amministrazione della Difesa, 1/1975. (6) Diverso avviso aveva espresso il Ministro del Tesoro «pro tempore». Vedasi in proposito G. C. Graziola: La politica di spesa del Ministro della Difesa, L' rndustria. aprile-giugno 1984. {7) G. Mayer: fn cidenza delle spese militari italiane e loro riflessi sul sistema economico, L'Amministrazione della Difesa 2/1969 pp. 19-44. menziona fra coloro che pensano di poter definire un equilibrio generale H. P. Ecker: Analisi del costo- beneficio e suo impiego nelle attività decisionali mar· gina/i in L'Amministrazione della Difesa n. 3-4/ 1968 e fra gli scellici , di cui condivide l'opinione. N. F. Keiser: Analisi economica politica e fiscale, Milano 1967 e A. Pedone: L'analisi costo-benefici nel settore Difesa, cii ..

pubblico. Si tratta di individuare Je alternative possibili tenendo conto dei vari condizionamenti esistenti (ad esempio, della partecipazione ad un'Alleanza; dell'adesione al trattato di non proliferazione; del tipo di reclutamento imposto per ragioni politico-ideologiche; ecc., ecc.), di valutarne l'efficacia e i costi di ciascuna e di scegliere quella che ottimizzi, con quel dato livello di risorse, il servizio pubblico della Difesa. In sostanza si tratta di adottare un sistema metodologico basato su un sistema di input-oulpul. Esso viene suddiviso generalmente in quattro livelli che raccordano flussi finanziari, forze (effetti fisici delle spese), capacità operative di queste ultime (eHìcacia strategico-militare) e grado di sicurezza che tali capacità operative consentono (scopo politico, da definire in relazione agli obiettivi nazionali) (8). La rappresentazione della correlazione fra flussi finanziari (razionalità dei mezzi) e conseguimento degli obiettivi ha evidentemente un significato solo orientativo. Infatti , se è già difficile riuscire a rappresentare in maniera completa i legami fra spese e risultati fisici (in termini di forze, mezzi, livelli addestrativi e di prontezza operativa, ecc.) , è praticamente impossibile quantificare le capacità operative esprimibili dalle forze prodotte e ancor più determinare che cosa tali capacità significhino in termini politici, cioè quali obiettivi politici consentano di conseguire. L'incertezza e l'aleatorietà, dovute alle reazioni e alle percezioni dell'avversario, caratterizzano ogni valutazione di efficacia delle spese per la Difesa. Occorre inoltre tener conto dei tempi in cui s i manifesta l'efficacia di una spesa e di taluni problemi fondamentali che si pongono ai respon· sabili politico-militari della pianificazione della Difesa. Essi sono connessi, in particolare, con l'eccezionale aumento dei costi unitari dei sistemi di arma, che hanno un trend superiore sia all'aumento dei bilanci militari sia a quello della loro produttività unitaria. A questo ultimo riguardo occorre tener presente che l'aumento delle prestazioni di un nuovo mezzo è neutralizzato in parte dall'aumento delle prestazioni del corrispondente mezzo avversario. Il problema del come fronteggiare l'aumento dei costi, evitando il cosiddetto fenomeno del disarmo strutturale da inflazione, costituisce il punto centrale di qualsiasi pianificazione della difesa in tempi nostli.

l'economia militare riguarda le conseguenze delle spese militari sull'economia nazionale. Il problema è stato talvolta posto nel passato in termini di effetti sostitutivi della spesa militare, cioè cercando una risposta al quesito: «quali risultati economico-sociali si sarebbero potuti conseguire se i fondi non fossero stati impiegati per la Difesa?» ovvero «da quali settori (investimenti pubblici o privati, economici o sociali, consumi, ecc.) sono stati tratti i finanziamenti destinati alla Difesa?». Il problema di esaminare destinazioni alternative della spesa militare è del tutto teorico, qualora si parta dal presupposto che la Difesa sia un servizio pubblico generale che soddisfa esigenze irrinunciabili della collettività, costituendo una specie di premio· di assicurazione contro le aggregazioni esterne (9). D'altro canto sembra che si sia esagerato sull'esaltazione degli effetti moltiplicatori e acceleratori delle spese militari sul reddito e sullo sviluppo tecnologico e industriale (l 0). La spesa militare deve essere considerata innanzitutto in sé, per il servizio che istituzionalmente produce, non per i suoi effetti sull'economia , che saranno anche importanti, ma che sono accessori rispetto al quantum di difesa prodotto. Tuttavia, appare importante valutare quali siano gli effetti delle spese militari, che rientrano in forma varia (stipendi, commesse industriali, spese per la ricerca e sviluppo, ecc.) nel circuito economico nazionale, agendo sui parametri che lo contraddistinguono.

TI quarto interrogativo a cui deve dare risposta

l quattro problemi principali dell'economia militare, soprattutto gli ultimi tt·e (quanto stanziare per la Difesa, come spenderlo e quali effetti sull'economia hanno le spese per la Difesa) p1-esentano delle correlazioni fra di loro. Le dimensioni dei bilanci della Difesa sono influenzate sia dall'efficacia con cui vengono spesi gli stanziamenti della Difesa s1a dalla loro compatibilità con il sistema economico in generale e con la spesa pubblica in particolare. Quest'ultima può consentire aumenti di bilancio, qualora le politiche della spesa militare tendano ad ottimizzare anche le ricadute sulla economia. Gli effetti economici della spesa militare non dipendono infatti solo dal suo ammontare, ma dalle destinazioni dei finanziamenti. Ad esempio, le spese per il personale o quelle per le infrastrutture hanno sull'economia nazionale un impatto del tutto diverso da quelle destinate alla ricerca scientifica o all'acquisto di sistemi d'arma ad alta tecnologia, specie se sia finalizzato anche

(8) D. Smith e R. P. Smith: The Economics of Militarism, Pluto Press. Londra. 1983, citato in Fontonel e Smith, cit. no· ta 4. (9) F. Coopcr: Defence in Tigli/ Economy · the Management of Dejence Expenditures, paper presentato al 24• Convegno an· nuale deli'IISS: Defence and Consensus · the Domestic Aspects of Western Security, L'Aja, 9-12 settembre 1982.

(IO) lnstitut de Hautes Etudes de Défence Nationale: Les dépenses militaires et l'économie de la nalion, Stratégique n. 3/ 1982 pp. 7-42 e n. 4/1982, pp. 53·112; vedasi in proposito an· che J. P. Audoux e F. Pichet: L'impact économique des dépenses mililaires: des doctrines aux réalités, Stratégique 1/1982 pp. 93-194; Fontane) e Smith: Analyse economique des dépenses militaires, cit. e Schmidt: L'économie de la dépense en France, cit..

XII

all'attivazione di esportazioni di armamenti, come ad esempio avviene sistematicamente in Francia. Questa constatazione dovrebbe indurre ad approfondite ricerche ed an alisi sull'economia militat:e in Italia. Esse rappresentano presupposto indispensabile, o se vogliamo la base culturale, sia per una migliore co.rrelazione fra entità degli stanziamenti - efficacia della Difesa, sia per il miglioramento dell'economicità della spesa militare, sia per l'inserimento della programmazione militare in quella economica e nazionale. Il secondo polo, attraverso cui la Difesa è collegata con l 'economia nazionale, è l' industria degli ann amenti ( l t). Tra la Difesa c l'industria degli armamenti non esistono solo rapporti del tipo di quelli esistenti fra committente e fornitore. L'industria degli armamenti costituisce elemento essenziale della Difesa nazionale. D'altro canto essa costituisce componente sempre rilevante qualitativamente e spesso anche quantitativamente dell'industria nazionale. Il settore è controllato completamente dallo Stato. Esso non solo esercita il monopolio della domanda interna, ma anche: regola st rettamente il mercato esportativo; determina la politica di sviluppo delle capacità progettuali c produttive, con investimenti diretti, con vincoli a collaborazioni internazionali c con la manovra della domanda; tutela, attraverso la sua azione, interessi estranei alla sfera propriamente economico-industriale, e che riguardano, ad esempio, lo spazio di sovranità e di indipendenza nazionali. Pertanto la politica industriale seguita nell'ambito della Difesa non semp re segue necessariamente il principio di economicità e Jc regole di razionali tù economico-industriale. Un ultimo settore di rilevanza crescente è rappresentato dal controllo delle tecnologie militarmcnte critiche. che estende l'incidenza di considerazioni relative alla sicurezza sul complesso delle relazioni commerciali concernenti prodotti ad alta tecnologia , con potenziale d'impiego duale. sia militare che civile. Tre aspeu i sembrano aver particolare rilievo. Da un lato, l'internazionalizzazione dell'industria degli armamenti, che costituisce condizione per la sua stessa sopravvivenza nelle medie c piccole potenze. Essa riguarda sia le esportazioni d i armamenti, che allargano le dimensioni dei mercati e che sono prevalentemente dirette dai paesi industrializzati verso quelli in via di

(Il) Vcdasi in particolare S. A. Rossi: Il sistema economi· co della Difesa c C. Jcan: La strategi<1 industriale del sistema Difesa, relazioni introdullive alla t• Conrercnza Nazionale sul-

sviluppo, sia le collaborazioni internazionali, in ambito europeo ed atlantico. Il grado di internazionalizzazione de!J 'industl'ia degli armamenti fa sì che lo spazio di mercato non coincida con quello di sovranità. Il punto centrale della politica industriale della Difesa nazionale è ricondurre ad unità i due spazi o, quanto meno, di renderli compatibili . Altt·i due aspetti di particolare rilevanza riguardano le ricadute tecnologiche (spinoff o spillover) delle ricerche scientifiche e tecnologiche finanziate dalla Difesa, le polit iche di gestione del parco materiali e gli strumenti con cui lo Stato condiziona lo sviluppo delle capacità tecnologiche produttive della industria degl i armamenti. I problemi finanziari cd economici della Difesa verranno in questo volume affrontati in una prima sezione con un breve accenno ai loro aspetti teorici generali e successivamente con un esame più approfondito della pianificazione, programmazione finanziaria e ges tione del bilancio in Italia. l nfme verrà analizzata la politica di ricet·ca e sviluppo, di approvvigionamento, di gestione del parco materiali, cioè la politica industriale o la politica logistica,_ nell 'accezione più ampia di questo termine, seguita dalla Difesa. Si traua di un'ampia carrellata che ha scopi più descrittivi e problematici, che non propositivi e tanto meno scientifici. E' in sostanza una riflessione di un individuo che si è trovato a dover affrontare i problemi di natura sia programmatoria e finanziaria, sia di organizzazione della ricerca e degli approvvigionamenti militari e che nella sua attività non sempre si è sentito sostenuto né da una preparazione teorica adeguata, diffusa nell'ambiente in cui operava, né da approfondimenti scientifici specifici, che potessero dare maggiore respiro e solidità a valutazioni spesso contingenti e frammentarie. E' per questo che il volume contiene pitt interrogativi che risposte. Se la cosa può consolare, la situazione negli altri pae~i non è molto diversa, forse anche perché la natura della materia non si presta ad approcci molto rigorosi, e in definitiva il pragmatismo o la cosiddetta convertional military wisdom, validi per quanto lo sono gli uomini che li praticano, fanno decisamente premio su qualsiasi analisi razionale e quantitat i v~, che rischia di essere indebitamente riduttiva della complessità della ren hà.

l' Industri a per la Difesa, Roma 34 luglio t984, documenti ci· clostilati diffusi dal Ministero della Difesa.

L'economia della Difesa

STATUS ECONOMICO DELLE SPESE MILITARI

STATUS ECONOMICO DELLE SPESE MILITARI Indipendentemente da ogni altra valutazione di ordine politico o giuridico, sotto il profìlo economico la Difesa va considerata un servizio pubblico (l).

I servizi pubblici sono i mezzi c gli strumenti con cui lo Stato realizza una fìnalità rilevante in termini collettivi. Lo Stato produce il servizio trasformando una quota del reddito nazionale in beni strumentali e questi in altri beni diretti o in altri beni strumentali, quindi in un servizio pubblico (2).

11 servizio pubblico della Difesa è quindi il risultato di un processo di produzione, che si concreta nell'approntamento di uno strumento militare combinando vari fattori produttivi. Tale servizio ha significato strumentale per la dissuasione, cioè in caso di impiego potenziale della forza per evitare aggressioni esterne, e significato finale in caso di impiego effettivo dello strumento militare, cioè in caso di conflitto.

ogni considerazione di carattere contingente, non sembra avere validità qualsivoglia ipotesi di utilizzazione del bilancio militare come stimolo per la crescita del reddito. Non hnnno neppure senso investimenti massicci per la ricerca e sviluppo militari finalizzati prioritariamentc a ricadute nel settore delle produzioni civili. E' indubbio al riguardo che investimenti diretti maggiormente efficaci dal punto di vista della pura razionalità economica per stimolare la crescita o il livello tecnologico sarebbero, di quanto lo siano investimenti indiretti, per il tramite del bilancio militare. Come ha posto in rilievo Antonio Pedone (3), riprendendo M. Olson e R. Zeckhauser (Collective Goods, Comparative Advantages and Alliance EUiciency, in R.N. Mc Kean (ed.) l ssues in Defence Economics, NBER, New York, 1967, pp. 25-48), le spese della Difesa sono caratterizzate da: •

«non-rivalness», nel senso che il consumo da parte di un individuo non comporta una riduzione del consumo da parte degli altri cittadini;

•

«non-esclusion», nel senso che non è possibile né conveniente escludere dal godimento del servizio chi non è disponibile a pagare per esso;

•

«indivisibilità tecnologica», nel senso che perché il loro prodotto sia efficiente in termini di dissuasione e di difesa, le spese per la Difesa non devono essere inferiori a un certo minimo;

•

Le spese per la Difesa sono tipicamente pubbliche. Il servizio consistente nel garantire la sicurezza esterna ha carattere di indivisibilità e corrisponde ad un 'esigenza consolidata ed irrinunciabile di ogni Stato. Non ha quindi senso né esaminare le spese della Difesa in termini di allocazione a settori alternativi, né valutarie solo in relazione alle loro ricadute economiche. Queste ultime, pur non essendo trascurabili, sono tutto sommato accessorie è marginali rispetto alla finalizzazione principale, che è quella di garantire la difesa. A parte

«d ipendenza», in quanto all'efficacia del serv1z1o che ne risulta. Infatti, a parte i condizionamenti e i vincoli derivanti da decisioni di tipo politico, come ad esempio la rinuncia ad armamenti nucleari o chimici, la partecipazione ad un'alleanza, ecc., l'efficacia del servizio Difesa non dipende solo dagli stanziamenti devoluti a l settore, ma anche, e in misura determinante, dalla volontà e dalle t·eazioni degli avversari e degli alleati. Per quanto riguarda gli avversari la cosa è evidente. Per quanto riguarda gli a lleati, c'è da considerare c he sia un aumento sia una diminuzione dello sforzo di difesa di un paese membro di un'alleanza possono provocare, a seconda dei casi, aumenti o diminuzioni dell'apporto di altri paesi dell'Alleanza, in particolare della superpotenza leader della stessa (4);

(1) In particolare G. Mayer: Servizio Difesa o funzione Difesa, L'Amministrazione della Difesa n. 1/ 1975, pp. 13-24. (2) P. A. Samuelson: The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, nov. 1954, distingue i beni privati che sono divisibili, dai beni pubblici che sono indivisibili e di cui si gode in comune. (3) A. Pedone: L'analisi costo- benefici nel settore Difesa, l'Industria, n. 2/1968, pp. 69-89, relazione al Convegno su:

Criteri per migliorare l'efficienza delle pubbliche spese, Camera di Commercio di Pavia, 28-29 ottobre 1967. (4) J. Cauley e T. Sandler: On the Economie Tlleory of Alliance, Journal of Connict Resolulion, giugno 1975, pp. 330· 348 e M. Olson e R. Zeckhauser: An Economie Theory of Al· liances, Rand, RM 4297, Santa Monica, 1966; S. Lunn: Burden Sharing in NATO, Chatham House Papers, n. 18, Londra, 1983.

In sostanza la Difesa, intesa come servizio pubblico, si traduce in un'attività produttiva di un bene sociale, cioè del bene Difesa. Essa assorbe risorse, sottraendole ad altri impieghi economico-sociali e le utilizza per realizzare programmi finalizzati a determinati obiettivi, conseguenti a scelte politico-strategiche, assunte in base alle valutazioni delle minacce militari alla sicurezza nazionale o comunque degli obiettivi politici nazionali. Le risorse sono per definizione limitate. Si pongono quindi problemi di ~celta e di allocazione prioritaria delle risorse fra i vari servizi pubblici e le varie funzioni dello Stato, nonché, nell'ambito di ciascun servizio pubblico, tra le varie sue componenti, in riferimento all'impiego delle risorse ad esso complessivamente destinate.

2. · l "Economla della Difesa.

•

«impossibilità di misurare con ragionevole rigore la produttività» del servizio. Essa discende dalla difficoltà di individuare indicatori d'efficienza a livello generale c comunque dalla necessità di dover ricorrere ad indici indiretti per misurare l'estensione c la qualifù del servizio prodotl'o (5). Questo argomento è essenziale sia per la valutazione della produttivittl delle spese militari sia per l'applicabiliH• alle decisioni programmatichc della Difesa di metodologic di analisi costo-benefici mutuate dalla scienza economica.

In sostanza, è estremamente difficile valutare sia la congruità delle risorse destinate alla Difesa sia la produttività delle spese ad essa destinate per realizzare il servizio pubblico deUa Difesa (cioè gli outputs) in termini di capacità operativa c ancor meno dissuasiva in termini di capacitlt o di sign ificato politico collegato con un determinato livello di po tenza militare. Il problemn è peraltro fondamentale. Esiste un'analogia di fondo fra produttività della impresa e produttività della Difesa. La prima si ricerca nella combinazione più economica dci fattori produttivi e nelle sue dimensioni ottimali per aumentare il profitto. Anche nella Difesa, si combinano uomini, mezzi, infrastrutture cd o rganizzazione per tendere a l migliore rapporto efficacia/costo, cioè per conseguire la maggior quantità di difesa possibile in relazione al livello di risorse disponibili. Esiste però una differenza di base: mancano indicatori sufficientemente affidabili per la misurazione del bene Difesa, cioè dell'efficienza del servizio pubblico che consegue alle spese che la comunità nazionale sostiene per la Difesa, sia in forma diretta (spese iscritte nel bilancio dello Stato), sia in forma indiretta (ad esempio, costi economici, sociali c politici della coscrizione o delle servittt militari). Se non si può misurare la produttività delle spese militari, cioè gli outputs finali c he ne conseguono, è estremamente ùiflìcile detern'linare sia la congruità rispetto alle necessità difensive, sia la compatibilità generale rispetto alle altre esigenze economico-sociali, sia la ripartizione ottimale interna, cioè la combinazione ottimale di obiettivi e conseguenti programmi. Questo capita in tutti i paesi, anche in quelli che dispongono di efficientissimi organismi di supporto a lle decisioni, cioè di analisi dci sistemi c dci costi, di simulazione e di ricerca operntiva (organismi estremamente carenti in Italia) . (5) C. J. Hitch: The Defence Otulget in Tnstilut Internntionnl dc Finnnccs Publiqucs: Les clfets économiques des defenses publiques, Parigi, 1957. (6) F. Coopcr: Defence in Tight Economy-Tize Mmwge-

Qualsiasi esame della pianificazione, prog•·ammazione e bilancio della Difesa deve tener conto di questi limiti oggettivi all"applicabilità di concetti e teorie mutuate dal campo economico. La cosa è implicita nella stessa natura del bene Dì/esa. la cui produttività massima, in termini sia di dissuasione che di coercizione, si raggiunge quando la capacità operativa effettiva, conseguita con la spesa militare, non viene messa alla prova; quando viene cioè politicameRte lllilizznta solo al suo stato potenziale. Nel caso dissuasivo, in particolare, il più interessante in quanto riguarda l'inserimento della politica militare italinna nella politica di sicurezza nazionale, il beue Difesa è assimilabile ad un premio di assicurazione, ma con una rilevante differenza. Nelle assicurazioni normali l'entità del premio non incide su lle probabilità del verificarsi dell'evento dannoso contro cui ci si assicura. Nel caso della Difesa, invece, quanto maggiore è la capacità difensiva che si è realizzata, tanto minore è la probabilità di un'aggressione (6). Le spese della Difesa raggiungono quindi il massimo livello di produtti,' ità quando la capacità operativa che ne consegue minimizza la possibiJità di aggressione e ottimizza la capacità di tutela degli interessi nazionali, senza che ciò comporti un dispendioso impiego effettivo della forza. Evidentemente il quadro sopra delineato è molto riduttivo della complessità del reale. L'entità ed anche la ripartizione delle spese pet· la Difesa derivano, nella realtà, da fattori di politica interna, dalla percezione della minaccia (in termini di valutazione delle possibilità ed eventualmente delle probabili «intenzioni» avversarie), dalla collocazione nell'ambito dell'Alleanza Atlantica (apporto che si può ricevere e contributo che si intende dare per accrescere il proprio peso sulle decisioni assunte in ambito alleato) e così via. Nel campo militare, come in quello politico, occorre poi distinguere sempre la logica dalla retorica. Cioè le decisioni realmente fina lizzate ad accrescere l'efficacia/efficienza operntiva, dagli aspetti mcramcnte dichiaratori. Aspetti questi rivo hi non solo all'avversario potenziale, per pcrsuadcl"lo che esiste la volonti't di impiegare la forza militare per difendersi, ma anche agli alleati c prima ancora all'opinione pubblica interna per suscitarne il consenso. Il problema, alquanto indefinibile, non è suscettibile di soluzioni univoche. Eppure è necessario prcndcrnc consapevolezza e cercnre di penetrare ne l difIIIC/1 1 of Dcfence cxpenditures, pnpcr presentato nl 24° Convegno nnnunlc dcii"IISS, Defence and Consensus- T/te Domestic Aspects of Western Security, L'Ajn, 9- 12 settembre 1982.

ficile terreno dei crite~i generali con i quali vengono definiti sia gli obiettivi qualitativi e quantitativi da conseguire, sia le modalità generali con cui perseguirli. Problemi quali la produttività, l'efficacia, l'eflìcicnza, la compatibilità e la congruità della spesa militare non possono cs:;cre affrontati né compresi senza lo sviluppo di un'approfondita cultura politico-militare c tecnica c soprattuuo senza tener conto che il momento dell'elezione dei fini non appartiene all'economia, ma alla politica, anche se la scelta dei fini deve avere un fondamento economico, nel senso che non si possono assumere fini contraddittori o sproporzionat i ai mezzi disponibili (7). La razionalità dei fini appartiene alla politica; la razionalità dei mezzi appartiene invece alla burocrazia, intesa nel senso weberiano del termine, a cui partecipa anche la tecnosti'Uitura militare (8). Proprio perché non esistono indicatori affidabili delle capacità operative conseguenti alla spesa militare occorre saper esplicitare nel modo migliore gli obiettivi che si vogliono conseguire c le coru1esse «esigenze» che si intendono soddisfare, se non altro per ottenere un consenso politico e quindi un determinato livello di finanziamenti. Occorre però essere sempre consapevoli che è praticamente impossibile determinare - se non in via del tutto pragmatica c in relazione a un dato livello di risorse ipotizzabili (che gli operatori del settore riterranno sempre insufficienti) - che cosa sia veramente necessario per garantire un determinato livello di difesa. rn sostanza, la pianificazione e la programmazione militari non possono essere giudicate rigorosamente in termini di outputs operativi, ma solo in termini di outputs fisici dci vari iuputs finanziari. Questi outputs fisici sono inputs l'ispelto a quelli operativi. Per valutare la politica di spesa seguita è, di conseguenza, necessario che le spese vengano classificate ed aggregate in modo coerente con le varie esigenze di lettura. E' questo un problema fondam entale per la leggibilità delle programmazioni c dci bilanci. E' questo anche il settore in cui la Difesa ha realizzato in Italia indubbi miglioramenti negli ultimi anni .

(7) G. Mayer: Incidenza delle spese militari italiane e loro

riflessi sul sistema economico, L'Amministrazione della Difesa, n. 2/ 1969, pp. 19-44. (8) A. Robinson c B.C. Ysander: Flexibility in Budget Policy- T Ile Clwnging Problems ami /~equirements of Public Budget ing. The Industriai lnstitutc for Economie and Socinl Rescarch. Working Paper n. 50, Stockholm. 1981. (9) C. Schrnidt: L'économie de la défense en France. Revue d'.!conomie politiquc, n. 6/1980, pp. 755 e ss. e Economie et défense: tm domaine aux multiples intersections, Revue d '6conomie politique. n. 4/1982, pp. 405 ss .. (IO) K.Harley and P. Mc Lean: UK Defence Expenditure

Anche in Italia la spesa militare, a simiglianza di quanto avviene in altri paesi, dovrebbe essere inserita nella programmazione economica nazionale ed adeguatamente considerata nei vari modelli economctrici. In particolare, gli investimenti militari dovrebbero essere considerati come investimenti idonei ad accrescere il patrimonio comune sociale, come ad esempio gli ospedali e le scuole, poiché idonei n soddisfare nel futuro esigenze sociali di difesa della collettività nazionale. Questo fatto è stato esplicitamente riconosciuto ali 'estero. l n Francia nella legge di programmazione 1977-82 il bilancio militare è stato collegato con il PIBM (Produit fntérieur Brut Marchand), nello sforzo sia di considerare le spcsè militari come spese produttive, sia di sottolineare l'autonomia dell'andamento del bilancio militare rispetto alle tensioni internazionali e alla congiuntura economica (9). Lo stesso avviene in Gran Bretagna, in cui il livello di spese destinato alla Difesa è determinato unitamcnte a quello degli altri servizi pubblici nel PES (Public Expcnditures Survey) (10) c nella Repubblica Federale Tedesca, in cui nel 1970 è stato messo a punto il cosiddetto Military Sub-Model del Bonn Mode/, che è un modello cconometrico nazionale. Tale sottomodello è finalizzato non solo ad inserire la programmazione militare in quella economica generale, ma anche a valutare i costi delle alternative strutturali delle Forze Armate tedesche ( l l ) . Un notevole approfondimento del problema è stato effettuato in Francia, sotto l'impulso del Primo Ministro Barre. Egli costitul uno speciale gruppo di studio appoggiato all'lnstitul de llautcs Etudcs dc Défense Nationale per determinare le migliori modalità per la valutazione dell'impatto delle spese militari sull'economia nazionale, nonché il loro livello di compatibilità economica e il miglior grado di soddisfacimento delle esigenze di sicurezza.

In tale ::.tudio fu proposta l'elaborazione di un modello economctrico specializzato, collegato con quello nazionale e gestito a livello Sccrétariat G énéral de la Défcnse Nationalc, organismo di coordinamento genePublic rinance, n. 2/1981 c G. C. Grnziola: l bilanci militari: quale futuro?, paper rcdauo per il convegno !Al sulla Difesa italiana del giugno 1985. Vcdasi in proposito anche R. Burt: Dcfence Buc/geting: The Britisll ami American Cases, IISS. Adelphi Papers n. 112 Londra, 1975 c A. Hockaday: Budgeting for Dcfence, Rusi journal, dicembre 1979, pp. 3- IO. (Il) Federai Republic of Gcrmany-Department of Defence: Report of the Commission 011 Force Structure o/ Federa/ Armed Porces. Bonn, 1972, pp. 348-355. Il sottomodello militare comprende 21 equazioni differenziali non lineari del 6" ordine, integrate nel modello econometrico nazionale che comprende 132 equazioni cd un egual numero di incognite.

rale delle varie politiche di sicurezza e d i difesa, militari e non , esistente nell 'ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri francese (12). Jn Italia invece (13) la programmazione militare fu fatta rientrare nella programmazione economica 19667 1 nella categoria dei consumi sociali, in un ·entità aggregata con a lu·i servizi (ordine pubblico, giustizia, ecc.). Nella programmazione economica 1971 -75 la voce Difesa scomparve, trovando sede in una non meglio identificata denominazione residuale «altri servizi della Pubblica Amministrazione». Successivamente non vennero mai accolte le richieste della Difesa di considerarla come una categoria a parte. Dal mancato organico inserimento della programmazione militare in que lla economica nazionale è forse aumentata la difficoltà di elaborare un organico piano interno della Difesa, presupposto di globalità d 'azione e di razionalità nella ripartizione delle risorse. Si è preferito far riferimento a ipotesi finanz iarie assunte più o meno autonomamente all'interno della Difesa e disattese poi sistematicamente dal Tesoro, vincolando l'effetti va gestione all'episodicità e frammentarietà degli stanziamenti annuali di bilancio. fn fondo questa è una strada alquanto facile che soddisfa un po' tutti: la classe politica perché non deve effettuare scelte che potrebbero essere difficili e impopolari; le tecnostrutture perché agiscono al di fuori d i ogni controllo di merito e condizionamento c riescono con opportune manovre finanziarie interne a portare avanti i programmi principali. Forse una dive rsa accezione delle spese militari, da non considerare negativamente come spese improduttive, potrebbe l"isultare utile per superare talune preve nzioni di carattere ideologico alla loro collocazione nella programmazione economica nazionale. Esse, per reazione, provocano chiusure nella controparte, rendendo impossibile ogni serio dibattito e approfondita

(12) Vedasi in proposito Cellule di Rcchcrchc dc I' IHEDN:

Les dépenses militaires et l'économie de la nation, Strotcgique, n. 3/ 1981 , pp. 7-42 c n. 4/ 1981, pp. 53·t l2. (13) G . Moyer: Note in margine alla programmazione mi·

valutazione critica de lle scelte della Difesa . Essi sono possibili solo se la Difesa viene considerata un servizio pubblico, produttore di un bene sociale, anziché una «sacra fun zione istituzio nale», sottratta in quanto tale ad ogni controllo sostanziale o un servizio inutile, sorpassato dalla realtà dei t.::mpi. Una salomonica presa di pOSIZIOne al riguardo è quella di S. Kitnctz ( 14): «pur in presenza di contrastanti interpretazio ni, servizi come la giustizia, l'amministrazione genera le e legislativa e la difesa, possono ragionevolmente classificarsi come costi generali di manutenzione, quindi né come consumi né come formazione di capita li ». A nostro sommesso avviso non si può condividere tale salomonicità. Gli investimenti della Difesa , volti a soddisfare le future esigenze sociali di sicurezza , non vanno considerati ad ogni effetto investimenti ido nei ad accrescere il patrimon io fisso sociale. Tale approccio, tra l'altro, appare suscettibile di favol"ire l'adozione di metodologic più avanzate per l'a:locazione dc i fondi della Difesa, e ispir:ttc, maggiormente di qu:mto capi ti 9 ra, ai pr incipi della razionalità economica. Favorirebbe inoltre l'adozione di a pprocci che sappiano sacrificare le «Comodità» del bt·eve periodo a lle esigenze del lungo periodo e conferirebbe giustificazione e digni tà all'adozione di criteri di economicità e dei principi del defence management nell'amministrazione centrale della D ifesa. Se la razionalità economica non può essere applicata né alla determinazione dei fini né all"impiego effett ivo o potenziale della forza militare, sicuramente essa è applicabile all'impiego dei mezzi destinati a lla Difesa . Vanno perciò. anche «ideologicamente» privilegiati il risparmio e l'investimento rispetto ai consumi. E' quanto è stato fatto nel rapporto 1986 della Commissione T ecnica della Spesa Pubblica, che dedica <tpposito capitolo alle spese milit~ri.

/ilare, L'Amministrazione della Difeso, n. 2/ t973, pp. 37-46. (14) Kirnerz: Modem Economie Growtll. Rate, Stmc/1/re and Performance, New Haven, Yole Univc1·sity Prcss, t966. pp. 224-25 citato da G. C. Graziolo: La politica di spesa del Ministero della Difesa. L' Industrio, n. 2/ 1984.

L'economi a della Difesa

LE SPESE MILITARI E L' ECONOMIA

LE SPESE MILITARI E V ECONOMIA Teorie sull'impatto ccooomico delle spese militari

Le spese militari vanno valutate in relazione alla qualità del servizio pubblico a cui sono finalizzate. Tuttavia esse hanno importanti ripercussioni collaterali di o•·dine economico, fin anziario e industriale ~he vanno anch'esse considerate. La valutazione di tali ripercussioni è diversa nelle varie scuole di pensiero economico (1).

Al pensiero economico classico si collegano direttamente gli economisti (3) che ritengono che le spese di armamenti del mondo industrializzato e la militarizzazione crescente del Terzo Mondo incidano gravemente sulla possibilità di sviluppo e sull'equilibrio dell'economia mondiale. Tali affermazioni sono peraltro negate da altri economisti (4), che negano l'esistenza di una correlazione del disarmo, sull'asse est-ovest, con lo sviluppo. sull'asse nord-sud. Secondo essi, infatti, l'evidenza empirica sembra indicare che ad ogni aumento di risorse su i paesi del Terzo Mondo corrisponde un incremento del loro tasso di rnilitarizzazione. Quindi, ad un ipotetico disarmo dei paesi industrializzati, finirebbe per corrispondere un riarmo di quelli in via di sviluppo, con riflessi sconvolgenti non solo sull'economia mondiale, ma anche sul sistema di sicurezza internazionale.

Tra gli economisti classici, A. Smith e D . Ricardo, le considerano un sacrificio economico necessario. Altri, come J. B. Say, che hanno una visione alquanto bucolica e fideista della realtà economica (tanto da ritenere che esista un'«armonia» fra i vari fattori economici, come tra iJ lavoro e il capitale), le considerano un semplice fardello per l'economia. Le spese militari sono non solo improduttive, ma anche distruttive. La guerra è completamente disfunzionale rispetto alle esigenze di una moderna società industriale. Le spese militari non solo sottraggono fondi all'economia, riducendone il ritmo di sviluppo, ma producono su di essa gravi distorsioni, che causano disoccupazione e inflazione e che obbligano a riconversioni. Solo T. Malthus le considera economicamente positive in riferimento al fatto che esse stimolano la domanda e quindi provocano un 'espansione del reddito c dcii 'occupazione. Per tuUe le scuole di pensiero derivate dalla teoria economica classica il problema centrale è quello di ridurne la entità, realizzando la sicurezza al minor costo possibile. Subordinatamente, si tratta di diminuire l'impatto negativo delle spese militari sull'economia. Tale obiettivo è raggiungibile soprattutto mediante 3 provvedimenti: la qualificazione (2) della spesa militare, concentrandola sui settori quali gli investimenti ad alta tecnologia, a più alto indice moltiplicatore; le esportazioni di armamenti (che peraltro taluni esperti giudicano economicamente negative, poiché troppo aleatorie e perché provocano delle distorsioni sia industriali inteme, sia nel commercio internazionale); la massimizzazione delle ricadute sulle produzioni civili deUe ricerche scientifiche e tecnologiche a finalizzazione militare.

Samuelson le ritiene economicamente neutre, nel senso che i loro effetti sarebbero del tutto simili a quelli delle altre spese pubbliche, ma socialmente negative, poiché sottraggono risorse ad altri impieghi sociali. Galbraith , presunto autore del famoso e paradossale Rapporto da Iron Mountain (5) sull'inclesiderabilità della pace per gli sconvolgimenti economici che essa produr-

(l) N. Bellini e P. Bianchi: La teoria economica della guerra m C. }can (cur.): La guerra nel pensiero politico, in corso di pubblicazione presso F. Angeli e T- P Audoux e F. Pichet: L'impact économiquex des dépenses mi/itaires: des doctrines aux réalités. Stratégique, n. l/1982, pp. 93-104. (2~ P. Armani: Spese militari e sviluppo economico in Italia, Il Mulmo, n. 7-8/ 1968 e Le spese militari in l/alia- un bilancio quasi assistenziale, Il Mulino. n. 21 l / 1970. (3~ Vedasi in pa~licolare W. Lcontief c F. Duchin: Military Spendtg. Facts and Ftgures. \Vorldwide Jmplications and Futur~

Outlook. New York- Oxford, Oxford Univcrsity Press, 1983 (4) Vedasi in particolare J. Fontane!, C. Dan iel e J. F. Guithau dis: Le désarmement pour le développement- Bilan d'tm pari difficile, Fondation pour Jes Etudes de Dé[ense Nationale Parigi, 198 1. (5) Report from lron Mountain on the Possibility and Desirabi/ity of Peace, Lewin. New York, 1967, il cui titolo ~ stato tradotto in francese, su suggerimento di R.Aron, in modo estremamente incisivo: La paix indesiderable? Rapport sur l'utililé des guerres.

La scuola economica marxista (R. Luxemburg, N. Lenin) dà delle spese militari una valutazione articolata e complessa. In un primo tempo, le spese militari costituirebbero fattore favorevole al consolidamento della economia e del regime capitalista. Esse infatti provocano forti sviluppi in settori altamente capitalizzati, sostengono la crescita economica e rappresentano i mezzi migliori per assorbire la sovraproduzione. In un secondo tempo, però, le spese mUitari accelererebbero la distruzione del capitalismo, incrementandone le contraddizioni interne e costituendo fattore di guerre autodistruttive fra i vari stati capitalisti (teoria dell'imperialismo come ultimo stadio del capitalismo). La scuola economica keynesiana non ha una concessione univoca dell'impatto economico delle spese milital"i: f. Keynes le ritiene il miglior mezzo per evitare crisi di sovraproduzione e stabilizzare l 'economia nel medio-lungo periodo.

rebbe, sembra condividere le idee di l. Keynes. E' tuttavia da notare che lo scopo del rapporto è quello di promuovere una riflessione rigorosa sulle conseguenze economiche della pace, al fine di individuare le migliori modalità con cui controllare la conflittualità internazionale, esplorando le misure da adottare in vari settori (economico, politico, ecologico, culturale e scientifico) in sostituzione delle funzioni non militari svolte dal sistema di guerra. Tale valutazione è sostanzialmente condivisa anche dai cosiddetti marxo-Keynesiani (P. Barane P. Sweezy), per l'effetto moltiplicatore del reddito che avrebbero le spese militari, e per il vantaggio di un maggior intervento dello Stato sull'economia, che esse comportano. In sostanza, fra gli economisti non esiste una convergenza di pareri sull'impatto economico delle spese militari e più in generale della guerra sull'economia. In questo senso sarebbe estremamente utile per i responsabili politici, militari ed economici disporre non tanto di una teoria onnicomprensiva della spesa mi litare, che probabilmente non può essere elaborata, poiché gli effetti delle spese militari sull 'economia dipendono dalla situazione contingente di ogni stato e in particolare dal sistema di finanziamento delle spese pubbliche, ma di s tudi empirici che consentano di valutare con modelli econometrici specializzati per il settore militare, ma interfacciati con i modelli nazionali, l' impatto delle diverse configurazioni possibili del bilancio militare tutte beninteso idonee a conseguire gli obiettivi istituzionali delle spese della Difesa - sull'economia nazionale. Si tratterebbe cioè, a simiglianza di quanto è stato fatto in altri paesi (6), di approfondire un aspetto particolarmente importante, ma altrettanto trascurato, della difesa e dell'economia nazionali (7). In realtà, a parte l'opera pionieristica del gruppo redazionale della rivista «L'Amministrazione della Difesa» e in particolare di G. Mayer (8), poco è stato fatto al riguardo in Italia. Le ricadute economiche delle spese militari.

II costo della Difesa non è pari a quello rappresentato dai bilanci della Difesa. I fautori , come il Prof. (6) J. P uchct: Pour une intégration des dépenses mi/itaires dans la stratégie économique et financière de la nation. Recherche d'un optimum, Défense Nationale, novembre 1976 e Réfations entre le niveau de développement et dépenses de défense Essai de définition d'une typologie, Allegato 6 al rapporo del gruppo di ricerca dell'JHEDN: Les dépenses militaires et l'économie de la nation, Stratégique, n. 4/81. (7) M. Arcclli: Spese per la difesa ed effetti sull'economia, comunicazione effettuata nel corso della Conferenza Nazionale Industria per la Difesa, Roma 3-4 luglio 1984. (8) G. Maycr: Economia Militare: Storia e teoria, UITicio

Armani , de!Ja cosiddeua riqualifìcazione dei bilanci militari (9), cioè della diminuzione delle spese di funzionamento per aumentare quelle destinate agli investimenti cioè alla ricerca e sviluppo e agli approvvigionamenti, hanno sostenuto che le ricadute positive delle spese militari sull 'economia così realizzate, avrebbero consentito la compatibilità di una maggiore dimensione dei bilanci della Difesa, traducendosi quindi anche in vantaggio per l'efficienza del servizio pubblico. Tale affennazione è stata più volte ripetuta anche in altre sedi, ma non ha mai avuto il supporto di una dimostrazione empirica, nonostante che la Difesa a partire dal 1975 abbia progressivamente effettuato tale trasformazione, aumentando di oltre il 50% la parte relativa agli investimenti all 'interno del bilancio, parte che si aggira ora sul 25 % del totale del bilancio. In linea generale, nonostante il fatto che lo status teorico delle spese militari sotto il profilo economico rimanga alquanto vago, nonostante le numerose lacune conoscitive sulla realtà delle spese militari e nonostante la carenza , almeno in Italia , di analisi empiriche relative ai loro effetti sull!economia, talune affermazioni generali possono essere effettuate con una certa sicurezza (IO): •

il costo reale della Dircsa è minore del suo costo diretto (bilancio più altri oneri sommersi), allorquando la domanda militare sfrutta risorse inutiliz-zate o inutilizzabili in campo civile, quando essa attiva una corrente esportativa di armamenti e quando gli «spinoffs» tecnologici della ricerca militare sulle produzioni civili sono molto elevati. Il costo reale è invece superiore, se le spese militari riducono gli investimenti o sottraggono alle produzioni civili risorse umane rare, come tecnici e ricercatori altamente specializzati e non sostituibili;

•

gli effetti della parte più qualificata della spesa militare - cioè degli investimenti - richiedono un certo tempo prima di manifestarsi su ll'economia. Di conseguenza, la spesa militare non può essere considerata uno strumento di politica economica congiunturale. Nel lungo e medio periodo, invece, la

Storico dello Stato Maggiore dell'Aeronautica, Roma 1981 e innumerevoli saggi pubblicati dagli anni '50 alla fine degli anni ' 70 sullo Rivista Aeronoutica e sopratutto sulla rivista L'Amministrà-

zione della Difesa. (9) P. Armani Spese militari e sviluppo economico in ltn/ia, cit. c Programmazione economica, pianificazione della difesa e riforma delle Forze Armale, relazione ol Convegno JSTRID su:

Programmazione della Di/esa nel quadro di una politica di sicurezza, distensione e disarmo, Roma, 21 -22 marzo 1980. (IO) J. Fontane! e R. Smith: Analyse économique cles dépeuses militaires, Strutcgiquc, n. 3/ 1975, pp. 75- 116.

spesa militare costituisce un volano di sicurezza a forte inerzia, suscettibile di frenare variazioni molto brusche del ciclo economico, controllando la cresci ta dei surplus e stimolando setto ri tec nologicamente

avanzati; • . g li economisti sono divisi sul fatto di considerare k spese militari come un fardello o come un sostegno dell'economia. L'analisi storica non conse!lte risultati probanti. La teoria economica è incapace di dire se un più grande sforzo militare riduce o accelera la cresci ta economica (Il);

•

la spesa militare sottrae risorse acl altri settori. Generalmente riduce gli investimenti privati o quelli pubblici diretti ad altre funzioni de llo Stato. Talvolta però può agire sui consumi, soprattutto quando il potere politico è forte, quando esiste un forte grado di consenso sull'aumento delle spese della Difesa e quando quest'ultimo è finanziato con nuovi tributi o con prestiti ad hoc e non in deficit spending;

•

generalmente la spesa militare per investimenti c rea meno impieghi di corrispondenti investimenti civili ( 12); le spese militari sono genera lmente inflallivc, come le altre spese pubbliche; la loro incidenza sulla bilancia dci pagamenti dipende evidentemente dalla situazione particolare di ciascuno stato c deve tenere conto dei flussi esportativi che possono essere attivati da un incremento degli investimenti de lla Difesa;

•

estremamente controverso è l'im pallo dello spi11oj] tecnologico delle spese militari sull'economia. Taluni (13) lo considerano importantissimo, soprattutto in Francia e negli USA; altri ( 14) lo ritengono addirittura negativo per le distorsion i c he provoca, per la sottrazione di risorse umane rare e per la difficol-

(Il) R. Faini, P. Annez e L. Taylor: Dcfense Spending, Economie Structure and Growth- Evidence Among Countries and Over Time. Economie Oevelopment and Cultura! Change, vol. 32, aprile 1984, pp. 487-498.

(12) Il Congressional Budget Office ha valutato che nel 1983 lo sforzo di riarmo USA ha creato 210.000 nuovi posti di lavoro. Se medesimi illvestimenti fossero stati fatti in industrie civili

tà de l transfcr tecno logico fra le produzioni mi li turi e quelle civili; •

nel valut<trc le ricadute ùdlc spese militari occorre tener conto di tutto il loro indotto, delle esportazioni ed importazioni e del fatto c he gli effetti a breve termine possono essere del tutto diiTerenti, e al limite o pposti , da quelli di pitt lungo periodo.

l n sostanza, il reale impatto sull'economia de lle spese militari è tutto da approfondire e dovrebbe costituire oggetto di studi dettagliati. Si ha l'impressione che le indagini sinora efl'elluate siano viziate, così come lo sono le teorie, da pregiudizi «ideologici» e che cia:>cuno inte rpreti la realtà a modo suo, anziché sulla base di dati ed ipotesi sufficientemente oggettivi e verificabili.

In ogni caso le analisi « input-output » effettuate per valutare in sede macroeconomica gli effetti delle spese militari nel sistema economico, possono essere di tipo: « ex-post » e «ex-ante ». Per quelle « ex-post » si segnala lo studio effe ttuato da Giuseppe Mayer sulle conseguenze economiche e finanziarie del programma di riarmo del Regno Unito (Roma 1952). E' possibile, disponendo di dati disaggregati sulla programmazione e di tabelle affidabil i circa le intcrdipendenze intersettoriali, e laborare anche « modelli di previsione ». Al riguardo è da ricordare l 'analis i effettuata dal Comitato Misto !taio-Americano (ERP-ECA) in occasione del preliminare a l piano di riarmo italiano 1950-53 c lo studio, sempre di G. Mayer pubblicato sulla Rivista Aeronautica di maggio-giugno 1987 « La spesa militare nel s istema economico itali ano ». E' un seltore che dovrebbe essere organicamente esplorato, anche in relazione all 'tpotcsi che s i renda in futuro indispensabile un cospicuo aumento delle spese militari, per compensare la diminuzione della credibilità della dissuasione nucleare c forse anche della consistenza delle forze USA in Europa.

i posti di lavoro creati sarebbero stati 250.000. (13) C. Schultze: The Economie Effects ofthe Defencc !Jud· get, The Brookings Bullettin, autunno 1981. (14) N. Rosenberg: l nside the Black Box: Tecnology and Economics, University Press. Cambridge, 1982. Yds. anche l. Makkock: Civil Exploitation of Defence Techonology, Natio· nal economie Dcvclopment OITicc, Londnr, 1983.

L'economia della Difesa

LE PRINCIPALI PROBLEMATICHE DELLA PIANIFICAZIONE MI LITARE E DELLA PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA DELLA DIFESA

LE PRINCIPALI PROBLEMATICHE DELLA PIANIFICAZIONE MILITARE E DELLA PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA DELLA DIFESA

sibile fronteggiare e quindi di individuare, con un processo per approssimazioni successive, le capacità che sarebbe possibile acquisire con ulteriori allocazioni di fond i.

Il primo consiste nell'ottimizzare quanto è stato aprioristicamente deciso che si possa spendere per la Difesa. Il secondo parte dalle esigenze politico-strategiche, per dete rminare quanto si debba spendere per soddisfarle.

In ogn i caso, la pianificazione consiste in una linea d'azione proiettata nel tempo. Obiettivi, alternative e costi costituiscono elementi inscindibili ed interagenti nel processo decisol'io. Occorre ricercare, con procedimenti e criteri sostanzialmente mutuati dalla system analysis, la combinnzione più efficace (pianificazione a tetto finanziario) o quella più economica (pianificazione per esigenze) degli elementi che costituiscono lo strumento militare (for:.cc ~ sistemi d 'arma, strutture e dottrina d'impiego). l l criterio di scelta a cui ci si ispira consiste sostanzialmente nel costo/efficacia, derivato dal costo/benefici applicato nell 'analisi economica marginalista (l).

Teoricamente i due sistemi sono contrapposti. E' chiaro inoltre che il secondo sia più rigoroso dal punto di vista logico. Nella pratica le cose non stanno però proprio così. I risultati a cui adducono i due approcci sono sostanzialmente analoghi, come ben sanno tutti coloro che hanno esperienza di pianificazione e programmazione generale e finanziaria.

I vari modelli di decisioni possibili, che evidentemente devono essere onnicomprensivi in modo da realizzare una massimazione globale, vanno sottoposti al vaglio dei criteri di scelta e opportunamente verificati. per dar luogo a decisioni fondate sulla razionalità sistematica dell'analisi, entro limiti in cui questa sia possibile.

Anche la pianificazione a tetto finanziario, infatti, consente di porre in evide nza le esigenze che non è pos-

In stretta sintesi, il processo dovrebbe svolgersi nella sequenza indicata nella figura 1 (2).

Generalità sulla pianificazione Dal punto di vista teorico i problemi della pianificazione militare e della programmazione finanziaria della Difesa sono abbastanza semplici. l n pratica esistono due sistemi: pianificazione a tetto finanziario; pianifìcazione per esigenze.

valutazione costo/ efficacia

contingency analysis

obiettivi

alternativ e

costi

--+

modelli di decisione

___ ve_r-:-i_fi_ca-:--__1

anal'JSi marginallsta

sensitivily analysis

decisione

controllo dati

retroazione Fig. l SCHEMA DI METODOLOGlA DI PI AN IFrCAZIONE BASATA SULLA SYSTEM ANALYSIS

(l) Vedasi in proposito C. Jean: Il metodo costo- efficacia nella pianificazione, Rivista Militare, aprile 1973; G. Mayer: Il principio di economicità nel defence management, Rivista Aeronautica, marzo 1968 e L'economia militare a base del piano

di produzione del servizio Difesa. Rivista Aeronautica, novembre 1967. (2) Rjpresa da G. Mayer: Il principio di economicità nel defence management, Rivista Aeronautica, marzo 1968.

Esistono però grosse difficoltà ad adottare dei sistenù di valutazione «onnicomprensivi», come quello derivato dalla system analysis e a formulare un giudizio sull'efficienza della spesa della Difesa in riferimento alle finalità istituzionali assegnatele, anche prescindendo dalla naturale resistenza delle strutture burocratiche ad esplicitare le alternative possibili e i criteri di priorità e di scelta adottati. In particolare A. Pedone (3) individua le seguenti principali difficoltà :

•

la presenza di interdipendenze tecniche: tra tutti gli . elementi esiste una stretta complementarietà, se non altro perché le risorse finanziarie e di p~rsona le sono quelle che sono e quelle attribuite ad un elemento sono per forza di cose indisponibili per gli altri. La esigenza di globalità delle alternative rende difficile isolare i vari progetti settoriali, su cui in realtà si effettua la scelta del responsabile. E' chiara la difficoltà pratica di rielaborare per ogni scelta settoriale il q uadro globale di pianificazione; la presenza di interdipendenze di comportamento: l'efficacia di qualsiasi sistema militare non può essere mai misurata in assoluto, ma solo relativamente al presumibile avversario e anche alle reazioni che può provocare presso gli alleati (4); al limite spendere troppo può diminuire il tasso di sicurezza, inducendo l'avversario a riarmarsi a sua volta o gli alleati a diminuire la loro garanzia;

sistemi d'arma in fase di sviluppo, in particolare, per quelli che incorporano tecnologie innovative. Il settore è pera1tro essenziale, poichè nella pianificazione va considerato il costo del ciclo vita di un sistema di arma . Mediamente su tale costo la ricerca e sviluppo incide per il l 0%, l 'approvvigionamento per il 30% e il funzionamento (mantenimento, addestramento, personale, infrastrutture, ecc.) per il 60%. E ' evidente quindi che il settore principale su cui operare per contenere la spesa sia quello del funzionamento, suscettibile, date le sue dirnen sioni percentuali, a maggiori risparmi rispetto agli altri due. I fattori sopra menzionati incidono sulla validità dell 'applicazione di metodologie rigorose, mutuate dal campo economico, nel processo delle scelte della Difesa. Pertanto, anche le tecniche decisionali più sofisticate sono al massimo in grado di contribuire all'individuazione di elementi rilevanti ai fini di decisioni correnti. La loro efficacia, inoltt·e, è condizionata dal fatto - evidente in sé, ma tutt'altro che facile da realizzare- che vengano preliminarmeilte espl icitati, in modo molto completo ed inequivocabile, i criteri di preferenza da adottare. I n caso contrario, esiste il concreto rischio che l'intero processo venga finalizzato non tanto all 'elaborazione di decisioni ottimali, ma alla semplice giustificazione ex-posi di scelte assunte autonomamente dalla tecnostruttura per qualche altro motivo.

•

il grado di incertezza reialivo a numerose variabitli, ad esempio a quelle riferite allo sviluppo tecnologico sia proprio che dell'avversario (5). Tale grado di incertezza è tanto più rilevante quanto maggiore è il tempo necessario per l'attuazione del programma. Nonostante il perfezionamento delle metodologie di previsione e di supporto alle decis ion i tali difficoltà permangono inaltera.te. l n tal uni casi sono anzi aumentate, in relazione al dinamismo del progresso tecnologico e all'aumento, verifìcatosi soprattutto negli anni settanta, dei tempi per la ricerca, lo sviluppo e la messa a punto dei prototipi dci sistemi d'arma più complessi (fino a 10-15 anni);

•

la difficoltà di valutazione non solo dell'efficacia ma anche dei costi, specie per quanto riguarda i costi di mantenimento in servizio o di addestramento per

Queste difficoltà di razionalizzazione della pianificazione della Difesa e di applicazione dei principi di economicità propri del defence management alle scelte nùlitari non devono però indurre ad una rinuncia alla redazione del piano od a una sensazione d'impotenza. li piano è essenziale. Costituisce l'elemento che dà coerenza alle decisioni coutingenti e che le finalizza su obiettivi unitari. L'indeterminatezza dei fattori considerati e l'impossibilità di formulare previsioni esatte, nonché le inevitabili perturbazioni che intervengono nella realizzazione dei progetti, rendono necessaria la sua revis ione periodica e l'adozione dì orizzonti temporali scorrevoli per i vari programmi. Tuttavia, l'esperienza anche di altri p3esi dimostra che la qualità della pianifìcazìone dipende notevolmente dalla responsabilizzazione diretta dci responsabili della valutazione dei costi e dall'esistenza di controlli molto accurati sulle cause che hanno provocato un divario fra obiettivi pro-

(3) A. Pedone: L 'analisi costo·be11ejici nel sei/ore Difesa, L'Industria 2/1968. pp. 69-89. (4) Per gli avversari, vds. T.C. Schelling: Asswnptions about Enemy Behaviour in E.S. Quade (ed.): Analysis jor Mili· tary Decisions, Rand Mc Nally, Chicago, 1964, pp. 196-216;

per gli alleati, vds. M. Olson c R. Zeckhauscr: An Economie Theory of Alliances, Rand. RM 4297, Santa Monica, 1966. (5) C.J. Hitch e RM Mc Kean: The Economics of Defence in Nuclear Age, Harvard University' Press, Cambridge (Mass.), 1960, pp. 188 -205.

grammati ed obiettivi r_ealizzati. Nei paesi, ad esempio negli Stati Uniti e in Francia, dove tali attività vengono effettuate in modo incisivo e, se necessario, senza molte «sfumature», né complimenti , si è verificato un netto miglioramento della qualità della programmazione della Difesa. Ciò dimostra che, nonostante tutte le difficoltà. molto si può fare e che come sempre, i risultati dipendano, più che dalla sofisticazione delle metodologie impiegate, dalla qualità degli uomini che elaborallo ed assumono le decisioni e dalla serietà e saldezza dell'organizzazione. L'entità della spesa militare

di riarmare non è derivata da motivi di politica internazionale, ma di politica interna, per aumentare il grado di legittimità e di accettabilità di una determinata formula politica o per ottenere il supporto della classe militare. Esiste d'altronde una correlazione fra dimensione della spesa militare e grado di sviluppo economico e tecnologico di uno Stato (7). Taluni studiosi hanno cercato di quantificare tale correlazione, ricercando un «Ottimo» fra livello di spese militari ed economia e determinando un coefficiente di difesa nazionale ottimale, rapportato al PIL e connesso con una serie di parametri economici, politici e sociali, estremamente articolati e · complessi (8).

Altri spiegano questo fatto con motivazioni di politica interna. Indubbiamente in molti casi la decisione

Non esiste, né può verosimiLmente essere elaborata, una teoria generale dei comportamenti dei Governi nei riguardi della Difesa. Pertanto qui non sono definibili i fattori che nella realtà delle cose costituiscono i determinanti della spesa militare (9). Ciò è accentuato dal fatto che gli obiettivi della Difesa sono molto generali e non sono utilizzabili come riferimenti per un calcolo di ottimizzazione (solo teoricamente cioè il problema della spesa militare può essere analizzato come un problema di ottimizzazione standard soggetto a condizionamenti in situazione di incertezza) . L'elaborazione di modelli empirici circa il comportamento effettivo dei Governi è quindi estremamente difficoltoso ed ha valore indicativo sol.o di .larga massima delle motivazioni reali delle decisioni assunte. Sembra che agiscano in modo molto r ilevante !"influsso del mercato politico, con gruppi di pressione istituzionali e privati (10), nonché le pressioni dell'Alleanza, dovute spesso al fatto che la spesa militare degli alleati minori consente alla nazione leader di giustificare di fronte aUa propria opinione pubblica un incremento della spesa militare indipendentemente dal fatto di tendere a convincere i propri alleati a contribuire in maniera piì:t equa al la difesa comune (11). A seconda dei casi l' appartenenza ad un 'alleanza può provocare una diminuzione o un aumento deUa spesa militare. Ciò beninteso a prescin-

(6) Y. Laulan: Dejence in Tight Economy - Dejence Expenditw·e and the Economy: lmpact and Repercussions, paper presentato nel corso deL 24" Convegno Annuale deii'IlSS: Dejence all(l Consensus: the Domestic Aspects oj Western Securily, L'Aja, 9- 12 settembre 1982. (7) Vedasi in proposi10 P. Armani: Programmazione economica, pianificazione della Difesa e riforma delle Forze Armate, in JSTRID: Atti del Convegno su Programmazione della Difesa nel quadro di una politica di sicurezza, distensione e disarmo. Roma. Auletta di Montecitorio, 21-22 marzo 1980. Roma, 1980, vol· l., pp. 23- 113. (8) J. Perget: Rélations entre niveau de développement et dépenses de défence. Essai de définition d'une typologie, nel rapporto del gruppo di ricerca IHEDN: Les dépenses militaires et l'économie de la Nation , annesso 6, Stratégique, n. 4/1981 ,

pp. 90- Ili. (9) K. Hartley e P. Mc Lean : UK Defen ce Expenditure, Public Finance. Università di York, n. 2/ 1981. (10) R. Smith: The Demand for Militar.Y Expenditure, Eco· nomic lournal. dicembre 1980, pp. 811-820 e J. P. Dunn, P. Pashardes e R. SmHh: Needs, Costs and Bureaucracy:The Allocation o/ Public Consumpt ion in the UK, Econom ie Journal, marzo 1984, pp. 1-15. (L I ) M. Olson e Z. Zeckhauser: An Economie Theory of Al· liances, Rand, RM 4297, Santa Monica, 1966; J. Cauley e T. Sandler: On the Economie Theory o/ Affiance, Journal of ConFl ict Resolution, giugno 1975, pp. 330- 348; C. Weinberger: Report on Alfied Contributions to Commo11 Defense, DoD, Washington DC, marzo 1985 e S. Lunn: Burder-sharing in NATO, Chatham House, Papers n. 18, Londra, 1983.

L'entità della spesa militare dovrebbe teoricamente essere correlata da un lato con l'intensità della minaccia, o più esattamente con gli obiettivi politico-strategici che si intendono perseguire, e da un altro Jato con lo stato dell'economia. Ad un'analisi empirica tali correlazioni appaiono però molto !abili se non inesistenti, in particolare quella fra l'entità della spesa milHare e lo stato dell'economia. Esiste in effetti un paradosso fra la situazione economica ed il livello di spesa militare dell'Occidente. Tra gli anni 1960 e '70 vi è stata in Occidente una netta diminuzione del livello di spesa miJitare rispetto al PI L, nonostante la crescita economica. A partire dalla seconda metà degli anni settanta si è verificata invece una tendenza opposta. La spiegazion~ del paradosso andrebbe ricercata per taluni studiosi (6) nelle teorie di Pareto, che prevedono cicli alternativi di pessimismo e di ottimismo ogni l 0-15 anni. Una recessione economica aumenterebbe anche la percezione della minaccia e della propria vulnerabilità esterna e quindi indurrebbe la classe po)jtica ad aumentare il livello di spesa militare, cioè l'indice di assicurazione contro minacce ed aggressioni esterne, con pieno sostegno dell'opinione pubblica.

dere dal livello di sicurezza conseguibile con la partecipazione o no all'Alleanza. A parte questi fattori difficilmente controllabili ed

accertabili e su cui si potrebbe discettare all'infini to senza pervenire ad alcuna affidabile conclusione, agiscono sulla spesa militare e sulle attuali pianificazioni della Difesa, taluni condizionamenti e fattori, maggiormente valutabili sotto il profilo del rigore logico e sul piano dell'oggettività, anziché della semplice preferenza ideologica. Essi consistono soprattutto nell'esigenza di procedere alla sostituzione di sistemi d'arma che siano pervenuti al termine della loro vita tecnica o operativa, ovvero nella decisione di rinunciare o di dotarsi di specifiche capacità militari. Solo essi permettono una lettura dei bilanci della Difesa e dei condizionamenti della pianificazione e una valutazione di larga massima almeno fra erogazioni di fondi , realizzazioni fisiche e capacità operative che ne conseguono. E' più importante espl icitare tali correlazioni , che non discutere sui principi generali. In conclusione, è da sottolineare che non appare possibile rispondere con analisi sia teoriche sia empiriche al vecchio interrogativo se l'allocazione alla Difesa sia determinata dalle minacce, dagli impegn i o da quanto si crede che si possa spendere per le Forze Armate (12). Teoricamente dovrebbero essere .le esigenze di difesa derivanti dalla minaccia. In pratica questo è avvenuto solo quando è stata in gioco la sopravvivenza nazionale. Quindi il livello di spesa militare è determinato generalmente con una serie di alchimie, in cui gli aspetti soggettivi e dichiaratori, cioè retorici, fam10 decisamente premio su quelli oggettivi e logici . Essendo poi la Difesa una forma di assicurazione, in cui non è possibile aprioristicamente determinare profitti e perdite, dipendendo essi anche dalle reazioni (e dagli errori) dell'avversario, esiste una grossa difficoltà di verificare se si è sottoassicurati o iperassicurati e, nel primo caso, nel definire i rischi che una· sottoassicurazione comporta. Solo un confl it to reale può dire se la pianificazione era cenetta o no (a parte il fatto che la migliore pianificazione può essere vanifìcata da qualche errore operativo). Un esempio classico dello scarso rigore esistente in materia è rappresentato dalla decisione NATO di incrementare del 3% i bilanci della Difesa, indipendentemente dal livello di spesa militare e dalle esigenze operative, che sono diverse da paese a paese. All'ono(12) F. Cooper: Defence in Tight Economy- The management oj Defence Expenditure, paper presentato al 24• Convegno Annuale deii'TJSS (cit. nota 6).

rare o meno l'impegno del 3 % è stato attribuito un valore simbolico, di fedeltà all'ALLeanza, con tensioni politiche ed incidenze pratiche che hanno di gran lunga superato l'importanza strategica e finanziar ia della formula. Strettamente collegati con il livello di spese militari sono le metodologie, gli indicatori ed i riferimenti, rispetto a cui esso viene valutato. Gençralmente si impiegano delle batterie di indicatori , che hanno però solo valore del tutto orientativo, in quanto non consentono alcun raccordo fra livello di spesa e livello di sicurezza con esso conseguibile. Gli indicatori più utilizzati sono il percento del PIL delle spese militari rispetto al PIL, o il percento della spesa pubblica, o il tasso di militarizzazione che viene espresso in numero di militari per abitante, e così via. T al i indicatori, su cui torneremo in seguito, sono estremamente riduttivi, anche per la difficoltà di paragonare i bilanci militari, in riferimento alla differente capacità d'acquisto delle varie monete, ai diversi regimi fiscal i, e alla difficoltà di lettura dei bil:lnci in cui compaiono spese non finalizzate al servizio della Difesa (protezione civile, ad esempio), mentre non ne figurano altre, come quelle relative alla coscrizione obbligatoria o alle servitù militari. I tentativi fatti daiI'ONU di omogeneizzare i bilanci militari per polerli confrontare sono praticamente falliti (13). I principali fattori che incidono sulla pianificazione militare e sulla programmazione finanziaria della Difesa In ogni pianificazione si pongono sempre delle scelte [ra opzioni alternative generali, che riguardano in particolare il tempo in cui conseguire una certa capacità operativa, il rapporto fra le dimensioni delle forze e il loro grado di prontezza operativa e il grado di sofisticazione dei mezzi e dei sistemi d 'arma da approvvigionare. Forse la variabile fondaJ,Jentale di ogni pianificazione è il tempo in cui l'impiego dei fondi si traduce in una capacità operativa effettiva. Si presenta, infatti, sem pre l'alternativa tra realizzare un 'efficacia a breve termine, concentrando le risorse sulle spese di funzionnmento. (personale, addestramento, mantenimento dell'usato, prontezza operativa, ecc.) o tendere a massimizzare l'efficacia a pitl o meno lu ngo termine, sacrificando il presente all'avvenire e concentrando le risorse s'ulla ricerca e sviluppo e sull'ammodernamento, cioè sulle s pese di investimento. La realizzazione di un equilibrio ( 13) J. Fontane!: La comparaison des dépenses militaires, DMcnse Nationale, novembre 1982.'

ottimale fra funzionamento e investimento rappresenta il punto centrale della pianificazione militare. Anche questo è un problema che non si presta a vnlutnzioni e a scelte univoche. In proposito, occorre tener conto di una serie di considerazioni. Primo : un esercito di uomini senza armi non serve ma è altreu :mto inefficace un esercito superarmato, senza uomini in numero e qualità sufficienti. Seconèlo: esiste un punto di equilibrio fra investimento e funzionamento dato dalla regolare sostituzione dei sistemi d'arma e dei mezzi in dotazione, cioè del capitale delle Forze Armate, al termine della durata della vita tecnica e operativa di ciascun mezzo, che viene definita vita ottimale . Questa possibilità di equilibrio tramite un rinnovamento ciclico a ritmi stabilizzati è però generalmente impossibile. Infatti, la lievitazione dei costi dei sistemi d 'arma principali, dovuta non soltanto all'inflazione intrinseca delle loro componenti ma soprattutto al cosiddetto indice di qualitcì (o tasso di inflazione tecnologica) è sempre superiore in questi ultimi anni, in tutti i paesi occidentali, al tasso d' incremento dei bilanci (14). Ciò sottopone la programmazione della Difesa a fortissime tensioni , imponendo la riduzione delle strutture e del numero dei sistemi d'arma che possono essere acquisiti e mantenuti in linea . Il problema del rapporto qualità/quantità, sul quale si sono arrovellate generazioni di responsabili e studiosi di cose militari, presenta, per certi aspetti, analogie con il problema dell'equilibrio tra fun zionamento e investimentQ. Mentre l'effetto del funzionamento è immediato (fast cosi) , ma si esaurisce nel breve periodo - al limite nel momento in cui viene effettuata la spesa - gli effetti dell 'investimento sono difTeriti (slow cosi) ma cumulativi e destinati a perdurare nel tempo, approssimativamente per tutto il periodo in cui il sistema d 'arma rimane in servizio. Le spese per la ricerca e sviluppo e quelle per l'industrializzazione (complessivamente si aggirano sulla metà dell 'investimento per i sistemi d 'arma maggiori} , iniziano anche una decina di anni prima dell'entrata in servizio dei pl'imi esemplari cn un sistema d'arma. Occorre distinguere l 'efficacia dali 'efficienza ( 15). L'efficacia è la. capacità di assolvere un determinato compito, in una situazione ipotizzata, in maggiore o minor misura. L'efficienza, che è solo un aspetto subordinato all'efficacia, rappresenta il grado di conseguimento di un determinato standard , espresso dalle tabelle organiche, dalle prestazioni dei mezzi e dal livello addestra(14) Vedasi successivo paragrafo 4. (15) C. Jean: Il metodo costo-efficacia nella pianificazione, Rivisto Militare, n. 4/ 1973.

tivo dei reparti. l due parametri di valutazione, che spesso vengono confusi, sono invece profondamente differenti. L'efficienza è un aspetto, ma non costituisce necessariamente una condizione sufficiente della efficacia. E' chiaro che sarebbe ottimale avere tutto al tempo stesso efficiente ed efficace. In pratica questo non è possibile. Occorre pertanto limitarsi a obiettivi più realistici e questi vanno definiti puntando evidentemente più sulla efficacia che sull'efficienza. l bilanci militari attuali , nonostante la crescita della quota dell'investimento presentano una caratteristica di notevole rigidità, in riferimento ai lunghi tempi e ai consistenti finanziamenti. necessari per la ricerca e lu messa a punto dei prototipi e per i vincoli derivanti dalle collaborazioni internazionali, che impongono scadenze fisse o quasi per l'assunzione degli impegni e per l 'erogazione dei fondi. Generalmente si considera che la flessibilità del bilancio sia del 5% per le spese di funzionamento e del 10% per quelle d'investimento (che sono quindi le prime ad essere penalizzate in casi di «tagli» alle previsioni di bilancio). Nel settore dello investimento va praticamente (se non formalmente) considerato vincolato il 90 % dell'investimento dell'anno successivo, con una curva ad andamento tendenzialmente circolare che tocca il 40% delle disponibilità globali dell'investimento dopo 1O anni. La flessibilità dei -bilanci è molto relativa. Ciò significa due cose. Primo: variazioni non programmate con largo anticipo provocano inconvenienti molto gravi. Secondo: i bilanci militari non si pt·estano per loro natura ad interventi congiunturali a breve termine. Le scelte di fondo della pianificazione militare riguardano non solo le dimensioni e la configurazione delle strutture e il livello di sofisticazione dei mezzi (generalmente si punta su una high-low mix la cui defini zione presenta non pochi problemi, sia operativi sia di politica industriale della Difesa), ma anche la prontezza operativa (cioè i livelli di disponibilità di personale e talvolta anche di materiali di tipo comune), che consiste nella capacità del reparto di essere impiegato con maggiore o minore immediatezza, senza far ricorso ad operazioni di completamento o di mobilitazione. Le dimensioni delle strutture, la qualità e quantità dei mezzi e il grado di prontezza operativa rappresentano parametri potenzialmente contrapposti e competitivi ai fini dell'assorbimento dei fondi aisponibili (16). rn linea teorica, non è facil e stabilire un equilibrio. (16) C. Jean : Prontezza operativa e dimensioni dell'Esercito, Rivista Militare, n. 1/1984 pp. 32·37.

Cruciale, e al tempo stesso critico, è il problema della qualità e quantità delle forze. Quelle dell'esercito sono, per loro natura, suscettibili di una gamma di scelte più vasta di quanto non avvenga per queiJe navali ed aeree. Le strutture di pace dell'esercito possono infatti essere modificate profondamente all'atto della mobilitazione (allorquando, va da sé, le condizioni politico-strategicooperative rendano la mobilitazione possibile ed efficace). In linea generale l'ottimizzazione dell'allocazione delle risorse deve avvenire avendo riguardo alle esigenze d i guerra, anziché a quelle di pace. La dilatazione delle strutture a ll 'emergenza - se consentita dai tempi di preavviso disponibili rappresenta una grossa occasione di risparmio nelle spese del funzionamento e consente di dedicare un'aliquota maggiore della spesa all'investimento, cioè alla capitalizzazione dell'esercito (circa il 75% delle spese di funzionamento sono direttamente correlate alle dimensioni delle strutture). D 'aJtro canto, il livello di sofisticazione dei mezzi dovrebbe essere definito sulla base di rigorose valutazioni d i rendimento marginale o di efficacia/costo. In loro assenza, il sistema tende a sfuggire di mano, perché è naturale la tendenza degli Stati Maggiori e dell'industria a ricercare il meglio in assoluto, anziché quel livello che assicura la massima efficacia complessiva. La

corsa al meglio comporta non solo un incentivo all'incremento impressionante dei costi unitari dei sistemi d'arma, ma anche l'aumento delle spese di mantenimento, cui spesso si aggiunge una diminuzione del tasso di disponibilità operativa rispetto ai mezzi più rustici. T alune recenti valutazioni hanno dimostrato che· all'aumento del l 0 % delle prestazioni di un sistema d'arma possono corrispondere un aumento anche del 30% dei costi ed una diminuzione del 50% della disponibilità operativa ( 17). Si tratta quindi di riuscire ad effettuare affidabili valutazioni di rendimento complessivo, anziché limitarsi a confronti, di minore significatività, tra le prestazioni unitarie dei singoli sistemi d'arma disponibili sul mercato o da sviluppare. Un fattore condizionante della pianificazione militare è stato, a partire dagli anni settanta, l'enorme aumento dci costi unitari dci sistemi d'arma principali. E' stato valutato che, per il 60% del parco materiali delle Forze Armate si verifichi un aumento medio in termini reali del 6-10 % annuo. Questo ha fatto Sì che i nuovi sistemi d'arma costino in termini reali due-tre volte in più dci vecchi sistemi che sono chiamati a sostituire ( 18), come è nportato dalla tabella 1.

COSTI RELATIVI A GENERAZIONI SUCCESSIVE D I ARMAMENTI TAB. 1

ESEMPIO

GENERAZIONE PRECEDENTE

GENERAZIONE SUCCESS IVA

ANNI FRA MAGGIORI L'IN IZIO DELLA 1COSTI IN INTRODUZIONE TERM IN I REALI IN SERVIZ IO

AUMENTO MEDIO ANNUO

Fregata

Leander

Tipo 22

14%

Cacciabombardiere

HGR I

19%

Elicottero

Wasp

Lym<

2,5

12,5%

Veicolo corazzato trasporto truppa

FV 432

MCV 80

3,5

12,5%

Missile guidato

Sea Cat

Sea Wolf

3,5

19%

Proietto d 'artiglieria

5,5 in

155 LIS

Da Ministero della Difesa Britannico: Statement on the De/elle:! Estimates 1981, Londra, Aprile 1981.

(17) C. Jeon: La strategia industriale del sistema difesa, cit., p. S.

(18) F. Cooper: Defence i11 1'ight Economy. The Matta· gement of Defence Expenditure, cit..

Questo fenomeno .sta provocando il cosiddetto di-

sarmo strutturale della NATO per inflazione di costi , messo in luce nel rapporto Callaghan del 1975, che si è cercato di fronteggiare con una serie di misure di vario genere. In primo luogo, si è cercato di ridurre gli impegni militari al minimo indispensabile, compatibilmente beninteso con la situazione politico-strategica. Va notato che ciò non è stato semp1·e possibile. Nel caso dell'Italia, ad esempio, la turbolenza del bacino del Mediterraneo ha indotto, almeno sotto l'aspetto dichiaratorio sinora, ad accrescere gli impegni a sud. Ne dovrebbero derivare nuovi oneri di spese per la Difesa (ancorché la mancata, seppur possibile e del tutto giustificabile, reazione all'«incidente» di Lampedusa, abbia suscitato in taluni qualche perplessità sull'accrescimento di una capacità tecnica che, per motivi politici, non può essere poi utilizzata) . In secondo luogo, si sono compresse per quanto possibile le spese di funzionamento riducendo il grado di prontezza operativa, migliorando l'organizzazione delle manutenzioni e riparazioni, contraendo l'addestramento, ecc.. Ciò ha permesso di travasare i fondi recuperati sull'investimento. In Italia l'investimento è cresciuto dal 15-18% dell'inizio degli anni settanta, al 25 o/o del bilancio della Difesa nel 1985. La percentuale è ancora nettamente bassa rispetto a quella degli altri paesi. Viene infatti considerato che un equilibrio attimale tra investimento e funzionamento alla fine degli anni ottanta sia nella proporzione 40 % e 60% del totale del bilancio (rispetto al 30% e 70 % considerato una qu indicina di anni fa). In terzo luogo, si è contratto il numero delle unità e dei sistemi d 'arma in servizio. In taluni casi il ridimensionamento è stato strisciante; in altri improvviso e drastico, come è avvenuto in ItaUa nel 1975. Il ridimensionamento delle strutture provoca una riduzione sia delle spese di funzionamento (per il 75 % collegate alle dimensioni dello strumento militare) sia delle esigenze dell' investimento, data la riduzione del numero dei nuovi sistemi d 'arma che è necessario approvvigionare per sostituire quelli divenuti obsolcti. Evidentemente il provvedimento presenta limiti che non possono essere superati. Viene generalmente considerato che la quantità influisca sulle capacità operative in misura quadratica e la qualità secondo indici lineari (19) . (19) C. Jean: La vulnerabilità nei conflitti militari, in L. Di Sopra e C. Pe:anda: Teoria della vulnerabilità, Angeli, Milano. 1984, pp. 99-135. (20) S. Canby: New Conventional Force T echnology and the NATO- W arsa w Pact Ba/ance - Pari Il, Adelpi Papers

Di conseguenza esistono precisi limiti di dimensioni delle forze al di sotto dei quali non si può scendere quale che sia il livello tecnologico dei sistemi d'arma in dotazione (20). Sulle dimensioni delle strutture agisce anche il sistema di reclutamento adottato. Infatti, la coscrizione obbligatoria, per ragioni di equità sociale, deve essere generale e non avvenire su base selettiva, cioè non deve rivolgersi a solo una parte dei giovani. Pertanto diviene con essa inevitabile che le strutture di pace dell'esercito vengano mantenute più dilatate, di quanto avverrebbe in caso di reclutamento solo volontario. In quarto luogo, si tende a fare il più ampio ricorso possibile a mezzi commerciali, come autocarri, macchine per lavoro in terra, ecc. e ad utilizzare alla emergenza mezzi civili requisiti, come aerei, elicotteri, navi, ecc .. In quinto luogo, si è cercato di razionalizzare la produzione degli armamenti in ambito europeo ed atlantico, adottando quella che è stata denominata la strategia delle risorse. Attraverso cosviluppi e coproduzioni si è tentato di aumentare la serie di produzione, per diminuire i costi unitari dei sistemi d'arma (oltre che a realizzarne una maggiore interoperabilità d'impiego). In sesto luogo, si è cercato di contenere i requisiti operativi, rinunciando a capacità tecnologiche non indispensabili, ma comunque estremamente costose, e di ricorrere maggiormente al refitting dei sistemi d'arma, per poterli mantenere in servizio operativo per un più ampio arco di tempo. Il refìtting consiste nel montare sulla medesima piattaforma, scalo di nave o di cano armato, cellula d'aereo, ecc. successive generazioni di componenti specialistiche (sensori, armi, ecc.), procedendo ad ammodernamenti nel corso della vita operativa del mezzo, per il quale può essere prevista già in sede di progettazione un'evoluzione programmata della configurazione. In settimo luogo, si è cercato, in maniera sistematica soprattutto da parte francese, di diminuire l'onere della Difesa sull'economia con le esportazioni di armamenti e con la ottimizzazione delle ricadute tecnologiche delle ricerche per la Difesa sulle p roduzioni civili. Si tratta di un complesso di provvedimenti molto articolato, che almeno finora non ha però risolto sodn. 198 New Technology and Western Security Policy, IISS, Londra, 1985; S. Canby: The Operational Limits oj Emerging Technologies, lnternational Defence Review, giugno 1985; M. Y!ln Craveld: Techno/ogy and War, C. e L. Associates Inc., Washmton DC, 1984.

disfacentemente il problema dell'inflazione dei costi unitari. Una delle difficoltà maggiori risiede nella tendenza

conservatrice degli Stati Maggiori di tutto il mondo, che consiste nel tendere semplicemente a sostituire i sistemi di arma vecchi con altri più moderni, non modificando le precsistenti strutture e procedendo ad adeguamenti solo marginali delle tattiche e delle tecniche di impiego. Secondo taluni esperti un approccio più innovativo che rimettesse in discussione completamente le strutture del lungo termine, potrebbe consentire un migliore impiego delle risorse disponibili in relazione alle prospettive di evoluzione tecnologica. Si tratterebbe in pratica non di definire, come sostanzialmente avviene ora un po' dovunque, i requisiti operativi ad esempio di un nuovo calTO, ma di esaminare globalmente se nel lungo termine (20-25 anni) le funzioni operative ora svolte dai carri armati debbano continuare ad essere assolte da mezzi analoghi, ovvero da qualcosa di diverso, inserito in una mix di sistemi d'arma diiTerente dall'attuale. Taluni stati hanno cercato di seguire tale ap· proccio, molto più ragionevole e razionale. Le espel"ienze maturate al riguardo non sono state però molto incoraggianti. Comunque il problema divente1·à in breve tempo ineludibile e poiché una sua soluzione è necessaria, essa deve essere considerata possibile nonostante ogni diffìcol t~1 che si dovrà superare. I n sostanza si potrà procedere a colmare il divario fra esigenze e disponibilità solo con un ripensamento globale di tutte le componenti ed i fattori che incidono sull'organismo militare: dal sistema eli reclutamento alla dottrina d 'impiego delle rorze. Inflazione militare e dellatori di spesa L'inflazione militare coslituisce uno dei temi, al tempo stesso più importanti ·e più dibattuti , non solo all'interno della Difesa, ma anche nei rapporti fra di essa con i Ministeri finan ziari. Il problema è fondamentale, specie ove si ricorra alla pratica del consolidamento del bilancio, come avviene in Italia, e i fondi attribuiti alla Difesa con leggi speciali , anziché tradursi in assegnazioni suppletive, vengono, dopo un anno o due, inglobati nel plajond consolidato. Una valutazione molto accu rata dell'incidenza dell'inflazione sui vari programmi è poi essenziale per il passaggio dalla pro(21) Tal uni paesi impiegano deflatori differenziati. Ad esempio, la Germania Pederale impiega per gli approvvigionamenti l'indice d'inflazione previsto per i prezzi dei beni finali di investimento ponderato per i vari comparti e per le altre

grammazione, che considera proiezioni finanziarie a prezzi costanti, alla formulazione del bilancio, che è in moneta corrente. Il Tesoro impiega per la definizione del bilancio di previsione militare il tasso di inflazione programmato, che è generalmente inferiore a quello reale. L'impiego di un deflatore unico è senz'altro molto più semplice di quello di deflarol"i e fattoriali, per i suali occorrerebbe disporre di dati di spesa estremamente disaggregati (21). E' indubbio che l 'impiego di un deflatore unico è deviante. La entità dell'inflazione dipende infatti dalia struttura dei consumi. Quella militare presenta notevoli dHierenze rispetto alla media nazionale, sulla cui base vengono computati i vari indici di inflazione. Ma il problema che si pone per valutare con realismo l'inflazione militare non è tanto quello relativo all'au!llento del costo unitario del medesimo prodotto (per esempio di un certo tipo di aereo o di un carro armato), derivante dalia media ponderate dell 'inflazione relativa alle sue varie componenti merceologiche (meccanica, elettronica, optronica, ecc.). Per la composizione particolare della spesa· militare, negli anni settanta la differenza dell'inflazione intrinseca della spesa militare rispetto a quella del «paniere» considerato nell'inflazione implicita del PlL è stata valutata in Gran Bretagna del + 1,3 % annuo (Defence Relative Price Effect) (22). A_ltri esperti hanno espresso l'opinione che tale diff~ renza sia ragguagliabile al 10-15% dell'indice di inflazione dei prezzi al consumo. L'aumento dei costi unitari dei sistemi d'arma (a cui sono poi correlati i costi manutentivi ed addestrativi), sono dovuti alla cosiddetta inflazione tecnologica. Questo è un fenomeno che in campo militare presenta caratteristiche peculiari. Anche negli investimenti industriali esiste un'inflazione tecnologica, talché il tasso di investimento «procapite» aumenta in misura cospicua. Ma in tale campo, ad un aumento dell 'investimento corrisponde un aumento della produttività «pro· capite» e, a parità di produzione, una diminuzione della manodopera ed una maggiore incidenza del capitale rispetto alla forza lavoro nel costo complessivo del prodotto. In campo militare, !"inflazione tecnologica (in USA viene denominata quality index, in Francia dérive des prL") costituisce l'aumento del costo unitario dei vari mezzi, oltre iJ normale tasso di inflazione derivante spese militari quello previsto per il PIL. (22) F. Cooper: Dejence in Tight Economy- The Management of Dejence Expencliture, cit.

dalle più devate prestazioni del singolo mezzo. Il fenomeno assume particolare rilevanza in Occidente, dove con la qualità dci mezzi si cerca di compensare la superiorità quantitativa del Patto di Varsavia, derivata dal tasso di militarizzazione della società e dell'economia sovietiche (fcr·me di leva di 24-36 mesi e 12-15 % del P l L dedicato alle Forze Armate), impensabile addirittura nelle società democratiche. Nonostante la superiorità tecnologica generale dell'Occidente ' anche il Patto di Varsavia ha miglio rato notevolmente la qualità dci suoi equipaggiamenti. La corsa agli armamenti , che nel passato era soprattutto quantitativa , è divenuta qualitativa. Di conseguenza le maggiori prestazioni tecniche intrinseche cd i conseguenti maggiori costi dei singoli sistemi d'arma non si traducono automaticamente in una maggiore «produttività operativa» . Infatti, vengono neutralizzate, al meno per la gran parte, dai corrispondenti miglioramenti tecnologici dei mezzi avversari. Come precedentemente illustrato, il costo di un sistema d 'arma principale è doppio- triplo, di quello del s istema d'arma della generazione precedente che sostituisce dopo 10-25 anni. Pur in misura inferiore a quelli dell'investimento, aumentano anche i costi di esercizio, in particolare quelli delle componenti e subassiemi che vengono sostituiti dopo un certo numero di ore di fun zio namento, no nché il costo del munizionamcnto impiega to in addestramento. Il progresso tecnologico ha poi diminuito le durate sia di affidabilitil tecnica che di validità operativa dc i sistemi d'anna, per cui il ritmÒ delle sostituzioni si è accelera to.

li metodo del bi lancio consolidato (completato eventualmente di un tasso di crescita costante collegato al P l L, come in Francia, o rapportato all'entità del bi-

lancio, come nel caso del 3 % NATO) mal si presta a tener conto di questo fenomeno. Molto più idoneo sarebbe un bilancio collegato ad una ben definita programmazione militare, supportata da un'affidabile organizzazione di analisi e valutazione dei costi previsionali. In caso contrario è inevitabile la tendenza della tccnostruttura militare di sottovalutare i costi unitari, per portare avanti i prog rammi fino al loro lim ite di irreversibilità, dopo il quale, nell'uno o nell'altro, vengono repcriti i fondi per completarli (incide ndo eventualmente su a ltri programmi, possibilmente su quelli delle altre Forze Arma te) o su programmi complementari , ma essenziali ai fini dell'operatività, come quelli relativi alle scorte di munizionamento o di parti di ricambio.

E' evidente che il sistema del consolidamento del bilancio sia molto confortevole sotto il profilo politico, così come quello de lla ripartizione percentualistica di fondi fra le Forze Armate è molto comodo all'interno della Difesa. Se esso si presta in misura ragionevolmente adeguata al finanziamento de lle spese di funzionamento, si presta molto meno bene a quello delle spese di investimento. Un sistema misto - bilancio consolidato integrato periodicamente da finanziamenti con leggi speciali dedicati a programmi ben precisi - potrebbe rivelarsi più rispondente dell'attuale. E' questo un problema che va in qualche modo risolto per evitare squ ili bri che inciderebbero pesantemente su ll 'efficacia dell'intera spesa militare. Dato il suo carattere di indi visibi lità - posto in luce da A. Pedone - l 'esistenza di fo rti squi libri in una componente potrebbe annullare - o quanto meno diminuire in maniera molto rilevante - l'efficacia dell' inte ra spesa.

L'economia della Difesa

LA PIANIFICAZIONE E LA PROGRAMMAZIONE DELLA DIFESA IN ITALIA

LA PIAN IFICAZIONE E LA PROGRAMMAZIONE DELLA DIFESA IN ITALIA

La pianificazione e la programmazione in Italia Come è stato accennato, il servizio pubblico della Difesa è assimilabile ad una grande attività produttiva che assorbe risorse per la realizzazione eli programmi finalizzati a determinati obiettivi, cioè a ben definite

scelte politico-strategiche. I tempi della ricerca e sviluppo di nuovi materiali (8-12 anni) della loro produzione (4-6 anni) e del loro periodo di servizio (20 anni), nonché l'esigenza di provvedere alla qualificazione del personale per il loro impiego e manutenzione, alla predisposizione del supporto logistico e alla modifica delle concezioni operative e tattiche conseguenti all'introduzione in servizio di mezzi di nuove caratteristiche (senza parlare dell'adeguamento delle infrastrutture, dei poligoni, ecc.) pongono alcune necessità e condizionamenti. Il dejense management deve essere proiettato nel più lungo periodo possibile. L'insieme dei singoli programmi e dei vari obiettivi/missioni deve essere concepito come un sistema unitario. Ogni singolo programma deve essere cioè considerato integrante e interdipendente e quindi competitivo con gli altri, secondo una ben precisa scala di priorità. In altre parole, come l'obieztivo difesa va considerato competitivo con altri obiettivi economico-sociali in termini di ripartizione delle risorse disponibili, lo stesso deve avvenire fra programmi considerati competitivi fra di loro, in modo da realizzare un'ottimizzazione complessiva. Questa consapevolezza dovrebbe far escludere quotizzazioni a priori, sia delle risorse attribuite alla Difesa rispetto a quelle complessive, sia nell'ambito della Difesa. E' quindi auspicabile che la pianificazione militare venga integrata in quella nazionale e che tale integrazione sia stabile (e al tempo stesso dinamica per adeguarsi ai mutamenti di situazione), affidabile, proiettata per un periodo di durata compatibile con i tempi intrinsecamente richiesti per la realizzazione delle decisioni adottate cit:'ca obiettivi ben definiti. Questi risultati non sono stati. finora reaHzzati in Italia sia per la mancanza dei presupposti che avrebbero reso possibile l 'inserimento della programmazione militare in quella nazionale (e questo si è riflesso sulla entità e sulla finalizzazione degli stanziamenti della Difesa), sia per le carenze interne dell'apparato militare (specie a causa della concentrazione dei poteri in fatto

di scelte programmaliche negli Stati Maggiori delle singole Forze Armate), con ridotto peso degli organi interforze, cioè dello Stato Maggiore della Difesa e del Segretariato Generale della Difesa/Direzione Nazionale degli Armamenti. Come sempre la conoscenza della struttura formale istituzionale, soprattutto per quanto riguarda i cosiddetti poteri di coordinamento, è condizione necessaria, ma non sufficiente, per capire la realtà di un processo decisionale. Nel caso militare l'inesistenza di indici che possano misurare la produttività in termini politico-strategici dell'allocazione ai diversi obiettivi delle risorse umane e finanziarie dispooibili rende questa comprensione ancora più difficile. La complessità tecnica della materia e il fatto che è la stessa tecnostruttura a provvedere al tempo stesso alla proposta dei programmi ai responsabili politici e alla consulenza tecnica del vertice politico della difesa aggiungono ulteriori difficoltà. Per conoscere la programmazione militare e i reali meccanismi di un processo decisorio occorre comprendere la realtà burocratica: cioè le procedure e gli equilibri che determinano il peso degli orientamenti di ciascuno dei componenti del vertice militare e di quest'ultimo nei confronti del vertice politico della Difesa. Il problema ha quindi tre aspetti correlati. Jl primo riguarda i rapporti «esterni» alla Difesa. Il secondo i rapporti fra vertice politico e vertice militare della Difesa. Il terzo i rapporti relativi alle strutture e procedure interne al vertice militare. Se non cresce il livello di affidabilità e di approfondimento della pianificazione generale economico-sociale, tanto da poter superare il vecchio concetto di bilancio consolidato, è inutile tentare di inserire la programmazione militare in quella nazionale. Non sarebbe possibile, infatti, stabil ire alcuna scala pluriennale di priorità, tenuto conto della situazione economica (presente e in prospettiva) e quindi non avrebbero alcuna pratica efficacia la preventivazione e la valutazione critica delle esigenze globali, dal cui quadro dovrebbe emergere un giudizio abbastanza obiettivo sull'entità globale degli stanziamenti da destinare alla Difesa. Nella s ituazione in atto non si può parlare a ragion veduta né di compatibilità né di congruità del bilancio della Difesa. Non si disporrebbe di elementi di giudizio al rigual"do e ogni ragionamento, incentrato solo su grandezze macroeconomiche, è talmente riduttivo della com· plessità del reale da essere addirittura deviante. D'altra parte esiste una realtà oggettiva: per ottenere stanziamenti aggiuntivi o non vedere erosi quelli

di cui dispone, la Difesa deve riuscire a dimostrare in maniera soddisfacente perché tali fondi sono indispensabili e cosa accadrebbe se essi non venissero assegnati. rn un paese democratico non vi è alternativa alla capacit~t della Difesa di ottenere un adeguato grado di consenso politico sugli obiettivi generali e particolari che si prefigge. Quando il problema della Difesa era politicamente un problema soprattutto «ideologico» (fatto questo che si è profondamente modificato negli anni '70), la questione era molto pitt semplice, anche per lo scarso livello di conoscenza militare esistente all'esterno e per l'intesa, di fatto esistente tra maggioranza ed opposizione, di mantenere la discussione d e i problemi militari a livello di massimi principi, cioè di enunciazioni teoriche prive di ogni incidenza concreta. Ora la situazione sta evolvendo rapidamente, data l 'avvenuta, o quasi, deideologicizzazione del problema militare, in uno con l'aumento della conoscenza delle realtà e dei problemi militari, verifìcatosi sia nel Parlamento che nell'opinione pubblica. Le discussioni sono sempre più concrete e penetrano sempre più nella so· stanza della programmazione e delle motivazioni delle singole scelte. E' un aspetto questo che la Difesa non ha ignorato. La pubblicazione del Libro Bianco 1985, le Note aggiuntive al bilancio della Difesa, l'ampiezza c la qualità delle informazioni fornite alle Commissioni parlamentari costituiscono prova evidente dell'odierna consapevolezza della Difesa circa la realtà di questo problema. Esistono ancora limiti da parte di entrambi gli interlocu tori. Nell'ambito del Parlamento, per l'inesistenza di organi di studio e di valutazione degli elementi prodotti dall 'Amministrazione, la possibilità di indirizzo e di controllo del legislativo si riduce talvolta a mera finzione formale. Nell'ambito della Difesa, per l'ancora insoddisfacente livello qualitativo della programmazione e dei supporti an al i ti ci al sistema decisorio, specie per quanto riguarda sia la preventivazione dei costi sia la valutazione comparativa dell'efficacia operativa di programmi alternativi. ( l ) Le prime si r iferiscono al periodo 195 1-54 ; le più conosciute sono quelle «promozionali» del 1975 e 1977; recentemente è stata approvata una legge relativa a l finanziamento straordi· nario di taluni programmi di ricerca e sviluppo interforze. (2) L'applicazione di indicizzm:ioni avvenne a partire dall'E.F. 1959·60, dal quale si previde un au mento annuo del 4%, successivamente elevato al 6% per 9 anni a partire dall' E.F. t963·

Vi è inoltre un aspetto particolare rappresentato dalle funzioni alquanto abnormi e distorsive esercitate dal Dicastero del Tesoro nel contesto governativo, in merito alla definizione della politica generale di spesa da sottoporre al Parlamento. Gli stanziamenti per la Difesa, in misura ancora maggiore di quanto avvenga per le altre Amministrazioni, vengono determinati dal Tesoro (anche se con il concorso e in contraddittorio con i responsabili operativi e tecnieo-finanziari della Difesa) con procedure e metodologie sostanzialmente aprioristiche e arbitrarie, orientate esclusivamente a contenere il volume finanziario complessivo, senza considerare l 'importanza né dei programmi che vengono «tagliati», né delle singole voci di spesa. Torniamo così al concetto di bilancio consolidato della Difesa . Il concetto nacque nel corso della formazione d el bilancio di previsione per l 'esercizio finanziario 1950-51, allat·quando il Ministero del Tesoro impose alla Difesa di non superare gli stanziamenti del 1949-50. Tale principio, mantiene, tuttora, sostanziale validità, anche se sono stati adottati correttivi, quali l'approvazione di leggi di finanziamento straordinario (l) o l'applicazione di aumenti indicizzati , o ltre quelli derivanti dalla inflazione, conteggiati con l'applicazione di particolari deflatori di spesa di cui parleremo in seguito (2) . Di fatto, il mantenimento del reale potere d'acquisto non è stato garantito dalle inclicizzazioni operate. Si tratta di una difficoltà acuita dall'eccessivo ottimismo circa il costo unitario dei mezzi, con cui talvolta la Difesa ha impostato i propri programmi . Ne sono derivati: una notevole instabilità della pia1ùficazione; la penalizzazione di taluni settori determinanti per il futuro, ma eli minore rilevanza per il presente; la rigidità del bilancio conseguente all'espansione degli impegni pluriennali con conseguente sovradimensionamcnto quali-quantitativo di taluni programm i rispetto ad altri, e così via. Secondo i criteri del consolidamento, il bilancio ha un andamento sostanzialmente inerziale. Questo potrebbe essere tutto sommato ancora accettabile, per realizzare un bilanciamento della programmazione in rela64; sospeso con alterne c alquanto confuse vicende alla fine degli anni '60 fu ripreso. limitatamente ad un livello teorico del 3%, a partire daii'E.F. 1979, a seguito dell 'impegno assunto in ambito NATO nel 1978. collegmo con le esigenze del poten· ziamcnto delle difese convenzionali in Europa. Di fatto, gli sianziamenti han no sempre avuto un andamento alquanto alea· torio, con variazioni erratiche.

zione al tetto delle risor~c (3). Lo diviene invece meno per il fatto che, come pitl volte dichiarato dai Ministri della Difesa e dai Capi di Stato Maggiore. la program· mazione militare è riferita ad una ipotesi fmanziaria, valutata la «minima accettabile» da parte della Difesa, ma notevolmente superiore a quella considerata dal Tesoro, c sulla cui base vengono poi praticamente determinati gli stanziamenti annuali. Tale divario rende inattuabile la programmazione originaria, sulla ' cui base sono redatti i programmi e assunti talvolta impegni finanziari anche di lungo periodo. Si finisce per procedere per brevi periodi, con attività episodiche e frammentarie e con modifìcazioni anche di fondo degli obiettivi delineati nella programmazione. l n sostanza, il mancato inserimento della programmazione militare in quetla nazionale e il fatto che il bilancio pluriennale non indichi nulla, essendo semplicemente un'estrapolazione contabile del bilancio annuale, contribuisce sia atla mancanza di controllo e di indirizzo della spesa militare, sia al fatto che, almeno per la gran parte, la programmazione della Difesa ha perso ogni funzione di raccordo fra obiettivi e impiego dei fondi. Il ruolo della programmazione si è così molto spesso ridotto a semplice strumento per la giustificazione di ulteriori indcbitamenti, con irrigidimento dei bilanci per gli impegni pluriennali e anche per l'incerto gravame della revisione prezzi (4).

Il collegamento delle assegnazioni alla Difesa con il P l L, adombrato in Parlamento nel corso della discussione del bilancio 1986, potrebbe provocare un parziale miglioramento della situazione,- in mancanza dell'adozione dci tassi d'incremento del bilancio accettati in sede NATO o dell'approvazione di un'organica programmazione della Difesa almeno per quanto riguarda il settore dell 'investimento. limitando la pratica del bilancio consolidato alle sole spese del funzionamento. Strettamente connesso con il problema dei rapporti «esterni» della Difesa con gli altri Dicasteri e con il Parlamento è quello relativo alle strutture dell'Amministrazione Centrale della Difesa. J n essa esistono due vertici: uno politico e uno militare.

vertice politico della Difesa, cioè il Ministro, pur avendo alle dipendenze il vertice militare, non dispone a differenza dei suoi colleghi stranieri di organismi (del tipo OSD - Officc of Sccretary of Defence - statunitense o Ufficio di Pianificazione tedesco o GROUPES francese) in condizioni di analizzare e formulare giudizi di merito sulla programmazione, sulla sua compatibilità generale con le risorse ipotizzate disponibili e sulla congruità relativa degli oneri sostenuti per i vari programmi. Di conseguenza il vertice militare, riunito nel Comitato dei Capi di Stato Maggiore, è al tempo stesso proponente e consigliere del Ministro in merito ai provvedimenti che gli ha proposto.

li vertice militare della Difesa è a sua volta articolato in un 'area operativa, formata dagli Stati Maggiori della Difesa e delle Forze Armate, ed in una amministrativa, costituita dal Segrctariato Generale della Difesa, dalle Direzioni Generali e dagli Uffici Centrali. Il Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri ha una spiccata autonomia e svolge contemporaneamente le funzioni attribuite agli Stati Maggiori e alle Direzioni Generali in campo programmatorio, finanziario e amministrativo. La normativa in vigore circa l'ordinamento dell 'amministrazione centrale della Difesa attribuisce, come è logico, all'area operativa una netta preminenza rispetto a quella tecnico-amministrativa, in fatto di pianificazione e programmazione sia generale che finanziaria. L'attività finanziaria in sostanza costituisce funzione di stato maggiore, correlandosi automaticamente con le scelte operative c programmatorie. Questo è chiaramente sancito dai decreti delegati del 1965 sulla organizzazione centrale della Difesa, che attribuivano al Capo di Stato Maggiore della Difesa una responsabilità «individuale» in fatto di unitarietà della pianificazione delle Forze Armate (5).

Un aspetto .che contraddistingue l'organizzazione italiana da quella degli altri paesi occidentali è che il

La successiva legge sul Comitato dei Capi di Stato Maggiore (legge 200/968), ha attenuato il carattere di individualità del vertice operativo, esplicitamente previsto dai decreti del 1965, sostitucndogli il principio della responsabilità collegiale del Comitato. Il Capo di Stato Maggiore della Difesa ha mantenuto una premi· nenza solo formale, mentre gli Stati Maggiori delle tre

(3) Il principio della programmazione «a tetto» finanziario è stato ampiamente, e brillantemente, illustrato dal Capo di SM della Marina. Amm. Marulli. nel suo intervento al Centro Ahi Studi della Difesa del 27 maggio 1985. (4) V. Scarpa: Aspefli finanziari e contrat/uali delle com· messe militari, Rivista Aeronautica, febbraio 1985, pp. 9-13. (5) Secondo i decreli delegali del 1965 (DPR 1477 e 1478 del 18/ 11 / 1965): • «il Capo di Stato Maggiore della Difesa sentiti i Capi di Sta-

to Maggiore delle tre Fon:c Armate, propone al Ministro della Difesa la pianificazione operativa, con i conseguenti pro· grammi tecnico-finanziari» (art. 2); «i Capi di Stato Maggiore delle Forze Armate sono sentiti dal Capo di Stato Maggiore della Difesa per la pianificazione operativa e i relativi programmi tecnico-finanziari ed im par· tiscono alle competenti direzioni generali direttive d'ordine tecnico- militare per la migliore realizzazione dei program· mi tecnico-finanziari approvati dal Ministro>> (art. 9).

•

Forze A rmatc hanno r iacquistato piena a utonomia (6). Indubb iamente l 'attuale assetto influisce nega ti vame nte sulla unitarie tà della piani ficazione delle Forze Armate, sull a ottimizzazione dell 'impiego delle risorse disponibili e forse anche sulla possibi li tà pratica di contenimento della spesa militare. Quest'ultima possibilità si è notevolmente ridotta da quando fu abbandonata la pratica della ripartizione percentualistica dei fondi fra le Forze Armate c sono state adottate mctodologie e procedure in tegrate in ambito interforze per lu pia ni ficazione di lungo periodo c per la ri pa rtizio ne dci fo nd i. Esse determi nano infatti una conflittualità o, se vogli<1mo, t1 na competizione fra le Fo rze Armale per assicurarsi la maggio r entità di fond i possibili, pone ndo spesso le altre Forze Armate c gli organ i interforze di fronte a veri e propri falli compiuti. Esempi al riguardo sono rappresentati dalle vicende della legge speciale delIn Marina , proposta al Ministro nel 1973 senza che ne venisse prcvcntivamcnte informato il Comitato dei Capi d i Sta to Maggiore, da lla sottoval utazione dei costi di var i programmi per consenti rne l 'avvio e procedere fin o a l pu nto in cu i essi d ivengo no pra ticamente irreversibili c sono q uind i in qualche modo fin anziati, e così via. Ciò ha un effetto decisamente «espansivo» della spesa militare. Ben difficilmente esso potrà essere contenuto nel breve periodo, data l'istcresi dei programmi già avviati. Una programmazione delle singole Forze Arma te a tetto finanziario molto rigido, comporterebbe sicuramente un maggiore contenimento delle spese, specie ovc ven isse affìancata da una normativa che precisasse le responsabilità individua li in mHteria d i preventivazio nc dci costi. Una pia nificazio ne a tetto finanziario globale interforze rischierebbe, invece, nonostante ogni sforzo c ogni buona volontà , di vedere il proprio tetto rapidamente disintegrato. Il livello di ingegno, di immaginazione e tal volta anche di vera e propria faziosità che contraddistingue le riu nion i dei responsabi li finanziar i degli Stati Maggio ri (non solo in Ita lia) meriterebbe uno studio a parte, che se no n a ltro av rebbe il pregio d i essere d ivertente.

costJtlllscono la base della solidità, controllabilità cd efficienza della spesa mil itare. l programmatori c gli utitizzatori, cioè g li Stati Maggiori, devono mantene re una preminenza accentuata sugli organismi che realizzano i programmi, sia per assicurare la coerenza della gestione effettiva con la programmazione sia per attivare una specie d i controllo interno, che garantisce in definitiva il buon funzionamento dell'intera struttura. Nelle strutture del Ministero si realizza infatti appieno il principio organizzatìvo fondamentale dell'opposizione di i11teressi fra chi programma e chi gestisce. Un ulteriore aspetto riguarda l'organizzazione intema alle varie Forze Armate e le procedure di programmazione e d i ripartizione del bilancio. Le attuali strutture rendono estremamente difficoltosa, anzi praticamente impossibile, l'elaborazione dì una pianificazione e programmazione veramente integrate in ambito interforze. Il recente disegno di legge, che attribuisce maggiore rilevanza allo Stato Maggiore Difesa e al Scgrctariato Generale, rispettivamente per l'area tecnico-operativa e per quella tecnico-amministrativa, nei settori della pianificazione c dci bilanci, rappresenta un grosso passo avanti verso un 'integrazione interforze. Molti però ritengono che rimarrà sostanzialmente inopcrante senza l'attribuzione di pitl ampie e precise autorità agli organi interforze rispetto a quelli di Forza Armata, anche nei riguardi dell'impiego del personale. Infatti, i singoli Stati Maggiori di Forza Armata hanno una completa autorità no n solo sull'impiego dei propri fondi, ma anche sul personale impiegato negli organi interForzc. Quest'ultimo, di fatto , nonostante ogni buona volontà, subisce talvolta condizionamenti analoghi a quelli di una vera e propria lottizzazione. I l punto centrale della pianificazione e della prog•·ammazionc riguarda la definizione degli obiettivi, la selezione prioritaria dei programmi e la ripartizione delle risorse finanziarie disponibili.

degli Armamenti, la ripartizione delle due arce del vertice militare e In preminenza di quella operativa rispetto a qt•clla tecnico-amm inistrativa sono mantenu te. Esse

Il sistema seguito fino al 1975 e ra basato su lla ripartizione percentualistica del bilancio della Oiresa fra le tre Forze Armate. Una volta accantonate le somme per le spese vincolate (essenzialmente per stipendi) e quelle per gli organi interforze e per l'Arma dei Carabinieri, quanto rimaneva veniva ripartito fra le tre Forze Armale nella proporzione del 51% per l'Esercito, 30% per l'Aeronautica e 19% per la Marina. Le cose si modificarono profo ndamente nella seconda parte du-

(6) Il provvediment o. co me ri sulta evi dent e dalla lcttu•·n elci n: lnt ivi All i pa rl amentA ri , ru CSpJici tamente vo luto per evitare l'accentramento di troppo potere in una sola persona, giudicato

in nccell nbile in quel pnrlicolnrc momenlo, soprallullo in consc· gucnza dei contrasli sorli tra i Capi di Stato Maggiore della Difesa c dell'Esercito «pro-tcmpore» (Gen. Aloya c dc Lorenzo).

Nel d isegno di legge recentemente predisposto dalla commissione Caianiello, che ripristina le responsabilità «individuali» del Capo di Stato Maggiore della Difesa c le estende al Segretario Generale/Direttore Nazionale

gl i anni '70, allorquando nell'ambito del settore cosiddeu o vincolato iniziarono ad agire i finanziamenti delle leggi speciali. Soprattutto per effetto dell'apporto di tali fond i, nel 1979 l'Esercito era sceso al 40%, dei fondi discrezionali, mentre la Marina e l'Aeronautica erano salite rispettivamente a l 24% e al 36%, dato l'avvio più celere dei rispeuivi programmi , che e rano già stati messi a punto . Invece l'Esercito, sia per la minor concentrazione della base industriale di pro prio ù1teresse, sia per obiettive difficoltà di programmazione e di messa a punto dei prototipi , sia per tal une variazioni degli orientamenti prog rammatici e per carenza di un 'organica e lungimirante pian ificazione, si è trovato in notevole ritardo. Negli anni '80 l'Esercito riguadagnava all'incirca 1-2 punti dalla Marina. Dal 1980 è stato inoltre introdotto un sistema più sofisticato, che consiste nel parzializzare la programmazione finanziaria della Difesa a seconda del tipo di spesa. Per le spese di funzionamento veniva adottato il metodo della cosiddetta programmazione tecnico-operativa. Esso, in pratica, consiste nell'indicizzazione, secondo deflatori di spesa settoria li, delle spese di funzionamento degli esercizi fi nanziari precedenti , con possibilità di modificare ta le consolidamento con programmi aggiuntivi o diminutivi. T uttavia, tale procedura tende a favorire il consolidamento. se non la lievitazione, delle spese di funzionamento, poiché ogni Forza Armata ha interesse a gonfiarle per assicurarsi una quota maggiore di bilancio.

sceuibilc di cospicuo ridimensionamento. A partire dalla no ta aggiuntiva al bilancio 1985 hanno fatto comparsa nel frasario programmatico e finanziario della Difesa le missioni operative interjorze (7). Esse dovrebbero costituire la base su cui procedere alla definizione delle esigenze e delle priorità dei Y.tri prog rammi , integrando in una visione d 'insieme quelli di tutte e tre le Forze Armate, nel tentativo di far quadrare i conti, cioè di armonizzare le esigenze con le risorse complessive. La loro introduzione rappresenta una grossa novità, in quanto si cerca di introdurre il metodo della pianificazione per programmi. Di fatto, però, no n sono ancora delì~1ibili i risultati che potranno scatmire da tale impostazione. Al limite, si potrebbero produne conseguenze addirittura controproducenti rispetto agli obiettivi di riequilibrio sperati. Infatti, la suddivisione delle forze in aree dive rse, se non accompagnata da una concezione operativa e programmatoria unitaria (concetti o perativi, subconcetti tattici , obiettivi di forza interforze), potrebbe portare alla franunentazione delle esigenze e non consentirebbe di valutare appieno la polivalenza e la possibilità di manovra delle forze nel tempo e nello spazio fra le varie missioni.

Per l'investimento, invece, fe singole Forze Armate redigono una programmazione pluriennale di 10 anni, armonizzata in ambito interfo rze unicamente come «tetto» finanzi ario, aggiornata annualmente e riferita a disponibilità complessive ragguagliate all'ipotesi finanziaria sottoposta al Consiglio Supremo di Difesa del gen· naio 198 1 c che di fatto supera, almeno nell'esperienza degli esercizi finanziari dal 1982 al 1986, di circa 2000 miliardi di lire 1986 all'anno le disponibilità destinabili effettivamente al settore dell'investimento (circa 4600 mld. 1986).

Un aspcuo collaterale può essere rappresentato dal «gonfiamento» dei requisiti operativi chiesti ai sistemi d 'a1·ma. Esso sa rebbe, a llo stato attuale delle cose, incontenibilc a live llo intcrforze, per mancanza di organi tecnico-operativi in grado di valutare l'efficacia marginale di prestazioni tecnologiche aggiuntive. Ne potrebbe de rivare l 'espansione dei costi unitari de.i futuri sistemi d 'anna. La messa a punto definitiva delle esigenze c la determinazione deJia priorità dei progra mmi richiederanno poi tempi alquanto lunghi, anche in relazione agli scarsi potel'i dei vertic i interforze di impo rre a quelli delle singole Forze Armate de terminate concezioni operative integrate per ciascuna missione, valorizzando al massimo l'effetto sincrgico dell'apporto delle singole componenti. La polemica sugli aerei da imbarcare sul Garibaldi costituisce solo «la punta dell'iceberg».

Il divario fra programmi d'investimento e risorse è troppo ampio per poter essere assorbito da manovre interne di bilancio, anche se si volesse (e si potesse!) procedere ad un drastico ridimensio namento delle organizzazioni di supporto territoriali, logistiche e addestrative, per trasferire fondi dal funzionamento all'investimento. E' comunq ue questa la via che hanno imboccato le Forze Armate, in particolare l' Esercito, che ba una organizzazione di supporto tcl'l'itol'iale e logistica su-

l n pratica, allo stato attuale, nonostante ogni sforzo c ogni buona volontà, la pianificazione integrata per missioni interforze non ha costituito altro che un mero esercizio di laboratorio e verosimilmente continuerà ad esserlo per qualche tempo ancora. Indubbiamente, cioè, essa potrà rappresentare, forse anche a breve termine, un utile strumento di lettura e di chiarificazione degli obiettivi a cui sono indirizzati i vari Oussi di spesa , ma non sicuramente un mezzo di razionalizzazione delle

(7) Ministero della Difesa : Nota aggiuntiva allo stato di previsioue per la Difesa, Roma IO ottobre 1985, p. 4 e Libro

bianco 1985, pp. 39-60.

scelte in funzi one degli obiettivi c delle loro rispettive priorità e quindi di ottimizzazione della ripartizione delle risorse. Lo potrebbe comunque divenire nel futuro.

Questo non deve suonare come critica a quanto è stato fatto. Come sempre, negli o rganismi complessi, la politica dei piccoli passi e del conseguimento di obiettivi lim itati , ma raggiungibili nel breve periodo, è preferibile a quella di porsi obiettivi più completi, che non si riuscirà poi a conseguire neppure parzialmente, come è avvenuto negl i anni settanta per il tentativo di adot· tare il PPBS in ambito Difesa.

La pianificazione NATO La difesa ita liana è inserita nel quadro della difesa NATO e va programmata tenendo conto degli orientamenti generali de lla sicmezza collettiva dell 'Alleanza. Nell 'ambi to della NATO, i maggiori comandi subordinati, nel caso italiano il Comando delle Fo1·ze Alleate del Sud Europa di Na poli , fo rmulano proposte di pianificazione a SHAPE. Esse si traducono, dopo essere state vagliate e concordate con le autorità nazio· nali, in obiettivi d i forza, inseriti in un piano scorrevole di sci anni, aggiornato con c iclo biennale e che dà luogo all'emanazione di una Minislerial Guidance. L'orizzonte temporale della pianificazione NATO è stato riconosciuto troppo ristretto, per cui negli ultimi anni è stato effettuato un tentativo di pianificazione a più lungo termine. A tal riguardo il Consiglio Atlantico hn emanato, su proposta del Comitato Militare, una specie di direttiva quadro, con arco temporale di 15-20 :111ni, i cui principali aspetti r iguardano le misure del CDI (Conventional Defensc Jmprovement) e il CMF (Conccptual M ilitary Framcwork). Gli impegni assunti in ambito NATO vengono spesso adottati a sostegno .delle richieste di bilancio formulate dal Ministero de lla Difesa. Di fatto la NATO costituisce solo formalme nte un'alleanza integrata, essendo le singole nazion i responsabili dell 'a pprontamento delle fo rze e del loro sostegno logistico. Questo toglie a lla pianificazione NATO qualsiasi significato vinco· lat ivo. I n pratica, gli obiettivi di forza reali sono quelli che le singole nazioni propongono a loro stesse, anche se evidentemente, esiste un problema di coerenza che incide sul peso nazionale nell 'ambito dell 'Alleanza. (8) L'utilizzazione congiunta delle tecnologie emergenti, proposta da G. Wcinberger nel 1983 si è concretizzata nel cosiddetto «piano Rogers» (rOrA Follow·on Forccs At· taek). (9) Le proposte più recen ti ed organiche sulla strategia delle

A partire dagl i anni '70 si è manifestata una tende nza a rafforzare l'importanza degli orientamenti dei Comandi NATO sulle pianificazioni nazionali, per a ttribuire una maggiore solidità alla difesa collettiva. Ciò si riferisce soprattutto a i settori in cui essa è fortemente integrata a livello plurinazionale, in particolare nella Regione Centt·ale o nella difesa aerea. Sono stati sviluppati vari studi, in particolare per il rafforzamento delle difese convenzionali con il ricorso alle tecnologie emergenti (di fatto sono tecnologie già emerse) (8) e con una razionalizzazionc degli sforzi (strategia delle risorse, specie per quanto riguarda la collaborazione multinazionale nel settore dello sviluppo, della produz ione e del sostegno logistico de i sistemi d 'arma maggiori) (9). Si è inoltre convenuto di procedere dal 1978 ad un incremento del 3% dci bilanci in termini reali , facendo riferimento ai cosiddetti bilanci in chiave NATO (che sono bilanci di cassa e che includono anche le pensioni de l personale militare e civile della Difesa e parte degli o neri delle Forze di Po lizia, considerate fo rze paramilitari), dando priorità ai settol"i operativi considerati prioritari nçll'ambito dell 'Alleanza (ad esempio: comando e controllo, acquisizione obiettivi, difesa aerea, azioni di fuoco in profondità e, soprattutto, le scorte di munizioni e di carburanti). L'incidenza della NATO sulla programmazione de lla Difesa italiana è tutto sommato abbastanza trascurabile, soprattutto per la specificità dello scacchiere nord-orientale italiano, separato sia dalla Regione Centrale sia dagli altri scacchieri della Regione Meridio nale. Di maggior peso per la pianificazione è invece la tendenza all'aumento dei fondi comuni NATO , soprattutto in campo infrastrutturale, ma che taluni vorrebbero estendere ad altri settori, come quello dei sistemi di comando e controllo e comunicazioni della difesa aerea e a parte delle scorte, specie del munizionamento più c ritico. L'Italia ha sempre tentato di resistere all'espansione della parte comune del bilancio, anche perché la nostra normativa in materia contrattualistica è troppo lenta rispetto a quella dci nostri partners e non consente di massimizzarc i «ritorn i» in Italia dei fondi comuni. onostante questo. per le fortissime pressioni statunitensi connesse anche con motivi di politica interna e con l'atteggiamento critico del Congresso circa il contributo europeo alla difesa comune, i fondi NATO, spet·isorse sono s tme formulate dali"Ambasciatorc USA al Consiglio Atlantico D. Abshirc. che ha ripreso in parte quelle riportate nel rapporto Currie nl Congresso USA l ntlustry lo lndustry In· temational Armament Cooperatio11. Plwse l · NATO Europe, Wnshington DC, giugno 1983.

cie per il settore infras~ rutturale, sono in sensibile aumento: nel sessennio 1985-1990 aumenteranno di circa tre volte rispetto a quelli del sessennio precedente, con un 'incidenza massima di 200-250 mld. di lire all 'anno al tasso di cambio attuale della lira rispetto ad un'unità monetaria convenzionale utilizzata in ambito NATO, ragguagliata ad un complesso di monete e soprattutto al franco belga e denominata IAU (Infrastructure Accounting Unit). Finora i «ritorni» in I talia dei finanz iamenti infrastrutturali NATO hanno lievemente superato l 'entità del contributo italiano. Con l'aumento del ceiling infrastrutturale si rischia però un disavanzo notevole, a meno che non venga approvata una normativa apposita e che non sia potenziata l'organizzazione per la progettazione e l'esecuzione dei lavori , per porci in condizioni competitive con le altre nazioni. Questo è particolarmente importante, poiché dopo un certo periodo, in caso di mancata realizzazione dei programmi, i fondi destinati inizialmente all 'Jtalia possono essere dirottati verso altri paesi più efficienti in fatto di rapidità d'attuazione dei programmi e d'erogazione dei fondi . Considerazioni conclusive La qualità della pianificazione e programmazione militare in Italia, nonostante i miglioramenti spesso difficili e stentati apportati negli ultimi anni , non può essere sicuramente ritenuta soddisfacente. I motivi per i quali è stato impossibile introdurre in Italia un sistema di pianificazione globale e rigoroso, fondato sull 'applicazione integrale del PPBS (Planuing, Programming and Budgeling System), processo dall'alto verso il basso, o del MBO (Management by Objectives), processo soprattutto dal basso verso l'alto, sono ampiamente descritti nell'ultimo numero (giugno 1976) dall 'eccellente rivista L'Amministrazione della Difesa, la cui soppressione segna un pò l'atto di morte dell 'applicazione del PPBS in amb ito Difesa ( l 0). In sostanza essi consistono: nella resistenza all' innovazione delle tecnostrutture militari, che naturalmente vedono nell'applicazione di procedure decisionali avanzate una diminuzione della propria autorità e discrezionalità; nell'organizzazione del vertice militare, che ha una troppo scarsa caratterizzazione interforze; nell'indisponibilità da parte del vertice politico della Difesa di organi formali di anal isi economico-strategica distinti dagli Stati Maggiori per valutarne le proposte; nell'assenza di un 'organizzazione adeguata per la preventiva(l O) G. Mayer: Elementi condizionanti l'attuazione integrale del PPBS in ambito Difesa, L'Amministrazione della D ifesa.

zione e l'an al isi dei costi; nello scarso o nullo collegamento fra programmazione militare e programmazione economica nazionale, con scarsa prevedibilità delle dimensioni dei bilanci della Difesa; nello scarso spazio dedicato nella preparazione dei dirigenti militari al defense management; nel ridotto livello di conoscenza e di interessamen to per i problemi militari delle élites dirigenti del paese. I n questa s ituazione è stato giocoforza adottare una politica di miglioramento delle procedure di pianificazione per piccoli passi, con l'abbandono della ripartizione percenhialistica del bilancio, con il consolidamento delle spese di funz!onamento (ancorché con indici differenziati a seconda del tasso d' inflazione dei vari settori) e con la programmazione pluriennale dell'investimento, sulla base peraltro di ipotesi finanziarie che non hanno trovato riscontro nella realtà delle assegnazioni di bilancio. Un notevole miglioramento del settore potrà derivare forse dal rafforzamento dei poteri del vertice interforze in fatto di pianificazione, di programmazione e di bilancio, nonché da una articolazione della programmazione finanziaria e del bilancio per programmi (missioni operative interforze), anziché per funzioni e per Forza Annata . Tali miglioramenti potrebbero però divenire operanti solo qualora venisse preteso che la pianificazione militare fosse formulata in termini di alternati ve globali, rifer ite ad un determinato livello di risorse finanziarie allocate alla Difesa, e qualora fosse notevolmente potenziata l'attuale capacità di previs ione dci costi sia d'acqu isto sia di funzionamento e di valutazione della efficacia delle varie soluzioni. E' necessa rio poi che la Difesa possa conta re su un quadro di disponibilità finanzia rie sufficientemente affidabi le, determinato tenendo anche conto delle esigenze reali e su pera ndo un a troppo rigida applicazione della logica del bilancio consolidato. A questo devono corrispondere: un miglioramento della defini zione della p riorità interforze dei vari programmi, anche per evi tarc ridondanze; una razionalizzazione del sistema di allocazione delle risorse fra i vari settori di spesa e un a p iLI emcace determinazione della congruità dei costi uni tari dei mezzi, per evitarne sottodimcnsionamenti in fase programmatoria e liev itazioni eccessive in fase attuativa. A quest'ultimo fine occorrerebbe s ia promuovere una maggiore competitività fra le industrie (o quanto meno acquisi re una maggiore capacità di verifica dei costi di produzione), sia definire precise responsabilità per ingiustificate lievitazioni dei costi dei singoli materiali o giugno 1976.

dei programmi complessivi. Senza ciò anche il miglior sistema di progranunazione sarebbe ingovernabile e quest'ultimo si ridurrebbe a semplice esercizio da tavolino. Appare infine indispensabile, giova ribadirlo ancora una volta, un maggiore collegamento della programmazione militare con la programmazione economica nazionale. Quanto meno, è indispensabile che tutti i finanziamenti pubblici all'industria degli armamenti, in qualsiasi forma erogati, vengano considerati nelle scelte programmatiche della Difesa e coordinati con essa.

Per questa via si potrà ottimizzare l'impiego delle dsol·se disponibili per la difesa nazionale e realizzare una coerenza fra programmazione e disponibilità finanziarie, evitando decisioni frammentarie e disorganiche. Pianificazione e programmazione potranno avere solo allora un significato reale, in quanto s'trumenti ve1·amente utilizzati per l'elaborazione delle decisioni su opzioni alternative, anziché solo dei supporti esplicativi e giustificativi delle decisioni prese.

L'economia della Difesa

LA CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE PER LA DI FESA

4. - L'Economia del la Difesa .

LA CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE PER LA D IFESA (1)

Esiste una grossa difficoltà di lettura in chiave di output operativi di una programmazione di lungo peribdo e ancor più di un bilancio, che è sostanzialmente un atto programmatorio a breve termine. E' invece possibile farlo in termini di output fisici, correlando i flussi finanziari ai mezzi da acquisire, alle ricerche tecnologiche da effettuare, all'entità del personale, ecc. o, con diverse aggregazioni dci costi, al mantenimento in vita di una determinata unità o ente militare, al numero delle esercitazioni da svolgere, ecc .. I sistemi di classificazione delle spese militari possono essere dillerenti. Ai fini della comprensibilità del bilancio, sembra opportuno che venga utilizzata una gamma di classificazioni le cui correlazioni dovrebbero essere chiaramente esplicitate in modo da non provocare disorientamenti e confusioni e da consentire letture incrociate (crosswalk). Talune classificazioni possono essere rilevanti ai fini dell' analisi economica delle spese militari; altre sono più idonee ad evidenziare le scelte operative sottese alla politica di spesa, ai programmi e aiJa ripartizione dei fondi; altre infine sono ottimizzate ad un'attività di controllo e di indirizzo della spesa militare. Particolarmente rilevante è l'evoluzione nel tempo (2) sia dell 'entità globale delle spese militari, sia soprattutto delle singole partité della spesa. Le variazioni rossono essere valutate solo in un arco di tempo sufficientemente lungo. Il confronto dei bilanci annuali di due anni successivi ha ben poco significato, potendo rssere influenza to in misura determinante da fattori contingenti.

sono sostenute. Il loro effetto è pertanto molto diverso. Ad esempio, 100 miliardi risparmiati annualmente dal funzionamento per essere impiegati nell'acquisto di mezzi che abbiano una durata di 20 anni, aumenterebbero il capitale delle Forze Armate di 2000 miliardi. T aluni paesi, come la Germania Federale e la Francia, ripartiscano a q uesto riguardo le spese militari in spese correnti e in conto capitale. Nel bilancio italiano le spese di investimento sono per la maggior parte inserite nella rubrica 12 della categoria IV, e in minima parte nel titolo II del bilancio. E' su questo aspetto che si incentrò a cavaliere degli anni settanta uno stimolante dibattito sulla riqualificazione della spesa militare (3) . I suoi fautori sostenevano che la valutazione nell'efficacia della spesa militare non va riferita tanto al suo ammontare globale, quanto alla proporzione fra le varie voci di spesa e al tasso di capitalizzazione «pro-capite». Un terzo tipo di classificazione delle spese della Difesa fa riferimento alla destinazione degli input finanziari . Essi vanno aggregati in gruppi sufficientemente omogenei (ad esempio, spese per il personale militare, per la ricerca e sviluppo, per le infrastrutture, per l'addestramento, ecc.). La ripartizione in gruppi di input omogenei è sempre molto approssimativa e presuppone la capacità di disaggregare i singoli capitoli di bilancio, per attribuirne le singole voci ai vari gruppi. Ad esempio, i carburanti per la vita dei reparti in guarnigione sono iscritti nello stesso capitolo di bilancio e vengono gestiti unitariamen te con quelli impiegati per l'attività addestrativa dei cacciabombardieri e dei cani armati. Occorre inoltre considerare taluni altri fattori generalmente trascurati nonostante la loro rilevanza.

Una seconda classifi cazione molto importante si basa sull'intervallo di tempo fra il momento in cui una spesa è sostenuta a quello in cui ha eiTetto sulla capacità operativa. Nettamente diverso, sotto il profilo temporale, è l'effetto delle spese di invest imento rispetto a quelle di funzionamento. Le prime poi hanno un effetto cumulativo. Le second~ come le spese per il personale, esauriscono spesso il loro impatto al momento stesso in cui

Innanzitutto, le spese per la Difesa esterna dello Stato non sono, come gi~t accennato, tutte comprese nei bilanci del Ministero della Difesa. Altre spese pubbliche concorrono direttamente alla capacità operativa dello st1·umento militare (innovazione tecnologica, riconversione industriale, fond i d i dotazione delle PPSS e, al limite, cred iti all'esportazione che permettono la serializzazione della produzione dei mezzi acquisiti dalle

(l) Il contenuto di questo capitolo deve molto alle considerazioni di V. Scarpa contenute nei seguenli saggi : Aspetti finan ziari e contrattuali delle commesse militari, Rivista Aeronautica, febbraio 1985; Considerazioni nel bilancio della Difesa e Spese militari: parliamo la stessa lingua?, IDP novembre 1983, e Il Bilancio nella programmazione militare, intervento alla l ' Conferenza Nazionale Industria per la Difesa,

Roma 3-4 luglio 1984, Comunicazioni scritte, Vol. II. (2) Giancarlo Graziola: Le politiche di spesa del Ministero della Difesa, L'IndustTia, aprile-giugno 1984. (3) Vds. in proposito P. Armani: Spese militari e sviluppo economico in Italia, Il Mulino, 7-8/1968 e Le spese militari in Italia - un bilancio quasi assistenziale, Il Mulino, n. 211/ 1970.

Forze Armate con diminuzione dei costi unitari) (4) o che vi concorrono indirettamente (predisposizione di stocks di materie prime, protezione civile, aiuti e assistenza militari, ecc.) . Inoltre, taluni fondi inscritti nel bilancio della Difesa non riguardano direttamente l'assolvimento dei compiti devoluti a lle Forze Armate (assistenza al volo, rifornimento idrico alle isole minori, protezione civile, spese per l'Arma dei Carabinieri). L'ammontare complessivo di tali fondi riguarda a ll 'incirca il 20% del bilancio della Difesa. Sul bilancio pubblico non compaiono però diversi oneri per la Difesa, come quelli connessi con la coscrizione o con le servittt militari. Gioca, infine, in misura anche determinante il sistema fiscale adottato nei riguardi dei vari tipi di approvvigionamento. Per esempio, mentre tutti i mezzi terrestri sono gravati dall' IV A, i mezzi navali ed aerei ne sono esenti. Questa differenziazione di regime fiscale va considerata specie quando si proceda a confronti con paesi esteri per quanto riguarda l'allocazione delle risorse fra le varie componenti dello strumento militare. Le uniche classificazioni disponibili della spesa militare italiana sono quelle stabilite dalle leggi che regolano la formazione del bilancio, nonché quelle che si possono ottenere dalla riclassifìcazione dei vari capitoli (5). Il Ministero della Difesa impiega però al suo interno una particolare classificazione della spesa militare, fmalizzata soprattutto alle procedure sia di programmazione, sia di ripartizione fra le Forze Armate dei finanziamenti assegnati alla Difesa .

vari obiettiv i (6). Secondo la classificazione funzionale del bilancio dello Stato, i fond i iscritti alla sezione II (difesa nazionale) comprendono solo una parte di quelli assegnati al Ministero, con esclusione di quelli relativi alla sicurezza pubblica (cioè ai Carabinieri, inseriti nella sez. IV), all'intervento ne l campo delle abitazioni (sez. IX), a quelli nel campo sociale (sez. VIII), ai trasporti e alle comunicazioni (sez. X). Tuttavia è discutibile se debbano continuare ad essere inserite nella sez. ll le spese per la collaborazione internazionale (che potrebbero essere inserite almeno per la gran parte nella sez. V - relazioni internazionali) , come quelle per la protezione civile, che andrebbero comprese nella sez. VI Il, e quelle relative al fondo scorta, che essendo una semplice partita di gjro dovrebbero essere incluse tra gli 011eri non ripartibili (sez. XII). Per quanto riguarda la classificazione economica de lle spese militari essa è estremamente riduttiva e presenta talvolta aggregazioni non omogenee c senza riscontro con la rea ltà . T;tle disomogeneità si ritrova anche a livello dei singoli capitoli del bilancio, per cui l 'amministrazione ricorre alla suddivisione di c iascun capitolo in numerose voci specifiche di una particolare destinazione della spesa . A livello di lettura esterna del bilancio, tali chiavi interpretative non sono disponibili. Se lo fossero cadrebbero sicuramente parecchie riserve sollevate sulla leggibilità del bilancio.

Lo stesso Ministero, come già ricordato, ha di recente introdotto, a fianco della tradizionale ripartizione funzionale del bilancio, che mira a risolvere il problema dell'efficienza, una sua suddivjsione per programmi, cioè per missioni operative, che tende invece ad illustrare la finalizzazion e operativa, cioè l'efficacia della spesa, consentendo una lettura della correlazione fra le risorse c

Un altro aspetto insoddisfacente è la mancata indicazione nell'ambito del bilancio della sua ripartizione per Forza Armata o più esattamente, come sarà esaminato in seguito, fra i vari enti programmatori (7), cbe hanno funzioni sia di programmazione generale e finanziaria s ia di preparazione c di gestione del bilancio. Evidentemente tali elementi sono perfettamente conosciuti all'in terno della Difesa. l singoli ' Stati Maggiori conoscono benissimo le quote di loro pertinenza sui singoli capitoli di bilancio. La loro esplicitazione esterna potrebbe contribuire alla chiarezza e facilitare la lettura del bi lancio.

(4) Nel corso della Conferenza Nazionale sull'Industria per la Difesa, tenuta a Roma nel luglio 1984, l'ammontare di tali spese è stato valutato a 200-300 mld./anno in lire 1982. Si ritiene che ai fini della capacità operativa l'apporto di tal i fondi venga ampiamente neutralizzato dalle disposizioni di concentrare gli approvv igionamenti sull'industria nazionale, i cui costi sono generalmente superiori a quelli di armamenti di caratteristiche similari esistenti sul mercato mondiale; questo è ri levabile soprattutto nel caso di produzioni su licenza e si traduce in un supporto economico- occupazionale- tecnologico dato dalla Difesa all'Industria, ma in un notevole aggravio al bilancio miUlare, che talvolta deve sopportare costi unitari anche notevolmente superiori a quelli correnti sul mercato Internazio· naie. Vds. anche M. Nones: La ricerca militare in Italia, Conve-

gno CNR sulla ricerca in Francia e in fialia, Roma marzo 1986. (5) Interessanti riclassificaziooi delle spese per la Difesa sono state fatte da P. Armani: Programmazione economica, pianificazione della Difesa e riforma delle Forze Armate, Convegno JSTRID 21-22 marzo 1980; da JSTRID: Annuario della Difesa 1982, Roma 1982, da G.C. Graziala . cii. e da S. Parazzini cit. (6) R. Onofri: Programmazione e Bilancio. Milano 1970, p. 134. (7) Gli enti programmatori che dispongono del controllo operativo e dell'impiego dei fondi sono gli Stati Maggiori della Difesa, dell'Esercito, della Marina e dell' Aeronautica, l'Ufficio del Segretario Generale e il Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri.

L·articolazione del bilancio adottata ncii 'ambito della Difesa è effe ttuatà in chiave strettamente militare e pone in evidenza la destinazione delle somme. Occorrerebbe evidentemente un linguaggio coordinato che ten-

ga conto, oltre che di tale esigenza indispensabile pet la lellura del bilancio di previsione come atto di programmazione di breve periodo, anche delle esigenze giuridiche che sono proprie del bilancio delio Stato. Ciò potrebbe essere realizzato con il già accenna~ sistema crosslValk, che evidenzi la correlazione fra le varie classificazioni .

Tale classificazione, regolamentata dalla circolare rninisteriale n. 38346 dell'ottobre l 967, prevede la destinazione in due grandi settori : le spese vincolate e le spese discrczional i. Le spese vincolate: sono quelle il cui controllo ed impiego operativo viene esercitato generalmente da BILANDIFE (8) o attribuito da BlLANDIFE ad un ente programmatore (9). La massa delle spese vincolate (90% circa) si riferi sce agli stipendi per il personale militare e civile della Difesa. Esiste un assunto, per molti versi singolare, che le spese vincolate si pongano «a monte» dell'attività programmatoria degli Stati Maggiori. Essi quindi non le «Sentono» come cosa propria. Ciò spiega l'incredibile leggerezza con cui furono subite dalla Difesa alla fine degli anni '70 le pressioni pe r l'assunzione di oltre 15.000 operai, da destinare prevalentemente agli stabilimenti ed arsenali, complicandone ult~riormente il ridimensionamento, peraltro già allora programmato. Le spese vincolate invece non sono tali. Non sono rigide in senso assoluto, anche se sicuramente meno modificabili delle spese discrezion:lli almeno sotto il profilo temporale. Un soldato di leva può essere non chiamato alle armi, o al limite, congedato in anticipo; un ufficiale o impiegato civile no. Esiste tuttavia la possibilità di modificare gradualmente i volumi organici complessivi, con il ricorso a sfollamenti volontari, con il dimensionamento dei reclutamenti e delle assunzioni e, al limite, con il transito «Orizzontale» del personale militare e civile della Difesa ad altre ammini strazioni {prassi diffusissima in Francia), ecc .. La programmazione delle spese vincolate richiede in defini-tiva una politica di molto maggior respiro e stabilità di quella delle spese discrezionali, anche se, come vedremo, neppure queste ultime possono essere modificate agevolmente, perché presentano notevoli condizionamenti ed isteresi al mutamento, per l'impossibi(8) Ufficio Centrale del bilancio e degli affari finanziari. (9) Ad esempio. stipendi per il personale in se•·vizio permanente, spese per l'assistenza al volo o rifornimento idrico al· le isole minori, fondi assegnati per la protezione civile, fondi

lità pratica di modificare i principali programmi in corso, senza provocare spese ed inconvenienti ancora maggiori di quelli derivanti dalla loro prosecuzione. A partire dalla seconda metà degli anni '70, le spese vincolate hanno perduto parte della loro specificità precedente. Tra di esse, infatti , sono stati inseriti i finanziamenti delle leggi promozionali e di recente quelli della legge relativa ai programmi di ricerca e sviluppo intcrforze (AMX, CATRIN, EH 101), determinati per l 'arnmodemarnento delle [orze operative. Con il consolidamento in bilancio degli stanziamenti destinati a tali programmi, allorquando le leggi speciali hanno esaurito il loro contenuto finanziario , si è rimesso un pò di ordine. Tuttavia il confine tù il settore vincolato e quello discrezionale non è pit) netto c impermeabile come avveniva nel passato. La seconda grande categoria considerata all'interno della Difesa è quella delle spese discrezionali, che sono le spese su cui si esercita effettivamente l'attività di pianificazione e programmazione del vertice militare. Pianificazione e programmazione, pur essendo contenute in documenti unici in ambito della Difesa, cioè a livello interforze, non sono veramente integrate, poiché rappresentano non tanto la fusione, ma la somma delle pianificazioni e programmazioni dei vari enti programmatori, sia interforze che di Forza Armata. Le spese discrezionali sono suddivise tradizionalmente in tre settori: programmi di forza, esercizio c ammodernamentorinnovamento (che s i riferisce <Jnchc alle infrastrutture c alla ricerca e svil uppo) . I programmi di forza , si riferiscono non solo al personale di leva, ma anche a quello in carriera continuativa o a lunga ferma (sottufficiali in ferma e rafferma; ufficiali di complemento trattenuti o «stabilizzati», ecc.) , c he in realtà è più assimilabile al personale in servizio permanente che a quello di leva. Il settore dci programmi di forza si riferisce a stipendi, viveri, vestiario ed igiene. Non comprende però tutte le spese «d iscrezionali» per il personale (che in realtà sono verame nte discrezionali solo per il numero dei giovani chiamati alle armi, dato che il loro trattamento economico, da l soldo alla razione viver i, è stabilito per legge). Infatti, non include la spesa per la sanità, per il benessere, per l'accasermamento, per il riscaldamento, per la cottura del rancio, ecc .. L'esercizio comprende spese molto varie e articolate: per l'addestramento, per la manutenzione dei necessari per il funzionamento di organi o per i finanziamenti comuni NATO, fondo a disposizione, spese per programmi di ricerca c sviluppo interforze, ecc ..

mezzi, materiali e infrastruttm e, per la vita delle unità, ccc .. 11 settore dell'esercizio presenta sovrapposizioni da un lato con quello dei programmi di forza (molte spese di esercizio, quali il combustibile per il riscaldamento o la cottura del rancio, parte delle spese per le infrastrutture alloggiative, ecc., sono strettamente collegate con le spese per iJ personale e, in una visione programmatica del bilancio, dovrebbero essere inserite in tale comparto). Dall'altro ha sovrapposizioni con l'investimento. Ad esempio, le revisioni generali che migliorano le prestazioni dei mezzi e ne aumentano la durata della vita operativa o il rinnovo ciclico degli automezzi, dovrebbero essere inseriti nelle spese di investimento, invece che nell'esercizio. Di fatto, a seconda dei casi, Io sono in entrambi in maniera alquanto erratica. Per converso, talune spese di investimento finiscono per essere finalizzate all'esercizio. Ad esempio, le scorte di munizioni o di carburante, acquisite con fondi dell'investimento, vengono passate al consumo e quindi alleggeriscono le spese di esercizio. Per il munizionamento l'operazione è essenziale, poiché l'affidabilità tecnica del munizionamento, specie di quello più avanzato comprendente molte componenti elettroniche, ha precise scadenze e richiede costanti manutenzioni, progressivamente sempre più onerose a mano a mano che si avvicina alla sua durata di vita ottimale. Prima che scada la validità, esso viene passato al consumo, cioè impiegato in addestramento. Le spese di esercizio non sono quindi completamente discrezionali. E' chiaro che quando un mezzo entra in servizio, si deve provvedere al suo mantenimento in efficienza. L'aspetto discrezionale dell'esercizio si riferisce soprattutto all'attività addestrativa; colpi sparati, chilometri percorsi, ore di volo o di navigazione.

derare che l'industria bellica rappresenta una componente fondamentale della Difesa nazionale e che lo Stato vi agisce in condizione dì monopolio della domanda non solo interna ma anche esterna, attraverso i meccanismi d! controllo delle esportazioni di armamenti). Il settore della ricerca e sviluppo sta assumendo una caratterizzazione sempre più specifica rispetto a quello dell'approvvigionamento e rinnovamento, anche in relazione: alla trasformazione che sta avvenendo nella base industriale della Difesa, di cui si tende a rallorzare l'autonomia tecnologica; ai mutamenti se non alla rivoluzione in atto nelle tecnologie degli armamenti (essi obbligano a un adeguamento accelerato, per non essere esclusi dal «mercato» interno e internazionale) e all'avvio di grandi programmi di collaborazione internazionale, ecc .. Questo settore sta quindi acquistando al tempo stesso maggiore importanza e maggiore individualità. La sua «lettura» nel bilancio è però estremamente difficoltosa, in quanto la massa delle spese di ricerca e sviluppo sono iscritte nei capitoli dell'approvvigionamento delle tre Forze Armate. Quelle attribuite all'area inlerforzc (cap. 7010, gestito da USG/DNA) si rifet-iscono semplicemente a piccoli programmi, talvolta di ricerca orientata o di base, ma soprattutto di ricerca applicata finalizzata ali 'esplorazione di soluzioni tecniche a livello di componenti e di subassiemi.

La ricerca e sviluppo e l'approvvigionamento e rin· novamento rappresentano la terza grande categoria delle spese discrezionali e costituiscono l'investimento della Difesa, accrescendone il capitale. Questa terza categoria è al tempo stesso la parte più <<nobile» e più «discrezionale» delle spese oggetto della pianificazione e programmazione militare; è quella cioè suscettibile di vere c propl'ie scelte in accordo con le grandi decisioni stt·ategico-opcralive e di politica industriale (occorre consi-

La ricerca c sviluppo militare si presenta in termini estremamente diversi fra le tre Forze Armate, soprattutto per quanto riguarda le spcrimentazioni e, contabilmente, presenta grosse differenze fra i programmi nazionali, gli acquisti all'estero c le produzioni su licenza. Per l'Esercito e l'Aeronautica le spese di ricerca e sviluppo si concretano nella messa a punto e sperimentazione di prototipi di mezzi completi (carri armati, aerei, ecc.) e quindi comportano un 'attività ben distinta dall'approvvigionamento. Per la Marina, almeno per quanto riguarda le navi, non si dà luogo a vere e proprie sperimentazioni. l nfatti ogni nave, anche se per certi versi impropl'iamente, può essere considerata un prototipo, messo a punto nel corso della costruzione e dell'allestimento. Questo evidentemente non si riferisce ai prograiÌimi della Marina caratterizzati da grandi numeri di mezzi approvvigionati, in cui l'attività di ricerca e sviluppo presenta caratteristiche analoghe a quelle dei mezzi terrestri ed aerei. Il rapporto esistente fra la ricerca e sviluppo c l'approvvigionamento tende inesorabilmente ad aumentare, in relazione all'accelerazione del progresso tecnologico applicato al campo miti-

(10) G.P. Falciai: l bilanci della Difesa e della Marina -

Qualche riflessione, Rivista marittima, aprile 1978, pp. 13·21.

Esiste poi una proporzionalità fra esercizio e approvvigionamento, anche se le esigenze di esercizio si attivano con un certo ritardo rispetto all'approvvigionamento. Va infine considerl\tO che una compressione eccessiva delle spese di manutenzione determina una gestione poco economica del parco (10).

tare ( II ). T ale rapporto evidentemente dipende in misura determinante dalfa maggiore o minore entità di mezzi approvvigionati , dalresistenza o no di collaborazioni internazionali o dalla costruzione su licenza, che

generalmente si accompagna con l'importazione d:.tl· l'estero delle componenti più sofistica te o di que Uc approvvigionale in un numero tanto ridotto da non giusti· ficare, sotto il profilo economico, produzioni nazionali. In quest'ultimo caso i cosli della ricerca e sviluppo sono assorbiti in quelli dell'approvvigionamento. Essi esistono, anzi possono essere maggiori di quelli riferiti a produzioni nazionali, ma non «Si vedono» . Una valutazione affidabile del settore, con particolare riferimento alla congruità dei costi di ricerca e sviluppo rispetto a quelli delrapprovvigionamento richiederebbe analisi ben più approfondite di quanto sia normalmente possibile fare. Data la lunghezza dei tempi necessari per lo sviluppo di un sistema d'arma maggiore (8-12 anni in media), ai requisiti iniziali, sia operativi che tecnjci, vengono via via apportate moruficazioni non sempre del· tale da una logica operativa accettabile, che comportano talvolta un'esplosione incontrollata dei costi. Infine, il settore della ricerca e sviluppo è quello dove il bilancio della Difesa è piì:1 suscettibile di ricevere un apporto da altri finanziamenti pubblici o dall'autorìnanziamcnto (che spesso è però un finanziamento pubblico pill o meno completo c mediato) da parte delle imprese. Anche in questo settore, a parte le statistiche IMI , si di· spone di ben pochi clementi .di valutazione. Ad ogni buon conto, per il complesso di fattori prima illustrati, per la sua c rescita di importanza in termini sia assolut i che relativi nel bilancio, per la sua sempre maggiore specificità e per il collegamento con altre fonti di fi. nanziamento pubblico, il settore della ricerca e sviluppo dovrebbe configurarsi come un settore a parte. La sua quota effettiva sul totale dell 'investimento è aumentato •l 25-30%, come avviene negli altri paesi occidentali, ~petto al IO% del 1960 e al 15% degli anni '70. Alla te degli anni '80, la Difesa tutto considerato, dovrebbe !giungere nel settore della ricerca e; sviluppo una spedì circa 1000 mld./anno in lire 1986. La massa dell'ammodernamento c rinnovamento si riferisce all'acqt1isizione di sistemi d 'arma. Unu parte più ridotta (7-8%) alle infrastrutture. Per una maggiore chiarezza sia di programmazione che di lettura di bilancio, il settore infrastrutturale dovrebbe essere scor{I l) .Mediamcnlc dal IO% nel 1960 al 25·30% negli anni '80 del totale dell'investimento {C. )ean: L'Industria militare i11 Italia - realtà e prospettive, L'Industria, aprile - giugno 1986 e La ricerca militare in Italia, comunicazione effettuata al C 1R, Fiera di Milano, 15 aprile 1986).

porato e considerato a parte, in uno con i fondi infra· strutturali NATO. Questi ultimi sono destinati ad accrescersi in modo notevole nei prossimi anni, in relazione alle decisioni assunte dal Consiglio Atlantico nella riunione del dicembre t 984. Considerandolo separatamente dagli altri settori, ma in modo unitario, la programmazione specifica potrebbe essere molto più inci· siva e di largo respiro c si potrebbe predisporre un piano di rinnovamento delle infrastrutture (alloggi di servizio compresi, perché ne costituiscono parte integrante). Potrebbero essere attivati provvedimenti legislativi ad hoc (12), nonché elaborati organici, piani di permute c di vendite di beni del demanio militare, per procedere ad un ammodcrpamento e ad un adeguamento che non appaiono più procrastinabili. Essi non sono realisticamcnte perseguibili né con le attuali disponibilità di bilancio, né con la normativa amministrativa e contrattuale vigente per il particolare settore. Una maggiore comprensibilità e Jeggibilità del bilancio devono consentirne la chiave di lettura program· matica, sovrapponibilc alla ripartizione amministrativa, funzionale cd economica prevista dall'attuale normativa. Tale chiave di lettura deve comprendere l'esplicita· zione degli obiettivi di forza quali-quantitativi che si ritengono auspicabili o necessari, pur con tutti i limiti, precedentemente illustrati, che tale definizione oggettivamente comporta. Il pcrchu di tali obiettivi deve essere quanto pill possibile esplicitato ed oggettivato. Solo una illustrazione completa delle esigenze e della realtà della Difesa, delle alternative possibi li c dci motivi delle scelte può determinare il consenso necessario, a livello politico c dell'opinione pubblica, per destinare alla Difesa i finanziamenti di cui necessita per assolvere i compiti che le sono istituzionalmcntc affidati. Senza l'acquisì· zione di tale consenso, che presuppone consapevolezza e conoscenza, è del tutto illusorio che la Difesa possa competere con le altre esigenze sociali sul piano della ripartizione delle risorse disponibili. Ciò comporta un mutamento abbastanza profondo anche della mentalità propria di una tecnostruttura verticistica come quella delle Forze Armate, naturalmente portata a mantenere le informazioni nel proprio ambito, a sottrarsi ai controlli esterni ed interni c a presentare le proprie scelte in maniera categorica, come le uniche possibili. Questa mentalità non solo non appare giustificata . ma è addirittura controproducente per il raggiungimento degli obiettivi da conseguire. E' assolutamente indispensabile, ( 12) T ipo la recente p.d.l. «Botta» che prevede per le Forze Armate disposizioni analoghe a quelle della legge sul· l'ammodernamento inrrastrtltturale della componente territoriale dell'Arma dci Carabinieri.

spec1e 111 un paese democratico, che i militari abbiano piena consapevolezza delle implicazioni politiche delle loro proposte e delle loro scelte tecniche. I n caso contrario, ostinandosi ad operare in nome di una pretesa oggettiva tecnica, finiscono per perdere ogni contatto con la realtà concreta delle cose e ogni credibilità nell'assolvere il loro ruolo istituzionale di consiglieri tecnici dei responsabili politici della Difesa. E' inevitabile, in tale situazione, a simiglianza di quanto già capita in altre amministrazioni, che alle strutture formali del vertice militare vengano sovrapposte altre organizzazioni di carattere più o meno informale e indeterminato, che surrogano le tecnostrutture istituzionali per quanto esse non sono in condizioni di esprimere. Questo non significa, come talvolta viene affermato in ambito militare, abdicare alle proprie responsabilità istituzionali e proporre quanto i «politici» desiderano (implicitamente presupponendo che sia a danno delle Forze Armate, che dai «politici» devono essere «difese»). Significa invece affrontare i problemi delle Forze Armate con una visione ampia ed organica (e quindi realistica), senza la quale i problemi delle Forze Armate non possono essere presi seriamente in considerazione e risolti. La fiducia non opera mai in una sola direzione. O è reciproca o non esiste. Una documentata dimostrazione delle esigenze e dei programmi della Difesa costituisce presupposto necessario anche se non sufficiente sia del consenso sia dell'assegnazione dei finanziamenti necessari. Un notevole tentativo al riguardo, giova ribadirlo, è rappresentato dal tentativo di articolazione del bilancio della Difesa per i programmi. Una volta che, pur con gli adeguamenti necessari, diverrà operante, il sistema permetterà se non altro una migliore comprensione delle correlazioni fra la destinazione delle risorse e obiettivi e capacità operative di realizzare. La nota aggiuntiva al bilancio 1986 presenta un notevole miglioramento rispetto a quella del 1985, che si riferiva ai soli programmi di investimento. Essa infatti si riferisce a tutti i settori di spesa, aumentando notevolmente la qualità e la quantità delle informazioni e degli elementi di valutazione forniti, in misura comunque molto superiore a quanto sia mai avvenuto nei rapporti fra Difesa e Parlamento in Italia. Sarebbe però necessario che, nei prossimi anni, venissero precisati: •

gli obiettivi auspicabili, quelli realizzabili con le risorse ipotizzate e i motivi delle scelte, cioè della selezione prioritaria degli obiettivi e dei programmi, precisando le rinunce che si sono dovute accettare;

•

le soluzioni alternative, con le loro presumibili ri-

cadute in termini di capacità operative, nel breve e nel lungo periodo; •

il bilanciamento adottato fra il funzionamento e l'investimento, fatto questo che rappresenta un pò il cuore dell'intera programmazione;

•

un 'articolazione più dettagliata della destinazione dei fondi, riferita all'intera spesa militare, indicandone anche la ripartizione fra le F9rze Armate e fra i vari enti programmatori, precisando nel dettaglio l'entità del personale, i principali programmi di esercizio e quelli di investimento nel settore dei mezzi, delle infrastrutture e della ricerca e sviluppo, e chiarendo anche le politiche seguite per la loro definizione;

•

le ricadute, in termini di programmi e di conseguenti capacità operative, a breve e a lungo termine, di assegnazioni minori o maggiori di quelle ipotizzate, entro una gamma percentuale (ad esempio più o meno 10%) delle risorse ipotizzate. Lo sforzo da effettuare per rendere possibile il raggiungimento di tali obiettivi è enorme. Rappresenta comunque il logico proseguimento di una via che si è imboccata, sia per Ja razionalizzazione graduale delle procedure di programmazione e di formazione del bilancio nell'ambito della Difesa, sia per l'incremento qualitativo e quantitativo delle informazioni sulle scelte elaborate nell'ambito del dicastero. E' infatti sempre pi~ evidente che qualsiasi discorso sull'efficacia della spesa per la Difesa nazionale sia incentrato, ancor prima che sull'ammontare complessivo dei finanziamenti, sulle dimensioni delle singole poste. Solo un'esplicitazione nel senso indicato potrà realizzare un raccordo fra il vertice politico e tecnico della Difesa ed evitare che la pianificazione e la programmazione rimangano atti sostanzialmente interni dell 'amministrazione, sfuggendo praticamente ad ogni azione di indirizzo e di controllo, ovvero, ridursi a semplici esercizi di tavolino ex post. Un aspetto, su cui torneremo ma che appare necessario sottolineare sin d 'ora, riguarda la capacità di valutazione e di previsione dei costi dei singoli programmi e delle varie alternative possibili (opportunity cost). Senza una grossa capacità nel settore, che dovrebbe chiamare in causa ben.. definite responsabilità dei dirigenti ad esso preposti , si rischia di vanificare ogni sforzo di raziona· lizzazione. Un eccessivo divario fra la previsione e l'effettiva dinamica dei costi e dei prezzi sconvolge ogni programmazione, anche perché i grandi programmi dopo un pò di tempo divengono praticamente irreversibili e penalizzano gli altri settori in modo cospicuo, se non ineparabile.

L 'eco nomia della Difesa

BILANCI DELLA DIFESA IN ITALIA E LA POLITICA DI SPESA DEL MINISTERO DELLA DIFESA

I BILANCI DELLA DIFESA IN ITALIA E LA POLITICA DI SPESA DEL MINISTERO DELLA DIFESA

Congruità dei bilanci della Difesa La congruità della spesa militare rispett~ alle esigenze della Difesa nazionale, che vanno considerate tenendo conto dell'apporto dell'Alleanza - che è, per l'Italia, completo per le forze nucleari, determinante in campo navale, molto consistente in quello aereo e praticamente nullo io quello terrestre - potrebbe essere valutata solo in relazione alle capacità difensive da realizzare per fronteggiare una determinata configurazione quali-quantitativa della minaccia. Quest'ultima è però alquanto aleatoria, o almeno indeterminata . Infatti, dipende in mistu·a rilevante non tanto dalla possibilità, quanto dagli intendimenti strategico-operativi dell'avversario. Inoltre, la capacità difensiva, output della spesa militare, è condizionala non solamente dal numero e dalla qualità dei mezzi, ma anche da fattori non quantifìcabili ma determinanti, quali la capacità dei comandanti, il livello di addestramento delle unità, il morale dei militari, la volontà di difesa della nazione, ecc. (l). Infine, h1 congruità degli stanziamenti per la Difesa dipende in misura determinante dalla situazione del parco di mezzi e sistemi d 'arma, che;: presenta sempre delle disomogeneità e degli squilibri nelle sue varie componenti. Infatti, mentre i mezzi comuni, come gli automezzi possono essere rinnovati per tranches annuali stabilizzate, i sistemi d'anna , nonché i sistemi C3 J, sono ammodernati in modo discontinuo. Ha pertanto significato solo orientativo e di larga massima valutare le esigenze di investimenti della Difesa in relazione ad un tasso di ammortamento annuo ponderate dei vari mezzi che costituiratmo il parco al termine di un ciclo decennale o quindicinale di pianificazione. Lo stabilire, quindi, se un bilancio militare s ia congruo o no, in senso assoluto, costituisce un esercizio più retorico che " logico. Può, ad esempio, dimostrare che i fondi disponibili non bastano a mantenere a un sufficiente livello di efficienza uno strumento militare delle dimensioni e delle caratteristiche di quello esistente. Non può invece dimostrare perché quegli obiettivi siano proprio indispensabili e se non siano possibili ( I) Sono quelli che E. Luttwak chiama « i fattori intangibili » della guerra in:The Pentagon and the Art oj War,

obieUivi alternativi, con modifiche anche profonde della dottrina d'impiego, delle strutture esistenti, della composizione del parco c della pianificazione degli approvvigionamenti. Cons iderazion i ana loghe possono essere fatte per quanto attiene al cosiddetto rischio, c he, al di sotto di un determinato livello di r isorse fmanziarie, diventerebbe «inaccetLabilc», per ripetere una frase spesso utilizzata in ambito Difesa . Qualitativamente il ragionamento ha fondamento e validità. E' infatti chiaro che al di sotto di una certa consistenza e di una certa· qualità, le capacità di presidiare l 'intera fascia di frontiera nord orientale, di assicurare una presenza nell'area marittima di interesse (che dovrebbe essere ben defin ita) e di coprire lo spazio aereo nazionale, presenterebbero «buchi» talmente rilevanti da essere sfruttati dall'avversario in caso di conflitto, in modo da rendere praticamente inutili gl i sforzi sostenuti in tutti i settori. Questo è un fatto . Tutt'altra cosa è però assumere come dogmi intoccabili - anche se la cosa beninteso è del tutto comprensibile ed avviene in ltalia in forme del tutto analoghe a quanto capita negli altri paesi - le dimensioni della struttura, la dottrina operativa ed il tipo e La quan tità delle forze esistenti. Una grossa incsallczza spesso ricorrente in Italia è che una contrazione della spesa mil itare al di sotto di certi limiti debba comportare una diminuzione dei compiti aflì<.lati alle Forze Armate. Essendo ristretti alla difesa del territorio e ai concorsi per la protezione civi le c per l'ordine pubblico, gli attuali compiti non sono contraibili . Andrebbero assolti anche se lo strumento militare fosse d i dimensioni pari a un terzo dell'attuale. Quella che varia è la capacità di fronteggiare la minaccia sotto il profilo qualitativo e quantitativo. Il primo, va da sé, è quello determinante e comporta un coraggioso ridimensionamento delle struttu re, pur teoricamente considerate necessarie, per renderne le dimensioni compatibili con le disponibilità finanziarie . Una seconda inesattezza, consiste nell"affermazione, spesso ricorrente in Italia, che un mancato adeguamento dei bilanci renderebbe impossibile la difesa avanzata nella fascia di frontiera a nord-est, obbliga ndo a ricorrere a forme di difesa in profondità. A mio avviso capite rebbe proprio il contrario. Una diminuzione delle Simon and Schuster Pubi., Ncw York, 1984, p. 22.

intcrforze) s i ripercuoterebbe in primo luogo sulle riserve s trategiche destinate sia ai contrattacchi sia all'a li-

zc Armate. Essa è la «vera» pianificazione, che si colloca a monte di quella settoriale della ricerca , dello sviluppo e dell 'ammodernamento dei materiali. Ciò è vero

mentazione del le difese avanzate. Le forze disponibili

soprattutto per l'Esercito, che per sua natura è suscet-

d ovrebbero quindi essere conccntrnte, in misura ancora maggiore di quanto avvenga attualmente, nella difesa

tibile di una più ampia elastic ità fra le strutture di pace

forze destinate alla difesa a nord-est (prima missione

c le strutture di guerra realizzabili con la mobilitazione

difesa diventerebbe pit• rigida c più fragile . In caso di

dei riservisti. Il rapporto fra struttura di pace e struttura di guerra determina il grado di prontezza operativa

riduz ioni finanziari e, pertanto, ne soffrirebbero soprat-

de lle forze. Quest'ultimo è definito in relazione a valu-

tutto le difese in profondità , non quelle avanzate.

tazioni non solo di carattere operativo (tempi di preav-

delle posizioni ad immediato ridosso della frontie•·a. La

viso di un attacco). ma anche di altra natura. Per esemLn valutazione della congru ità delle spese militari ri spetto alle esigenze dipende poi dalla politica di spesa adottata ne ll'ambito della Difesa. che determina il tempo e ntro cui tali esigenze devono venire soddisfatte. La capacità militare non si improvvisa. Viene realizzata con uno sforzo sistematico di lungo periodo, di durata pari a lmeno a quella vita tecnica ed operativa dei materiali. Le dimensioni delle strutture di pace e il live llo di prontezza operativa (fattori a cui sono conelatc in pro porzione dire tta circa il 75 % delle spese di funzionamento), de terminano l'aliquo ta di fondi che, ne ll 'ambito del bilancio de lla Difesa, può essere dedicata all'investimento. Quindi , uno stesso bilancio può essere congruo o no a seconda del tempo in cui si intende realizzare una de terminata capacità operativa. Essa è condizionata a breve termine dnl funzionamento e a più lungo termine dall'i nvestimento. Nessuno vuole proporl'C

di diminuire a metà il personale e le strutture delle

forze esistenti in pace pe r liberare i fondi necessari all'acquisto di nuovi mezzi e materiali, né proporre di contrarre l'investimento per difendere ad oltranza le attuali dimensioni de lle strutture. Il problema, giova però sottolinearlo a ncora, è cruciale. La congruità delle spese militari dipende infatti in misura rilevante dalla ripartizione del bi lancio fra i vari settori di spesa. Oltre che evidentemente dal s uo ammontare globa le, dipende cioè da ll a po litica «interna» della spesa definita in relazione soprallullo a tale parame tro te mporale. L 'argomento riguarda in primo luogo l'impostaz ione generale de lla pianificazione ordinativa delle For(2) Vcdasi in proposito C. Jcan: Struttura delle forz e Ar· matc e sistemi di reclutamento, Rivista Militare 1/1977; Dis· suasionc c:Oifllenzionale e for ze terrestri. Rivis1a Miliwrc. 6/ t977 c sopl'lluuuo, Prontezza operativa e dimensioni dell'Esercito, S~ssione del CASD sulla vulid itù dell'attuale strategia NATO,

pio: l'affidabilità di una rapida decisione politica d' impartire l'ordine di mobilitaz ione; le condizioni geografiche del territo rio c he possono o meno facilitarla; il grado di legittimità e di accettabilità, in definitiva di prestigio. delle istituz ioni militari nella società, che incide sulla possibilità pratica di richiami periodici per addestramento, necessari per conferire efficacia alla mobilitazione, e così via. Va poi ricordato che il sistema di mobilitazio ne può e~sere attuato in due modi diversi. Primo: man tenendo bassi i li velli di forza delle unità esistenti in pace e completandoli con i riscrvisti (esercito a larga intelaiatura) o conferendo alle

unit~t

vita un livello di prontezza operativa completo e costituendo alla mobilitazione altre unjtà. E' questo il s iste ma a cui si orientano ora la massa degli Stati europei della NATO , che stanno ridando importanza alla mobilitazione, pur senza costituire eserciti di milizia di tipo svizzero (2) . Tale sistema infatti riesce a conseguire contemporaneamente due vantaggi : l) il mantenimento di un'elevata prontezza operativa in tempo di pace, in funzione antisorpresa e per conferire maggiore rendimento all'addestramento; 2) l 'utilizzazio ne delle risorse demografiche ai rini della difesa nazionale. La Tabella 2 illustra in maniera evidente come tale scelta strutturale

sia fondamentale e si ripercuota sui bilanci della Difesa c sulla entità de l personale militare dispon ibile per l'emergenza. Generalmente in Europa gli stati neutrali fanno ampio ricorso alla mobilitazione; gli stati

ATO

lo fanno in misura molto minore : l' Italia è il paese che vi fa me no ricorso. Ri vista Militare. 1/ 1984. Vcdasi anche il rapporto della .XXX I\;' in cui si afferma che non ha alcun senso mantenere ti scrvtzio miliJm·e obbligatorio se non si prevede un massiccio ri· co•·so alla mobiliwzione in caso di emergenza.

ENT IT A' D EL PERSONALE E D EI BILANCI T AB. 2 STATI

POPOLAZIONE (migliaia)

FORZE M ILIT AR I in pace

f- ·

alla emergenza

MILJTAR I % POPOL.AZ. ALL'EMERG.

SPESE D IFESA $ m.

SPESE 'DIFESA P IL

STATI NEUTRALI EUROPEI

Austria

7.505

50.300

960.300

12,8 %

870

1,2 %

Svezia

8.335 6.320 4.790

64.300 20.500

9,6 % 10,2 % 15,4 %

3 .790 1.840

39.900

800.000 642.000 739.900

3,2% 1,9% 1,5%

9.903 5.146 14.178 4.100 56.600

89.500 32.600 102.800 37.000 498.000

245.000 90.100 273.800

2,5% 1,8 %

3 .560 1.520 4.930

Svizzera Finlandia

713

STATI EUROPEI NATO

Belgio Da nimarca Olanda Norvegia Italia

199.000 (750.000)

1,9 % 4,9 % 1,3%

1.570 8.024

3,3 % 2,4 % 3,4 % 2,9% 2,5%

Dati riferiti al 1981 e riportati da R. Betts : Conventiona/ Forces. What Price Readiness, Su1·vival, 1/ 1983, p. 27. Per l'Italia dati tratti da US ACDA: World Military Expenditures and Arms Transfers, ed. 1985, p. 67. Le Forze Armate italiane sono comprensive dell'Arma dei Carabinieri. 11 dato della loro consistenza dopo la mobilitazione è ufficioso e orientativo. E' stato accennato dal Gen. E. Ram baldi, allora Capo di Stato Maggiore deiJ'Escrcìto, nel suo intervento all'JSTRID a l Convegno sulla Difesa del Territorio, Roma, ottobre 1981.

E.' opinione di molti esperti che esigenze di procedere ad una maggiore convenzionalizzazione della difesa emopea imporranno la rivalorizzazione della mobilitazione (3), anche per compensare il fatto che mentre nel bilancio sovietico il 20-25 % dei fondi è dedicato al personale, in Occidente tale percentuale sale al 35-55% (in Italia si aggira sul 50% ). La congruità del bilancio mili tare, oltre che dal tempo entro cui raggiungere un dato indice di efficienza e dal livello di prontezza operativa, dipende di misura molto rilevante dall'età dei mezzi delle varie linee operative, cioè dallo stato dell'inventario. Jn linea del tutto teorica, ammettendo la costanza delle struttme e quindi delle esigenze quantitative dei vari tipi di mezzo, nonché una struttura• omogenea del parco, le esigenze di investimento annuo possono essere computate fornendo la media ponderale del costo dei singoli mezzi moltiplicato per la consistenza della loro linea e diviso per gli ann i di vita operativa propria di ciascun mezzo. Jl (3) J. Alford: Le forze convenzionali NATO e il poten ziale di mobilitazione sovietico, Notizie NATO, giugno 1980; S. Canby: Military Reform and the Art o/ War, Survival 3/ 1983; J.L. Clarke: NATO, Neutrals and Nationa/ Oefence, Survival 6/

dato evidentemente è del tulto orientativo, sia per la disomogeneità spesso molto accentuata dallo stato di invecchiamento delle varie linee operative, sia per condizionamenti su lla pianiucazione di carattere extrafinanziario, quali ad esempio i tempi di messa a punto dei prototipi , i ritmi di produzione, che sono imposti anche da ragioni di economicità industriale pena un rorte aumento dei costi unitari, o i vincoli imposti dalle coproduzioni internazionali , che lim itano l'elasticità di collocazione di un programma sulla pianificazione. La precisazione dei programmi delle Forze Armate e la loro presentazione al Parlamento costituisce fatto relativamente recente, iniziatosi con l'approvazione delle leggi promozionali tra il 1975 e il 1977. Essa era stata limitata inizialmente ai programmi di ammodernamento e rinnovamento con esse finanziate, ma è estesa a partire dal 1980 all' intero settore dell' approvvigionamento di mezzi e sistemi d 'arma. I programmi sono precisati sulla tabella 12 annessa allo stato di funzion e 1982. La valorizzazione delle riserve istruite ha costituito oggetto di uno specifico studio NATO nell'ambito del NATO Long Term Defence Program del 1978.

della spesa del Ministero della D ifesa, che riporta anche i verba li dei Comitati Speciali che approvano i vari appi'Ovvigionament i e, in forma alquanto disomogenea a seconda dc i casi, essi sono corredati da una descrizione del rispettivo stato di attuazione. Indubbiamente si tratta della fornitura al Parlamento di una massa cospicua di informazioni, che consentono se non una completa valutazione quanto meno una conoscenza abbastanza di dcttag)jo dei programmi della Difesa, di qualità e quantità analoga a quella disponibile agli altri parlamenti eu ropei (4) . U lteriori indicazioni sono contenute ad esplicazione delle proposte di bilancio sul Libro bianco della Difesa 1985 e nelle Note Aggiuntive che vengono a llegate a i bilanci della difesa a panire dall'ottobre 1984 c che indicano la suddivisione dei fond i fra le varie missioni interforze. Comunque, nonostante questi indubbi progressi, non sono state mai sottoposte al Parlamento italiano alternative globali di pianificazione, che riguardano in primo luogo le struttu re generali dello strumento. Comunque l'assetto ora esistente, derivante a nche da laboriose concentrazio ni in ambito NAT O, viene considerato modi ficab ile solo in m isura marginale. Ammesso questo presupposto, la pianificazione in pratica si riduce ad una pianificazione degli approvvigionamenti di sistemi d'arma e di mezzi sostitutivi di analoghi mezzi

che vanno radiati dal servizio perché raggiunti dal loro limite di vita tecnica o divenuti operativamente superati. Nella mancanza di possibilità d i analizzare ne l dettaglio la tabella 12 annessa ai vari stati di previsione della spesa, una comprensione dci bilanci e una loro valuta· zione globale possono essere effettuate guardandoli attraverso l'ottica di taluni indicatori della spesa militare. Essi presi singolarmente sono poco sjgnificativi, poiché troppo riduttivi della realtà, ma se applicati in batteria all'analisi del bilancio, sono abbastanza suscett ibili d i illustrare la realtt1 delle cose.

l nd ica tori della spesa militare L'Italia spende molto meno degli altri paesi europei per la difesa c la struttura della sua spesa militare è in posizione intermedia fra quella dei paesi mediterranei e quella dei paesi dcii 'Europa nord-occidentale, come è evidenziato nelle tabelle che seguono. Le Tabelle 3 c 4. sono sostanzialmente simili c riportano taluni indicatori della spesa militare, considerati più significativi, tratti dn due fonti differenti: l'ACDA (Arms Contro! and Disarmament Agency) e I'IISS (Tnternational Institute for Strategie Studies):

ENTITA' DELLE SPESE MILITARI E DEL PERSONALE NEL 1983 TAB. 3 P AESE

S P E S E M I L I TARI (dollari 1982) -Totale Per abitante in% Pii mld di S

ENTIT A' PERS. ALLE ARM I (migliaia)

$ PER MILITARE ALLE ARMI

9,7

172

2,8

385

25.195

G. BRETAGNA

24,5

439

5,5

327

74.923

FRANCIA

21,6

394

4,2

46·l

46.551

R .F. TED ESCA

22,4

363

3,4

478

46.861

S PAGNA

3,5

2,4

TURCH [A

2,5

GRECIA

2,5

ITALIA

320

10.937

. 4,9

630

3.968

245

6,9

201

12.438

TJSS: Military Balance 1985-86

(4) S. Parazzini: Un'analisi dell'evoluzione della spesa militare in Italia, in AA.VV.: Armi e disarmo oggi. ed. Vita c

Pensiero. Milano. 198j, c C.C. Croziola: La politica di spesa del Ministero della Difesa, L'Industria. aprile-giugno 1984.

INDICATORI MILITARI RELATIVI - 1983 TAB. 4 NUME RO MILITARI PER 1000 ABITANTI

P AESE

SPESE M I LITARI (DOLLARI 1982)

% P IL

% Spese Governo Centrale

Dollari "pro capite"

Dollari per militare in servizio

ITA LIA

6,9

2,7

4,7

162

26.200

NATO

9,4

5,2

15,8

527

55.800

U.S.A.

9,5

6,6

25,4

888

93.800

Altri paesi NATO

9,4

3,7

9,0

290

30.800

PATTO DI VARSAVJA

15,2

1 t ,7

33,5

750

49.500

U. R. S. S.

16,1

14,0

40,8

908

56.300

12,7

5,8

15,9

362

28.400

ALTRI PAESI EUROPEI (non NATO nÃ¨ Patto di Varsavia)

8,9

2,3

7,6

140

15.800

MONDO

6, 1

6,1

19,7

166

27.500

PAES I INDU$TRJALI ZZATI

9,8

6,2

19,4

557

56.900

PAESI IN VIA DI SVILUPPO

4,9

5,8

18,5

9.300

Altri Paesi

ACDA: World Military Expenditures and Arms Transfers 1985, Washington DC, 1985.

11 dato pitJ significativo di tali tabelle sembra consistere nella disponibilità di fondi per militare alle armi, in cui l'Italia si colloca in posizione pressoché baricentrica fra i paesi industrializzati e quelli del Terzo Mon-

bilancio della Difesa (ad esempio quelli per l'Arma dei Carabinieri, destinata alla funzione sicurezza interna, o quelli per la protezione civile) . Un fatto però è indubbio: il tasso di capitalizzazione «p rocapite» del sol-

RIPARTIZIONE D EI BILANCI PER SETTORI PRINCIPALI DI SPESA (in percento tispetto ai toraH dei b ilanci)

T AB. 5 PERSONALE

.ESERCIZIO

APPROVVIGIONAMENTI

l TALlA

52,4

26,9

15,7

G. BRETAGNA

36,2

32,9

17,8

FRANCIA

36,3

27,9

20,5

3,9

11,4

R. F. TEDESCA

4 1,2

27,4

23,3

4,7

3,4

STATI UNITI

38,8

22,1

29,4

1,6

9,1

PORTOGALLO

54,6

32,7

3,3

6,4

CANADA

s 1 '1

21,2

23 ,8

3,7

0,2

PAESE

IN FRA!STRUTT URE

R ICERCA E SVILUPPO

Fonte: ONU 1983, relativa ai bilanci 1982.

do e nell'ambito della NATO fra i paesi deii' Euxopa nord-occidentale e quelli mediterranei. La ripartizione interna dei bilanci militari fra i vari settori di spesa è riportata nella Tabella S. Dalla Tabella 5 risulta con sufficiente evidenza che Ja quota riservata agli approvvigionamenti del 1982 è stata inferiore in Italia rispetto alle altre nazioni, nonostante che, per le trasformazioni intervenute nei bilanci militari italiani a partire dalla metà degli anni settanta, taluni abbiano affermato che le Forze Armate italiane hanno abbandonato il modello di «esercito di caserma» per assumere quello di esercito neocapitalista (5).

dato italiano è estremamente ridotto. 11 problema di come confrontare i bilanci militari è stato affrontato sia dalla NATO che dall'ON U. Un confronto presuppone un'omogeneizzazione dei dati. Essa è estremamente difficoltosa in relazione: ai criteri diversi seguiti per la redazione dei bilanci; alla differenza dei sistemi di tassazione, di contabilità e di reclutamento; alla fluttuazione dei cambi; all'incidenza dell ' inflazione; alla difficoltà di dare una defìnizione univoca di spesa militare, ecc ..

Beninteso le statistiche, soprattutto in campo militare, devono essere esaminate con notevole cautela, anche perché taluni costi della Difesa non compaiono nel bilancio dello Stato (coscrizione, servitù militari, ecc.), mentre altri non relativi all a D ifesa sono contenuti nel

La NATO (6) sta cercando di risolvere due problemi. Tn primo luogo, quello del cosiddetto, purchasing power parity, che dovrebbe indicare quali «Outputs» operativi,, o quanto meno fìsici , corrispondano a un determinato bilancio, in considerazione del diverso valore d'acquisto delle varie monete nazionali e dei di~e renti costi dell a coscrizione rispetto al volontariato. In

(5) F. Battistelli: L'industria militare italiana fra sviluppo e riconversione, comunicazione effettuata al convegno dell' ISTRTD, Programmazione della Difesa nel quadro di una politica di sicurezza, distensione e disarmo, Roma 21-22 marzo

1980, vol. II, pp. 199-208. (6) vds. in proposito il Rapporto Weinberger al Congresso: Report on Allied Contributions to the Common Defence, Wa· shington DC, marzo 1985.

secondo luogo, quello de l cosiddetto burden sharing, esercizio finalizzato soprattutto a ribattere le critiche del Congresso USA, di cui una larga parte sostiene che gli europei sopportano un onere troppo ridotto per la difesa comune. In proposito, sono state utilizzate procedure molto sofisticate, fondate sul confronto del rapporto fra il contributo a ll a difesa e la capaci tà di contribuzione di ciascuno Stato. Per defin ire il contributo alla difesa sono utilizzate le risultanze degli studi sul purchasing power parity e una batteria di indicatori (uomini , divisioni corazzate equivalenti, aerei tattici, tonnellaggio della flotta , numero delle navi, ecc.) . Per valutare la capacità di contribuire viene utilizzato il cosidetto prosperity index, che tiene conto dei livell i di reddito, di investimento, di inflazione, d i disoccupazione, ecc. di ciascun paese. Nella Tabella 6 sono riportati gli indicatori di spesa normalme nte considerati in ambito NATO.

INDICATORI NATO DELLA SPESA DELLA DIFESA TAB. 6 Classifica

Rispetto al PIL

Rispetto al ·prosperity index

Rispetto al rapporto militari popolazione

l ,45 1,43

TU 12,38

1,85

4,67

3 4

UK TU

1' 18

l ' 12

FR GE

0,93 0,76 0 ,75

SP UK

1,67 1,30 1,27

6 7 8 9 IO 11 12 13 14 15 16

PO BE NE NO

0 ,75 0,72 0,69 0 ,64 0 ,60 0,54

SP IT DE CA . 0.49 LU 0 ,28 JA 0,22

us FR IT BE NE GE NO DE CA LU JA

- 4,19

1,75

1,67 1,19 l ,12 1,11

1,05 0 ,90 0 ,82 0 ,59 0,56 0,43 0,35 0,25

BE CE UK TT

NE DE CA LU JA

1,20 1, 14 1,07 0,99 0,94 0 ,89 0 ,89 0 ,83 0,74 0,44 0,35 0 ,20

Dal Rapporto Weinberger al Congresso USA: Reporl on Allied COJ!Iributions IO the Common Defence Washington DC, marzo 1985. A seconda che l'indicatore sia maggiore o minore di l , il contributo alla Difesa comune è maggiore o minore della media di quello degli altri Paesi dell'Alleanza.

s. • l'Economia della Difesa.

Le spese di investimento della Difesa Di maggiore significato, per formul are un giudizio sulla congrui tà del bilancio della Difesa italiana, è il suo confronto con le esigenze individuate dal Dicastero, ed espresse ne l Libro bianco 1985, nelle Note aggiuntive ai bi lanci 1985 e 1986, nei discorsi ed audizio ni alle Commissioni Difesa dei vari Ministri della Difesa e dci Capi militari e nelle tabelle allegate ai bilanci di previsione della Difesa, re la tive in un primo tempo ai soli programmi associati alle leggi «promozionali» e dal 1981 all'intero investimento delle tre Forze Armate. Questi dati non possono essere letti, è bene ribadirlo, con riferimen to ad i.m solo bilancio. Devono esserlo in un arco pluricnnalc . Negl i anni '50 la ricostruz ione delle Forze Armate italiane è avvenuta essenzialmente grazie agli aiuti militari americani, che hanno fornito la massa non solo dei sistemi d'arma, ma anche delle parti di ricambio e delle munizioni per l'addestramento. Il bilancio della Difesa era allora devoluto pressochè integralmente alle spese per il personale e a quelle di esercizio, con una ridottissima aliquota (10-12%) dedicata all'investimento. Le dimensioni de lle Forze Armate furono determinate soprattutto in relazione all'entità degli aiuti. Anzi , come notò con preoccupazione il maresciallo Messe, allora senatore, le strutture furono gonfia te per aumentare l'entità degli aiuti, fino a raggiungere dimensioni che, anche nelle più ottimistiche previsioni di dispon ibilità finanz iarie dell a Difesa, non avrebbe ro potuto essere sicuramente sostenute. S i crearono così le premesse della successiva distorsione de i bilanci de lla Dife sa, i cui effetti si fanno tuttorn sentire soprattutto sull'Escrci lo. Alla fin e degli anni '50 le dimensio ni dell'Esercito furono ridotte in misura cospicua. I n particolare, sei Di visioni furono contratte a Brigate e fu scio lta una quarantina di gruppi d'artiglieria. Negli anni '60 le spese di in vestimento ammontarono a 15- 18% del bilancio, grazie anche all'incremento di fondi per la Difesa, assorb iti in parte dai maggiori costi del personale a nche per la diminuz ione da 18 a 15 mesi della durata della ferma di leva, avvenuta verso la meti1 degli anni '60. Poiché ad essa non corrispose una riduzione della fo rza operativamente impiegabile, si verificò un aumento di effettivi. Negli anni '70, con l'invecchiamento dei materia li dati dagli USA, la situazione si fece critica e si determinò l'esigenza di devolvere una maggio re aliquota di

Vari fattori hanno giocato al riguardo. Intanto, . strutture non furono ridimensionate in misura adeguat alle disponibilità. Poi, furono sottovalutati da parte de gl i Stati Maggiori , se consapevolmente o inconsciamente non ha sostanziale importanza, sia i maggiori costi derivanti dalla riduzione della ferma di leva da 15 a 12 mesi, a cui questa volta si accompagnò una riduzione della forza alle armi, anche se non pell'entità inizialmente preventivata - 30.000 rispetto alle 55.000 unità previste - sia i costi dei nuovi sistemi d 'arma (7). Inoltre, furono sicuramente sottostimate le spese di esercizio, il cui ammontare è proporzionale al livello di sofisticazione dei mezzi in dotazione. Infine - e questo è il fattore che ha influito più pesantemente - le assegnazioni effettive furono di entità in fer iore a quanto preventivato dalla Difesa e comunque determinate dal Tesoro in modo alquanto erratico, come dimostra la Tabella 7.

fondi all'investimento. L'intero strumento militare fu profondamente ristrutturato nel 1975. Due furono i principali provvedimenti adottati . Primo: la riduzione di circa un terzo delle strutture delle forze operative dell'Esercito, il contenimento di quelle della Marina e dell'Aeronautica e il ridimensionamento delle organizzazioni di supporto (rimasto peraltro allo stato di progetto), concentrando i materiali ancora validi nelle unità mantenu te in vita e radiando dal servizio gli altri; in tal modo furono ridotte di un terzo anche le esigenze dell'investimento relative ai mezzi e materiali. Secondo: l'aumento dei bilanci della Difesa, mediante l'apporto di leggi specia li per l'approvvigionamento di taluni sistemi d'arma principal i e l'aumento annuale del 3 % del bilancio ord inario in termini reali. Di fatto rimase molto rilevante il divario tra le esigenze delle strutture e le disponibi lità fina nziarie, talché ora si parla della necessità di un nllovo ridimensionamento.

EVOLUZIONE DI BILANCI DELLA DIFESA ITALIANA TAB. 7 BILANCIO IN LIRE 1975

ANNO

ENTITA' BI LANCI (mld.)

1975

2.452

100

2.451

H 76

2.957

17,9

117,9

2.508

1977

3.531

140,3

2.517

·1978

4.313

13,8

159,7

2.701

1979

5.119

15,9

185

1980

5.780

20 ,7

198 1

7.501

1982

TASSO INFLAZIONE

.VARIAZIONI RISPETTO ALL'ANNO PRECEDENTE IN TERMINI REALI

2.767

+ + + +

2 ,44%

223,3

2.588

6,47 %

18,4

264,4

2.837

9,62 %

9 .918

17,9

311 ,8

3.181

+ +

1983

11.649

15,1

358,9

3.246

J1984

13.820

10,7

397,3

!1985

16.380

8,9

432,6

•1986

17.601

6 *

458,6 *

2,33 % 0,36 % 7,3 1%

12,3 o/o 2,04 %

3.786

+ + +

3 .838 *

1,37%*

3.478

7, 15% 8,86 %

• Previsioni (7) Vedasi S. Parazzin i: Un'analisi dell'evoluzione della spesa militare in Italia, cit., pp. 88-89, per un'illustrazione

dell'aume nto dei costi dei programmi assoc iati alle leggi promozionali.

l rondi cfTcuivamente assegnati alla Difesa rurono suiTìcienti a portare avanti i programmi fino all'inizio degli anni '80, anche perché quelli dell'Esercito avevano subìto un forte ritardo, conseguente a difficoltà di messa a punto dei prototipi. L'Esercito contribuì in pratica al finanziamento dei programmi della Marina e delJ' Aeronautica, diminuendo di circa il 20% la propria «presa » sulle spese discrezionali, dal 51 o/o al,42 % del totale, come riportato nella Tabella 8.

RIPARTIZIONE PERCENTUALE D EL BILANCIO D ISCREZIONALE FRA LE FORZE ARMATE

TAB. 8 Anno

Esercito

Marina

Aeronautica

1975

51,7

19,1

29,2

1976

49,9

21 ,7

28,4

•1977

48,9

23,3

27,8

1978

46,8

21,8

31,4

'1979

43,2

24,6

32,2

1980

41,6

24,6

33,8

198 1

43 ,4

23,6

42 ,6

2t,8

35,6

1983

41 ,9

22,4

35,7

1984

41,9

22,2

35,9

42 ,3

21,9

35,8

1982

1--

1985

Ora che anche i programmi dell 'Esercito sono a punto e possono essere avviati e che sono in corso o in partenza grandi progetti in collaborazione internazionale, la situazione si è fatta critica. Per soddisfare ragionevoli esigenze di ammodernamento e rinnovamento del parco materiali e deLle infrastrutture delle tre Forze Armate sarebbero. mediamente necessari per i prossimi 15 anni all'incirca 7.500-8.000 miliardi in lire 1986 all'anno, rispetto ad una disponibilità che si aggira invece, nel 1986, sui 4 .600 miliardi. Ammesso che si elimini qualche programma meno prioritario e che si ridimensionino qualitativamente e quantitativamente taluni altri, rinunciando a qualche prestazione marginale e ridimensionando il numero dei mezzi da approvvigionare, si potrebbe scendere ad una

esigenza sui 6.500 mld. all'anno. Al di sotto la situazione diventerebbe critica senza l'adozione di provvedimenti drastici di ridimensionamento delle unità operative e di completa ristruttmazione delle Forze Armate. Due sono le soluzioni estreme possibili: adeguare i fina11ziamenti ovvero re perire i fondi necessari all' investimento nell'ambi to del bilancio stesso della Difesa, a carico degli altri settori di spesa, cioè del personale e dell 'esercizio, procedendo ad un cospicuo ridimensionamento delle strutture, soprattutto di quelle di supporto territoriale, logistico, addestrativo e tecnico-industriale della Difesa, cioè dagli stabilimenti e arsenali, il cui livello di funzionalit'à e costo hanno spesso sollevato numerosi interrogativi. Come risulta chiaramente nell'allegato alla Nota Aggiuntiva al Bilancio 1986 riportato nella Tabella 9 e dai recenti interventi sia del Ministro che dei Capi di Stato Maggiore, i supporti assorbono circa il 40% delle intere disponibilità finanziarie della Difesa . Le resistenze pratiche da superare per il ridimensionamento dell'apparato di suppor to delle Forze Armate, in cui prestano servizio decine di migliaia di impiegati ed operai civili, saranno enormi e richiederanno impegno e volontà politica. Sarebbe necessario un organico piano che precisi i provvedimenti da adottare, i loro tempi di attLiazione e i recuperi finanziari ipotizzabi li (nonché le maggiori spese iniziali che comporta qualsiasi provvedimento, anche quello di semplice scioglimento di un ente). Esso è stato elaborato per quanto concerne le Forze Armate, in particolare l'Esercito che prevede di recuperare 150 mld./anno dal funzionamento e di ridurre progressivamente i miljtari di truppa di oltre 15.000 unità. E' invece più carente per quanto riguarda l'area tecnico-industriale della Difesa, dove la quarantina di stabilimenti e arsenali, che costano all'incirca 1.500 mld./anno, non subiranno ristrutturazioni se non marginali, e che tra l'altro potranno essere attuate solo con molta difficoltà. E' quindi prevedibile che non si potrà recuperare quanto necessario, pur tenendo conto della contrazione «fisiologica» delle esigenze. Si dovrà perciò mol to verosimilmente e a tempi più o meno lunghi contrarre la consistenza delle forze operative, in misura maggiore o minore a seconda dell'incremento dei finanziamenti che saranno decisi per il bilancio della Di fesa e che dovrebbero essere vincolati rigidamente aJI'investimento, cioè ai programmi di ricerca, di sviluppo e di approvvigionamento. Occorre infatti evitare che i necessari finanziamenti suppletivi si traducano in semplici misure per mantenere le cose come stanno e per non procedere ad

A LLOCAZIONE OPERATIVA DELLE SPESE DELLA DI FESA (cifre in miliardi) COMPONENTI

1° MIX - INT. •DIFESA NORD-EST

MIX · INT. 3° M IX - JNT. DIFESA DI FESA MARITTIMA AE REA

TAB. 9

4° MIX - INT. SU PPORTO TOTALE DIFESA JfcW~~~go TERRITORIO I-~ AD~D::..:...V:..::O~-I------ I

l. PERSONALE

a. Personale Mil. - in SPE

496,7

226,7

280

444 ,8

92 1,1 •

2.369,3

- di •leva, complemento, richiamati.

568,0

127,2

197,1

275 ,5

608,3

1.776, l

1.113,6

495,1

495, 1

b. Pet·sona·le c ivile c. Pensioni provvisol'ie --

- 1- - - - - ·1- - - - -1--

- -- 1

353,9

477, 1

720,3

155,5

168

129,9

124

285, 1

c . Infrastrutture

370,8 90,3

28,9

304,7 39,7

370,4 90

d. Esigenze l Co· mandi l Enli l unità

108,3

31,4

66,6

17,9

3,3

6, 1

742,8

516,7

547

716

1.162,5

864,5

870,8

320,8

292,2 710,9

3.510,8 710,9

109, 1

36,4

18,1

397,2

1 .33~1

925,5

979,9

357 ,2

1.021 ,2

4.618 ,9

3.142,5

1.796,1

1.793,5

5.652 ,8

TOTALE 1.

1.064,7

3.138,1

5.754,1

188,2

765,6

171 ,8 162,5

1.802,8 411 ,4

11 2,2

440,5

759, 1

19,4

196,8 33,6

196,8 80,3

2. ESERC IZIO a. Addestramento

b. Sostegno

tecni-

co-Jogistico

e. Fitto

immobili canoni acqua e luce

f. Provvidenze

T O T A l E 2.

1.493,5

4.016

3. INVESTIMENTO a . Ammodernamento e Rinnovamento - mezzi e materiali - infrastrutture

b. Rice1-ca e Svi172,6

luppo

TOTA l E 3. TOTALE l + 2 + 3

2.004

................................ h2.867

CARAB INIERi

----

FUNZ. ESTERNE

TOT. GENERALE Da Nola aggiuntivo allo stnlo di previsione delle spese pe•· la Difesa 1986, p. 60.

14.389

... .

.................... -

346 17.602

una razionalizzazione eçonomico-funzionalc dd l 'in te ro apparato. L'esigenza di aumentare le quote destinate all'investimento appare confermata dal fatto che. in campo militare, si sta verificando una vera e propria rivoluzione tecnologica . Non fronteggiarla adeguatamente significherebbe comprometlere nel medio-lungo periodo le capacità difensive e il livello di autonomia nazionale, nonché minare la base industriale della Difesa, ~he deve rimanere competitiva sia per un'adeguata partecipazione alle collaborazioni europee ed atlantiche, sia per la conservazione del proprio attuale spazio di mercato internazionale. Una soluzione, che potrebbe apparire allettante per la sua semplicità e per il suo empirismo, potrebbe essere quella d i aumentare le assegnazioni alla Difesa in una entità pari alla metà dci finanziamenti mancanti all'investimento, subordinando però ogni aumento al contestuale trasferimento di un'eguale entità di fondi dal funz ionamento all'investimento. Inoltre, la Difesa dovrebbe esplicitare le opzioni alternative globali - dottrina operativa, struttura delle forze, programmi d i approvvigionamento c di funzionamento - di breve, medio e lungo periodo, illustrando i riflessi d i ciascuna sulle capacità difensive nazionali e sulla coerenza della difesa italiana con la sicurezza collettiva dall'Alleanza. Solo in tal modo si potranno realizzare maggior rigore c trasparenza della pianificazione delle Forze Armate. La politica d i spesa del M inistero della Difesa e la ripartizione dei fondi fra i vari settori Come già accennato, non esiste una riparttztonc ottimale dei finanziament i della Difesa . L'ellìcacia della spesa di pende dalle circostanze contingenti, sia di natura strategica sia connesse con il livello di validità del parco di materiali e mezzi, in linea di massima esprimibile con la vita residua di ciascuna linea operativa in servizio. Da un punto eli vista generale, necessariamente riduttivo ed astratto, dovrebbe esistere una proporzionalità tra l'acquisto del nuovo ed il mantenimento dello usato e tra le spese per i mezzi, quelle per l'attività addest rativa e que11~ per il personale. Si considera che. a regime, allorquando cioè i sistemi d'arma siano stati regolarmente sostituiti al termine dalla loro vita allimale operativa e tecnica, l'equilibrio fra i settori della spesa mi litare sia raggiunto a llorquando il 40% delle risorse vie ne destinato al personale, il 25% all'esercizio ed il 35 % all'investimento (8). (8) Taluni esperti peraltro sostengono che le spese per

Cv idcntcmc nlc quunclu il parco materi ali è in v~,;c chiato, le spese di esercizio aumentano e vengono compresse le disponibilità per l'investimento, determi nando una perversa spirale di progressiva inefficienza . Da tale spirale s i può uscire o con fì nanziamcnli aggiuntivi per l'investimen to o accettando un decadimento temporaneo della consistenza de l parco, al d i sotto dei livelli che un equil ibrato bilanciamento alla spesa fra i due settori consentirebbe d i mantenere, per e ffettuare uno sforzo nel l' investimento c riportare così, quanto prima, il parco a cond izion i d i gestio ne economicamente ottimali . Inoltre, per aumentare la validità operativa de i mezzi si potrebbe ricorre re in misura maggiore di quanto si faccia attualmente al refìtting dei sistemi d 'J1111a in servizio. E' com unque difficile effettua re analisi generali e astratte. Le uniche val utazioni realistiche potrebbero derivare da un esnme di dettaglio delle varie componenti del parco. Anche in questo campo interviene, in misura determinante la sofisticazione tecnologica e il quality index. Il tasso ottimale d i investimento necessario è pari al valore attualizzato del parco (considerando i costi unitari dei nuovi material i sostitutivi di quelli in servizio), suddiviso per la du rata d i vita ottimale d i ciascun mezzo. Questo evide ntemente adottando una pianificazione c he preveda la costanza delia struttura de lle forze , in cu i c ioè i mezzi che d ivengono via via dismessi siano sostituiti da un egual numero d i mezzi delle nuove generazioni. Ciò sign ilìca aiTrontarc un tasso di incremento dc ii 'investimento che viene generalmente considerato essere dell'ord ine dell'8% annuale in termini rea li (cioè oltre l'infl azio ne propria del «paniere» de lla spesa m il ita re) . Evidenteme nte ciò è 'impossibile. Sarà pertanto inevitabile sia una contrazione del numero dei sistemi d'arma in serviz io, sia una contrazione delle strutture, sia un maggio re ricorso alla mobi litazione, o ltre, come già accennato, al refìtting dei sistemi d'arma in servizio e alla rinu ncia a capacità operative margina li otteni bili con prestazio ni tecnologiche aggiuntive. E' anche verosimile che negli ann i '90, in c ui s i manifesterà una vera e propria rivoluzione negli armamenti convenzionali (laser. canno ni a rotaia elettromagnetica, armi elettro-termiche, ccc.), la percentuale attimale dell'investimento rispetto al tota le delle spese della difesa debba essere pari, se non superiore, a l 40 %, con conseguente contrazione dei fondi dest inati all'esercizio e al personale. L'evoluzione della struttura in terna dei bilanci della D ifesa negli ultimi a nni è riportata nella Tabell a 10 . l'investimento debbano tendere al 40% dell'intero bilancio.

EVOLUZIONE DELLE SPESE DEL MINISTERO DELLA DIFESA, DAL 1970 AL 1985

Ul O\

TAB. 10

1970

1973

1976

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

582

890

1.260

2.099

2.620

3.099

4.074

4.576

4.657

5.428

·-..=:::: o(.)

205

311

354

692

1.075

1.341

1.917

2.135

2.474

375

392

488

698

462

321

457

624

972

962

....

136

211

662

1.430

1.688

1.498

2.356

2.971

3.701

C+ D

465

528

699

1.360

1.892

2.009

2.441

2.980

3.943

4 .663

s:: ~

:....

~ co

'6 >

90 .

C'ii ·-

12 <1:1

1.114

1.622

2.269

3.812

5.204

6.183

7.856

9.473

10.735

12.565

'§

463

648

664

1.389

1.525

1.762

2.551

2.722

2.765

3.434

1.577

2.271

2.934

5.201

6.729

7.945

10.407

12.195

t 3.500

15.999

·.c

A/E

0,52

0,55

0,56

0,55

0 ,50

0,50

0 ,5 1

0,48

0,43

c.. C'G

D/E (C+ D)/E

0,08

0,09

0, 16

0,27

0,24

0,27

0 ,29

0,42

0,31

0 ,3 1

0,32

0,36

0 ,32

0 ,3 1

0,31

0,36

0 ,37

100

106

129

157

211

246

100

118

150

182

206

241

100

118

139

161.

176

190

C+ D

100

120

129

100

107

113

117

126

........

5c..

<ii

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C+D

'§

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Deflattore

.....

PfL

ti)

] cG

Elaborazione d i G. Graziola presentata al seminario IAI del giugno 1985: l bilanci della Difesa. Quale futuro? LEGENDA:

• A · Spese per il personale; B - Acquisti ai beni e servizi vari; C - Acquisti ordinari di armi; D - Acquisti di armi per potenziamento; C + D - Acquisti di armi; E - Spese militari; F - Spese non militari; G -Spese del Ministero della Difesa (per l'esatto contenuto, vedi G. Graziola. le politiche di spesa del Mi nistero della Difesa , l' Industria, n. 2, 1984). • Per. gli anni 1970-83, i valori assoluti sono stati consecutivi di cassa; dal Rendiconto generale dell'amministrazione dello Stato. · Per gli ann i 1984-85, quei valori sono le previsioni del d.d.t.· sul bilancio (Tabella 12).

Da essa si può rilevare che dal 1975 il bilancio della Difesa, a prezzi còstanti, ha subito una variazione abbastanza contenuta in valore assoluto, pur dimostrando una ripresa dal 1980. li bilancio ha invece subito notevoli variazioni nella sua ripartizione interna, sia fra le Forze Armate (aumento dei fondi della Marina e dell'Aeronautica) sia fra i settori di spesa. In particolare, le spese per il personale sono diminuite dal 56% del 1976 a meno del 50%. In proposito, occorre tener conto che, dal 1976, le pensioni ordinarie dei militari sono passate a carico del bilancio del Ministero del Tesoro. Tale provvedimento è stato però compensato dall'incremento delle spese per il personale dell'Arma dei Carabinieri, conseguente all'aumento del personale e ai miglioramenti economici attribuiti alle forze di Polizia. Poiché il numero dei militari in servizio nelle Forze Armate è diminuito solo per quelli di leva (fatto questo che grava in modo tutto sommato ridotto sulle spese del personale, essendo gli oneri d eli 'addestramento a carico dell'esercizio), mentre il numero degli operai civili è assurdamente aumentato in conseguenza de li 'assunzione di 17.000 operai da parte della Difesa a cavaliere degli anni '80, la cosiddetta qualificazione della spesa militare è derivata non tanto dagli incrementi delle risorse globali, quanto dai mancati adeguamenti economici al personale militare in servizio permanente.

E' questa una realtà che meriterebbe d i essere approfondita. A lungo andare il trattamento economico gioca sul livello qualitativo del personale. Ai fini della capacità difensiva globale non serve a nulla acquistare nuovi materiali, di prestazioni anche eccezionali, se non esistono uomini selezionati, preparati e motivati che li impieghino. Il fattore umano è determinante: trasforma le capacità tecniche in capacità operative. La stessa efficienza e motivazione del personale di leva sono determinate dalla qualità dell'inquadramento. l recuperi effettuati nel settore del personale si sono travasati pressoché e~clusivamente sull'investimento, così come le somme che Marina e Aeronautica hanno recuperato dall'aliquota di finanziamenti che prima del 1975 veniva assegnata all 'Esercito.

La tabella I l riporta l'evoluzione dell'investimento fra il 1975 e il 1984 ripartito fra le Forze Armate. Per inciso, nel d.d.l. sullo stato di previsione della spesa 1986 si può avvertire una certa diminuzione dci rondi destinati all'Aeronautica (cap. 4051), un aumento di quelli dell'Esercito (cap. 40 11) e una costanza di quelli della Marina (cap. 4031). Complessivamente il bilancio 1986 comporta, n-

EVOLUZIONE DEGLI INVESTIMENTI GLOBALI DELLE TRE FORZE ARMATE TAB. 11

ANNO

TOTALE

ESERC ITO

MARINA

AERONAUTICA

l l

17, t

255

164

22,5

296

285

32,5

214

24,4

377

43,1

1.222

404

33, 1

284

23,2

534

43,7

1979

1.589

495

31,2

455

28,6

639

40,2

1980

1.878

593

3 1,6

520

27,7

765

40,7

1981

2.170

743

34,2

579

26,7

848

39,1

1982

2.43 1

749

30,8

598

24,6

1.084

44,6

1983

3.286

994

30,2

834

25,4

1.458

44,4

1984

4.091

1.290

3 1,5

1.038

25,4

1.763

42,1

1975

562

21 1

37,5

1976

730

270

1977

876

1978

FONTE: Mondo Economico n. 31/ 1985- Elaborazione bilancio di previsione dello Stato (anni 75-84).

45,4 40,5

spetto a quelli degli anni precedenti, un'inversione di tendenza nel settore d eli 'investimento; il ritmo di aumento degli anni precedenti si è sostanzialmente bloccato. E· da vedere quali saranno le turbati ve che questo fatto causerà sull'atluazione delle programmazioni delle Forze Annate, soprattutto qualora non fosse possibile effettuare tutti i preannunciati recuperi sul funzionamento e i bilanci dei prossimi anni non fosse1·o tali da recuperare le mancate assegnazioni del 1986. E' ancora da notare che nell"ambito delle spese di approvvigionamento italiano i sistemi d'arma principali (major equipmenls) assorbono una percentuale del procuremen/ molto maggiore di quanto avvenga negli altri paesi occidentali. La cosa è preoccupante. Infatti, si accettano evidentemente carenze nei settori dci materiali complementari, delle parti di ricambio c delle scorte di munizionamento. Esse potrebbero finire per vanificare l'efficncia operativa reale dei sistemi d"arma moderni che vengono acquistati. La gestione del bilancio della Difesa Gli strumenti fondamentali per assicurare la necessaria correlazione fra la programmazione c i concreti atti di gestione sono rappresentati da due istituti tipici della Difesa: quello del controllo operativo dei fondi e queiJo dell'impiego operativo dci fondi. Con tali due istituti si concreta la bipartizione fra funzioni di Stato Maggiore e funzioni tecnico-amministrative (9). I n questa sede basta accennare a l particolare argomento, in riferimento alle modifìcazioni che l'attuale normativa dovrà subire qualora si pervenisse all"elaborazione di una pianificazione c di una programmazione finanziaria integrata in ambito intcrforzc. Il controllo operativo dei fondi consiste nell'attribuzione, ali 'inizio di ogni esercizio finanziario, alle Direzioni Generali delle somme che l'ente programmatore destina alln gestione di ciascuna sui vari capitoli di bilancio, con l'indicazione dell"organo (Ufficio dello Stato Maggiore, ad esempio), a cui è devoluto l'impiego operativo dei fondi , per la quota di propria competenza. Tali somme sono però modiricabili soprattutto in sede di assestamento eli bilancio o di manovra interna di

(9) Esistono beninteso delle eccezioni. Per le spese vincolate (ad esempio. stipendi, pensioni provvisorie, ecc.) gli enti programmatori, n cui é devoluto il controllo e J"impiego operativo dei fondi. sono le Direzioni Generali coordinate da Bilandife; per talune spese discrezionali, sia di esercizio che di ammodernamento. la programmazione e l'impiego opcrnlivo dci fondi sono devoluti a Scgrcdifcsa; c così via.

fondi fra i vari Stati Maggiori. Il controllo operativo dei fondi è di competenza degli uffici finanziari degli Enti Programmatori, cioè in pratica degli Stati Maggiori. L'impiego operativo dci fondi consiste ncll"ordinnre. allll Direzione Generale competente, !"approvvigionamento da effettuare, con l'indicazione dell'entità di fundi che la Direzione Generale può mobilizzare. lracndoli da quelli globalmente attribui ti ad essa all'inizio dell'esercizio finanziario, c altresT con l'indicazione del capitolo d 'imputazione, dci tempi di approvvigionamento, degli enti a cui è destinato il materiale approvvigionato, ccc .. In Wl modo l'organo programmatore può regolare !"attività dell'organo esecutore della spesa. Quest'ultimo è responsabile solo della funzi one contrattuale c delle attività amministrativo-contabili ad essa conciate. L"impiego operativo dei fondi è matcrinlizzato dall'emanazione da parte degli Stati Maggiori e degli rspcttorati Logist ici di ord ini di approvvigionamento alle Direzioni Generali o di ordini di finanziamento a favore degli organi territoriali e periferici delegati ad effettuare le spese decentrate e a cui le Direzioni Generali accreditano i fondi prescriui. Il sistema, tipico del Ministero della Difesa, garantisce la coerenza fra programmazione e gestione del bilanc io cd assicura la controllabilità di quest'ultima. Evidentemente l'attuale procedura (10) prevede l'assoluta preminenza degli Stati Maggiori di Forza Armata nella gestione del rispettivo bilancio. Qualora venisse attribuita allo Stato Maggiore della Difesa la responsabilità della pianificazione c della programmazione finanziaria intcrforzc, occorrerebbe contestualmente devolvergli l 'autorità di emanare o di controllare gli ordini di approvvigionamento, almeno relativamente ai capitoli dell"investimento (Il), che sono poi quelli su cui si esercita maggiormente la facoltà discrezionale. Ciò eviterebbe il pericolo che la gest ione di Forza Armata sconvolga di fatto l'intero programmazione interforze, vnn ifìcandonc il carattere unitario. La cosa non è però fattibile senza un completo riadcguamento organico dello Stato Maggiore della Difesa c del Scgrctarinto Generale della Difesa, abolendo anche l'autorità degli Stati Maggiori di Forza Armata di impnrti1:c direttamente ordini c disposizioni anche di dettaglio alle Direzioni Generali.

(IO) Rcgolamentata dalla circolare ministcriale CAB 38346 del 27 otlobrc 1967. (Il) In pratica sono quelli compresi nella rubrica 12 della categoria IV c, in pane, del titolo I l del bilancio per le spese di l"icerca c sviluppo interrorzc c per la costruzione eli alloggi di servizio.

VALUTAZIONE SOMMARIA DELLE ESIGENZE DI INVESTIMENTO la

MISS IONE INTERFORZE

Difesa a Nord Est 1986

Manovra delle forze Difesa controcarri Fuoco terrestre Concorso aereo Concorso navale Difesa controaerea unità

l 120

350

TOTALE

726

14.300

16.0 10

3.000 1.000 2.000 1.600 1.000 925 ( +26%)

8.600

10.836

3.700 8.000

40 200 45 765

1.400 1.200 979 ( + 2(},6%)

14.300

18.100

Difesa del territorio

Manovra delle forze Difesa controcarri Fuoco terrestre Difesa con tr-o::~eren Forze navali

t .200 600 900 600 t .500

221 68

TOTALE

6° 13LOCCO DI ESIGENZE

480

TOTALE

1335 19 % )

Difesa Aerea

AMX e RS EFA Produzione EFA - Sostituto NIKE - Difesa di punto - Mezzi di scoperta

4" MISSIONE TNTERFORZE

Totale corretto Impor to Programmi

tl.OOO 1.300 2.200 3.500 900 2.500

253 133

- Supporto aereo -EH 101

decennio 1986-95

Difesa a Sud

Controllo del mare Operazioni costiere Operazioni subacquee

32 MISS IONE INTERFORZE

(lo l)

260 260 40 410 90 40

TOTALE

23 MISS IONE lNTER FORZJ!

1986

289

357

4.800

5.828

SU PPORTI t021 ( + 35%)

13.723

NOTE: Da Nota aggiuntiva al bilancio 1986. l) Totale esigenze d 'investimento speeiricate neUa nota aggiuntiva 64497 mld .. cioè 1900 mld./anno in più rispetto ai 4600 disponibili nel 1986. 2) Le esigenze vanno considerate sottovalutate. anche se sono state incrementate del rapporto esistente fra investimento di dettaglio e investimento globale per missione indicato nella nota aggiuntiva , e anche se taluni programmi superano l'arco del decennio. Molti programmi infatti non sono menzionati. Ad esempio: NIKE c HAWK, velivoli antisom, da rifornimento in volo, da trasporto e AEW; elico.tteri, eccetto queUi e/ c; ACCS; ecc. 3) L'aumento del 35% del 6• blocco di esigenze tiene conto dell'incremento dei fondi infrastrutturali NATO, dell'esigenza di adeguamento delle scorte di munizioni, della necessità di un radicale ammodernamento alle infrastrutture. ecc. 4) Nella determinazione delle esigenze occorre considerare una riserva di almeno il 20% di fondi, per cui le esigenze di investimento del decennio ammonterebbero a circa 7500-8000 mld. in lire 1986 all'anno.

· l 'Economia della Difesa.

L'economia della Difesa

l VINCOLI ECONOMICI E DI BILANCIO DELLA DIFESA ITALIANA. UNA PROSPETTIVA ALL' INIZIO DEL 1987

l V INCO LI ECONOMICI E Ul BI LANCIO DELLA DIFESA ITALIANA. UNA PROSPETTIVA ALL' INIZ IO DEL 1987 Apporto mi litare italiano alla difesa colle ttiva della Alleanza Le dimensioni delle Forze Annate italiane sono ragguardevoli: 490.000 uomini (270.000 nell' Esercito, 100.000 nell'Arma dei Carabinieri, 45.000 nella Marina e 75.000 nell'Aeronautica), 24 Brigate, di cui 14 corazzate e meccanizzate, 1.700 carri armati, 5.000 veicoli cingolati, 1.300 pezzi d'artiglieria, 700 elicotteri, 24 navi d'altura, l O sommergibili e 450 aerei da combattimento. Pur con tutte le carenze qualitative che hanno, si tratta di un contributo notevole alla difesa collettiva dell'Alleanza. Jl problema essenziale è costituito dal divario esistente fra tale entità di forze e .le disponibilità di bilancio. Esso ne rende estremamente problematica la possibilità di ammodernamento, tanto più che sono in servizio mezzi molto vetusti, soprattutto dell'Esercito ma anche della Marina e dell'Aeronautica, che devono essere o radiati, con conseguente ridimensionamento delle forze, o sostituiti nei prossimi anni. Si sono inoltre accumulati ritardi nel settore del personale, il cui trattamento economico dovrà essere migliorato, e delle infrastrutture. In sostanza, almeno in parte, i problemi finanziari di oggi sono dovuti alle carenze accumu latesi nel passato. Nel 1986 il bilancio della difesa italiano (in termini NATO) è ammontato a 12.251 milioni di $, rispetto ai 3.156 del Belgio, ai 25 .955 della Francia, ai 24.716 della Germania Federale, ai 4.752 dei Paesi Bassi e ai 27.486 detrUK (USA , 277.484). Occorre peraltro considerare che circa il 20% del bilancio della difesa italiano è impiegato per i Carabinieri e per funzioni esterne (protezione civile, rifornimento idrico alle isole minori, ecc.). Considerando il rapporto tra il bilancio della difesa e il PI L, l'Italia si è collocala nel 1986, all'ultima posizione fra i grandi paesi europei della NAT O, con il 2 ,7% del Pl L, rispetto al 3,2% del Belgio, al 4 % della Francia, al 3,1 o/o

della Repubblica fcdcra lc di Germania, al 3,1 o/o dei Paesi Bassi e al 5, 1% deli ' UK (6,8% USA). La spesa militare per abitante è particolarmente bassa tenuto anche conto del divario esistente fra il reddito italiano e quello degli altri paesi nord-occidentali. Sempre nel 1986, è stata di 189$ rispetto ai 43 1$ in Belgio, 5 13$ in Francia, 454$ in Germania , 409$ nei Paesi Bassi e 536$ in UK (883$ USA).

li numero dei militari corrisponde invece a quello degli altri paesi europei. Sempre nel 1986 era di 490.000 unità (100.000 Carabinieri), rispetto alle 107.000 (16.000 Gendarmeria) in Belgio, 557.000 (85.000 Gendarmeria) in Francia , 495.000 in Germania, l 07.000 nei Paesi Bassi é 331.000 neii ' UK (2.294.000 USA) . Molto inferiore rispetto agli altri paesi europei è l'entità del personale civile della difesa: 57.000 in Ital ia, rispetto ai 142.000 della Francia, ai 189.000 della Germania e ai 199 .000 dell'UK (1.112.000 USA). La spesa per militare in servizio è molto bassa : si aggira tra la metà e un terzo dei principali paesi NATO. Esiste quindi in Italia una preoccupante sottocapitalizzazione delle Forze Armate. Esistono peraltro indicatori più positivi. l n primo luogo, negli ultimi l O anni il bila ncio italiano della difesa ha registrato un deciso aumento in termini reali, nonostante la grave crisi economica che ha colpito il paese. Jl bilancio della difesa rispelto al PIL è aumentato dal 2,4% del 1977 al 2,7% del 1986. Questo è capitato in un per iodo in cui le spese militari degli altri paesi NATO, con eccezione beninteso degli USA, generalmente si sono mantenute costanti o sono addirittura diminu ite rispetto al PIL. A partire dal 1980 si sono verifìcat i gli aumenti di bilancio illustrati dai numer i indice ri portati nella tabella c he segue. In secondo luogo, i bilanci in termini assoluti non esprimono compiutamente ciò che essi significano per il contribuente e per l'economia. Se si considera il «prosperity index», utilizzato normalmente nel Rap-

Anno

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987*

Bi lancio di competenza

100

99,9

110,4

116,3

126,6

137,2

135 ,3

140,9

Bi,Jancio di cassa

100

99,2

11 ,4

116,0

l 17,7

127,6

127,8

133,7

• previsioni.

porto annuale del Segretario alla Difesa USA al Congresso sull'«Allied Contributions to the Common Defense», la posizione italiana si colloca all'incirca nella media dell'Alleanza. Questo significa che, l 'Italia contribuisce alla difesa comune in modo equo, tenendo conto del suo livello di ricchezza, tasso di disoccupazione, inflazione, deficit pubblico, ecc .. In terzo luogo, negli ullimi dieci anni è aumentata in modo rilevante la percentuale di fondi dedicata all'investimento, cioè alla ricerca e sviluppo e al procurement, in particolare per i sistemi d'arma maggiori. T orneremo in seguito su questo aspetto. Ciò è capitato nonostante che negli ultimi 10 anni si sia verificato un aumento di 50.000 militari circa (in parte dell'Arma dei Carabinieri), in netto contrasto con le tendenze esistenti in tutti gli altri paesi europei di diminuire l'entità del personale. Dal 1985 comunque è in corso un processo opposto. Quello di una deflazione degli effettivi, che si aggirerà su circa 20.000 unità in quattro anni. Essa sarà sostenuta esclusivamente dall'Esercito e realizzata con un ridimensionamento delle organizzazioni di supporto e con lo scioglimento di talune «Combat Support Units», in conseguenza dell'eliminazione dei quattro comandi di divisione esistenti. Dovrà invece aumentare il personale di leva della Marina per la riduzione della (erma da 18 a 12 mesi, che sarà attuata entro il 1989. Si tratta di dati aggregati, estremamente difficili da confrontare con quelli di altri paesi. Gli sforzi, peraltro meritori, effettuati in campo NATO per definire una «Purchasing Power Pa· rity», trovano infatti difficoltà molto rilevanti per l'omogeneizzazione dei dati (ad esempio in Italia i materiali terrestri pagano un'IVA del 18%, mentre i mezzi aerei e navali ne sono esenti). Inoltre, se il 20% del bilancio del Ministero della Difesa è destinato a funzioni diverse dalla difesa nazionale, altri fondi, specie dei Ministeri dell'Industria, della Ricerca Scientifica e Tecnologica e delle Partecipazioni Statali, rappresentano dei finanziamenti indiretti pér la difesa. Essi sono di difficile quantificazione. Tuttavia, si possono valutare all'incirca a 200 miliardi di lire all'anno (poco più dell'l% del bilancio) . O ccorrerebbe, inoltre, considerare gli oneri non di bilancio, quali quelli rappresentati dalla coscrizione, dalle servitù militari e dalle basi NATO. L'apporto dell'Italia alla difesa collettiva va valutato infine in riferimento alla situazione geostrategica e ai compiti assolti nel quadro NATO. La scarsa ampiezza dello scacchiere nord-orientale italiano, ]'intensissima urbanizzazione del corridoio friul ano veneto, esteso in senso Est-Ovest per circa t 20 Km, la natura montana delle

posizioni di confine, l 'esistenza di una fascia fortificata su p iù linee scaglionate per 60 Km di profondità e la presenza di stati cuscinetto fra le fronti ere italiane e le forze del Patto di Varsavia, consentono di formulare un giudizio più positivo sull'apporto italiano all'Alleanza, di quanto avverrebbe basandosi solo su indicatori percentuaJistici e finanziari.

Le prospettive dell'economia italiana" L'economia italiana sta riprendendosi dalla fase recessiva che aveva conosciuto dal 1981 al 1983 (variazioni PI L: 1981, + 0,2 %; 1982, - 0,5%; 1983, - 0,2 % ), con un aumento del PIL nel triennio 198486 rispettivamente del 2,8, del 2,3 e del 2,7 % . Non è ancora sufficiente, pur tenendo conto che in Italia esiste un'«economia sommersa», che secondo recenti indagini statistiche ammonterebbe al 10-15% del PIL e che ha conosciuto e conosce un più rapido ritmo di sviluppo. Tuttavia il «controshock» petrolifero non ha avuto effetti apprezzabili sulla crescita, come, daltronde, è capitato per tutti i paesi OCSE, anche per la diminuzione del potere· d'acquisto dei paesi produttori di petrolio che si è riOessa negativamente nelle esportazioni. Anche il tasso di inOazione dei prezzi al consumo, che nel 1980 aveva superato il 20%, sta rientrando, pur mantenendosi superiore di qualche punto rispetto a quello dei nostri partners e competitori commerciali. Nel t 986 è stato del 6, l % rispetto al 2,4 % della Francia, al - 0,3 % della Germania Federale e al 3,7% dell'UK. Il tasso di inflazione programmato per il 1987 è del 4 %, ma il Ministero del Tesoro l'ha recentemente rivalutato al 4,7 %, mentre l'OCSE lo valuta al 4 % e Prometeia al 4 ,5% . Negli anni immediatamente seguenti è presumibile che l'inOazione mantenga il livello 1987 o addirittura sia destinata ad aumentare leggermente. La produttività industriale è migliorata, così come lo sono stati i rapporti di lavoro, con un numero di ore di sciopero inferiore a quello del passato. Le grandi imprese si sono riorganizzate e riequipaggiate negli ultimi c inq~e anni ed hanno attuato una vigorosa politica di espansione sui mercati esteri. Anche il livello tecnologico è migliorato e sono aumentati in misura molto rilevante i fondi dedicati aLia ricerca scientifica e tecnologica. La disoccupazione è molto rilevante: è dell'Il, 25 % rispetto ad una media OCSE dell'8,25 % . Ancora più preoccupante è la distribuzione della disoccupazione. Essa è concentrata nei giovani, come capila pe-

raltro in tutti gli altri stati, e soprattutto in talune regioni meridionali, costituendo un potenziale fattore d'instabilità politico-sociale. Paradossalmente, fatto ancora più strano per un paese tradizionalmene di emigranti, in Italia lavora oltre un milione di stranieri, cioè aU'incirca il 5 % della forza di lavoro italiana . T.alc percento è destinato ad aumentare. Le prospettive di sviluppo dell 'economia italiana nei prossimi anni inducono a molta cautela. ll rapporto di previsione dell'influente istituto econometrico Prometeia, del dicembre 1986, prevede per il 1987 una crescita del PIL del 2,8 % (rispetto al 3,5% considerato nel settembre 1986 dai Ministri finanziari e del 3% valutato daU'OCSE) e per il 1988 del 2,7 % . Data la forte internazionalizzazione dell'economia italiana la crescita sarà contenuta a meno che non vengano decise politiche particolarmente espansive in altri paesi, in particolare in Germania. Molto verosimilmente l'inflazione si attesterà nel 1987 su valori. abbastanza elevati quali que!Ji di fine 1986 (4,7%) per cui peggioreranno le ragioni di cambio della lira e si verificherà una crescita maggiore delle importazioni rispetto alle esportazioni. La pressione fiscale non potrà aumentare. La · situazione economica generale non si presta ad una politica espansiva dei bilanci della difesa. L ·aspetto più preoccupante nel futuro dei bilanci della difesa è però costitu ito dall'enorme deficit pubblico esistente in Italia. 11 fabbisogno complessivo dello Stato è ammontato nel 1986 al 14,3% del PIL. Gli obiettivi della politica economica espressi dai Ministri fmanziari ne prevedono la riduzione all'8,7 % nel triennio '87-'89, con annullamento nel 1990 del fabbisogno al netto degli interessi (poco più del 7% del PJL). A tal fine, le spese correnti dello Stato non dovrebbero accrescersi in tem1ini reali, mentre le spese in conto capitale dovrebbero aumentare ad un tasso non superiore a queUo del PJL nel 1987 e leggermente inferiore per gli anni successivi (Ministero del Tesoro: «Obiettivi e strumenti della manovra di bilancio per il triennio '87-'89»- Roma ottobre 1986). Solo in tal modo sarà possibile contenere l'enorme debito pubblico, che ha superato il l 00 % del PJL. Esso costituisce un potente generatore di nuove spese e di nuovi disavanzi, dato l'ammontare degli interessi .• Provoca inoltre un continuo rischio di instabilità finanziaria, poichè il debito pubblico va rinnovato per oltre un terzo ogni anno. Incide infine negativamente sugli investimenti, contribuendo a mantenere elevati i tassi di interesse, soprattutto di quelli a breve termine. Appare indubbio che, solo con un forte contenimento della spesa pubblica si determineranno le premesse per un più rapido sviluppo del Pl L

negli anni '90 e quindi spazi finanziari per un cospicuo aumento dei bilanci della difesa (a meno evidentemente che non si determinino fatti del tutto nuovi ne11a situazione politico-strategica internazionale). Applicando rigidamente gli intendimenti programmatici delle autorità finanziarie (spese correnti con crescita zero e spese in conto capitale agganciate al PIL), il bilancio delJa difesa sarebbe destinato in linea di massima a crescere nei prossimi anni del 1,8%. Solo a partire dal 1990, si potrebbero ipotizzare incrementi maggiori. Questa ipotesi finanziaria è prevista anche nella Nota aggiuntiva al bilancio della difesa 1987, presentata al Parlamento dal Ministro Spadolini, che prevede un finanziamento Straordinario nel prossimo decennio di taluni programmi che non possono trovare spazio finanziario nell'ipotesi finanziaria prima descritta. Tale ipotesi finanziaria è giudicata assolutamente inaccettabile dai responsabili militari della difesa. Infatti, le spese per il personale sono destinate inevitabilmente a crescere, anche per la recente approvazione di una legge sul reclutamento, che consente alle Forze Annate di arruolare fino a 65.000 volontari, oltre a consistenti miglioramenti del trattamento dei coscritti. Ma i responsabili militari sono preoccupati soprattutto delle esigenze di ammodernamento dei sistemi d'arma. Esse richiederebbero che l'aliquota di bilancio dedicata all'investimento, aumentasse mediamente nei prossimi dicci anni del 40% in termini reali rispetto a quella prevista nel bilancio 1987. Per l'approvvigionamento e lo sviluppo di nuovi materiali occorrerebbe disporre di 6.500 mld. in lire 1987, rispetto ai 4.500 circa ora disponibili. La sensibilità attuale delle forze politiche per la sicurezza nazionale, specie per l'elevazione della soglia nucleare e per la situazione in Mediterraneo, fa ritenere con sufficiente sicurezza che i «plafonds», fissati dai Ministeri finanziari senza alcuna considerazione delle esigenze e degli imperativi delJa difesa, cioè senza nessun approccio programmatorio, potranno essere superati. Lo fa ritenere anche la rigidità temporale di taluni programmi maggiori legati a collaborazioni internazionali e, in un certo senso, anche la prevedibile contrazione delle esportazioni italiane di armamenti. Si può fondatamente ritenere che le spese del personale vengano agganciate alla dinamica dei provvedimenti legislativi che diventeranno operanti nel periodo e che le spese per i materiali e per le infrastrutture possano avere un tasso di incremento del 6% annuo, all'incirca corrispondenti a quello della recente legge

di programma della difesa francese. Pur essendo inferiore di due punti a quanto necessario per un sistematico ammodernamento dell'intero parco, tale ipotesi finanziaria permette di escludere ridimensionamenti traumatici delle forze operative italiane nel prossimo decennio. Preciso che non si tratta di dati ufficiali, ma di semplici considerazioni personali, che considerano la probabilità di un aumento almeno del 4 % annuo del bilancio della difesa. La pianificazione e la politica di spesa del Ministero della Difesa. La pianificazione e la programmazione della difesa in Italia hanno incontrato difficoltà per diverse ragioni. In primo luogo, per la mancata unificazione interforze, dati gli scarsi poteri attribuiti allo Stato Maggiore della Difesa e al Direttore Nazionale degli Armamenti. In secondo luogo, per l' inesistenza di ipotesi finanziarie affidabili. Se si fa riferimento al decennio 1977-1987 le variazioni del bilancio di competenza della difesa in termini reali rispetto all'anno precedente sono state le seguenti: + 0,36%, + 7,31 %, + 2,44 %, -6,47 %, +9,62%, + 12,3%, +2,4%, + 7, 15%, +8,86%, + 1,4% e +4,5% (previsioni 1987 con tasso d 'inflazione programmato del 4 %). Ciò dà una idea dell'aleatorietà di uno dei dati di base della programmazione militare. In terzo luogo, è mancata una struttura di contabilità che collegasse gli input finanziari con le realizzazioni fisiche e con le finalizzazioni operative degli stanziamenti. Pertanto, i finanziamenti non sono generalmente stati correlati ai programmi e alle esigenze della difesa. In quarto luogo, la difesa è carente nel settore della preventivazione dei costi, mentre le procedure amministrativo-contabili sono particolarmente lente, inadeguate ad una gestione tempestiva ed efficace del bilancio. Molti progressi sono stati fatti negli ultimi anni, per correggere le quattro carenze prima illustrate. In primo luogo, è in corso di approvazione da parte del Parlamento una legge di riforma del vertice militare. Essa attribuisce al Capo di Stato Maggiore della Difesa la responsabi lità della pianificazione generale e finanziaria interforze e al Direttore Nazionale degli Armamenti quella della realizzazione tecnicoamministrativa dei programmi. l n secondo luogo, si cerca di definire un 'ipotesi lìnanziaria più stabile, che consenta un preciso riferì-

mento per la pianificazione. Invero, però, come si è già prima illustrato, continua a persistere la tendenza di elaborare tale .i potesi frnanziaria in astratto, al di fuori cioè da ogni considerazione delle effettive esigenze e programmi delle Forze Armate. Ciò vanifica in pratica ogni positi vo e!Jetto ai fini della stabilità della programmazione. Infatti, la forza delle cose inevitabilmente si impone oltre qualsiasi artificioso plafond finanziario. Un'analoga esperienza ha .conosciuto recentemente la Francia. Nella legge di programma quinquennale 1984-1988 l' ipotesi finanziaria prevedeva un aggancio dei bilanci militari alla crescita del PIL, rispetto a cui dovevano progressivamente aumentare. La nuova legge di programma 1987-199 1 prevede invece un'incremento della quota destinata ai materiali del 6 % annuo in termini reali. Ciò dovrebbe conferire maggiore stabilità alla programmazione, concorrendo poderosamente al contenimento dei costi dei nuovi sistemi d'arma. Quando le ipotesi finanziarie non sono realistiche, si determina negli Stati Maggiori la consapevolezza che in qualche modo si dovrà adeguarle alle esigenze reperendo i fondi necessari. · La cosa ha un deleterio effetto inflazion istico sulla spesa militare. La scarsa determinatezza dei fondi che si renderanno effettivamente disponibili rispetto alle esigenze, induce gli Stati Maggiori, in tutti i paesi occidentali, a gonfiare le esigenze, sperando nel meglio cd a correggere poi la programma-. zione in sede di gestione, con slittamenti, r idimensionamenti e cancellazione di programmi e, quindi in definitiva , con una minore efficacia cd economicità della spesa. Jn terzo luogo, dal bilancio '85 in poi , al bilancio della difesa suddiviso per capitoli aventi significato solo giuridico contabile, è stata allegata una Nota Aggiuntiva che ripartisce i fondi di previsione secondo cinque missioni operative interforze (difesa a nord-est; difesa a sud; difesa aerea; difesa operativa sul territorio; protezione civile e forze di intervento esterno), a cui si aggiunge un blocco di esigenze comuni, relative ai supporti addestrati vi, logistici e territoriali. Questo sistema, in fase di progressivo perfezionamento e di messa a punto, dovrebbe fornire un quadro programmatico che consenta di definire in modo più organico gli obiettivi di forza e le loro priorità. Dovrebbe anche permette1·e di esplicitare la finalizzazione dei finanziamenti c il loro impatto sull'efficienza della difesa. In quarto luogo, sono in corso di revisione le procedure contrattuali, per consentire una più efficace gestione del bilancio. Anche l'organizzazione per In preventivazionc dci costi è in corso di miglioramento,

-------------------------mentre I<J co:.tìtuzione di un mccordo pill organ ico fr<J la difesa, l'i ndustria e la ricerca scientifica e tecnologica, con l 'istituz ione di un Comitato Difesa - l ndustria uvvcnuta nel 1984, dovrebbe consen tire un migliore coordinamento e una riduzione del d ivario fra i tempi considerati nella pianificazione c quelli effettivi di rcnlizzazione dei vari programmi. f-'ino a ( 1975, fa ripartizione dci finanZiUJ11enti fra le Forze Armate avveniva su base pcrcentualistica. A parte il personale militare e civile di carriera, all 'Esercito veniva assegnato il 51 o/o dei fondi, alla Marina il 19% e all 'Aeronautica il 30 %. Erano stati peraltro previsti in taluni casi dei finanz iamenti straordinari legati a determinati programmi. Questa ripartizione, ereditata dagli anni cinquanta, era dovuta essenzialmente al fatto che le Forze Armate italiane erano dotate di mezzi ricevuti dagli USA a titolo gratuito o a condizioni fìnanziarie estre mamente favorevoli nel quadro del piano d i aiuti militari. Il bilancio della difesa italiana era essenzialmente devoluto alle spese di funzionamento (personale ed esercizio), mentre solo una parte molto limitata (10-12%) era devoluta a ll 'investimento. Con il cessare degli aiuti americani divenne necessario ammodernare con fondi nazionali i mezzi delle Forze Armate. Questo fu parzialmente possibile negli anni '60, in quanto l'espansione economica italiana consentì di aumentare i bilanci della difesa mediamente del 6% a ll 'anno. T ali incrementi divennero impraticabili con la crisi economica degli anni '70. L'aggravarsi del diva rio fra esigenze e risorse iniposc una profonda ristrutturazionc delle Forze Armate nel t 975 . Essa si tradusse nello sciogl imento di circa un terzo de lle unità operative dell'Esercito, nel nclto ridimensionamento dci programmi della Marina c dell'Aeronautica e nella riduzione del personale di leva. Nel contempo il Parlamento approvava tre leggi di finanziamento speciale. una per c iascuna Forza Armata. Esse raddoppiavano all 'inc irca l'entità dei fondi d' investimento, ed erano collegate con un programma decennale, inteso a sanare

le principali care nze ckl purco materiali delle tre Fort.c Armale. Nel 1984 a tali leggi di finanziamento strHorùinario si aggiungeva una legge speciale per il :finanziamento della rice rca c sviluppo di tre programmi maggiori: il cacciabombardie re leggero AMX, l'elicottero antisommergibile EH 101 c il sistema C 3I CATRJN dell'Eserc ito. L'esplodere dell'inOazione militare («quality index») c soprattutto il fatto che gli stanziamenti ordinari non subirono il ritmo di incremento previsto nel 1975, fecero slittare i programmi decennali prima di c inq ue anni, poi di altri tre, in misura maggio re per l'Esercito, intermedia per l'Ae ronautica e minore per la Marina . Si verificarono 'pertanto ritardi inaccettabili , che imponevano già nel 198 1 e poi ne l 1985 una completa revisione dei programmi. Nel periodo 1975-1980, a seguito dei finanziamenti straordinari, la quota di bilancio dell'Esercito si riduceva dal 51 % al 42 %; mentre quella della Marina saliva dal l 9 % al 22 % e quella dell'Aeronautica dal 30% al 36 % del totale de l bilancio depuralo delle spese per il personale professio nista (32 % circa del bi la nc io), d i quelle per i Carabinieri e per Je funzioni esterne (19 % circa) e di quelle degli organi interforzc (5% circa del bilancio). Oltre a questo movimento «orizzontale» di fondi fm le Forze Armate, che si è stabilizzato negli ultimi ann i, si è determinato un maggiore equilibrio fra le spese per il personale, per l'esercizio (mantenimento cd addestramento) c per l'investimento (ammodernamento e ricerca c sviluppo). Dal 1980 la quota destinata al personale si è progressivamente con tratta ed è aumentata que lla destinata all'acquisto di beni e servizi, come dimostra la tabella che segue. Il bilancio della Difesa 1987 è riportato in allegato t . In particolare, per le spese più direttamente connesse con le Forze Armate (escludendo l'Arma dci Ca-

Anno

1980

1981

1982

1983

1984

198'5

J986

1987*

Personale

48,4

47.9

45 ,9

44,4

43 ,4

42,9

41 , l

Beni e servizi

49,2

49,1

48,8

50,6

52,4

53,3

53,7

55,6

2,4

2,5

3 ,3

3,5

3,2

3,3

3,4

3,3

Altri • previsioni di bilancio.

rabinieri e le funzioni esterne), nel 1987 il 41 % dei fondi è dedicato al personale, il 26% all'esercizio e il 33 % all 'investimento. Nell'ambito dell'investimento del 33 %, il 26% è dedicalo al «p rocu rement», il 3,2% alle infrastrutture e il 3% alla ricerca e sviluppo. Particolarmente vigoroso è stato nell'ultimo decennio l'aumento dei fondi dell'investimento che nel 1975 ammontavano per i materiali al 13,5% del bilancio, per le infrastrutture al 2,7% e per la ricerca e sviluppo allo 0,4%. Si tratta di dati aggregati e perciò riduttivi. Tuttavia sono un indice di un trend sempre più accentuato verso una migliore qualificazione della politica di spesa della Difesa, accordandola come struttura con quella dei paesi più avanzati. E' da notare che le spese nel settore della ricerca e sviluppo sono quelle che stanno conoscendo un maggior ritmo di espansione e che la loro enti tà in termini reali si è più che tl·iplicata negli ultimi cinque anni. Per quanto riguarda la suddivisione del bilancio fra le varie mission i operative interforze la pl'ima missione interforze, relativa alla difesa a nord-est, assorbe circa il 23% dei fondi (22,8% nel 1987); quelle relative alla difesa a sud e alla difesa aerea il 12% dei fondi ciascuna ( 11 ,8% c 11 ,9% nel 1987), la difesa operativa del territorio e le forze d'intervento hanno il 12,5% dei finanziamenti e le funzioni di supporto oltre il 40 % (nel 1987 iJ 41,1 %) delle disponibilità della Difesa.

peso delle organizzazioni di supporto deriva da due fattori. Per l'organizzazione addestrativa, peraltro destinata a dare vita all'emergenza ad unità di mobilitazione, dal fatto che la massa dei militari è di leva, con durata di servizio molto ridotta, e quindi con un gran numero di personale in addestramen to di base. Per l'organizzazione logistica e territoriale, il mancato ridimensionamento. deriva essenzialmente da ragioni di carattere politico-sociale, in conseguenza dell'opposizione delle organizzazioni sindacali del personale civile. Comunque, è stato approntato un programma di ridimensionamento che dovrà alleggerire tale organizzazione e attribuirle una maggiore funzionalità, recupcrando risorse finanziarie e di personale (il 58% del costo delle organ izzazioni di supporto è rappresentato dalle spese per il personale, contro il 26 % dell'incidenza del personale sul costo delle missioni operative intcrforze). L'esame sinora condotto non sarebbe completo senza un breve cenno ai problemi che pongono l'attuale sistema di reclutamento e la diminuzione delle classi

di leva, nonchè quelli del trattamento economico e infine quelli connessi con l'esigenza di dare inizio ad un organico piano in frastrultura le. Tutti questi problemi avranno in futuro implicazioni finanziarie molto rilevanti. I n primo luogo le Forze Armate italiane sono fondate su una coscrizione obbligatoria di dodici mes i pet· l' Esercito c l'Aeronautica c di diciotto mesi per la Marina, che nei prossimi due anni· sarà ridotta anch'essa a dodici mesi. Attualmente su una forza complessiva di 390.000 uomini (che verrà ridotta a 370.000 entro il 1990), solo 120.000 circa sono p rofessionisti o volontari a ferma prolungata, mentre ben 270.000 sono di leva. Inoltre, a partire dall'inizio degli anni '90, il gettito della leva non sarà più in grado di soddisfare le esigenze organiche. Una recente legge ha consentito di aumentare il numero dei volontari di truppa fino ad una consistenza pari al 19 % della forza totale (più 5.000 extra per la Marina), con l'arruolamento di 65.000 volontari circa al posto di un analogo numero di coscritti. Ma i volontari costano, anche perchè le Forze Armate dovranno competere con le Forze di Pol izia, la cui consistenza supera in Italia le 250.000 unità. E' previsto inoltre un aumento di Sottufficiali e l'adozione di un reclutamento volontario femminile. Tutti questi provvedimenti comporteranno nel prossimo decennio un aumento cospicuo delle spese per il personale, anche se difficilmente quantifìcabile allo stato attuale, poichè dipenderà dall'effettivo andamento dei reclutamenti volontari. Si dovt·à inoltre adeguare il trattamento economico del personale in servizio continuativo, anche per evitare un numero troppo elevato di dimissioni soprattutto dei militari in possesso delle specializzazioni più pregiate. Questi provvedimenti potranno provocare un cospicuo aumento degli oneri per il personale; essi potranno ammontare anche al 20% in più delle attuali spese alla fine del prossimo decennio. Tnoltre è stato di recente impostato un piano di riorganizzazione delle infrastrutture militari, sia per migliorare lo standard di vita del personale sia per trasferire le infrastrutture al di fuori dei centri urbani . Il piano è decennale cd è stato programmato per l 0.000 miliardi di lire, di eu i solo metà potrà essere fì nanziato con assegnazione aggiuntiva al bi lancio della difesa e con il ricavato dalle alienazioni delle infrastrutture ora esistenti . Senza l 'adeguamento del bilancio della difesa tali provvedimenti potranno essere attuati solo parzialmente c comunque rischiano di ridlUTe ulteriormente i già insufficienti fond i destinati ai nuovi sistemi d'arma.

Condizionamenti che i vincoli di bilancio pongono al nuovo modello di difesa. L'evoluzione della situazione economica generale e la politica delJa spesa pubblica prcannunciata dalle autorità economiche e finanziarie pongono grossi interrogativi circa ]a compatibilità dei programmi de tta difesa con i finanziamenti che verranno realmente allocati alle Forze Armate nel prossimo decennjo. L'ipotesi finanziaria di limitare l'incremento del bilancio delJa difesa al PIL, per quanto riguarda le spese di beni e servizi (60% del totale), e di mantenere a crescita zero le spese per il personale è del tutto irrealistica. Comporterebbe infatti un incremento solo dell'l,8 % circa in termini reali. In pratica, è già smentita dai fatti. Infatti la recente legge sul reclutamento di leva e volontario ha comportato già nel 1987 un aumento dell' 1,5% delle spese per il personale, che aumenterà progressivamente nei prossimi anni con il reclutamento di volontari e con la riduzione della ferma di leva nella Marina anche a prescindere dall'esigenza di adeguare il trattamento economico del personale in servizio, anche per diminuire l'esodo degli elementi a specializzazione più pregiata (a parte ogni altra considerazione l'accelerato «turnover» degli specialisti costa moltissimo: nel 1986 le Forze Armate hanno perduto per dimissioni dal servizio circa 100 piloti e 1.600 sottufficiali). C'è inoltre da segnalare il già avvenuto accantonamento di 550 miliardi nel triennio 1987-89 per dare inizio al piano di ammodernamento infrastrutturale a cui si è prima accennato (aumento dell'l % circa dell'intero bilancio della difesa). Nel rapporto 1986 detta Commissione Tecnica per la spesa pubblica vengono tracciate alcune ipotesi di blocco dell'aumento deiJe spese per il personale: limitazione al semplice «turnover» su ll 'assunzione del personale civile della Difesa, che ora ammonta a 57.000 u. rispetto alle 72.000 previste e riduzione dei contingenti di leva. Tuttavia, la recente legge sul reclutamento prevede la progressiva sostituzione dei militari di leva nei servizi di caserma con personale civile. Data la scarsa mobilità di questa categoria di personale, è pressochè impossibile soddisfare al disposto di tale legge sema nuove assunzioni, anzichè con il reimpiego del personale civile già in servizio e che si potrebbe rendere disponibile con un ridimensionamento degli enti territoriali c logistici delle Forze Armate. Inoltre, i Carabinieri , il cui trattamento economico è agganciato con quello della Polizia di Stato, hanno avuto sostanziosi incrementi di trattamento economico e quello degli altri militari sarà prima o poi allineato

con gli aumenti recenti avuti dal personale civile dello Stato. La riduzione del contingente di leva non è in condizioni di compensare l 'incremento di spesa per il personale. Un solda to di Jeva ha un costo diretto, addestramento di base compreso, di circa 7 milioni all'anno. Per recuperare i 400-500 miliardi di aumenti per le altre categorie di personale, che sembrano realisticamente prevcdibili nei prossimi anni, occorrerebbe ridurre di 70-60.000 unità il contingente di leva. Ciò è impossibi le anche con i più drastici ridimensionamenti ipotizzabili ed un completo ridimensionamento di tutte le Forze Armate. Il problema principale che si pone è quello dell'adeguamento del «procurement», specie per i «major equipments», nonchè dei fondi pet· la ricerca e sviluppo, anche in accordo con i nuovi programmi di collaborazione internazionale (EFA, CTP deli' IEPG, NFR 90, programmi connessi con le ET, ecc. ecc.). Il parco di materiali esistenti presenta settori ormai obsoleti non solo operativamente ma anche tecnicamente, con conseguenti bassi livelli di efficienza e elevati costi di «maintcnance». Anche nell'ipotesi di non soddisfare completamente le esigenze minime individuate dagli Stati Maggiori (6.500 miliardi ali 'anno nel prossimo decennio per l' investimento per i materiali, rispetto ai 4.500 disponibili nel 1987), non appare sicmamente possibile avere nel settore un incremento annuo inferiore al 6% in termini reali (le esigenze reali richiederebbero un incremento dell'8%). In caso contrario si dovr~1 procedere ad un radicale ridimensionamento delle forze e alla cancellazione di programmi essenziali, determinando gross i buchi nelle capacità difensive nazionali. Inoltre, qualora i fondi disponibili per l'investimento non potessero essere incrementati in misura adeguata, si determinerebbero implicazioni molto negative nell'industria nazionale degli armamenti, che ora è in grado di sodd isfare all'SO% i fabbisogni delle Forze Armate, rispetto al 30-40 % di 25 anni fa. Sarebbe inevitabile ricorrere a consistenti approvvigionamenti dall'estero c si comprometterebbero a nche le prospettive esportativc c una partecipazione nazionale qualificata tecnologicamente ai cosviluppi e alle coproduzioni in ambito europeo ed atlantico. Si rischierebbe in sostanza di perdere la sfida tecnologica degli anni 90, determinando una situazione che sarebbe ben difficile correggere anche in caso di cospicuo aumento dei bilanci della difesa nella seconda metà degli anni '90. Il «retrofitting» dei materiali più vecchi non può rappresentare una risposta al problema. La collaborazione internazionale in ambito europeo e atlantico sotto

fallu<tlc forma di ripartizione dci programmi, non produce un abbattimento notevole dei costi, nè appare probabile, per motivi politici ed industriali, una specidizzazione delle singole nazioni per la produzione di dete1·minati sistemi d'm·ma. Anche la collaborazione con gli USA incontra notevoli diflìcoltà, specie per l' Italia, nonostante che nuove prospettive siano state aperte dagli emendamenti Nunn c Quayle. Infine, non sono ipotizzabi li recupcri se non marginali daJie o rganizzazioni di supporto, per la difficoltà di ridimensionamento degli ent i in cui opera personale civile, data la scarsis~i ma mobi lità del mercato del lavoro in l talia. L'attuale programmazione delle Forze Armate prc· vede un ammodernamento abbastanza di «routine» delle forze destinate alla difesa a nord-est, e di quelle per la difesa a sud, il rinnovamento della difesa aerea c la messa a punto della Fl R. Prevede anche l'acquisizione di una capacità di rifornimento in volo, di velivoli «early warning» e di una capacità di ricogni· zione satellitare sviluppata con la Francia. Infine, è all'esame del Parlornento il programma di dotare l'in<.:rociatorc tuttoponte Garibnldi di STO/VL, fìnalizznti alla difesa aerea delle forze navali operanti al di fuori del raggio degli interccllori basati a terra, ma anche in grado di ass icurare un certo sostegno d i fuoco alla Fl R. Tale programmazione richiederebbe un incremento annuale nel prossimo decennio del 6% del bilancio della difesa, ma tutto considerato con adattamenti marginali manterrebbe sostanziale validità anche con un incremento del 4 %, da elevare ulteriormente nella seconda mcti1 degli anni novanta. Qualora le risorse del bilancio della difesa presen· un forte divario rispetto alle esigenze del mantenimento del le attuali strutture c dei programmi di ammodernamento pianificati, si porrebbero essenzialmente tre opzioni. ta~scro

La prima è quella di un mantenimento delle attuali st rutture e di una riduzione· dei programmi di ammodernamento , tendendo a mantenere ancora in servizio materiali obsoleti, provvedenclone a revisioni caratterizzate da un 'efficacia/costo non molto elevata. La cosa, beninteso. si riferisce soprattutlo alle forze terrestri. La seconda. che sotto certi aspctli è analoga alla prima, è di procedere ad una riduzione pressochè equilibrata delle risorse pianilicatc per le varie missioni operative, non differenziando cioè sostanzialmente le attuali priorità, ma riducendo le strutture ;1 favore dell 'ammodernamento.

La tcrzu opzione è quella di pro<.:cderc a tagli differenziati di risorse per le diverse missioni operative interforze. l n sostanza, si tratterebbe di penalizzare maggiormente la difesa a nord-est, cioè le forze terrestri, rispetto a quella a sud, cioè le forze navali, o viceversa. Evidentemente si dovrebbe incidere anche sulle forze aeree, su quelle per la difesa del territorio e su quelle di intervento rapido. Ma si tratterebbe per esse sostanzialmente di una compre~ionc verticale, per rendere meno traumatico lo spostamento di dsorse da nord-est a sud o viceversa. La prima opzione appare in linea di massima inaccettabile, in quanto comprometterebbe nel futuro l'efficienza delle Forze Armate, anche in caso di aumento cospicuo dei bilanci della difesa a partire dalla metà degli anni '90. L'unico suo aspetto positivo sarebbe quello di presentarsi in migliori condizioni ai negoziati per la limitazione delle forze convenzionali in Europa, in cui i fattori quantitativi peseranno sicuramente più di quelli qualitativi. La seconda opzione comporterebbe una diminuzione generale delle fone e un ridimensionamento molto forte delle strutture e dei programmi. Ad esempio, l'Esercito potrebbe far maggiore ricorso alla mobilitazione e nella sua struttura avrebbero maggiore peso le componenti leggere rispetto a quelle pitt sofisticate. Nel settore della difesa aerea si potrebbe rinunciare in particolare a qualche componente, come ad esempio alla sostituzione dci Nike. Molto verosimilmente si potrebbe dover anche rinunciare all'acquisizione di una capacità nazionale di «early warning», al rifornimento in volo c al miglioramento delle <.:apacità di trasporto. La Marina non sarebbe pilt in grado di effettuare azioni di sea contro! e di supporto alla 6a Flotta nel Mediterraneo centro-orientaJe, e dovrebbe limitarsi al Mediterraneo centro-occidentale e a lla difesn costiera. l programmi relativi alla FlR dovrebbero essere fortemente ridimensionati. La terza opzione comporterebbe una completa revisione del l 'attuale struttura delle forze c degli attuali programmi di approvvigionamento. Turt.e e tre le opzioni comporterebbero la rinuncia all'elevazione della soglia nucleare e una maggiore dipendenza non solo in campo navale ed aereo. ma verosimilmente anche terrestre. dal sostegno dell'Alleanza, cioè da rinforzi esterni. Molto verosimilmente, ma si tralla di un'opinione solo personale, l'opzione di più probabile adozione è la seconda , con qualche aspetto della prima. Infatti,

l'attuale quadro della minaccia non Ă¨ destinato a mutare in misura molto notevole e non sarebbero quindi giustificabili sensibili variazioni dell'attuale assetto delle Forze Armnte, cioĂ¨ dell'equilibro che si Ă¨ de te rminato

fra le loro va rie componenti. Ma questo Ă¨ un argomento che esula dall'esame economico-finanziario dei condizionamenti di bilancio sul modello di difesa, per inves ti re problemotichc di natura strfltegico-operativa.

ALLEGATO l BILANCIO DELLA DIFESA 1987 RIPARTIZIONE D ELLE RISORSE PER MlSSJONI OPERATIVE (mld. di lire) M ISSIONI OPERATIVE SETTORl DI SPESA

l Mix- in t Difesa Nord- Est

2 Mlx- int Difesa a Sud

3 Mix- int Difesa aerea

4 M ix- int Difesa territorio

6° Blocco Supp. Tec. logistico

Totale

bil .• 1986

1.401,3

2.583,7

2.369

747,1

1.935,2

1.776

l. 106,7

1.106,7

1.013

550

3.805,1

6.175,6

5.653

852,9

765

2.001,9

1.803

t. PERSONALE a. Personale Militare - ~n SPE

387,2

137,3

257,8

400,1

- di 'leva, cpl rich.

565,2

124,7

150,2

348

b. Personale civile c. Pensioni provvisorie

495

952,4

262

408

748,1

a. Addestramento

213 ,5

160,3

100,5

133,1

245,5

b. Sostegno tec. -log.

434,3

291,3

283,1

332,2

661

c. I nfvastruttu t·e

111 ,7

32,4

48,1

111 ,6

161 ,9

465,7

41 1

d. Esig./C. di/Enti/ Un.

146,8

34,7

41,6

100,2

409,3

732,6

759

10,5

105

210

196

Totale l.

2. ESERCIZIO

e. Fitto immobili canoni acqua e luce

f. ProVV'idenze Totale 2.

10,5

18,3

4,2

5,4

19,9

37,7

85,5

987,6

533,4

499,7

707,5

1.620,4

4.348,6

4.014

1.302

974,6

83 1,8

451 ,4

345,4

3.905,2

3.5 10

594,8

710

3. I NVESTIMENTO

a. Amm.to e RJnn.to - mezzi e materiali - infrastrutture

111,3

32,5

10,6

472

397

1.053,5

943,1

483 ,9

950,8

4.972

4.6 17

1.848,9

1.850,8

1.939,5

6.376,3

15.496,2

14.284

3.164,7

2.867

389,5

346

19.104,4

17.602

238,7

78,9

Totale 3.

1.540,7

Totale l. 2. 3.

3.480,7

b. Ricerca e sviluppo

Carabinieri Funzioni esterne TOTALE GENERALE

-3.122

1.796

2.004

1.793

5.653

Fonte: Nota Aggiuntiva 1987 ( •) Nel 1986 la ripartizione percentuale dei fondi per missione operativa è stata analoga a quella del 1987.

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