Síntesis
Construir un nuevo futuro Una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad
2020 Trigésimo octavo período de sesiones de la CEPAL 26 a 28 de octubre
I. Las tres crisis del modelo de desarrollo en la economía mundial y en América Latina y el Caribe
En este capítulo se abordan las tres crisis estructurales —económica, de la desigualdad y ambiental— que caracterizan el escenario en el que recae la crisis de la pandemia de COVID-19. Primero se discuten tendencias de largo plazo y después se analizan los efectos de la pandemia, que revelan y agudizan ciertos problemas estructurales. La primera parte aborda el escenario mundial, en tanto que la segunda se centra en América Latina y el Caribe.
A. Las tres crisis en la economía mundial 1. La pandemia golpea una economía mundial en que el PIB y el comercio se expandían con lentitud La primera crisis estructural de la economía internacional se relaciona con la débil recuperación de la crisis financiera mundial de 2008-2009, tras la cual se registró una caída tendencial de las tasas de crecimiento del PIB, el comercio y la inversión. La debilidad del crecimiento del PIB y del comercio mundial surge de una combinación de tres fuerzas: i) las diferencias entre los patrones de especialización de las economías, que hacen que el crecimiento de muchas de ellas se vea limitado por desequilibrios en el sector externo (como crisis recurrentes de deuda externa y cambiarias); ii) la gran movilidad del capital, que favorece los procesos especulativos de corto plazo y dificulta las políticas nacionales de pleno empleo y redistribución del ingreso, y iii) la ausencia de una 11
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gobernanza internacional que corrija estos desequilibrios. La actual gobernanza internacional no ofrece mecanismos que estimulen un ajuste expansivo en las economías superavitarias, sino que impone un ajuste recesivo en las deficitarias. Tampoco provee mecanismos para reducir los procesos especulativos que alimentan la incertidumbre y comprometen la inversión en capital fijo.
2. La desigualdad como barrera al desarrollo El aumento de la desigualdad en las principales economías del mundo ha sido uno de los principales factores detrás del crecimiento de las tensiones políticas internas y los conflictos comerciales. Desde una perspectiva de largo plazo, el 1% más rico aumentó sus ingresos de manera constante en la mayoría de los países y capturó el 27% del crecimiento acumulado total entre 1980 y 2016, mientras que el 50% más bajo de la distribución capturó solo el 12% (Alvaredo y otros, 2019). Pero las desigualdades no se limitan al ingreso. Según Naciones Unidas (2019), la diferencia en cuanto a la esperanza de vida al nacer entre los países con desarrollo humano bajo y los países con desarrollo humano muy alto es de 19 años, lo que refleja la existencia de brechas en el acceso a la salud. Asimismo, solo el 42% de los adultos de los países con bajo desarrollo humano tienen educación primaria, frente al 94% en los países con desarrollo humano muy alto. Las desigualdades de género se manifiestan en los mayores niveles de pobreza de las mujeres (en términos monetarios y de tiempo disponible), en la sobrecarga de trabajo no remunerado y de cuidados, en la inserción precaria en el mercado laboral, en la menor representación en los espacios de toma de decisiones y en la persistencia del feminicidio. Desde un punto de vista dinámico, los privilegios y las desigualdades se reproducen en el tiempo. Esto puede observarse por medio de un coeficiente que mide cómo el ingreso de los padres se correlaciona con el de los hijos (coeficiente de persistencia intergeneracional del ingreso). En países con menos privilegios, ese coeficiente tendería a ser no significativo, como ocurre en Dinamarca y Finlandia, pero en muchos países esa correlación es muy elevada, como resulta particularmente evidente en la región. La pandemia ha exacerbado las tendencias negativas de la distribución personal y funcional del ingreso. Se estima que los ingresos
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de los trabajadores informales caerán un 60% en el mundo y que esta reducción llegaría al 81% en América Latina y África. La desigualdad se agudiza si se tiene en cuenta que la recuperación de los mercados financieros también implica que el 1% más rico ha recuperado parte de la riqueza que perdió al comienzo de la crisis.
3. La superación de los umbrales planetarios El sendero actual de desarrollo ha llegado a un punto que ha puesto en riesgo la sobrevivencia del sistema ecológico que lo sustenta. El funcionamiento de los mercados no puede frenar estos procesos porque en las tasas de rentabilidad no se internaliza la destrucción de la naturaleza ni muchos de los efectos que esta tiene sobre la salud y el bienestar. Los ecosistemas y la biodiversidad se están reduciendo a velocidades alarmantes y ya hay más de un millón de especies en proceso de extinción (IPBES, 2019). El índice planeta vivo muestra un descenso del 60% en las 16.704 poblaciones que representan 4.005 especies monitoreadas a nivel mundial entre 1970 y 2014. En el gráfico 1 se muestra cómo, con los estilos de desarrollo imperantes, ningún país ha logrado un ingreso alto sin elevar radicalmente las emisiones de gases de efecto invernadero determinantes del cambio climático. Esto supone que hay un casillero vacío en el que se debería combinar un PIB elevado con sostenibilidad ambiental. Modificar esa trayectoria requiere de cambios radicales en los patrones de producción, distribución y consumo, un gran esfuerzo tecnológico direccionado hacia la sostenibilidad y también —como se analiza más adelante—un ajuste del crecimiento en los países del centro del sistema para permitir un crecimiento más rápido de la periferia, que posibilite la convergencia económica y social dentro de los límites ambientales planetarios. Por último, la pandemia puede verse como una señal de la creciente presencia e invasión del ser humano en los ecosistemas del planeta. Las enfermedades zoonóticas emergentes, como parece ser el COVID‑19, muestran las posibles consecuencias negativas de una presión humana sobre la naturaleza que es cada vez mayor (PNUMA/ ILRI, 2020). La frecuencia con que los microorganismos patógenos saltan de animales a humanos ha aumentado con el aprovechamiento forestal y agropecuario, y con la degradación de los ecosistemas.
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Gráfico 1 PIB per cápita y emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) per cápita en el mundo, 2017 (En dólares de 2010 y en toneladas de CO2eq) Ingreso bajo
Ingreso mediano bajo
Ingreso mediano alto
Ingreso alto
Emisiones per cápita (en toneladas)
20
15
10
Compatible con 2 ºC Compatible con 1,5 ºC
5 El casillero vacío de la sostenibilidad ambiental
500
1 000
2 000 3 000 4 000 3 000
6 000 9 000 12 000
50 000 100 000 150 000
PIB per cápita (en dólares de 2010) Asia Oriental y el Pacífico Europa y Asia Central
América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África
América del Norte Asia Meridional
África Subsahariana
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. Gütschow y otros, “The PRIMAP-hist national historical emissions time series (1850-2017)”, Centro de Investigaciones de Geociencias (GFZ) de Alemania, GFZ Data Services, 2019 [en línea] http://dataservices.gfz-potsdam.de/pik/showshort. php?id=escidoc:4736895; y Banco Mundial, World Development Indicators, 2019, Washington, D.C. [base de datos en línea] http://data.worldbank.org/data-catalog/ world-development-indicators.
4. La doble asimetría en los temas ambientales y la importancia del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas No todos los países ni todos los grupos sociales contribuyen a las emisiones ni sufren sus impactos en la misma proporción. Existe una doble asimetría en el sentido de que los países que más emiten y los grupos sociales más ricos son los que tienen más capacidad de defenderse de los efectos del cambio climático, en tanto que los que menos emiten (los países y los grupos sociales más pobres) son los que más sufren las consecuencias y cuentan con menos recursos para recuperarse. Es necesario vincular las políticas para la igualdad con las de protección ambiental, reconociendo el principio de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas: el costo de la mitigación y adaptación al cambio climático no debe recaer sobre 14
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todos por igual, porque la contribución de los distintos grupos sociales y países al deterioro ambiental (y los beneficios que generó en el pasado) ha sido muy distinta. Los países ricos fueron los que más contribuyeron al deterioro ambiental y los que más se beneficiaron de dicho fenómeno, y son, a su vez, los que más esfuerzos deberían hacer para reducir ese deterioro y sus impactos.
B. Las tres crisis en América Latina y el Caribe 1. Los determinantes y la evolución de la tasa de crecimiento con equilibrio externo Al igual que en la economía mundial, las tendencias del crecimiento y el comercio ya eran poco favorables en América Latina y el Caribe antes de la pandemia de COVID-19. En los seis años anteriores (de 2014 a 2019), el crecimiento económico había sido el más bajo que se registraba desde 1951 (0,4%). Tras la pandemia, el PIB per cápita en 2020 será similar al de 2010 (CEPAL, 2020d). El espacio fiscal de la región para responder a la pandemia es reducido. La deuda pública aumentó de alrededor del 30% del PIB en el período 2009-2011 a más del 45% del PIB en 2019. En el Caribe, el peso de la deuda era del 68,5% del PIB en 2019. Algunos de los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) de esa subregión estaban entre las economías más endeudadas del mundo como resultado de choques externos, agravados por las debilidades y vulnerabilidades estructurales, así como por una elevada exposición a los desastres naturales y a los efectos del cambio climático. Los problemas estructurales del crecimiento de la región están relacionados con su patrón de especialización, que se basa en ventajas comparativas estáticas que tienen un impacto negativo sobre el crecimiento de una economía que no emite una moneda de reserva internacional, en el marco de la ausencia de una gobernanza adecuada en la economía mundial (Blecker y Setterfield, 2019, págs. 425-470). Esta especialización refleja rezagos tecnológicos que se reproducen endógenamente y que son uno de los grandes desafíos de la política de desarrollo.
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En la región, la competitividad internacional se ha basado, en gran medida, en recursos naturales o en la abundancia de mano de obra barata, es decir, en una competitividad espuria. Este tipo de ventaja puede sostener períodos cortos de rápido crecimiento (como durante el auge de los productos básicos), pero no puede asegurar la convergencia con los países avanzados a largo plazo. Para lograr esa convergencia es necesario que haya una competitividad basada en la incorporación de tecnología y en la diversificación productiva hacia sectores tecnológicamente dinámicos, lo que se denomina “competitividad auténtica”. Ninguno de los factores determinantes de la competitividad auténtica ha tenido un comportamiento dinámico en la región. La productividad del trabajo, material y energética se han rezagado. Las inversiones en investigación y desarrollo (I+D) y el número de patentes registradas por América Latina y el Caribe son ínfimos y casi no estimulan los sectores productivos que podrían aumentar la participación de los bienes y servicios ambientales en las exportaciones de la región. La frontera tecnológica avanza cada vez más en dirección de las innovaciones ambientales. Tanto en los países de la región como en otras regiones del mundo, estas innovaciones aumentaron por encima del promedio. Sin embargo, aunque América Latina y el Caribe triplicó el número de patentes ambientales por millón de habitantes entre 2000-2007 y 2008-2016, la cantidad sigue siendo exigua en comparación con los países más avanzados de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), China o la República de Corea. La mayoría de las patentes vinculadas a temas de impacto ambiental (energías renovables, vehículos eléctricos e híbridos, eficiencia energética en edificios, tratamiento de aguas y residuos, entre otros) se concentran en los Estados Unidos, el Japón y los países de Europa. La diferencia que hay en el número de patentes ambientales entre América Latina y el Caribe y un país de reciente convergencia con las economías desarrolladas, como la República de Corea, casi se duplicó. Ese rezago también se refleja en el gasto en I+D con objetivos medioambientales en relación con el PIB.
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2. Igualdad: tarea pendiente del desarrollo latinoamericano y caribeño Si hay algo que destaca a la región en el concierto mundial es la elevada desigualdad de sus sociedades. A partir de 2004 se registró una caída de la desigualdad medida por el índice de Gini en América Latina y el Caribe, pero ese descenso se desaceleró desde 2014. El impacto de la crisis del COVID-19 provocaría un aumento significativo de un índice de Gini que ya era muy elevado. Las desigualdades en materia de ingreso se entrecruzan con las desigualdades de género, étnicas, raciales, territoriales y las que se relacionan con las diferentes etapas del ciclo de vida. Las mujeres, las personas indígenas y afrodescendientes, y, sobre todo, las mujeres indígenas y afrodescendientes, reciben ingresos laborales significativamente inferiores a los de los hombres no indígenas ni afrodescendientes que tienen el mismo nivel de escolaridad (CEPAL, 2019b). La igualdad, la reducción de la pobreza, la lucha contra la discriminación y las mejoras de los indicadores educativos y laborales de las mujeres son las bases económicas y sociales de una sociedad democrática. La pandemia ha puesto de manifiesto con mucha más claridad las fracturas que hay en las sociedades latinoamericanas y caribeñas, así como la vulnerabilidad de la mayor parte de la población frente a toda clase de perturbaciones.
3. El equilibrio ambiental: la degradación del patrimonio natural y el cambio climático La crisis ambiental que se vive en el mundo también tiene su expresión en América Latina y el Caribe. Por una parte, hay un gran deterioro de los recursos naturales. La pérdida de bosques tropicales y subtropicales tiene un fuerte impacto en la hidrología, pues los bosques desempeñan un papel fundamental en el transporte de la humedad atmosférica y proporcionan un sistema de circulación mundial que influye en la cobertura nubosa y las precipitaciones a escala regional. En la cuenca amazónica este efecto recibe el nombre de “ríos voladores”. Más del 70% de las precipitaciones de la cuenca del Río de la Plata tiene su origen en la selva amazónica (Van der Ent y otros, 2010). El debilitamiento de los ríos voladores podría tener un efecto devastador en la economía sudamericana. 17
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En América Latina y el Caribe, el cambio climático tiene consecuencias tanto físicas y ambientales, como sociales y económicas, e implica un costo creciente en lo que atañe a la pérdida del PIB. Según las estimaciones —que son parciales, ya que algunos efectos, como la desaparición de especies, no son mensurables—, esos costos representarían alrededor de 2 puntos porcentuales del PIB de la región durante la segunda mitad del siglo XXI (CEPAL, 2015). Se estima que el costo económico de un escenario en que la temperatura aumentara 2,5 °C —lo que, dada la tendencia actual, podría ocurrir a mediados de siglo— sería de entre un 1,5% y un 5% del PIB regional actual (Stern, 2013; Galindo y otros, 2014). La situación en los países del Caribe y Centroamérica es un ejemplo paradigmático de la asimetría entre una baja contribución a la generación mundial de emisiones de gases de efecto invernadero y una gran vulnerabilidad a los efectos del cambio climático, incluido el aumento de la frecuencia e intensidad de los eventos climáticos extremos. Según el Índice de Riesgo Climático Global, que muestra el nivel de exposición y vulnerabilidad a los fenómenos climáticos extremos, cuatro países de la subregión —Dominica, Haití, Honduras y Nicaragua—se encuentran entre los diez más afectados del mundo si se consideran los últimos 20 años, tanto por la ocurrencia de eventos excepcionalmente devastadores como por su continuidad (Eckstain y otros, 2019). Entre 1980 y 2010, el Caribe fue la subregión donde, en promedio, los daños por desastres representaron un mayor porcentaje del PIB, ya que en seis ocasiones superaron el 8% del producto; en Centroamérica, por su parte, los daños causados por desastres superaron el 8% del PIB en dos ocasiones (Bello, 2017). Los PEID del Caribe solo generan el 0,36% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, pero su vulnerabilidad es particularmente alta debido a las condiciones geográficas, climáticas y socioeconómicas (entre ellas, el endeudamiento). En el período 2008-2018, el Caribe fue la subregión del mundo en desarrollo donde se registró el mayor promedio anual de muertes y personas afectadas como porcentaje de la población total, tanto por desastres naturales asociados al cambio climático (por ejemplo, los ciclones tropicales) como por desastres de tipo geofísico (sobre todo el terremoto ocurrido en Haití en 2010).
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C. Comentarios finales En este capítulo se mostró cómo se expresan a nivel de la economía mundial y en la región las tres crisis estructurales —económica, de la igualdad y ambiental— del estilo de desarrollo actual. A estas tres crisis se superponen los impactos de la pandemia, que agudizaron las dificultades económicas y sociales de América Latina y el Caribe. En el plano económico, la región aún se enfrenta a la necesidad de construir las capacidades tecnológicas que sostengan una competitividad auténtica, y con ella, una tasa más alta de crecimiento con equilibrio externo. La evolución de la productividad del trabajo y los esfuerzos tecnológicos de los países no han sido lo suficientemente dinámicos para elevar esa tasa y permitir la convergencia de ingresos con las economías avanzadas. Lo mismo puede decirse respecto a la productividad del uso de la energía, el agua y los materiales. La pandemia también ha exacerbado las grandes brechas en salud, educación, ingresos y riqueza, así como en el ejercicio de los derechos políticos y sociales que existen entre los distintos grupos sociales, agravadas por variadas formas de discriminación. Las políticas sociales y el crecimiento del ingreso y del empleo formal fueron clave para lograr la mejora de las tendencias distributivas desde 2004 (aunque a ritmo decreciente). Pero las perspectivas de ampliación del empleo de calidad se ven menos favorables ante los efectos de la pandemia, que provocó una fuerte contracción del PIB y el empleo, al tiempo que aumentó la pobreza y la desigualdad. Por último, la región es una clara expresión de la doble asimetría en los temas ambientales: representa un porcentaje pequeño de las emisiones mundiales, pero se ve muy afectada por sus impactos. Al mismo tiempo, los estratos más pobres de la población son los más afectados. La región también explota, de forma muchas veces insostenible, su dotación de recursos naturales. Ya son visibles los impactos negativos de la destrucción del ambiente en la productividad, el crecimiento del PIB, la pérdida de biodiversidad y los desastres naturales asociados a la acción humana. La interacción entre las dimensiones económica, social y ambiental hace necesario considerar las tres crisis de manera conjunta, así como sus soluciones. En el capítulo II se ofrece un marco analítico para conectar las tres crisis e identificar posibles escenarios de políticas.
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