DOCUMENTOS DE PROYECTOS
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19 Mario Velásquez Pinto
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
I. Empleo informal: evolución, características y efectos ante el COVID-19
En este capítulo se presenta una breve caracterización del empleo informal en la región de América Latina y el Caribe, su situación ante los impactos de la pandemia y los desafíos que se presentan tanto en sus tradicionales como nuevas modalidades.
A. El empleo informal en la región de América Latina y el Caribe Una de las características de las economías de la región es la presencia de una alta incidencia de actividades económicas informales y del empleo informal. Esta segmentación revela la existencia de notorias diferencias de productividad entre los distintos sectores económicos, así como en su interior, y que son muy superiores a las que se observan en los países desarrollados. Esa asimetría es denominada heterogeneidad estructural por la CEPAL (2010). Dicha heterogeneidad deviene de las diferencias con la que el progreso técnico se incorpora y distribuye en los distintos sectores productivos, de modo que coexisten segmentos con productividad laboral alta, media y baja; tales diferencias tienden a permanecer en el tiempo, ya que los sectores rezagados no logran aproximarse a los del estrato de mayor productividad. En América Latina, la mayor parte del empleo se produce en los sectores de baja productividad, los que tienden a concentrarse en las ramas de la agricultura, construcción, comercio y servicios no financieros. Los sectores de productividad media se concentran en las ramas de las manufacturas y el transporte y los sectores de alta productividad en la minería, la energía y las finanzas (CEPAL, 2010)2. En todo caso, es importante tener en cuenta que también se verifican diferencias importantes de productividad intrasectoriales.
2
Como referencia, en 2008, el 71% del empleo se concentraba en sectores de baja productividad, mientras que el 20% lo hacía en sectores de media y un 8,1%, de alta productividad (CEPAL, 2010).
11
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
En los sectores de alta productividad operan normalmente las grandes empresas (públicas y privadas), con mayor uso del capital y tecnología y predominan relaciones laborales formales tanto para asalariados como profesionales y técnicos por cuenta propia (Infante y Sunkel, 2009). En contraste, el estrato de baja productividad está constituido principalmente por micro y pequeñas empresas, trabajadores independientes no calificados y otros trabajadores no remunerados. Así, se trata de trabajadores que en general se caracterizan por tener una inserción laboral precaria e inestable, sin contratos de trabajo, lo que implica un escaso acceso a las prestaciones de la protección social y bajos ingresos laborales (CEPAL, 2016a). Es en dicho estrato donde predomina la informalidad en el empleo, según ha sido conceptualizado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En efecto, en la 15ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) de 1993 se estableció que la unidad de análisis adecuada era la empresa y, en consecuencia, que el nivel de informalidad no estaba determinado por el grado de cumplimiento de la ley, las características del empleo o la relación de trabajo, sino que por el nivel de productividad de la unidad productiva. Por lo tanto, la informalidad constaría de dos sectores: uno formal de productividad media o alta y otro informal, de baja productividad, con débil potencial de crecimiento y bajo nivel de protección social. Posteriormente, en la 17ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo de 2003 se aprobó una definición estadística del empleo informal en la cual ese concepto es utilizado como el número total de empleos informales, tanto si están ocupados en empresas del sector formal como informal (CEPAL, 2008). En definitiva, el concepto de “empleo informal” está conformado por: el empleo informal en el sector informal, empleo informal en el sector formal y empleo informal en el sector de los hogares3. Asimismo, estaría compuesto por diversas categorías de trabajadores: i) por cuenta propia y empleadores que trabajan en sus propias empresas del sector informal; ii) familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en las empresas del sector formal o informal; iii) asalariados con empleos informales, ya sea que estén contratados por las empresas del sector formal, por empresas del sector informal o por hogares que les emplean como trabajadores domésticos remunerados; iv) miembros de cooperativas de productores del sector informal y, v) por cuenta propia dedicados a la producción de bienes exclusivamente para el uso final propio de su hogar (Salazar – Xirinachs y Chacaltana, 2018).
B. Magnitud y evolución del empleo informal La evolución del empleo informal no agrícola en la región de América Latina y el Caribe ha registrado cambios en el tiempo, como se ilustra en el gráfico 1. En efecto, desde mediados de los años noventa hasta 2011, este mostró una marcada tendencia decreciente, la que se acentuó durante el ciclo positivo de los precios internacionales de las materias primas, particularmente entre 2010 y 2014. En efecto, si se considera al sector informal, este pasó de 55,1% del empleo no agrícola en 1994 a 45% en 2011. A partir de 2012, cuando se incorporan las recomendaciones para su medición en la mayoría de los países, es posible observar que el empleo informal registró un comportamiento muy vinculado con la evolución del ciclo económico: se reduce cuando la economía crece y se incrementa cuando la actividad económica se contrae, lo que es especialmente notorio tanto al considerar el concepto de sector informal como el de empleo informal (OIT, 2018a). En todo caso, hay que tener en cuenta que junto con el efecto positivo del ciclo económico sobre la generación de empleo formal, hasta mediados de la década de 2010, se lograron avances importantes en esta materia a través de la implementación de un conjunto de políticas orientadas hacia grupos de trabajadores específicos (como las trabajadoras del servicio doméstico y los trabajadores independientes), cambios
3
Este concepto fue inicialmente introducido en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2002 y ratificado en la de 2015, que dio lugar a la Recomendación núm. 204 sobre la transición de la economía informal a la economía formal (OIT, 2020e).
12
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
institucionales orientados a simplificar trámites e implementar mejoras en la gestión de datos y un mayor control, así como incentivos para promover la formalización de pequeñas y medianas empresas (OIT, 2014). Sin embargo, desde 2014-2015 los avances señalados han sido muy modestos y la tendencia al alza de la informalidad laboral se ha acentuado y se verificaron aumentos tanto en 2018 como en 2019 respecto de los años previos. En 2019, de 11 países con información disponible,4 en 5 de ellos se observó un aumento respecto de 2018 (en la Argentina, Chile, Costa Rica, el Perú y el Uruguay) y en el Brasil, el Ecuador y Panamá, estos aumentos fueron inferiores a los registrados el año anterior. Sólo en Colombia, México y la República Dominicana se observaron disminuciones de la proporción de empleo informal respecto del empleo no agrícola (CEPAL/OIT, 2020). Gráfico 1 Empleo informal en América Latina y el Caribe: 1994 – 2017a (En porcentajes del empleo no agrícola)
60 55,1 47,2
50
45,8 45,0 40 32,4 30
30,5
20 15,3 14,8 10
0 1994
1995
2000
2005
2006
2007
Sector Informal
b
2008
2009
2010
Empleo Informal
2011 c
2012
2013
2014
2015
Empleo informal fuera del sector informal
2016
2017
d
Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT, 2018a. a Estas estimaciones presentan diferencias con las que se presentan en el Cuadro 1, ya que el número de países considerados es diferente. b Sector informal: la metodología aplicada para el período 1994-2011 se basa en la categoría ocupacional y el tamaño del establecimiento e incluye el servicio doméstico. La unidad de observación es las personas ocupadas. Para 2012-2017, la metodología se basa en las características de la unidad de producción donde labora la persona ocupada. c Empleo informal: suma de los ocupados en el sector informal y el empleo informal fuera del sector informal. d Empleo informal fuera del sector informal: la metodología se basa en las características del puesto de trabajo.
Una situación compartida por los trabajadores en la informalidad es su realidad de desprotección y brechas de acceso a los diversos instrumentos de la seguridad social, así como de la protección social no 4
Argentina (datos para los tres primeros trimestres), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay (CEPAL/OIT, 2020b).
13
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
contributiva. Desde la década del año 2000 se habían venido implementado una serie de políticas tendientes a extender el acceso de estos trabajadores a la protección social contributiva y fomentar su formalización, por medio de mecanismos de simplificación tributaria y previsional o para realizar cotizaciones previsionales (Gontero y Weller, 2017), y así acceder a prestaciones por desempleo o licencias de maternidad, entre otros instrumentos, así como se les había considerado en el marco de programas de transferencias no contributivas5 o de inclusión laboral y productiva (Abramo, Cecchini y Morales, 2019). No obstante, en su gran mayoría, se trata de una población con escaso acceso a la protección social y, particularmente, de herramientas para hacer frente a una crisis como la actual. Como referencia, de acuerdo a información de CEPAL, en 2018, el 49,9% de los ocupados en áreas urbanas en la región trabajaban en el sector de baja productividad, considerando a los empleadores o asalariados que trabajan en empresas con hasta 5 empleados (microempresas), en el trabajo doméstico o que son trabajadores independientes o no calificados (por cuenta propia y ocupados que trabaja como familiares no remunerados sin calificación profesional o técnica). De estos y estas trabajadoras, apenas el 15,7% estaba afiliado o cotizaba a los sistemas de pensiones ese año6.
C. Trabajadores informales, vulnerabilidad y desigualdad Los mercados de trabajo reproducen la señalada heterogeneidad productiva y con ello la desigualdad en la distribución de los ingresos que constituye el primer eje de la matriz de la desigualdad social en la región (CEPAL, 2016b). No obstante, dicha matriz, que caracteriza a las economías de la región, reconoce otros ejes estructurantes, incluyendo las desigualdades de género, las étnicas y raciales, las que se vinculan con las etapas del ciclo de vida de las personas (infancia, juventud y vejez) y las desigualdades territoriales entre zonas urbanas y rurales, así como entre distintas regiones de cada país. A continuación se analiza información sobre las características socioeconómicas de los trabajadores informales a partir de estimaciones obtenidas de los microdatos de las encuestas de hogares de los países (OIT, 2018b). Su análisis, desde el punto de vista de la matriz de la desigualdad social, permite identificar varias de sus distintas dimensiones para este segmento de trabajadores los que, en su mayoría, se ubican en los estratos de menores ingresos y presentan un conjunto de vulnerabilidades que elevan la probabilidad de caer en situación de pobreza en períodos de alto desempleo o de crisis económica. Según información para 31 países de América Latina y el Caribe en 2016, un 44,8% del total del empleo estaría constituido por trabajadores asalariados y un 43,4% por trabajadores por cuenta propia (OIT, 2018b). Proporciones menores de participación en el total del empleo se registran en el caso de los trabajadores familiares auxiliares (7,8%) y empleadores (4,0%). Al considerar la proporción de empleo informal según las categorías en el empleo se obtiene, por definición, que este incluye a la totalidad de los trabajadores familiares auxiliares, al 84,1% de los trabajadores por cuenta propia, a un 37,2% de los asalariados y a un 43,4% de los empleadores. En el cuadro 1 se presenta información adicional para el total de América Latina y el Caribe y para tres subregiones. En 2016, la proporción del empleo informal en el empleo total habría llegado al 53,1% según información de la OIT (2018b). Al considerar el empleo informal según sus componentes, se observa que el principal corresponde al empleo en el sector informal (37,4% del empleo total), seguido por el que se desarrolla en el sector formal (11,6%) y en los hogares (4,1%). Dicha prelación se mantiene si se consideran las proporciones respecto del empleo no agrícola y los mayores registros se presentan en las subregiones de América Central y el Caribe en comparación con América del Sur.
5
6
Por ejemplo, en el caso de la Asignación Universal por Hijo que busca integrar a las familias de trabajadores informales al esquema de asignaciones familiares en la Argentina. Esto se calculó sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de 18 países de América Latina.
14
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
Cuadro 1 Indicadores del tamaño y la composición de la economía informal en América Latina, 2016 (En porcentajes) América Latina y el Caribe
Caribe
América Central
América del Sur
Proporción de empleo informal y sus componentes en el empleo total
53,1
57,6
58,8
50,8
En el sector informal
37.4
42,4
36.5
37,3
En el sector formal
11,6
10,2
16,5
9,8
4,1
4,9
5,0
3,7
Proporción de empleo informal no agrícola y sus componentes en el empleo no agrícola
49,0
51,6
55,4
46,4
En el sector informal
33,3
35,5
36,7
31,9
En el sector formal
11,1
10,8
13,4
10,3
4,6
5,3
5,4
4,2
Hombres
52,3
56,7
55,6
50,5
… sector agrícola excluido
46,8
48,6
51,4
44,9
Mujeres
54,3
58,7
61,8
51,3
… sector agrícola excluido
51,8
55,5
60,6
48,3
Jóvenes (15 – 24)
62,4
62,6
70,5
58,4
Adultos (25 +)
52,5
48,3
55,5
51,5
25 – 29
46,4
49,0
52,3
44,0
30 – 34
47,0
45,2
41,9
45,2
35 – 54
51,3
46,3
53,3
50,7
55 – 64
59,9
53,5
59,3
60,3
65 +
78,0
64,6
81,2
76,8
Sin educación
82,2
79,4
78,5
88,3
Educación primaria
72,5
69,6
74,5
71,6
Educación secundaria
50,8
55,9
58,0
48,9
Educación terciaria
33,5
26,3
33,5
33,7
Rural
68,5
68,9
67,4
69,0
Urbana
47,0
55,8
50,0
45,3
Agricultura
79,2
86,9
70,5
82,3
Industria
49,1
52,1
53,7
47,0
Servicios
49,0
51,4
56,2
46,2
En hogares
En hogares Tasa de empleo informal según: Sexo
Grupo de edad (% empleo total)
Nivel de educación más alto (% empleo total)
Localización (% empleo total)
Sectores económicos (% empleo total)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT, 2018b.
15
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
Destaca a su vez que la proporción del empleo informal entre las mujeres (54,3%) supera a la de los hombres (52,3%), ya sea respecto del empleo total como del empleo no agrícola, y tiende a concentrarse entre los trabajadores con un menor nivel de educación. En efecto, más de un 80% de los trabajadores sin educación son informales mientras que dicha proporción desciende a algo más de un 30% entre quienes tienen educación terciaria. Finalmente, el empleo informal se concentra fuertemente en las zonas rurales, donde alcanza a un 68,9% mientras que en las urbanas este indicador se sitúa en un 47,0%. Ello está vinculado con la alta presencia de informalidad en las actividades agrícolas (79,2%); no obstante, si se considera la cobertura respecto del empleo no agrícola, su importancia es elevada en los servicios no financieros y en el comercio, así como en actividades manufactureras. Asimismo, la OIT (2018b) señala que, considerando a la suma de los trabajadores por cuenta propia y empleadores del sector informal como una variable de aproximación del número de unidades económicas informales, un 76,6% de todas las unidades económicas de América Latina y el Caribe puede ser considerada informal. Se trata de trabajadores que en su amplia mayoría se desempeña en pequeñas unidades económicas, típicamente sin contratos de trabajo escriturados ni acceso a los esquemas de seguridad social, o como trabajadores autoempleados no registrados, donde las mujeres están sobrerrepresentadas respecto de su participación en el empleo, poseen un bajo nivel de educación y su importancia es mayor en zonas rurales. La dimensión de género es por tanto sustantiva a la hora de analizar la situación del empleo informal en la región y su situación frente al COVID-19. Además, el empleo informal tiene alta presencia entre los trabajadores más jóvenes, lo que condiciona su trayectoria futura en los mercados de trabajo, así como entre los trabajadores de mayor edad, lo que sugiere la debilidad de los esquemas de protección de ingresos en la vejez. También ha ido ganando terreno el empleo a tiempo parcial, lo que se relaciona con la creciente expansión de relaciones laborales atípicas que han surgido de los avances tecnológicos. Ruiz (2020) plantea que, en la actualidad, en América Latina y el Caribe muchas empresas nacionales o internacionales operan mediante plataformas digitales y su uso se ha mostrado creciente ya sea tanto para quien demanda el servicio de la plataforma, como de quien busca una alternativa de empleo en ella. Para el caso de Costa Rica plantea que esta modalidad de trabajo (transporte, entrega de comida y de paquetes) es desarrollada por jóvenes, lo mismo que García (2020) encuentra en la República Dominicana.
D. Trabajadores informales ante los efectos de la crisis del COVID-19 El repunte del empleo informal registrado en la mayoría de los países de la región en los últimos años se habría revertido temporalmente durante la crisis, pues se ha observado que las pérdidas de empleo han afectado en mayor grado a los trabajadores informales, a los de menor educación formal y a grupos de ocupados con menores calificaciones, como se verificó inicialmente en el Brasil, Chile, México y el Perú (Weller y otros, 2020). Análisis realizados sobre la base de información de 11 países de América Latina para el segundo trimestre de 2020 en comparación con igual período de 2019, muestran una marcada destrucción del empleo que afectó más severamente a los trabajadores por cuenta propia que a los asalariados (CEPAL/OIT, 2020a). Asimismo, datos para cinco países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Perú) muestran que la pérdida de empleo fue en general mayor para personas con menor nivel educativo formal. Cabe destacar que en el Perú se observa una tendencia diferente al considerar información solo para Lima Metropolitana y para el total del país, lo cual obedece a que las medidas de contención de la pandemia implementadas en áreas urbanas debieron ser más estrictas a las de las áreas rurales en atención a la dispar densidad poblacional, a lo cual se suma la expansión en la ocupación agropecuaria en este país (CEPAL/OIT, 2020a). Ello da cuenta de la importancia
16
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
de realizar análisis diferenciados de la informalidad y la mayor propensión a este fenómeno considerando las características diversas a nivel sub-nacional (Espejo y otros, 2021). La mayor reducción del empleo entre los trabajadores autoempleados e informales implica que se ha “desactivado” el mecanismo tradicional de ajuste contracíclico que en crisis previas registraban el autoempleo y el empleo informal asalariado ante caídas del empleo asalariado formal (CEPAL/OIT, 2020a; OIT, 2020c, 2020h). Al comparar las tasas de informalidad durante la pandemia respecto de la situación previa se observa que esta había disminuido entre 7 y 12 puntos porcentuales en Chile, Costa Rica, la Argentina y México (OIT, 2020d). Asimismo, datos para 8 países (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México, Paraguay, Perú y República Dominicana) muestran que en el segundo trimestre de 2020 la informalidad se redujo en todos ellos en comparación al mismo trimestre de 2019. Esta reducción llegó a 10,7 puntos porcentuales en Argentina y 8,1 puntos porcentuales en Perú (CEPAL/OIT, 2020a). Un elemento vinculado a este fenómeno es el impacto de la pandemia en ramas de actividad con mayor participación en el empleo informal. Así, entre las diversas categorías ocupacionales, la más afectada fue la de las trabajadoras domésticas remuneradas (CEPAL, 2020e), que constituye un sector de especial vulnerabilidad, al tratarse de uno con mayoritaria presencia femenina, alta informalidad, bajas remuneraciones y desprotección social (ONU Mujeres/OIT/CEPAL, 2020) y están relativamente más desprotegidas en un contexto de desocupación sostenida.7 La contracción experimentada en el trabajo por cuenta propia y el trabajo familiar no remunerado también habrían contribuido a la reducción de la informalidad, así como la situación experimentada por microempresarios informales (CEPAL, 2020e). En todo caso, en el mediano plazo es esperable que la informalidad aumente tanto por la pérdida de empleos formales que pasarán a la informalidad como por la necesidad de los grupos familiares de generar ingresos en un contexto de alto desempleo y en la que se estima una lenta recuperación post pandemia (OIT, 2020h). Datos para el tercer trimestre de 2020 en 6 países (Brasil, Chile, Costa Rica, México, Paraguay y Perú) mostraron un aumento en la informalidad, dando cuenta de una lenta recuperación en el empleo, pero con puestos de baja calidad (CEPAL, 2020e). Asimismo, se estima que los ingresos de los trabajadores informales de la región experimentarán los mayores descensos a nivel global (OIT, 2020f) y con ello se observarán tendencias crecientes en la pobreza y en la pobreza extrema (CEPAL, 2020a). Cabe considerar también que estos trabajadores típicamente no tienen acceso al crédito y es menos probable que se beneficien de las medidas y estímulos fiscales o del teletrabajo. Su situación empeora al considerar que no cuentan con una protección básica, incluida la protección social. Además, tienen un acceso limitado a los servicios de atención de la salud, ya que muy pocos países en la región cuentan con sistemas universales en esta rama de la protección social, y carecen de mecanismos de sustitución de los ingresos en caso de enfermedad, pérdida del empleo o de confinamiento. Al respecto, la OIT ha estimado que producto del confinamiento parcial o total, un 76% de los cerca de 2 billones de trabajadores informales a nivel mundial ha sido directamente afectado por tales medidas y que, en el caso de América Latina y el Caribe, dicha proporción alcanza a un 89% (OIT, 2020g). En ausencia de medidas de sustitución de ingresos se espera que los ingresos de estos trabajadores en la región se hayan reducido en un 80% en el primer mes de la pandemia y que, en tal escenario, ello implicará un aumento de la pobreza entre los trabajadores informales de 54 puntos porcentuales, pasando de 36,1% antes de la crisis COVID–19 a 90,1% durante esta (OIT, 2020g). La OIT (2020f) ha identificado que, a nivel mundial, los trabajadores en situación de mayor riesgo como resultado de las medidas adoptadas para contener la propagación del virus son los que se desempeñan principalmente en los servicios de hotelería, industria manufacturera y en el comercio al
7
De acuerdo a OIT (2016), la tasa de informalidad de las trabajadoras domésticas en América Latina era de 77,5% en 2013. Asimismo, según información de CEPAL (2018), tan solo el 26,9% de las mujeres ocupadas en el servicio doméstico en 17 países de América Latina estaban afiliadas o cotizaban al sistema de pensiones.
17
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
por mayor y al por menor en los que se registra una alta proporción de micro y pequeñas empresas, además de los trabajadores por cuenta propia y de quienes se desempeñan en la informalidad. Los trabajadores ocupados en las micro, pequeñas y medianas empresas (mipyme) son muy vulnerables a la crisis de la pandemia. El cierre temporal de sus actividades económicas y las medidas de cuarentena implicarán importantes reducciones de sus ventas, las que podrían ser insuficientes para su sobrevivencia, se verían impedidas de pagar los salarios, contribuciones de los empleados y los aportes a la seguridad social y, en definitiva, se verían enfrentadas a una alta probabilidad de quiebra (CEPAL, 2020d). El efecto combinado de destrucción de empleos por sectores y tamaño de empresas sugiere destrucción de empleos formales y aumento del empleo informal. La CEPAL (2020d) estima que un 34,2% del empleo formal y un 24,6% de PIB corresponden a sectores fuertemente afectados por la crisis actual. Por otra parte, también la situación de los trabajadores migrantes en situación irregular se verá afectada, ya que las medidas de prevención de contagios han limitado las actividades de los sectores en donde se concentra el grueso del trabajo migrante, como el comercio, hotelería y restaurantes, las pequeñas empresas y el sector informal, precisamente, los sectores más golpeados por la crisis. Se trata además de un grupo de personas que tiene un acceso restringido a los sistemas de salud y a la protección social. Normalmente, los sistemas de salud se organizan en torno a servicios en el sector público para las personas de bajos ingresos, servicios del seguro social para los trabajadores formales y servicios privados para quienes puedan costearlos, de modo que operan segregados y desiguales al ofrecer servicios de distinta calidad a diferentes grupos poblacionales (CEPAL, 2020g). En especial, preocupa la situación de las mujeres migrantes en el trabajo doméstico remunerado por su gran situación de precariedad, e incluso, exposición a la violencia (ONU Mujeres, OIT, CEPAL, 2020). Asimismo, las personas a cargo del cuidado de adultos mayores se inscriben en el grupo que presentan una alta vulnerabilidad dadas las condiciones restringidas de acceso a la protección social. También es necesario considerar el empleo en nuevas modalidades de trabajo, como el realizado a partir de plataformas digitales, las que se han ido implementando con rapidez en los últimos años, como el reparto a domicilio. Frente a la crisis, estas se han vuelto una alternativa para generar un ingreso y se han constituido como un servicio esencial durante la pandemia y ante las medidas de confinamiento; sin embargo, presentan muchos elementos de informalidad laboral, como la ausencia de un contrato de trabajo y acceso a la seguridad social, así como condiciones precarias de seguridad y salud de sus trabajadores (CEPAL/OIT, 2019). Estos trabajadores se han visto aún más expuestos en la actual coyuntura, constituyendo una verdadera primera línea frente a la pandemia que contribuye al funcionamiento de los servicios esenciales durante los períodos de confinamiento (Bonhomme y otros, 2020), especialmente, en lo que refiere a la alimentación y el transporte. No obstante, al ubicarse en una zona de indeterminación respecto de su estatus laboral, se trata de una población mayormente desprotegida de acceso a la protección social y, por ende, que enfrenta severamente los costos de esta situación en la eventualidad de contraer el COVID-19 y no contar con cobertura en salud o prestaciones para la protección de sus ingresos (Robles y Tenenbaum, 2021). Fruto de ello, durante 2020 ha sido posible identificar una serie de movilizaciones de nacientes organizaciones sindicales de estos trabajadores tendientes a demandar sus derechos8. En particular, las nuevas formas de empleo, y particularmente, los empleos en plataformas, pueden configurar nuevas expresiones de la informalidad que son especialmente relevantes de ser advertidas y prevenidas ante los desafíos que la recuperación social y económica frente a los impactos de la pandemia de COVID-19 traerán asociados para los países de la región. El proceso de recuperación puede abrir espacios para reconstruir con la igualdad en el centro, y, por ende, construir acuerdos tendientes a la formalización laboral (CEPAL, 2020g), buscando prevenir posibles tendencias hacia su incremento.
8
Algunas plataformas han dispuesto de medidas especiales de protección de los ingresos de las y los repartidores que contraen el COVID-19. Véase, para el caso de Chile [en línea] https://www.ciperchile.cl/2020/04/07/el-relato-de-los-trabajadores-de-deliveryque-viven-la-pandemia-sin-acceso-a-banos-ni-elementos-de-proteccion/.
18
CEPAL
La protección social de los trabajadores informales ante los impactos del COVID-19
En materia de protección social, la CEPAL (2020d) sostiene que la actual crisis acentuará su insuficiencia preexistente en América Latina y el Caribe y ejercerá una presión adicional sobre los países con un espacio fiscal reducido. Tales efectos se verán acentuados, entre otros elementos, i) por las altas tasas de informalidad, el aumento del trabajo por cuenta propia y las brechas de acceso a la protección social contributiva; ii) por los efectos financieros que enfrentarán los sistemas contributivos de protección social ante la mayor demanda de prestaciones por licencia de enfermedad por parte de los trabajadores del sector formal y, iii) porque será necesario ampliar los programas de protección social no contributiva que se financian con impuestos y que apoyan a los más pobres y a las familias de bajos ingresos en riesgo de caer en la pobreza. Finalmente, una mirada sobre las posibles tendencias acerca de la dinámica del empleo informal y sus componentes puede ser construida a partir de la información disponible sobre sus efectos, así como por lo que se estima debería ser una futura ruta desde la emergencia actual hacia la reactivación y, posteriormente, a una tercera etapa de crecimiento bajo nuevas condiciones económicas y sociales (CEPAL, 2020g). Naturalmente, la duración de dichas fases se relaciona estrechamente con lograr el control de los focos de la epidemia, condición necesaria para pasar a la segunda etapa, y en esta, de la eficacia para evitar retrocesos. El tránsito a una tercera etapa sólo tendrá lugar cuando no exista el peligro de contagio. En el contexto del paso a la segunda etapa de “marcha lenta” o de reactivación, el apoyo a las empresas y a las personas que perdieron su empleo seguirá siendo indispensable; no obstante, es posible esperar cambios en la composición del conjunto de medidas respecto de las aplicadas durante la crisis y, eventualmente, un mayor período de duración. En efecto, dado que en la reactivación, las empresas se encontrarán en un escenario de recesión, las medidas destinadas a otorgar liquidez y aumentar la disponibilidad de recursos para créditos y fondos para garantías, entre otras, deberán extenderse siguiendo el criterio de considerar como presentes las utilidades futuras y, a su vez, ampliar su cobertura hacia empresas o sectores vulnerables. En segundo lugar, se requerirá reforzar las transferencias directas a las empresas mediante líneas de financiamiento de la nómina salarial, pero también para los trabajadores autónomos formales. Finalmente, para las grandes empresas de sectores estratégicos que resulten gravemente afectadas por la crisis, por su importancia en el empleo formal y su rol en la generación de cadenas de proveedores, se puede considerar la posibilidad de la participación del Estado en su recapitalización, condicionada a no despedir trabajadores, formalizar a quienes no se encuentren en esta condición, no distribuir utilidades y reducir los plazos de pagos a los pequeños proveedores. En el caso de los trabajadores informales, y especialmente, de quienes se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad, será prioritario mantener medidas de apoyo a sus ingresos y de protección a su nivel de consumo y el de sus hogares por la vía no contributiva, mientras, en paralelo, comienzan a diseñarse e implementarse estrategias tendientes a su inclusión laboral en condiciones de formalidad. La ampliación de los instrumentos contributivos hacia este sector seguirá siendo un desafío relevante frente a los escenarios que se proyectan. Una estrategia como la señalada permitiría apoyar a los trabajadores informales, fuertemente afectados por la crisis, así como a la reactivación, evitar cierres de empresas que lograron sobrevivir a la crisis, conservar sus empleos y generar nuevas ocupaciones en los sectores formales principalmente. Hay que tener en cuenta que el paso hacia una fase de reactivación no es lineal ni está asegurado, más bien estará fuertemente condicionado a los avances en el control de la pandemia. Por ello, las medidas de transferencias directas hacia los trabajadores informales y sus familias y grupos vulnerables empobrecidos deberán mantenerse hasta que exista evidencia comprobable que las condiciones económicas han mejorado producto de una recuperación sostenida, mientras se consolidan garantías permanentes orientadas a la seguridad de sus ingresos. La eficacia que se logre en esta segunda etapa será clave para avanzar hacia la tercera, en la que las restricciones a los contactos sociales puedan ser levantadas y sectores como el comercio y los servicios vuelvan a operar en su máxima capacidad.
19