Paul Bjerke og Lars Julius Halvorsen
PRESSESTØTTEN
Pressestøtten
Paul Bjerke og Lars Julius Halvorsen, Høgskulen i Volda
Utgivelsen er støttet av Pressens faglitteraturfond, Medietilsynet og Høgskulen i Volda.
Forsideillustrasjon: Berit Roald, NTB
Design: DesignBaltic
Trykk: Merkur Grafisk
© Orkana Akademisk 2023
Orkana forlag AS, 8340 Stamsund
ISBN: 978-82-8104-577-4
www.orkana.no
post@orkana.no
Innhold
Kapittel 11: Politisk sensur?
Kapittel 12: Effekter
Prinsipper for vurdering
påvirkes mangfoldet i nyhetsfeltet?
Kapittel 13: Uløste spørsmål
Kapittel 14: Ved veis ende?
Hvordan kan pressestøttens framvekst og utvikling forstås?
Hvordan er ordningen forvaltet i dag og i et historisk perspektiv?
Hvordan griper pressestøtten inn i mediemarkedet, og hva er konsekvensene?
Forord
Denne boka er resultatet av mange års arbeid med problemstillinger knyttet til offentlig støtte til medier. Gjennom årene er det svært mange som har bidratt på ulike måter. Vi kan ikke nevne alle.
Først og fremst vil vi takke Medietilsynet, som har gitt oss mange utfordrende og interessante oppdrag med å analysere pressefeltet, Fagutvalget for medieforskning, som har tildelt oss forskningsmidler, og Pressens faglitteraturfond, som har bidratt med stipender til å skrive en sammenhengende bok om temaet.
Dernest vil vi takke de mange respondentene fra bransjen som har stilt opp til lengre intervjuer, og kolleger som har diskutert spørsmålene med oss gjennom årene.
En særlig takk til Kristin Aker og Sigurd Høst, som har bidratt i flere av analysene, og til Marcus Bøhn og Orkana Akademisk, som har sørget for at dette kunne bli en bok.
Ettersom «selvplagiering» er blitt et tema i akademia, vil vi gjøre leserne oppmerksom på at noe av teksten baserer seg på ulike rapporter vi har skrevet for Medietilsynet og Kulturrådet.
Paul Bjerke og Lars J. Halvorsen september 2023
Kapittel 1
INNLEDNING
Produksjonstilskuddet til nyhets- og aktualitetsmedier – i dagligtale kalt pressestøtten – har vært en viktig del av norsk mediepolitikk i mer enn 50 år. Den har lenge hatt stor betydning for sammensetningen av den norske medieøkologien og for bredden i dekningen av ulike temaer og geografier. Pressestøtten er en viktig del av den norske medievelferdsstaten, men den har også vært gjenstand for interessekamp innenfor mediebransjen, på den politiske arenaen og mellom de to samfunnsområdene.
I denne boka vil vi beskrive og diskutere pressestøtten, hvordan den kom til og har utviklet seg, spenningene den har stått i, og hvorfor den har overlevd, hvordan den fungerer i dag, og hvilken rolle den kan spille framover. Målet er å besvare disse fire spørsmålene:
1. Hvordan kan pressestøttens framvekst og utvikling forstås?
2. Hvordan har ordningen vært forvaltet og hvordan er den forvaltet i dag?
3. Hvordan griper pressestøtten inn i mediemarkedet, og hva er konsekvensene?
4. Er pressestøtten vellykket, og vil den bestå?
Avgrensing
Et viktig kjennetegn ved den norske mediepolitikken har vært en stor grad av konsensus om målsettingene og de generelle spillereglene. Myndighetene har akseptert et grunnprinsipp om armlengdes avstand i selve forvaltningen av pressestøtten, mens mediebedriftene har akseptert en aktiv
mediepolitikk. Innenfor bransjen har de kommersielt sterkeste mediehusene akseptert at bare deres økonomisk svakere konkurrenter har mottatt pressestøtte, siden de selv har stor nytte av indirekte mediestøtte gjennom ordningen med momsfritak. Dermed har diskusjonen i bransjen foregått innenfor avgrensede rammer og i de fleste tilfeller tatt form av at aktørene har foretatt mindre manøvrer for å befeste eller styrke egne posisjoner. Vi vil argumentere for at det lave konfliktnivået samt felles interesser i å opprettholde det samlede støtteregimet kan bidra til å forklare at pressestøtten så langt har overlevd både høyrebølgen, avviklingen av partipressa og overgangen til et nytt og mindre politisert medielandskap.
Mediepolitikken er koblet til hendinger og utviklingstrekk i det politiske landskapet så vel som beslutninger og disposisjoner blant aktørene i bransjen. Nyere prosesser som digitalisering og globalisering gjør bildet enda mer komplekst ved at utviklingstrekk i andre land og andre bransjer får større innvirkning i markedet til nyhetsmediene.
I vårt arbeid med denne boka har vi benyttet oss av noen teoretiske hjelpemidler for å kunne gripe kompleksiteten og bedre reflektere over eldre og nyere hendinger, utviklingstrekk og funksjoner ved pressestøtten.
Pressestøtten inngår i den forholdsvis omfattende norske medievelferdsstaten, der staten gjennom direkte støtteordninger forsøker å fremme samfunnstjenlig journalistikk (Syvertsen mfl. 2014). Den norske mediepolitikken omfatter en rekke typer virkemidler, juridiske så vel som økonomiske. Blant de juridiske har vi et særlig rettsvern for ytringsfrihet og opphaveres rettigheter. Det gis også privilegier til journalistisk arbeid, herunder en omfattende innsynsrett. Staten tillater også bransjeaktørene å regulere tilgang på noen av disse godene selv.
Det i særklasse største økonomiske virkemidlet i mediepolitikken er statlig finansiert kringkasting gjennom NRK. Staten yter også støtte til nyhets- og aktualitetsmedier indirekte i form av momsfritak, som i dag anslås til rundt to milliarder kroner i året.
Blant de direkte tilskuddsordningene finner vi i dag:
• støtte til den kommersielle allmennkringkasteren TV 2 (fra 2017)
• støtte til lokalkringkasting (fra 2016)
• støtte til medieforskning (fra 1972)
• støtte til samiske aviser (fra 1979)
• produksjonstilskudd (fra 1969)
• innovasjonstilskudd (fra 2018)
• støtte til tidsskrift og kritikk (gjennom Kulturrådet) (i ulike former siden 1965)
Gjennom årene har det også vært ytt direkte tilskudd til avisene gjennom ordninger som nå er nedlagt:
• distribusjonsstøtte
• støtte til telekommunikasjoner
• ekstraordinære produksjonstilskudd
• Statens lånekasse for dagsaviser (nedlagt i 2004)
• distribusjonsstøtte til aviser i Finnmark (nedlagt i 2023)
I enkelte perioder hadde disse «andre» tilskuddene vesentlig økonomisk betydning. Rundt 1980 utgjorde for eksempel produksjonstilskuddet (det vi omtaler som pressestøtte) 200 millioner, mens de øvrige beløp seg til 100 millioner.
Endelig er det brukt offentlige midler på tiltak som har vært til fordel for pressa. I mange år var det viktigste lave portotakster for trykte publikasjoner. Dette ble avviklet på 1980-tallet da Postverket ble omdannet til en statlig, kommersiell bedrift. Et annet betydningsfullt tiltak var statlige informasjons- og stillingsannonser og et krav til staten om å likebehandle alle aviser på et utgiversted når man annonserte, en plikt som ble fjernet rundt 2000. Et nytt tiltak av samme type er at staten nå kjøper tjenester av Posten og andre aktører for å sikre distribusjon av dagsaviser alle dager i uka. I 2023 utgjør denne bevilgningen 180 millioner kroner, noe som tilsvarer nesten halvparten av produksjonstilskuddet!
Denne boka har et begrenset siktemål. Den vil beskrive og drøfte utviklingen av den direkte støtten til «aviser», altså det som i sektoren har blitt kalt pressestøtten. Der det er relevant for å forstå utviklingen og virkningen av produksjonstilskuddet, vil vi trekke inn de andre typene støttetiltak.
Vårt perspektiv på pressestøtten
Et sentralt spørsmål for vår bok om pressestøtten er i hvilken grad denne delen av mediepolitikken kan sies å være vellykket, og om man kan forvente at den vil fortsette å være det framover. Evaluering av politikkutforming er
et stort forskningsfelt som må håndtere krevende spørsmål om hvordan politikkutforming kan vurderes. Spørsmål av typen hva suksess er, for hvem og sammenlignet med hva, vil lett påvirkes av politiske preferanser. Videre vil det ikke være tilstrekkelig at en bestemt politikk er effektiv med tanke på forholdet mellom midler og ønskede mål. Politikken har også en pragmatisk komponent ved at man er avhengig av tilstrekkelig oppslutning om den for å kunne gjennomføre den (Compton og 't Hart 2019: 3–4).
Vår vurdering av om pressestøtten er vellykket, vil ta utgangspunkt i et rammeverk med fire kriterier som er utviklet av Compton og 't Hart (2019: 5):
• programmets utforming, med vekt på samfunnets oppslutning om de erklærte målsettingene og graden av måloppnåelse
• politiske forhold i form av legitimitet, som gjerne er sterkest i situasjoner med mange vinnere og få tapere
• programorganisering i form av hvordan politikken lar seg forvalte, og hvordan den påvirker beslutningsprosesser i feltet
• programmets bestandighet, som handler om i hvilken grad de tre første dimensjonene vedvarer over tid
I Compton og 't Harts rammeverk har intersubjektive forståelser, legitimitet og koalisjonsbygging stor betydning for hvordan politikk fungerer inn mot en bransje. I vår analyse har vi anlagt et feltperspektiv på nyhetsmediebransjen, som vi betrakter som et organisert marked. Perspektivet er særlig inspirert av Fligsteins (2001) sosiopolitiske teori om markedsorganisering og Fligstein og McAdams (2012) bredere anlagte feltteori. En viktig styrke med dette perspektivet inn mot vår analyse er at årsaker til endring og stabilitet og relasjonen til andre felt teoretiseres inngående.
Vi betrakter de norske nyhetsmediene som aktører på et sosialt felt, som både har en viss autonomi fra, men også står i et avhengighetsforhold til andre samfunnsområder, slik som politikken og utviklingen i kulturindustrien nasjonalt og internasjonalt (se også Bourdieu 1993; 2005; Lowrey og Sherill 2019: 247; White 2002). En sentral antakelse er at felt karakteriseres av både konflikt og konsensus samtidig. Konfliktene tar form av konkurranse om knappe ressurser. Samtidig råder det en konsensus på feltet om hva som står på spill, og hvordan konkurransen skal foregå. I organiserte felt foregår konkurransen innenfor rammene av feltets grunnleggende spilleregler.
Mens Fligstein og McAdam (2012) har anlagt et analytisk rammeverk som er egnet til å forstå utviklingen i organiserte markeder, har Compton og 't Hart (2019) utviklet et rammeverk for å vurdere politisk suksess. Ingen av de to perspektivene er utviklet særskilt med tanke på å analysere nyhetsmedier og journalistikk. Vi vil derfor supplere disse perspektivene med medievitenskapelige bidrag.
I vurderingen av hvor vellykket pressestøtten har vært, vil vi ta utgangspunkt i den normative teorien om det journalistiske samfunnsoppdraget. Denne tradisjonen følger langt på vei samme logikk som begrunnelsen for i sin tid å innføre pressestøtten. Den går i korte trekk ut på at pressa som den «fjerde statsmakt» bør fylle en demokratisk funksjon ved å gi innbyggerne informasjon som gjør dem i stand til å foreta informerte politiske valg og avsløre maktmisbruk (Kvalheim og Sjøvaag 2016: 5; se også Kovach og Rosenstiel 2021; Tumber og Zelizer 2019). Om pressa faktisk gjør det, er et annet, empirisk spørsmål.
I diskursen om den fjerde statsmakt er mediene en selvpålagt overvåker av de andre statsmaktene. Mediene er ikke bare en vaktbikkje. De utøver også makt selv. Mediene rapporterer og informerer, men de vinkler også framstillingen av informasjonen, velger hvilke saker som skal på dagsordenen, og hva som skal oversees, hvilke kilder som skal slippe til, og hvilke spørsmål de skal stilles (Allern 1992; Entman 1993). Dette er i seg selv et argument for en politikk som fremmer mediemangfold, men det presenterer også et dilemma ved statlig støtte til mediene.
Selv vaktbikkjer er mindre tilbøyelige til å bite hånden som mater dem. Det er derfor en risiko for at politiske aktører kan bruke pressestøtte til en såkalt media capture, å påvirke mediedekningen i sin favør (Murschetz 2020: 14; Dragomir 2018). For å unngå denne grøften kan myndighetene ta ut avstand til de konkrete beslutningene om støttetildeling og overlate avgjørelsene til forvaltningen og/eller aktørene på feltet. Også ved denne løsningen er det en grøft man bør unngå. Medier er foretak, og alle foretak har egeninteresser i hvordan de blir regulert. Dermed kan en for passiv forvaltning åpne for at ressurssterke aktører kan lykkes med såkalt regulatory capture, som innebærer å ta kontroll over og forme reguleringene på en måte som tilgodeser dem (Murschetz 2020: 14).
I vårt feltperspektiv betrakter vi markedet for nyhetsmedier som et hierarki av mer og mindre privilegerte posisjoner og med barrierer mot aktører som ikke er en del av feltet. Fligstein og McAdam (2012) deler aktørene
i flere grupper. De dominerende aktørene, som vi i denne boka vil omtale som inkumbenter, har de viktigste og høyest anerkjente posisjonene og er de som ofte har størst innflytelse på reguleringen og de uformelle spillereglene i feltet. Inkumbentenes utfordrere er aktører som innehar mindre attraktive posisjoner, og som har mindre innflytelse over feltets spilleregler. En tredje gruppe aktører er de som står utenfor feltet og ønsker adgang.
Ifølge Fligstein (2001: 32) kreves det fire typer institusjoner for å opprettholde stabile markedsbetingelser i et marked: eiendomsrettigheter, transaksjonsregler, konkurranseregler og kontrolloppfatninger. De to første er definert i lovverk og forskrifter og skaper forutsigbarhet i markedsinteraksjonen.
Konkurransereglene regulerer adgangen til og definerer spillereglene på markedet. De består både av lover og regler og av bransjeinterne normer og uformelle praksiser. I mange bransjer blir det etablert egne organisasjoner som håndhever gjeldende normer og regler, og som sørger for at systemet opprettholdes (Fligstein og McAdam 2012: 13–14). Norsk Presseforbund, Pressens Faglige Utvalg, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Journalistlag er eksempler på denne type organisasjoner i mediebransjen. Slike bransjeorganisasjoner kan spille en viktig rolle i forhandlinger med aktører på andre samfunnsområder, slik som politikken.
Kontrolloppfatninger er en betegnelse på feltspesifikke forståelser av feltets oppbygning og «code of conduct» (Fligstein 2001: 32). Både bransjeorganisasjonene og kontrolloppfatningene tenderer til å reflektere inkumbentenes interesser og fremme deres anstrengelser for å opprettholde sine posisjoner i felthierarkiet. Utfordrerne, som normalt er mindre tjent med status quo, kan ha konkurrerende visjoner for feltet. Å bryte med eller utfordre spillereglene vil imidlertid innebære konfrontasjon med inkumbentene, som utfordrerne kan forvente å gå tapende ut av.
Under stabile feltbetingelser antas de aller fleste aktørene å følge spillets regler og heller forsøke å oppnå moderate forbedringer for seg selv innenfor rammene av dem (Fligstein og McAdam 2012: 13). Her har også kontrolloppfatningene en viktig regulerende funksjon, som lokal kunnskap om hvordan det er forventet at man opptrer på feltet.
Utviklingen innenfor et felt påvirkes av dynamikken på feltet og av feltets forhold til andre tilstøtende felt (Fligstein og McAdam 2012: 18). Historisk har nyhetsmediene både vært tett koblet til partipolitikken
gjennom partipressa og til kulturpolitikken ved at den siden 1991 budsjettmessig og forvaltningsmessig har vært underlagt Kulturdepartementet. Den historiske koblingen til partipolitikken har vært særlig viktig for etableringen av statlig støtte til nyhetsmediene. Gjennom koblingen til kulturpolitiske mål om demokrati og folkeopplysning har man oppnådd privilegier slik som en selvdømmeordning, særskilt aksept for kildevern og innsynsrett for journalister og trolig også prinsippet om en armlengdes avstand fra politikken i forvaltningen av pressestøtten.
Disse privilegiene har tjent feltet godt, men de avhenger av en fortsatt politisk vilje til å videreføre dem. Det politiske feltet er langt sterkere enn mediebransjen, og den parlamentariske situasjonen og utfallet av politiske prosesser kan ha stor betydning for feltet. Fligstein (2001: 46–47) har utviklet en taksonomi over statens rolle overfor markedene i ulike politiske systemer. I velferdsstater med sosialdemokratiske regjeringer, slik som Norge de første tiårene etter andre verdenskrig, har staten ofte grepet aktivt inn i markedet og først og fremst på vegne av arbeiderinteresser. I parlamentariske situasjoner med et balansert forhold mellom arbeider- og kapitalinteresser, som i større grad har kjennetegnet Norge etter 1981, vil staten gripe vesentlig mindre inn i markedene. Måten staten griper inn på, er mindre forutsigbar og avhenger ofte av den relative styrken og forhandlingsevnene til ulike interessegrupper. I slike situasjoner kan bransjeorganisasjoner spille en viktig rolle som forhandlingsledd mellom bransjen og det politiske feltet (Fligstein og McAdam 2012: 14).
Ifølge Fligstein og McAdam (2012) er den vanligste årsaken til redusert stabilitet på et felt at andre nærliggende felt endrer seg. Mer effektiv infrastruktur har vist seg å forsterke interfeltdynamikker. Digitalisering og globalisering har åpnet medie- og litteraturfeltet for nye aktører som tidligere opererte i andre, tydeligere adskilte markeder. Nye aktører er som regel mindre kjent med feltets interne spilleregler og kanskje heller ikke tjent med å følge dem. Dermed er stor pågang fra nykommere i seg selv en trussel mot feltstabiliteten. Men stabilitet kan opprettholdes gjennom statlige inngrep eller gjennom koordinert forsvar av feltlogikken og feltets institusjoner. I ustabile situasjoner kan institusjonelle entreprenører få stor betydning (Fligstein og McAdam 2012: 17). Institusjonelle entreprenører kjennetegnes ofte av at de er godt posisjonert innenfor og mellom felt, og at de besitter sosiale ferdigheter som gjør dem i stand til å mobilisere andre aktører til arbeid for sin sak. Institusjonelt entreprenørskap handler om å
mobilisere aktører på og utenfor feltet gjennom appell til deres diskurser og tankesett. Som vi skal se i kapittel 3, var kyndig institusjonelt entreprenørskap svært viktig under etableringen av pressestøtten. Institusjonelle entreprenører har også spilt viktige roller senere, både som agenter for endring og stabilitet.
Kunnskapsstatus: interne forskyvninger og truet legitimitet
Denne undersøkelsen vil knytte an til to forskningsområder: forskningen på kulturpolitikk og forskningen på mediepolitikk. Mediepolitikken inngår i den større statlige kulturpolitikken, som blant annet omfatter støtte til kunstnerisk virksomhet gjennom Norsk kulturfond. Rammeverket for dagens politikk overfor kunsten og mediene ble begge etablert på 1960-tallet (se Fidjestøl 2015 for en grundig gjennomgang av Kulturrådets historie). De tilhører likevel to ulike felt, følger to ulike lovverk og er underlagt ulike forvaltningslogikker. Norsk kulturfond forvaltes av Kulturrådet og Kulturdirektoratet, mens støtte til mediene forvaltes av Medietilsynet.
Forskningen om de to feltene har i liten grad vært i dialog, men vi tror det kan være nyttig å anvende noen av kulturforskningens perspektiver.
Med utgangspunkt i våre forskningsspørsmål er det særlig tre problemstillinger som er sentrale i begge de to tradisjonene:
1. Hvordan virker kulturpolitikken?
2. Hvordan håndteres den potensielle konflikten mellom statlig støtte til kultur og kulturens autonomi fra staten?
3. Hvordan lar kulturpolitikken seg legitimere?
I en hyppig sitert bok om mediepolitikk kategoriserer Hallin og Mancini (2004) den nordiske mediepolitikken som den demokratisk-korporative mediemodellen. Modellen kjennetegnes ved en offentlig drevet kringkasting og sterk statlig støtte til journalistikk, men også ved en fri og privilegert presse, stor tillit til mediene blant innbyggerne og høyt mediekonsum (Brüggemann mfl. 2014). Med begrepet medievelferdsstaten kobler Syvertsen mfl. (2012) den nordiske mediemodellen til forvaltningsmodellen i de samme landene.
De aller fleste bidrag peker på at denne mediepolitikken har vært svært vellykket i alle de nordiske landene. De fleste utredninger gjennom årene har dessuten konkludert med at tilskuddsordningen for nyhetsmedier har virket etter hensikten – nemlig å sikre en såkalt differensiert dagspresse (NOU 1982: 30, 1982: 44, 1992: 14, 2000: 15). Mediestøtteutvalget (NOU 2010: 14) foreslo å «modernisere» støtten, men ikke fjerne den, og i Åmåsutvalgets innstilling fra 2017 (NOU 2017: 17) kommer man til samme konklusjon.
Den norske litteraturpolitikken har mange av de samme egenskapene som mediepolitikken, og den har bidratt til høyt litteraturkonsum og en demokratisering av norsk litteratur (Bjerke mfl. 2022; Rønning og Slaatta 2019). Disse analysene støttes av samtlige evalueringer og utredninger, blant annet den siste litteraturutredningen som ble ledet av forfatterne av denne boka (se Halvorsen mfl. 2020).
Analyser av andre deler av kulturpolitikken har stilt seg tvilende til om den i det hele tatt har virket: Det er vanskelig å demokratisere kultur, kunstnerne er fortsatt fattige, og om politikken har virket, er det usikkert om den vil fortsette å gjøre det når kulturproduksjon og -konsum skjer stadig mer globalt (Mangset 2020).
Også innenfor medieforskning beskrives digitalisering og globalisering som en trussel mot «medievelferdsstaten» (Enli og Syvertsen 2020).
Utviklingen har medført betydelige rystelser i medieøkonomien. Dette har avfødt en omfattende internasjonal forskningsinnsats som vi ikke kan gå inn på her. I Norge har det særlig vært store inntektstap for løssalgsaviser og regionavisene (NOU 2017: 7; Medietilsynet 2020; se også Bjerke 2019).
Det er foreløpig vanskelig å spå konsekvensene av denne utviklingen.
På den ene siden er det flere bidrag som peker på endringer i medielandskapet (Fonn mfl. 2019). Det vokser fram nye digitale lokalmedier, iblant kalt hyperlokale medier (Halvorsen og Bjerke 2019; Halvorsen 2021; Halvorsen 2022). Fagpressa styrker seg relativt til brede aviser fordi den er mindre avhengig av abonnenter og annonseinntekter (Aker 2020; Aker og Bjerke (red.) 2023). Som vi skal komme tilbake til senere i boka, har flere nye typer publikasjoner søkt pressestøtte de siste årene. På den andre siden viser Høst (2019) at avisstrukturen har holdt seg forholdsvis stabil, mens Sjøvaag og Krumsvik (2017: 17) finner at den etablerte bransjen har tatt kontroll over digitaliseringen selv. Barlands (2012) hovedfunn er at
mediehusenes tilpasninger har bidratt til en sterkere markedsretting i det redaksjonelle arbeidet.
I et større forskningsrådsprosjekt konkluderer Sjøvaag og Pedersen (2018) med at pressestøtten ikke bidrar til temamangfold, men til strukturmangfold. Nordiske forskere stiller spørsmål ved om markedsutviklingen vil endre medievelferdsstaten til et medievelferdssamfunn som følger en mer neoliberal logikk (Lindell mfl. 2022). Dette spørsmålet er hovedtemaet for en antologi som kommer ut på Nordicom forlag i 2024 (Lindell mfl. (red.) upublisert). Boka gir ingen tydelig konklusjon på spørsmålet, men kapitlene viser i stedet stor variasjon i utfall fra land til land og mellom ulike deler av mediebransjene innenfor disse landene.
I norsk sammenheng har Tennbakk (2015) drøftet aktørenes egne argumenter for pressestøtten og konkluderer med at støttemottakerne hovedsakelig ønsker å segmentere støttesystemet. Murschetz (2020) finner en tilsvarende logikk i sin diskusjon av internasjonale erfaringer. Når det gjelder statlig mediestøtte, finner han en generell trend der ulempene øker, mens treffsikkerheten avtar på grunn av digitaliseringen.
Ifølge Hylland (2014) er paternalisme et viktig trekk ved all kulturpolitikk, og dette bidrar blant annet til å gjøre koblingen mellom statsstøtte og ytringsfrihet problematisk. Rammene for dagens kulturpolitikk ble lagt ved etableringen av innkjøpsordningen for skjønnlitteratur gjennom det nyopprettede Norsk kulturfond forvaltet av Kulturrådet. Blant annet for å unngå politisk sensur ble innkjøpene foretatt automatisk. Begrunnelsen var at kvalitetssikringen allerede var gjennomført av forlagene som utga bøkene (Fidjestøl 2015). Som vi skal komme tilbake til i kapittel 3, valgte man med samme begrunnelse en lignende ordning da man etablerte pressestøtten. Allmenne aviser, som oppfyller bestemte objektive kriterier for markedssvikt, ble automatisk støtteberettigede.
I motsetning til pressestøtten kom kvalitetsvurderinger likevel raskt inn i Kulturrådets tildelingspraksis. Etter hvert som det ble meldt på flere bøker enn man hadde budsjettramme til, så man seg nødt til å innføre en praksis der man «nullet» et mindretall av titlene fordi de ikke var gode nok. Innkjøpsordningen for skjønnlitteratur var og er fortsatt automatisk, men ikke helt automatisk. For å oppnå en armlengdes avstand mellom staten og tildelingene ble beslutningene om innkjøp satt bort til autonome og suverene vurderingsutvalg (Fidjestøl 2015; Neple 2020). Denne tildelingsmodellen er senere innført for de andre kunstartene, men her fordeles
midlene selektivt etter et mer elitistisk prinsipp enn innenfor litteraturen. Det tildeles mye midler til en liten andel svært gode søknader. Det er senere opprettet innkjøpsordninger for andre litteraturtyper som sakprosa og tegneserier, og også disse er selektive.
Etter 1970- og 1980-tallets vekt på et bredere kulturbegrep og støtte til folkelig kulturell masseaktivitet har kunstfaglig kvalitet blitt et mer sentralt spørsmål det siste tiåret. Politiske dokumenter legger større vekt på at statsstøtte skal sikre kvalitet i kunst og kultur. Denne utviklingen har også gjort seg gjeldende i mediepolitikken, og kvalitet som kriterium er tatt inn i forskriften for produksjonstilskudd fra og med 2014. Larsen (2018) stiller spørsmål ved om «armlengdes avstand» er mulig når kvalitet skal være et sentralt kriterium for offentlig støtte. Mot slutten av denne boka diskuterer vi hvordan forvaltningen praktiserer kvalitetsvurderinger, og implikasjoner av en eventuelt sterkere vektlegging av kvalitet i forvaltningen framover.
Legitimitet er et sentralt tema i de senere årenes forskning på kulturpolitikk. Kulturpolitikken handler ofte om å sikre legitimitet for å sikre oppslutning om at samfunnets midler benyttes til formål som bare benyttes av et mindretall. Viktige forskningsspørsmål har derfor vært hvordan denne legitimiteten sikres, og om hvor stabil den er. Flere bidrag konkluderer med at bestandig kulturpolitikk er avhengig av brede kompromisser mellom ulike eliter. Kulturforskerne peker nokså samlet på at det er usikkert om disse kompromissene kan overleve i en tid med digitalisering, globalisering, økende skepsis til «kultureliten» og press på offentlige budsjetter. Det påpekes også at kulturpolitikk er avhengig av å bli begrunnet og legitimert med noe utenfor seg selv (Engelstad 2017; Vestheim 2012). Ifølge Røyseng (2018) har begrunnelsen for kulturpolitikken de seneste årene endret seg fra å sikre språk, nasjonsbygging, likestilling, integrering, distriktsutbygging og folkehelsen til at den skal sikre økonomisk vekst, ytringsfrihet og demokrati.
Vi ser altså at forskningen påviser utviklingstrekk som tyder på endringer, ikke bare ved forskyvninger fra nasjonale til globale medieaktører (Google, Facebook, Netflix), men også ved forskyvninger innad i forvaltningen og i den norske kultur- og mediesektoren. Kulturforskningen antyder at legitimiteten til kulturstøtten i alminnelighet kan være i ferd med å svekkes. Mens samfunnet for øvrig har blitt mer kritisk til finkultur, er tendensen i forvaltningen et sterkere fokus på kvalitet. Det er dermed viktig å se nærmere på hvordan en slik utvikling slår ut i forvaltningen av
pressestøtten, og hvordan det påvirker prinsippet om armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og tildelinger til mediene. Sundet og Syvertsen (2020) anbefaler at framtidige studier av mediepolitikk bør ha et større fokus på hvordan aktørene navigerer i det politiske spillet. Dette, samt utfallet av prosessene, vil være et sentralt tema i flere av kapitlene i denne boka.
Forskningsstrategi og metodisk tilnærming
Denne boka dekker en rekke forhold i tilknytning til pressestøtten, og vi har derfor benyttet oss av et bredt spekter av empirisk materiale og analyseformer. Den historiske gjennomgangen av hvordan pressestøtten har utviklet seg, er i stor grad basert på en gjennomgang av sekundærkilder i form av offentlige dokumenter, forskningslitteratur, biografier og sakprosa.
Analysen av nyere hendinger og utviklingstrekk baserer seg på intervjudata og tilgjengelige dokumenter, hovedsakelig rapporter og offentlige dokumenter fra Medietilsynet, interesseorganisasjoner og politiske myndigheter. Intervjumaterialet består av til sammen 51 intervjuer med politikere, redaktører, journalister, medieforskere og representanter for mediekonsern og bransjeorganisasjoner. De fleste intervjuene ble gjennomført i 2021 og de øvrige i 2022.
Intervjuene ble gjennomført i fire faser. I første fase gjennomførte vi fire intervjuer med det Ryen (2012: 17) omtaler som nøkkelinformanter, altså personer med særlig innsikt i utviklingstrekk i mediebransjen. Disse intervjuene var forholdsvis åpne og bidro med generell informasjon om ulike deler av feltet og de ulike ordningene.
Deretter intervjuet vi representanter for bransjeorganisasjoner og rikspolitikere for å kartlegge deres posisjoner til sentrale spørsmål og syn på utviklingstrekk i bransjen.
I den tredje fasen intervjuet vi redaktører for riksmedier og lokalmedier innenfor og utenfor konsernstrukturer. Vi intervjuet også et utvalg lokalpolitikere om mediedekningen av deres kommuner.
I den fjerde og siste fasen har vi supplert intervjumaterialet for å følge opp tidligere funn og dekke opp kunnskapshull. Noen intervjuer i denne fasen har også blitt brukt til å teste ut våre tolkninger. Intervjuene i fase to, tre og fire var det Kvale og Brinkmann (2009: 162) kaller faktuelle intervjuer, der informantene først og fremst bidro med
faktisk informasjon og vurderinger av konkrete spørsmål. Intervjuene med redaktørene hadde også karakter av narrative intervjuer (op.cit.: 163–165), i den forstand at intervjuene ga innsikter i feltinterne logikker og redaksjonelle praksiser.
I flere av kapitlene har vi benyttet strukturerte innholdsdata om medieinnholdet i utvalgte publikasjoner. Dataene er benyttet i analyser av redaksjonelle praksiser, og av hvordan forskjellige temaer og geografier blir dekket. I utviklingen av innholdsdataene har vi benyttet et kodeskjema, der de fleste variablene er utviklet med tanke på innholdsanalyse av medier som søker om produksjonstilskudd for nyhets- og aktualitetsmedier (se bl.a. Bjerke 2021). I tillegg har vi innlemmet enkeltvariabler som er konstruert for formålet med analysen av den enkelte publikasjon. Vi har for eksempel konstruert variablene geografisk rekkevidde og stedets betydning til bruk i analyser av hvordan lokalavisers dekker av ulike typer steder innenfor sitt dekningsområde. Utvalget av artikler fra mediene er trukket tilfeldig, og det er tilstrekkelig stort til å kunne slutte til hele populasjonen artikler for det aktuelle utgivelsesåret med fem prosents signifikansnivå.
I kapittel 7 og 8 ser vi nærmere på avisdekningen av norske kommuner og lokalsamfunn. I den sammenheng har vi kombinert ulike typer data om medlemmene i Mediebedriftenes Landsforening (MBL) og Landslaget for lokalaviser (LLA), data fra Retriever og SSB-data til å bygge et register over avisdekningen av norske kommuner.
Organiseringen av boka
Inklusive dette innledningskapitlet består boka av i alt 14 kapitler.
Støtteordninger er som regel attraktive, og mange (men ikke alle) ønsker del i dem. I kapittel 2 ser vi nærmere på avgrensingen mellom medier som er og som ikke er funnet verdige å ta del i støtten.
Kapittel 3 handler om prosessene som lå bak etableringen av pressestøtten, momsfritaket og andre sentrale støtteordninger for aviser. Etableringen er kjennetegnet av både kyndig politisk spill og klarsynthet. Resultatet la grunnlaget for at hovedtrekkene i støtteregimet har overlevd skiftende markedsmessige, teknologiske og politiske konjunkturer.
I kapittel 4 ser vi nærmere på pressestøttens gylne tiår på 1970-tallet og omveltningene som fulgte på 1980- og 1990-tallet. Utviklingen etter 1981 er kjennetegnet av politiske og pressepolitiske endringer, blant annet
ble partipressesystemet avviklet, mens den samlede støtten til avisene ble nedskalert. Gjennom et godt koordinert forsvar lyktes bransjen likevel i å bevare mange sentrale trekk ved støttesystemet.
En gjentakende utfordring i forvaltningen av pressestøtten har vært å håndtere pressas stebarn – ukeavisene. I kapittel 5 gjør vi rede for dem og noen andre støtteverdige periodika, og vi forteller om deres historiske vandring mellom ulike støtteordninger og forvaltningssystemer.
I kapittel 6 tar vi for oss bakgrunnen for og konsekvensene av at pressestøtten ble digital i 2014, og at ukeavisene to år senere ble flyttet fra Kulturrådet til den nye plattformnøytrale pressestøtten. Sammen med mediekonvergens, som har gjort ulike typer publikasjoner mer like, skapte dette utilsiktede endringer i forvaltningen av pressestøtten.
De siste 15 årene har det skjedd store endringer i mediebransjen. Konkurransen om folks oppmerksomhet er skjerpet, og nyhetsmediene har tapt terreng i kampen om annonser og betalende lesere. Mediehusene har møtt utfordringene gjennom organisatoriske og redaksjonelle markedstilpasninger. Kapittel 7 ser nærmere på hvordan endringene har påvirket de redaksjonelle praksisene til de etablerte nyhetsmediene.
Markedstilpasningen som er behandlet i kapittel 7, har resultert i redusert dekning av enkelte temaer og geografier. Dette har gitt rom for nye nettaviser og for andre periodika som har endret karakter til å bli mer like aviser. I kapittel åtte tar vi for oss denne utviklingen og hvordan den påvirker den samlede journalistiske nyhetsdekningen.
Noen av utgiverne som søker produksjonstilskudd, får avslag. I kapittel 9 presenterer vi tre av de viktigste avslagene de siste årene, går gjennom begrunnelsen for avslagene og diskuterer hvordan grensene mellom støtteverdige og -uverdige medier trekkes i dag.
Så lenge pressestøtten var en ordning for dagsaviser, var lavfrekvente nisjemedier ikke kvalifisert for støtte. Overgangen til en plattformnøytral støtteordning i 2014 og innlemmelsen av ukeavisene i denne bidro til å viske ut dette skillet. I kapittel 10 gjør vi rede for hvordan disse endringene var utslagsgivende for at tre nisjemedier i senere tid har fått innvilget produksjonstilskudd.
I 2022 søkte Resett om produksjonstilskudd. Nettavisa har blitt holdt utenfor presseorganisasjonene og er ofte omtalt av redaktører og journalister som en høyrepopulistisk blogg. Søknaden satte prinsippet om objektive kriterier i forvaltningen av produksjonstilskuddet på prøve. Kapittel 11 ser
nærmere på behandlingen av Resetts søknad og hva som var utslagsgivende for avslaget på søknaden.
Kapittel 12 ser nærmere på effektene av pressestøtten. Produksjonstilskuddet har alltid hatt som mål å sørge for et politisk ønskelig mediemangfold. Disse overordnede målene ligger fast. Dette kapitlet drøfter om produksjonstilskuddet, slik det ble praktisert til og med 2022, har bidratt til å nå dem.
Utviklingen etter omleggingen til en plattformnøytral pressestøtte i 2014 har skapt en rekke utfordringer for forvaltningen. Disse ble forsøkt løst gjennom endringer i forskriften med virkning fra 2023. Kapittel 13 tar for seg de politiske prosessene i forkant, hva som ble resultatet, og peker på noen uløste spørsmål og dilemmaer framover.
Målet med denne boka har vært gi en grundig gjennomgang av pressestøtten og besvare de fire spørsmålene som vi reiste innledningsvis i dette kapitlet. I kapittel 14 oppsummerer vi svarene våre og diskuterer om pressestøtten vil bestå.
Kapittel 2
VERDIG OG UVERDIG
Et sentralt spørsmål i denne boka er hvorfor norske myndigheter har valgt å støtte noen publikasjoner med skattepenger, men ikke andre. Hvordan skal samfunnet bestemme hvilke medier som er innenfor, og hvilke som er utenfor en mediestøtteordning? Hvem skal få produksjonstilskudd eller innovasjonsstøtte? Hvem skal i stedet betale avgift til staten – gjennom moms på alt salg? I dette kapitlet drøfter vi noen av kategoriene og begrepene som har vært brukt og brukes i slike vurderinger.
De aller fleste medier lever – og mange lever godt – på et kommersielt marked. Netflix har betydelige inntekter fra sine 220 millioner strømmeabonnenter over hele verden. De kommersielle tv-kanalene kan ta seg godt betalt for å vise internasjonal fotball på betalkanaler. Platebransjen er helkommersiell og har til og med overlevd overgangen til tilnærmet gratis bruk av musikken gjennom Spotify og lignende plattformer.
Det er heller ikke slik at alle trykte medier får statlig støtte. Norsk Ukeblad har kommet ut siden 1933 uten bidrag fra det offentlige, bortsett fra at ukebladene slapp unna omsetningsavgift i noen etterkrigsår. Kjendisbladet Se og Hør er solgt i rundt regnet 500 millioner eksemplarer siden starten i 1978 og har betalt merverdiavgift på hvert eneste salg. Heller ikke alle trykte nyhetsmedier har nytt særlig godt av statlige subsidier, noe gründer og redaktør Trygve Hegnar i Kapital og Finansavisen sjelden unnlater å påpeke (Simonnes 2013). Begge Hegnar-titlene har i dag fritak fra merverdiavgift, men har knapt fått statlige tilskudd av annen art. Heldigitale nyhetsmedier som Nettavisen og forskning.no klager gjerne på at støtteordningene er laget for papiraviser. De har heller aldri fått penger, men sluppet å betale moms.
Pressestøtten ble innført på 1960-tallet. Den har gått til riksdekkende meningsbærende aviser, andre nummer to-aviser og små lokalaviser. Pressestøtten har overlevd både partipressen, digitaliseringen, mediekrisene og en rekke regjeringsskifter – hvorfor har den det? Vil den overleve i 50 år til?
Dette er blant spørsmålene som drøftes i denne boka som er skrevet av Paul Bjerke og Lars Julius Halvorsen, begge tilknyttet Høgskulen i Volda.
Pressestøtten er den første helhetlige framstillingen av støtteordningens historie, begrunnelser og funksjoner.
Orkana Akademisk