OECD Economic Surveys Estudios Económicos de la OCDE SPAIN ESPAÑA Resumen ejecutivo Mayo 2021 APRIL 2021
• La pandemia causó una recesión económica sin precedentes • Para que la recuperación sea duradera es preciso impulsar el empleo y, al mismo tiempo, contener los retos fiscales a medio plazo
• Estimular la difusión de la digitalización incrementará el crecimiento de la productividad y ayudará a las empresas a recuperarse de la crisis
2 . ESTUDIOS ECONÓMICOS DE LA OCDE: ESPAÑA – RESUMEN EJECUTIVO
Principales hallazgos Mitigar los efectos de la pandemia y abordar al mismo tiempo los retos fiscales a medio plazo • La política fiscal respondió de forma rápida y eficaz a la crisis. Sin embargo, sigue habiendo mucha incertidumbre sobre el ritmo de la recuperación, y los efectos de la crisis varían entre sectores, empresas y trabajadores. • Sin una estrategia creíble de consolidación a medio plazo que permita encauzar la deuda pública en una trayectoria descendente y sostenible una vez consolidada la recuperación, podrían aumentar los riesgos para la sostenibilidad fiscal. • Los programas de reducción temporal de empleo limitaron el ascenso del paro, pero es posible que haya que reasignar a algunos de esos trabajadores a otras empresas y sectores. • La actual regulación laboral que da flexibilidad a nivel de las empresas puede ayudar a estas a adaptarse más fácilmente en la fase de recuperación pospandemia. • La reciente aprobación de ayudas directas a empresas viables que atraviesan dificultades exclusivamente como consecuencia del COVID-19 parece positiva. • Una reestructuración rápida de empresas viables con problemas temporales podría evitar su liquidación injustificada, pero la saturación de los juzgados puede dilatar este procedimiento. • El ambicioso plan nacional de recuperación prevé inversiones y reformas en muchos ámbitos, y avanza el uso de fondos de la Unión Europea con miras a respaldar la recuperación a corto plazo. • Se ha establecido un sistema de gobernanza que incluye a los distintos niveles de la administración, pero su aplicación puede ser problemática. • El envejecimiento de la población continuará ejerciendo presión sobre la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones. • La brecha entre la edad media de salida del mercado laboral y la edad legal de jubilación es grande.
Promover una recuperación inclusiva y sostenible • Los programas activos de empleo son poco eficientes en lo que respecta al apoyo y la formación individualizados. • La amplia variedad de motivos que permiten recurrir a contratos temporales y los incentivos a la contratación conexos contribuyen a una elevada utilización de la contratación a corto plazo. • Las recientes subidas del salario mínimo no se han aplicado de forma gradual, lo que podría perjudicar al empleo de grupos vulnerables. • Hay margen para mejorar la fijación de precios del carbono para las emisiones tanto del transporte por carretera como no por carretera. Impulsar la difusión de la digitalización y un mayor crecimiento de la productividad • Los servicios digitales de la administración pública están bastante desarrollados. No obstante, hay margen para seguir expandiéndolos, por ejemplo, en el caso de la oferta de contratación pública electrónica de autoridades adjudicadoras autonómicas. • Las trabas a los «derechos de paso» (autorización para instalar el equipo necesario) son excesivas en algunas comunidades autónomas y municipios e impiden seguir desarrollando la infraestructura de comunicaciones. • Muchas pequeñas empresas no tienen capacidad de I+D y no saben cómo acceder a las últimas tecnologías. • En muchas ocasiones, las necesidades de formación no están bien identificadas y la formación no llega a los trabajadores que más la necesitan, principalmente los que tienen una escasa cualificación y los trabajadores mayores.
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Recomendaciones clave Mitigar los efectos de la pandemia y abordar al mismo tiempo los retos fiscales a medio plazo • Mantener una política fiscal expansionista hasta que la recuperación esté encarrilada, prolongando las medidas de apoyo pero también haciéndolas más focalizadas. • Cuando la recuperación esté bien encarrilada, anunciar un plan plurianual de consolidación fiscal que incluya a todos los niveles de la administración. • Asegurarse de que los trabajadores acogidos a programas de reducción temporal de empleo, sobre todo en sectores para los que se prevean plazos de recuperación más largos, hagan un uso eficaz de su prioridad en materia de formación. • Mantener un mercado laboral flexible que permita a las empresas adaptarse a las cambiantes condiciones económicas, dando prioridad a los convenios colectivos de empresa en detrimento de los sectoriales y regionales. • Garantizar el pronto desembolso de las nuevas ayudas directas e incrementar los fondos asignados si fuera necesario. • Promover procedimientos de reestructuración extrajudiciales, especialmente para pequeñas y medianas empresas.
• Priorizar las reformas que potencien el crecimiento a largo plazo y, al mismo tiempo, garantizar una veloz implantación del plan para apuntalar la recuperación a corto plazo. • Asegurar la coordinación y gobernanza eficientes del plan de recuperación, velando por la transparencia de los procedimientos y criterios de inversión. • Tomar medidas adecuadas y socialmente aceptables para garantizar la sostenibilidad financiera a largo plazo del sistema de pensiones. • Vincular la edad legal de jubilación con la esperanza de vida al jubilarse, desincentivar la jubilación anticipada, por ejemplo ampliando el período de cotización necesario para cobrar la pensión íntegra. Promover una recuperación inclusiva y sostenible • Introducir el uso de herramientas de definición de perfiles para identificar demandantes de empleo en riesgo de convertirse en desempleados de larga duración y determinar sus necesidades de formación. • Centrar los actuales incentivos a la contratación en grupos vulnerables específicos y vincularlos a programas de formación. • Simplificar las opciones de contratos a disposición de las empresas. • Crear una comisión permanente que evalúe periódicamente los cambios en el salario mínimo, en consonancia con la evolución de las condiciones del mercado laboral y la productividad. • A medio plazo, incrementar los impuestos que gravan los combustibles para reflejar mejor las emisiones de CO2, junto con medidas de redistribución a los hogares más pobres. Impulsar la difusión de la digitalización y un mayor crecimiento de la productividad • Aplicar íntegramente el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas.
• Continuar reduciendo las excesivas cargas regulatorias para desarrollar la infraestructura de comunicaciones, así como las diferencias normativas entre autonomías, mediante el mecanismo consultivo existente. • Reforzar la capacidad de los centros tecnológicos para llevar a cabo de forma eficaz actividades de I+D mediante alianzas entre empresas, especialmente pymes, e institutos de investigación. • Trasladar a las personas las subvenciones para la formación en el empleo, al menos parcialmente, o elaborar programas públicos de formación en el empleo, dirigidos a trabajadores mayores y con baja cualificación, centrados en fines específicos, como la mejora de las competencias sobre las tecnologías de la información y la comunicación.
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La pandemia causó una recesión económica sin precedentes Las políticas económicas dieron una respuesta oportuna a la crisis, y la recuperación será paulatina a partir de la segunda mitad de 2021. La pandemia ha afectado gravemente a la sociedad y a la economía (Gráfico 1). La fuerte contracción económica del 10.8% en 2020 refleja las estrictas medidas para contener la pandemia, pero también características estructurales que incrementaron la vulnerabilidad de la economía española. Entre ellas cabe citar la importancia del turismo, la elevada prevalencia de pequeñas y medianas empresas y el uso generalizado de contratos temporales. Las medidas de apoyo público, equivalentes a aproximadamente el 20% del PIB (incluidos avales y medidas indirectas) , mitigaron la incidencia negativa de la crisis. El incremento del desempleo se amortiguó mediante los programas de reducción temporal de empleo, a los que en el momento álgido de la crisis llegaron a estar acogidos el 23% de los asalariados. En torno al 90% de los avales para préstamos disponibles se habían utilizado en marzo de 2021. La incertidumbre sobre las perspectivas es muy alta. Se proyecta que el PIB se recuperará a partir de la segunda mitad de 2021, ya que el despliegue gradual de las vacunas permite la liberación de la demanda acumulada, el turismo se recupera gradualmente y el plan nacional de recuperación respalda la demanda (Tabla 1). Si bien la demanda interna puede ser más fuerte de lo esperado, un posible aumento de las insolvencias una vez que se elimine el apoyo de las políticas, plantea un fuerte riesgo a la baja y puede aumentar los préstamos morosos. Gráfico 1. La pandemia golpeó con dureza a la economía española PIB real, índice 2019T4=100
105 100 95 90 85 80 75
España Alemania Francia Italia 2019 T4 2020 T1 2020 T2 2020 T3 2020 T4 2020 T1
Fuente: OCDE, Perspectivas económicas (base de datos).
Tabla 1. La recuperación se acelera 2019 Producto interior bruto Tasa de desempleo (%) Saldo presupuestario (% del PIB) Deuda pública (Maastricht, % del PIB)
2020
2021
2022
2.0
-10.8
5.9
6.3
14.1
15.5
15.4
14.7
-2.9
-11.0
-8.6
-5.4
95.5
120.0
119.7
117.4
Fuente: OCDE, Perspectivas económicas (base de datos).
Las políticas de respaldo deben mantenerse hasta que la recuperación esté consolidada, pero han de ser más focalizadas. La política acomodaticia del Banco Central Europeo y la prórroga de los avales para préstamos continúan apuntalando la liquidez de las empresas. Es preciso ejecutar sin demora las ayudas directas anunciadas recientemente, que están dirigidas a empresas que atraviesan dificultades financieras debido exclusivamente al COVID-19 pero que tienen muchas posibilidades de volver a ser rentables en el futuro. La reestructuración rápida de empresas viables con problemas temporales puede evitar su liquidación injustificada, y debe facilitarse en el ámbito extrajudicial para evitar que los procedimientos se demoren. También serán cruciales para respaldar la recuperación determinados elementos de la actual regulación del mercado de trabajo, como la prevalencia de los convenios colectivos de empresa, que permiten a las empresas adaptarse rápidamente a los cambios de la coyuntura.
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Para que la recuperación sea duradera es preciso impulsar el empleo y, al mismo tiempo, contener los retos fiscales a medio plazo La crisis ha agravado las dificultades que ya existían. Corregir los problemas estructurales del mercado laboral puede contribuir a reducir la desigualdad, que ya era elevada antes de la pandemia (Gráfico 2), y a contener los retos fiscales a medio plazo. Gráfico 2. La desigualdad sigue siendo alta Coeficiente de Gini de ingresos disponibles1, 2018 o último año disponible 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00
DNK
DEU
FRA
ESP
ITA
GBR
1. Después de impuestos y transferencias. Fuente: OCDE, base de datos de distribución de ingresos.
03-2021
12-2020
09-2020
Empleo total Empleo con contrato temporal Empleo de menores de 25 años 06-2020
105 100 95 90 85 80 75 70 65 60
03-2020
La pandemia afectó de forma desproporcionada a los trabajadores jóvenes, a los poco cualificados y a los temporales (Gráfico 3). Aumentar la eficiencia de las políticas activas de empleo será fundamental para reconvertir a los trabajadores desplazados y mejorar su empleabilidad. La utilización de herramientas que permitan determinar las necesidades individuales específicas de los desempleados puede posibilitar intervenciones más tempranas y una mejor adaptación de los servicios a las personas. Garantizar que los trabajadores en programas de reducción temporal de empleo puedan acceder a oportunidades de formación también es clave para dar respuesta a las necesidades de reubicación que puedan surgir.
Gráfico 3. Las pérdidas de empleo se concentraron en los trabajadores jóvenes y temporales Afiliación a la seguridad social, índice, diciembre 2019=100
12-2019
En la utilización de los fondos del programa Next Generation EU deben priorizarse las reformas que potencien el crecimiento a largo plazo. Una absorción rápida de los fondos también puede coadyuvar a la recuperación a corto plazo. Se ha establecido un sistema de gobernanza que incluye a los distintos niveles de la administración. Será necesario un esfuerzo constante para afrontar las dificultades que puedan surgir en su aplicación.
Fuente: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
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La utilización generalizada de contratos temporales incrementa la desigualdad y la pobreza laboral. Aunque el empleo temporal puede ayudar a los sectores afectados en el corto plazo, a medio plazo debe reducirse la dualidad del mercado laboral. Los incentivos a la contratación han de dirigirse a los grupos más vulnerables y estar limitados en el tiempo. También es preciso reforzar su vínculo con programas de formación, de tal forma que constituyan un peldaño para acceder a puestos de trabajo más estables. El abanico de contratos a disposición de las empresas debe simplificarse y han de aclararse las condiciones en las que se puede recurrir a contratos temporales, como, por ejemplo, para empleos estacionales o de formación. Asimismo, es preciso evaluar las repercusiones que las rápidas y acusadas subidas del salario mínimo han tenido en el empleo, especialmente en el caso de los jóvenes y los trabajadores menos cualificados. El proceso de fijación del salario mínimo podría modificarse con la creación de una comisión independiente permanente, encargada de evaluar sus posibles efectos y elaborar recomendaciones que permitan una modificación gradual del salario mínimo en consonancia con la evolución de las condiciones del mercado laboral y de la productividad. En el contexto de una economía debilitada, la consolidación fiscal debe ser gradual para evitar un descarrilamiento de la recuperación. No obstante, dado el elevado nivel de deuda pública, es necesario que, una vez encarrilada la recuperación, se anuncie una estrategia de consolidación fiscal a medio plazo para todos los niveles de la administración, con el objetivo de aportar credibilidad a la sostenibilidad fiscal.
La composición y la eficiencia del gasto público pueden mejorarse con el objetivo de tener margen para aumentar la inversión pública a medio plazo. Pese a la necesidad de reordenar las prioridades de gasto, no es habitual que se lleven a cabo revisiones del gasto. La falta de evaluación de las políticas, también en los niveles subnacionales de gobierno, puede ser un obstáculo para redirigir el gasto a usos más productivos. Los desafíos fiscales se verán exacerbados por la duplicación de la tasa de dependencia de la tercera edad de aquí a 2050. Han de tomarse medidas adecuadas y socialmente aceptables para garantizar la sostenibilidad financiera a largo plazo del sistema de pensiones. Por ejemplo, la edad de jubilación podría vincularse a la esperanza de vida. La edad efectiva de jubilación puede seguir retrasándose desincentivando la jubilación anticipada e introduciendo nuevos incentivos para prolongar la vida laboral, por ejemplo incrementando el número de períodos de cotización requeridos para cobrar la pensión íntegra. Estas medidas deberían ir acompañadas de otras encaminadas al reciclaje profesional de los trabajadores de más edad. Hay margen para mejorar la fiscalidad ambiental con el objetivo de ahorrar energía e incrementar la recaudación tributaria. La tasa del impuesto que grava los combustibles en sectores no incluidos en el régimen de comercio de derechos de emisiones de la Unión Europea es baja en comparación con otros países. Una vez la economía entre en una senda de recuperación clara, la tributación de los combustibles debe incrementarse para reflejar mejor las emisiones de CO2. Al mismo tiempo, deben adoptarse medidas de redistribución que favorezcan a los hogares más pobres.
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Estimular la difusión de la digitalización incrementará el crecimiento de la productividad y ayudará a las empresas a recuperarse de la crisis España está progresando en materia de digitalización, pero hay margen para mejorar la adopción y el uso de tecnologías digitales, así como las competencias en tecnologías de la información y la comunicación (TIC). La tasa de adopción de tecnologías digitales por las empresas se acerca al promedio de la OCDE, pero es inferior a la de los países con mejores resultados (Gráfico 4). Además, la utilización de dichas tecnologías para introducir nuevos productos o procesos de negocio, que estimularía la productividad, ha sido escasa. Para mejorar la difusión de la digitalización hace falta subsanar las deficiencias de la infraestructura digital pendientes y mejorar las capacidades de empresas y ciudadanos para sacar el máximo partido de la digitalización por medio de una mayor inversión en activos intangibles y habilidades de la población. Los servicios digitales de la administración pública están bastante desarrollados, pero pueden seguir mejorándose. Por ejemplo, la oferta de contratación pública por vía electrónica de autoridades adjudicadoras regionales podría reforzarse aplicando íntegramente el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas. Es vital promover la difusión de la digitalización en todo el país mediante un mayor desarrollo de las infraestructuras digitales. En conjunto, la infraestructura de comunicación está bien desarrollada, especialmente la banda ancha de alta calidad, como las redes de fibra. Sin embargo, existen grandes diferencias de acceso entre las zonas urbanas y las rurales. Las trabas a los «derechos de paso» — autorización para instalar el equipo necesario — son elevadas en algunas regiones y municipios y deben reducirse para aminorar los costes de implantación. La investigación y el desarrollo (I+D) aumentan la capacidad de las empresas para introducir nuevos procesos de negocio o productos, pero la inversión empresarial en I+D sigue siendo reducida. Las alianzas entre empresas e institutos de investigación pueden ser una herramienta eficaz para estimular la innovación compartiendo los riesgos y los beneficios de la innovación digital. El papel de los centros tecnológicos, entre los que se encuentran instituciones regionales de fomento de la innovación, puede realzarse para intensificar la cooperación entre institutos de investigación y pymes, que necesitan innovar y utilizar más ampliamente las tecnologías digitales.
rSalvar los principales obstáculos, como las competencias TIC de la población, mediante políticas educativas a todos los niveles, posibilitaría el uso de tecnologías digitales e impulsaría el crecimiento de la productividad. Esto favorecería en particular a las empresas poco productivas y a los trabajadores de baja cualificación y permitiría así que los beneficios de la digitalización llegaran a todos. La pertinencia y la orientación de la formación en el empleo pueden mejorarse para dotar a los trabajadores de un nivel mayor de competencias. Impartir formación pertinente adaptada a las necesidades de mano de obra actuales y futuras de las empresas, en especial de las pymes, constituye un reto considerable. Resulta fundamental ofrecer formación dirigida específicamente a las personas con menores competencias digitales, como los trabajadores menos cualificados y de mayor edad. Han de elaborarse programas públicos de formación en el empleo centrados en este tipo de trabajadores y competencias. Asimismo, los incentivos financieros del aprendizaje permanente deben trasladarse, al menos en parte, de programas de formación ofrecidos por los empleadores a programas elegidos por los trabajadores, lo que podría fomentar la formación de trabajadores poco cualificados. Gráfico 4. Hay margen para impulsar la adopción de tecnologías digitales por parte de las empresas %% de empresas, 2019 o último año disponible % 100 España OCDE Mejor país 80
60 40 20 0
Venta electrónica Computación en la Planificación de nube recursos empresariales
Nota: Excluidas las empresas del sector financiero. Fuente: OCDE, ICT Access and Usage by Businesses (base de datos).
Estudios Económicos de la OCDE
ESPAÑA
La economía española entró en una profunda recesión en 2020 como consecuencia de la pandemia del coronavirus. Una contundente respuesta del Gobierno ha protegido empleos y empresas. Sin embargo, la crisis ha agravado problemas estructurales que vienen de lejos, como el elevado desempleo, la desigualdad y las disparidades entre regiones. El plan nacional de recuperación contribuirá a la recuperación a corto plazo y debería utilizarse también para estimular el potencial de crecimiento a largo plazo. Para que la recuperación sea duradera e inclusiva, será necesario mejorar la calidad del empleo reduciendo la fragmentación del mercado laboral, mejorando las competencias de la población y reforzando el apoyo a los demandantes de empleo. Las reformas para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones serán fundamentales para afrontar los desafíos fiscales a medio plazo. España está progresando en materia de digitalización, pero hay margen para mejorar la adopción y el uso de tecnologías digitales con miras a impulsar el crecimiento de la productividad. Para incrementar la difusión de la digitalización hace falta subsanar las deficiencias de la infraestructura digital pendientes y mejorar la capacidad de empresas y ciudadanos para sacar el máximo partido de la digitalización por medio de una mayor inversión en innovación y competencias. CAPÍTULO ESPECIAL: Mejorar la difusión de la digitalización para incrementar la productividad
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