Otto Brenner Stiftung
OBS-Arbeitsheft 70 – Marktordnung für Lobbyisten – O N L I N E T E I L
Andreas Kolbe, Herbert Hönigsberger, Sven Osterberg Teil B:
Die Diskussion der Regulierungsfelder
3 Auf einen Blick: Pro und Contra Regulierung in den Interviews
Ein Vorschlag der Otto Brenner Stiftung Frankfurt/Main 2011
T EIL B: D IE D ISKUSSION DER R EGULIERUNGSFELDER
Teil B: Die Diskussion der Regulierungsfelder
Sichtung der Vorschläge Die Debatte über die Regulierung des Lobbyis-
byControl und Transparency International lan-
mus ist längst im Gange. Eine wirkungsvolle
ciert und teilweise im Bundestag aufgegriffen
Marktordnung für lobbyistische Interventio-
werden. Die wichtigsten haben wir zu „Regulie-
nen, die realistische Aussicht auf politische
rungsfeldern“ zusammengefasst. Unsere Ge-
Umsetzung haben soll, hat allerdings an-
sprächspartner haben wir gebeten, die einzel-
spruchsvolle Voraussetzungen. Sie muss von
nen Regulierungsfelder zu beurteilen und die
der Politik gewollt und von den Marktteilneh-
Wirksamkeit der einzelnen Forderungen, aber
mern – Unternehmen, Verbänden, Lobbyisten –
auch die Grenzen ihrer Wirksamkeit zu disku-
akzeptiert oder zumindest respektiert werden.
tieren. Übersicht 4 gibt einen Überblick über
In der Öffentlichkeit kursiert eine Reihe von
die Regulierungsfelder.
Einzelvorschlägen, die insbesondere von LobÜbersicht 4:
Regulierungsfelder 1.
Verpflichtendes Lobbyregister beim Deutschen Bundestag und den Ministerien
2
2.
Verhaltensrichtlinien/Freiwilliger Kodex der Lobbyisten
3.
Legislative Footprints
4.
Verbot von Nebentätigkeiten für Abgeordnete
5.
Karenzzeiten für ausscheidende Politiker
6.
Leihbeamte aus den Ministerien
7.
Verbot von „Kanzleigesetzen“
8.
Verbot des Sponsorings von Bundesministerien
9.
Stärkung des Bundesrechnungshofes
10.
Umgang mit Bestechung
11.
Einsetzung eines Lobbybeauftragten des Deutschen Bundestages
A UF EINEN B LICK : P RO UND C ONTRA R EGULIERUNG IN DEN I NTERVIEWS
Hier stellen wir Pro und Contra aus der Diskussion der Vorschläge mit unseren Interviewpartnern vor; die Reihenfolge entspricht nicht derjenigen der Übersicht.
3 Auf einen Blick: Pro und Contra Regulierung in den Interviews Tabelle 3:
Diskussion der Regulierungsfelder
Verpflichtendes Lobbyregister beim Deutschen Bundestag und den Ministerien PRO
CONTRA
Das öffentliche Interesse, wer in welchem
Mehr Bürokratie
Umfang und mit welchen Ressourcen Poli-
Kein Vorbildmodell bekannt
tik beeinflusst, ist größer als das Geheim-
Aktualisierung in der Praxis schwierig,
haltungsinteresse der Unternehmen.
da Aufträge von unterschiedlicher
Zeitgemäß, da Verbändeliste unvollstän-
Dauer.
dig und politisch wertlos geworden ist.
Angst vor Überwachungsstaat
Erlaubt Übersicht, wer für wen unterwegs
Hat Wirkung einer Verdachtsliste.
ist.
Befriedigt nur voyeuristische
Selbstschutz für Agenturen,
Bedürfnisse.
um Schmuddel-Image loszuwerden.
Unklar, wer überhaupt Lobbyist ist.
Klarheit über Interessenvertretungskon-
Kein Garant dafür, dass Politik und
flikte auf Akteursebene.
Administration gut arbeiten. Führt zu mehr Unübersichtlichkeit.
Verbot der Beschäftigung Externer in den Ministerien und der Bundesverwaltung PRO
CONTRA
Fördert direkte Infiltration.
Je mehr Austausch zwischen Politik und
Wettbewerbsnachteile entstehen.
Wirtschaft, desto besser.
Personen werden in den Staatsapparat
Austausch von Kompetenz kann nur gut
integriert, die abhängig Beschäftigte
sein.
sind und bleiben.
Die Hoffnung auf engere Verschrän-
Verhinderung von Lobbyismus, der
kung von politischer und wirtschaftli-
verkleidet als neutrale, objektive
cher Welt.
Beratung auftritt.
Durchlässigkeit schafft mehr Verständnis füreinander.
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T EIL B: D IE D ISKUSSION DER R EGULIERUNGSFELDER
PRO
CONTRA
Sachverstand und Expertise müssen
In anderen Ländern wird das viel
transparent eingeholt werden.
entspannter gesehen.
Privilegierte Zugänge verstoßen gegen
Der Per-se-Verdacht auf Vorteilsnahme
Gleichheitsgrundsatz aller Firmen, die
ist ein deutsches Problem.
eigene Interessen haben.
Journalisten und Medien produzieren
Diese Praxis schafft Intransparenz.
künstliche „Geschmäckles“.
Die Industrie hat den normalen Weg zu
Der Missbrauch wird stark überschätzt.
wählen so wie jeder andere auch.
Da die Besten ohnehin in die Wirtschaft
Unzulässige Vermischung verschiedener
gehen, ist der Austausch eine gute
Interessen.
Idee, um in die Politik reinzuschnup-
So etwas darf es in der Demokratie nicht
pern.
geben.
Ministerien sind personell und finanziell schlecht ausgestattet. Eine Form kostengünstiger Politikberatung. Ausschreibung und Werkverträge kosten Zeit und Bürokratie. Interessenkonflikte können besser direkt geklärt werden. Verbot führt zu Ausweichreflexen, also Bestechung und große Verdienste folgen dann lediglich zeitversetzt nach Aufgabe des politischen Amtes. Die Hauptsache ist Transparenz.
Verbot des Sponsorings von Regierungsangelegenheiten PRO
4
CONTRA
Zum positiven Bild von Demokratie
Unser Demokratieverständnis ist nicht,
gehört auch, dass Demokratie sich
dass der Staat alles macht und alles
selbst feiert.
bezahlt.
Das Bundespräsidentenfest aus Steuer-
Feste aus Steuergeldern schaden dem
geldern finanziert sähe besser aus.
Ansehen der Politik.
Unternehmen sind keine altruistischen
Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaft-
Organisationen.
lichkeit im Umgang mit Steuergeldern.
Eigenfinanzierung gehört zum
Wieso soll der Steuerzahler das bezah-
selbstbewussten Auftreten demo-
len, wenn es die Wirtschaft freiwillig
kratischer Institutionen.
macht?
A UF EINEN B LICK : P RO UND C ONTRA R EGULIERUNG IN DEN I NTERVIEWS
PRO
CONTRA
Es ist eine Frage des politischen Stils.
Die Feier- und Begegnungskultur wird
Die politische Kultur sollte da sauber
kärger ausfallen.
trennen.
Politiker lassen sich davon nicht beein-
Staatliche Unabhängigkeit muss
flussen.
gewahrt bleiben.
Sommerfeste der Landesvertretungen
Es geht um die Ästhetik der Demokratie.
sind aus unternehmerischer Sicht eine
Wichtige öffentliche Aufgaben sollen
sinnvolle Kommunikationsplattform.
mit Steuergeld erledigt werden.
Das Bundesverfassungsgericht hat beim
Staatliche Organisationen dürfen nicht
Thema Parteispenden geurteilt, dass die
vom guten Willen der Industrie abhängig
Parteien angehalten sind, Spenden ein-
sein.
zuwerben.
Sponsoren verfolgen immer Ziele, sei es Imagepflege oder seien es Interessen, die sie im politischen Raum platzieren wollen. Alles nur Imagepflege auf Kosten der Demokratie.
Verbot von „Kanzleigesetzen“ PRO
CONTRA
Demokratische Institutionen, sei es der
Besser ein gutes Gesetz von außerhalb
Bundestag oder die Ministerien, müssen
als ein schlechtes von innen.
so ausgestattet sein, dass sie ihre
Politischer Schaden durch mangelhafte
Aufgaben erfüllen können.
Gesetze wäre größer, wenn man in
Jeder Staatsbürger muss erwarten
Krisensituationen auf externe Zuarbeit
können, dass die demokratischen
verzichtet hätte.
Institutionen, sei es der Bundestag oder
Hauptsache, der Gesetzesentwurf wird
die Ministerien, so ausgestattet sind,
debattiert.
dass sie ihre Aufgaben erfüllen können.
Ein Verbot ist immer die schlechteste
Ein Irrweg: Der Staat kann nicht schlank
aller Lösungen.
genug sein, schmälert seine Handlungs-
Ministerien können nicht allwissend
fähigkeit und externalisiert zentrale
sein.
Aufgaben.
Kanzleien sind wesentlich flexiblere
Ein Armutszeugnis für Ministerien, wenn
und auch günstigere Politikberatungs-
sie ihre Gesetze nicht selber schreiben
organe als Fraktionsmitarbeiter oder
können.
Ministerialbeamte. 5 Fortsetzung nächste Seite
T EIL B: D IE D ISKUSSION DER R EGULIERUNGSFELDER
PRO
CONTRA
Privatisierungsorgien sind das größte
Gegen Expertensachverstand und
Problem, das wir derzeit in diesem
Expertenberatung kann niemand
Lande haben.
etwas haben.
Es ist unvorstellbar, wie man Interessenkonflikte verhindern will. Man solle lieber öffentlich finanzierte Lehrstühle an Universitäten fragen, da gibt es genug Expertise, außerdem sind das auch Beamte. In Ordnung, wenn es die Ausnahme bleibt.
Legislative „Fußabdrücke“ einführen PRO
CONTRA
Wer etwas zu verbergen hat, der sollte
Verkompliziert das Gesetzgebungsver-
keinen Einfluss haben.
fahren unnötig.
Erspart Recherchen und dient der
Verhältnismäßig hoher Aufwand im
Transparenz.
Vergleich zum Ertrag. Gleichmacherei, die den falschen Eindruck vermittelt, jeder rede in gleichem Maße mit. Zeitbudget, Häufigkeiten, Intensitäten des Einflusses werden nicht abgebildet. Abgeordnete entscheiden und sind dafür verantwortlich. Entfacht Pseudoskandale, die den Institutionen Schaden zufügen können. Falscher Generalverdacht, dass Einfluss per se negativ ist. Lobbyisten wollen Arbeitsnachweise und möglichst viele Footprints. Tätigkeitsnachweise machen Lobbyisten wichtiger, als sie sind.
6
A UF EINEN B LICK : P RO UND C ONTRA R EGULIERUNG IN DEN I NTERVIEWS
PRO
CONTRA Vorschlag ist Ausdruck einer Misstrauenskultur. Grundüberzeugungen des Politikers treten in den Hintergrund. Beugt Missbräuchen nicht vor und bedient nur Negativ-Klischees. Der wahre Einfluss wird dabei nicht sichtbar. Technisch schwierig oder gar unmöglich. Verwirrend und führt zu mehr Intransparenz. Sagt nichts aus über den eigentlichen Prozess der Interessenvertretung und Interessenabwägung. Ausschussdrucksachen sind transparent genug. Informelle Gespräche haben oft mehr Einfluss als formelle Beeinflussungsversuche. Hier wird Transparenz zum Fetisch, typisch Wikileaks-Kultur.
Einsetzung eines Lobbybeauftragten des Deutschen Bundestages PRO
CONTRA
Besser als eine neue Behörde.
Beauftragtentum würde dadurch ent-
Es braucht eine Institution, die unabhän-
wertet.
gig und dafür zuständig ist.
Beauftragtenwesen sollte kritisch hin-
Beauftragte sind Figuren, die sich be-
terfragt werden.
währt haben.
Bundestagspräsident ist schon der Lob-
Kann dem Lobbyproblem Gesicht und
bybeauftragte.
Stimme geben.
Führt zu Totalüberwachung der freien
Trägt zur Versachlichung der Diskussion
Abgeordnetentätigkeit.
bei.
Interessenvertretung ist laut Grundge-
Ja, aber er soll auch zum positiveren Bild
setz gewollt.
des Berufsstandes der Lobbyisten beitra-
Es ist kein internationales Vorbild be-
gen.
kannt. 7 Fortsetzung nächste Seite
T EIL B: D IE D ISKUSSION DER R EGULIERUNGSFELDER
PRO
CONTRA Neues Bürokratieelement ohne added
value. Überflüssige
Arbeitsbeschäftigungs-
maßnahme, besser sind ordentliche Gesetze, die den Lobbyismus regeln. Ein Beauftragter wäre sicherlich überfordert. Kein Vergleich zum Wehrbeauftragten, denn er greift nicht – wie ein Lobbybeauftragter – in den Gesetzgebungsprozess ein.
Karenzzeiten für Politiker PRO
8
CONTRA
Dient der Vermeidung eines
Niemand soll daran gehindert werden,
„Geschmäckles“, das dem Ansehen
irgendwann auch wieder ehrbaren
der Politik schadet.
Berufen nachzugehen.
Es stünde den Akteuren gut zu Gesicht.
Ein Mandat ist immer nur etwas auf Zeit.
Warum müssen Politiker überhaupt Lob-
Es darf kein Berufsverbot geben!
byisten werden?
Steuerzahler würde unnötig belastet
Ausnutzung der Netzwerke und Intim-
werden.
kenntnisse sind fragwürdig.
Dann haben wir noch mehr Beamte im
Keine Türöffner für finanzstarke Firmen!
Parlament!
Verhindert mögliche Interessenkonflikte.
Diese Regelung schreckt Seitenwechs-
In den USA gibt es auch eine zweijährige
ler ab.
Karenzzeit.
Es braucht mehr Wirtschaftsleute in der
Karenzzeiten nur, wenn Beruf mit politi-
Politik!
scher Tätigkeit verbunden ist.
Wir wollen keine Berufspolitiker!
Die Regelung, dass der jeweilige Dienst-
Das ist ein Misstrauensausdruck gegen-
herr entscheidet, ist unpraktisch, da Will-
über der Politik.
kür und Ungleichbehandlung zwischen
Die Alimentierung befördert Politikver-
den Häusern stattfindet.
drossenheit.
Je höher die Verantwortungsmacht, desto
Absurd, wenn Nebentätigkeiten zuge-
länger die Karenzzeit.
lassen sind.
A UF EINEN B LICK : P RO UND C ONTRA R EGULIERUNG IN DEN I NTERVIEWS
PRO
CONTRA
Nur wenn vorher Verträge
Senatoren auf Lebenszeit – das wollen
abgeschlossen wurden, sollte es
wir nicht!
eine Karenzzeit geben.
Ein Abgeordneter geht mit einer Kandidatur ein Risiko ein: Warum soll er dann noch bestraft werden und danach seinen Geschäften nicht mehr nachgehen können? Wenn ein MdB inmitten der Legislatur sagt, er will was anderes machen, und in die Wirtschaft wechselt, dann ist das eine individuelle Entscheidung, die zu respektieren ist. Erweckt Eindruck, als ginge es Politikern nur um die Zeit danach, Politik als Mittel zum Zweck. Politiker werden über einen Kamm geschert. Eine Pause löst das grundsätzliche Problem nicht, ein Kanzler ist nach zehn Jahren sogar noch populärer als kurz nach seiner Abwahl.
Verbot/Reduzierung von Nebentätigkeiten der Abgeordneten PRO
CONTRA
Politik ist ein Vollzeitberuf, da hat man
Keine Gleichsetzung von Nebentätigkeit
keine Chance, eine Nebentätigkeit aus-
und Bestechlichkeit!
zuüben.
Die Angst vor einem reinen Beamten-
Warum muss man sich für die Kontakte in
parlament.
die Gesellschaft bezahlen lassen?
Politikern darf man nicht die Zukunft
Warum ist dann nur der Kontakt valide,
abschneiden.
für den man Geld bekommt?
„Nur-Abgeordneter“ ist eine Sackgasse.
Wenn ich als MdB zu irgendetwas einge-
Grundsätzlich ist es erstrebenswert,
laden werde, dann brauche ich keine
Menschen aus freien Berufen im Parla-
Kohle dafür. Was soll das?
ment zu haben. 9 Fortsetzung nächste Seite
T EIL B: D IE D ISKUSSION DER R EGULIERUNGSFELDER
PRO Entweder entscheiden sie sich dafür, in
Politiker nehmen womöglich Problem-
der Legislative zu sitzen und Gesetze zu
lagen aus den Unternehmen mit.
machen, oder sie entscheiden sich für das
Transparenz ist regulatorisch ein ele-
Unternehmen.
ganteres Mittel als die Bürokratie.
Diäten sollen angehoben werden, dass
Ich habe immer Probleme, wenn ich ei-
dieser ganze Sozialversicherungskram
nen wählen soll, indem er sagt: Ich bin
genauso ist wie in der Wirklichkeit in der
Beamter und lasse mich beurlauben.
Wirtschaft.
Der Wettbewerb bei der Wahl ist Regu-
Die Trennung zwischen Nebentätigkeiten
lierung genug.
und Nebeneinkünften ist in dieser Debat-
Verrechnung der Diäten mit Einnahmen
te wichtig.
aus Nebentätigkeiten!
Derzeit gültige Veröffentlichungsstufen
Wo soll man die Grenze ziehen? Ein
sind zu intransparent.
Landtagsabgeordneter in NRW bekommt
Die VÖ-Stufen in 10.000er-Schritten nach
fast so viel wie ein Bundestagsabgeord-
oben fortsetzen!
neter. Ein Landtagsabgeordneter in Ber-
Das Argument, dann lassen sich angeb-
lin muss nebenbei arbeiten gehen.
lich Leute, die mitten im Berufsleben ste-
Durch Nebenberufsverbote züchtet man
hen, nicht mehr zu Parlamentariern wäh-
Berufspolitiker heran.
len, ist falsch. Inzwischen sind 20 Prozent
Bei Familienbetrieben ist Trennung
Selbstständige im Parlament, ein Großteil
nicht möglich.
von ihnen sind Anwälte. Sie sind überre-
Jeder Arbeitnehmer bekommt eine Ne-
präsentiert im Gegensatz zu den Beam-
benerwerbserlaubnis, die Personalab-
ten.
teilungen dürfen das gar nicht verbie-
Je länger MdB im Bundestag sitzen, desto
ten.
mehr Nebentätigkeiten haben sie im
Die Veröffentlichungsstufen sind ausrei-
Durchschnitt normalerweise, und nach je-
chend.
der Neuwahl des Bundestages, da gibt es auch Studien, nimmt die Summe der Gesamteinnahmen aus Nebentätigkeiten von Jahr zu Jahr kontinuierlich zu. Das ist sozusagen Geld, das der Politik folgt.
10
CONTRA
A UF EINEN B LICK : P RO UND C ONTRA R EGULIERUNG IN DEN I NTERVIEWS
Erweiterte Publikationsmöglichkeiten des Bundesrechnungshofes PRO
CONTRA
Der Bundesrechnungshof hat einen an-
Der Bundesrechnungshof ist kein politi-
ständigen Leumund.
sches Organ.
Warum nicht, wenn man schon einen Bun-
Das würde nicht der Gewaltenteilung
desrechnungshof hat?
entsprechen.
Blackbox auf und große Leuchte rein!
Keine Entparlamentarisierung durch das Parlament selbst! Deren Stellung ist ohnehin schon sehr hoch, die brauchen nicht noch mehr Macht. Gefahr der Herrschaft von Rechnungshöfen und Finanzexperten steigt. Gefahr einer sachfremden Debatte, die nicht öffentlich geführt werden muss. Bundesrechnungshof ist nicht demokratisch legitimiert und soll quasi staatsanwaltliche Befugnisse bekommen? Bundesrechnungshof lebt von/hat Ansehen durch Unabhängigkeit und hohe Autorität, die dadurch abgebaut würde. Selbsthygiene muss Sache des Parlamentes sein und nicht Sache von Beamten! Demokratieprinzip beachten: Demokratie findet im Haushaltsausschuss statt! Der Bundesrechnungshof hat in der Vergangenheit oft danebengelegen. Der Bundesrechnungshof ist keine Eingriffsverwaltung. Es ist sein Vorteil, dass er grundsätzlich nichtöffentlich arbeitet.
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T EIL B: D IE D ISKUSSION DER R EGULIERUNGSFELDER
UN-Konvention gegen Korruption und Bestechung PRO Deutschland hat die UN-Konvention zwar unterzeichnet, aber nicht ratifiziert! Sehr peinlich! Wir haben international gesagt: Das wollen wir. Also müssen wir einen Weg finden. Wichtiger symbolischer Akt. Das beweist die Selbstheilungskräfte des Parlamentes. Die Leute wollen gewählt werden, also sollen sie die Karten offenlegen.
CONTRA Die Frage nach der Beweisbarkeit kann kaum beantwortet werden. Wo zieht man die Grenze? Beim Geld oder beim Essen, das Geldwert ist? Stimmenkauf geht doch gar nicht beim Fraktionszwang in Deutschland! Es ist kein Beispiel bekannt, das dies rechtfertigt! Jede Wahlkampfspende ist auf Stimmen und politischen Erfolg ausgerichtet. Wenig praktikabel, denn es verstößt gegen das Bestimmtheitsgebot, das ist nicht berechenbar, nicht vorhersehbar.
Freiwilliger Kodex der Lobbyisten PRO Freiwillig ist immer gut und immer bes-
Freiwillig reicht nicht aus, besser ist ein
ser als ein Gesetz!
verpflichtendes Lobbyregister!
Zwingt Lobbyisten über ihr Grundver-
Das ist eher „Window-Dressing“.
ständnis nachzudenken.
Viel Semantik bedeutet wenig Ver-
Man setzt sich kognitiv und ethisch mit
pflichtendes!
seinem Treiben auseinander.
Es bringt in der Praxis nichts: Entweder
Könnte dafür sorgen, dass sich Kultur
ich mache mein Geschäft nach Recht und
unter Lobbyisten bildet, woraus dann
Gesetz, oder ich mache es nicht; ob ich
eine gewisse Ethik resultiert.
da irgendein Stück Papier unterschrie-
Formulierung einer positiven Norm defi-
ben habe oder nicht, ist aber völlig un-
niert überhaupt erst Missbrauch.
bedeutend.
Als Lobbyist hat man ein großes Interesse daran, dass es legitim ist, Interessen zu vertreten. Es bewirkt wenig, aber es ist sinnvoll.
12
CONTRA
A UF EINEN B LICK : P RO UND C ONTRA R EGULIERUNG IN DEN I NTERVIEWS
Neue, einheitlic he Verh alt en sric htlinien für Ab geor dnet eu nd Mini steri ale einheitliche erha lten ensric srichtlinien Abg eordnet dnete und Minis eria PRO
CONTRA
Selbstbefassung ist wichtiger, als pau-
Allgemeine Diskussion ist mehr wert als
schale Regelungen zu verordnen.
irgendwelche Gesetze.
Sinnvoll, weil dadurch Graubereiche
Bei Abgeordneten abwegig, Ministeria-
sichtbar gemacht werden.
le haben schon Anweisungen.
Man braucht Regelungen, denn wenn
Selbstverpflichtung ist viel besser.
man sie nicht hat, besteht immer die Ge-
Abgeordnete werden lächerlich ge-
fahr, dass das ins Gegenteil umschlägt.
macht, wenn ihnen nicht zugetraut wird,
Wenn das Richtige drinsteht, zum Bei-
mit normalem Menschenverstand zu
spiel Regelungen, dass im Ministerium
agieren.
nur Personen Kontakt zu Ministerial-
Gesetze sind immer Ultima Ratio!
räten und so weiter bekommen, die im
Grenzen der Kultur des Miteinander-Re-
Lobbyregister registriert sind.
dens sollten nicht noch weiter ver-
Ja, aber ein Abgeordneter sollte mehr
schärft werden.
Freiheitsrechte haben als ein Beamter!
Eigentlich sollte jeder selbst wissen, was moralisch in Ordnung ist und was Anstand bedeutet. Das stellt Abgeordnete und Beamte als absolute Deppen dar, die so etwas nötig haben. Was an Eid geleistet wird, reicht völlig aus. Deutschland hat schon scharfe Regelungen. Placebo, Symbolpolitik.
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