FONDS FRANCAIS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL
RAPPORT ANNUEL 1996
PRESENTATION GENERALE DU FONDS FRANCAIS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL
LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL (FEM) Le Fonds pour l'Environnement Mondial (1) est un mécanisme qui procède par dons pour mettre en oeuvre des projets relatifs à la protection à l'environnement global (2), dans les domaines suivants:
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la réduction des émissions de gaz à effet de serre la protection de la biodiversité la protection des eaux internationales le maintien de la couche d'ozone
Les actions de lutte contre la déforestation et la désertification sont également éligibles, dans la mesure où elles s'inscrivent dans au moins un des quatre domaines cités. Le mécanisme multilatéral de ce fonds a fonctionné dans sa phase pilote de juillet 1991 à juillet 1994, sous la co-responsabilité de la Banque Mondiale (projets d'investissement), du Programme des Nations Unies pour le Développement (projets d'assistance technique) et du Programme des Nations Unies pour l'Environnement (projets scientifiques). Pendant cette phase, 112 projets ont été approuvés, pour un montant de 727 millions de dollars (dont près de 50% au titre de la réduction des gaz à effet de serre).
En mars 1994, les gouvernements qui participent au FEM ont conclu les négociations de reconstitution du Fonds à hauteur de plus de 2 milliards de dollars pour la période 1994/1997 (la France participant pour un montant de 807 millions de francs (3)).
LE FONDS FRANÇAIS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL (FFEM) En sus de sa contribution au FEM, la France a décidé de créer un fonds à vocation similaire, mais mis en oeuvre de manière bilatérale : le Fonds Français pour l'Environnement Mondial (FFEM). Son montant a été fixé à 440 MF, pour la période 1994/1997. Les ressources du FFEM, comme celles du FEM multilatéral, sont des ressources additionnelles à celles allouées budgétairement à l'APD française (4).
(1)
En anglais Global Environment Facility (GEF).
(2) C'est-à-dire l'environnement dont la détérioration dans une partie de la planète peut affecter directement ou indirectement une autre partie de la planète. (3) Montant établi sur la base de sa quote-part définie lors de la dixième reconstitution des ressources de l'AID, soit 7,3%. (4) APD = Aide Publique au Développement.
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Cette initiative s'inscrit dans le cadre des efforts déployés par la France pour que les problèmes relatifs aux changements climatiques, à la protection de la biodiversité, à la couche d'ozone et aux eaux internationales, soient mieux pris en compte par les pays les plus démunis ou les plus confrontés à ces questions dans le respect des conventions internationales.
En outre, ce Fonds a l'ambition de catalyser les efforts de l'aide française dans ces domaines en lui donnant des moyens nouveaux d'intervention. Les critères généraux d'éligibilité de ce Fonds sont calqués sur ceux du Fonds Multilatéral (application de la notion de coût additionnel, respect des lignes directrices établies par des conventions internationales). De plus, les projets du FFEM sont ensuite transmis pour information au Secrétariat du FEM. La France s'efforce, avec l'appui de ce nouvel outil, de financer des projets exemplaires s'intégrant dans des programmes plus larges de développement durable. L'accent sera mis sur le renforcement des capacités nationales et le processus d'apprentissage, de techniques et technologies nouvelles, aura une place prépondérante. Le Fonds est dirigé par un Comité de Pilotage interministériel (5), présidé par un représentant du Ministère de l'Economie, avec l'appui d'un Comité Scientifique et Technique composé de neuf membres désignés conjointement par les Ministères de l'Environnement et de la Recherche. Son Secrétariat opérationnel est assuré par la Caisse Française de Développement qui le gère au sein d'une structure autonome.
LE CYCLE DU PROJET Les projets présentés au financement du Fonds Français pour l'Environnement Mondial doivent présenter deux caractéristiques :
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Répondre aux priorités et critères généraux des conventions internationales (ozone, climat et biodiversité) et aux conditions d'intervention du FEM multilatéral,
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Etre, en priorité, des composantes de projets de développement afin d'assurer une meilleure intégration des questions d'environnement global dans les secteurs du développement.
Le tableau ci-après donne quelques précisions complémentaires sur les caractéristiques de mise en oeuvre du FFEM, en soulignant les points suivants:
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Le FFEM ne prend en charge que les "coûts additionnels",
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Il s'inscrit prioritairement dans une logique d'investissement. Il vient donc en bonification des outils classiques utilisés pour le financement de ces investissements (principalement des prêts concessionnels),
(5) Dans le Comité de Pilotage sont représentés les Ministères de l'Economie, des Affaires Etrangères, de la Coopération, de l'Environnement, de la Recherche et la Caisse Française de Développement.
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•
Ses ressources limitées obligent à une sélection rigoureuse, en prenant en compte le rapport coûts/efficacité et en privilégiant les projets novateurs et reproductibles.
EN RESUME :
1/ PROJETS D'INVESTISSEMENT •
Pas ou peu d'études
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Des actions d'appui institutionnel intégrées dans des projets d'investissement
2/ SUBVENTIONS LIMITEES AUX COÛTS ADDITIONNELS •
Projets ayant leur propre rationalité économique et financière
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L'essentiel du financement des projets doit être assuré en dehors du FFEM
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FFEM en "bonification" pour prendre en charge les surcoûts liés au caractère innovant (notion de "coûts d'apprentissage")
3/ UN CYCLE D'INSTRUCTION CALE SUR CELUI DU PROJET D'INVESTISSEMENT •
Sur présentation d'une fiche d'identification - approbation préalable de la prise en considération par un Comité de pilotage interministériel
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Projet co-instruit par le Secrétariat du FFEM en parallèle avec le Ministère concerné ou la CFD
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Evaluation et approbation du projet par le Comité de Pilotage
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LA COMPOSANTE BIODIVERSITE
TYPOLOGIE GENERALE
Les projets doivent porter sur des zones ayant des caractéristiques du type :
richement pourvues en espèces, écosystèmes fragiles, écologiquement diversifiées, dotées d'espèces endémiques, important réservoir de gènes et abriter des espèces apparentées à des espèces écologiquement importantes, exemple de gestion durable de la biodiversité d'un écosystème, menacées de destruction, de dégradation ou de transformation, visées (éventuellement par les espèces qu'elles abritent) par des traités, lois, conventions et accords internationaux (RAMSAR, CITES, BONN ....).
Le FFEM doit pouvoir exercer un effet de levier et d'internalisation de la prise en compte de la biodiversité dans les politiques de développement. Il doit être capable, à terme, d'induire des modifications des stratégies de développement dans les pays concernés. Aussi, doit-il être lié aux projets de développement et favoriser les instructions simultanées. Le FFEM doit appuyer le financement d'actions agissant sur les causes directes et indirectes de perte de biodiversité. Toute stratégie d'action sur le thème de la biodiversité devra s'intégrer dans une réflexion transversale. Les composantes de la diversité biologique sont nombreuses (écosystèmes, espèces, gènes), ses bénéficiaires multiples et ses interactions avec les politiques de développement fortes.
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TYPOLOGIE OPERATIONNELLE
Trois grandes catégories de clés d'entrées peuvent être proposées :
1. Actions à effets directs sur la conservation de la biodiversité ♦ Délimitation, enregistrement, renforcement et extension des zones protégées. ♦ Mise en place de mécanismes de financement à long terme, pour la protection durable de la diversité biologique. ♦ Elaboration de projets intégrés de conservation et de développement s'intégrant dans un zonage de l'espace. ♦ Mise en place de formules de gestion participative des ressources naturelles. ♦ Adoption de techniques permettant de réaliser des inventaires rapides de biodiversité, des évaluations rapides, des études d'impact et de définir des indicateurs de biodiversité. ♦ Appui à la formation du personnel chargé de la gestion des zones protégées.
2. Actions agissant sur les facteurs directs ou indirects de perte de biodiversité Elles devront contribuer à identifier et à favoriser la réalisation des conditions techniques, économiques, sociales, sociologiques..... d'une gestion durable des milieux en agissant sur les politiques et sur les pratiques. Ce type d'action devra être conduit à titre pilote en premier lieu dans les zones où les activités humaines menacent directement un patrimoine de diversité biologique d'une importance significative. Ces actions peuvent passer par une contribution au financement de techniques innovantes ou de l'adoption d'un cadre institutionnel qui favorisent la prise en charge des coûts techniques supplémentaires de la conservation. ♦ Identification et analyse des principales causes (immédiates, intermédiaires et ultimes) de la diminution de la diversité biologique et évaluation des mesures pouvant en maîtriser les effets. ♦ Application d'outils d'aide à la prise de décision; promotion de partenariats pour lutter contre les causes sous-jacentes; diffusion et partage systématiques de l'information. ♦ Investissements additionnels et assistance technique en vue de mettre en oeuvre des mesures correctives, telles que le renforcement des capacités, notamment par la valorisation des ressources humaines, la réforme de la politique socio-économique, l'instauration et le renforcement de systèmes
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systèmes juridiques, institutionnels et réglementaires; Intégration de la conservation de la diversité biologique dans l'agriculture, la foresterie, la pêche, l'utilisation des espèces sauvages, des ressources en eau et le tourisme. ♦ Adoption de mesures novatrices, notamment d'incitations économiques, au service de la conservation et de l'utilisation durable de la diversité biologique.
3. Actions favorisant la valorisation durable de la biodiversité - Apprentissage et retour des bénéfices au niveau local L'objectif de cette troisième catégorie d'actions est de renforcer la valeur économique de la diversité biologique avec un bénéfice direct au niveau local afin de générer des fonds pour financer des actions de conservation, et de contribuer à justifier l'intérêt de la préservation et de l'utilisation rationnelle de la biodiversité à l'échelle locale. ♦ Intégration des objectifs de conservation et d'utilisation durable de la diversité biologique dans les plans de gestion des sols et des ressources. ♦ Mise en place de cadres réglementaires et de systèmes d'incitations visant à réduire l'impact des activités économiques sur les ressources naturelles. ♦ Promotion de l'accès aux techniques de gestion et d'utilisation durables des ressources de la diversité biologique. ♦ Promotion de l'utilisation durable des produits forestiers autres que le bois, des espèces sauvages et des produits de la diversité agrobiologique, notamment par l'élaboration et la mise en oeuvre de régimes d'exploitation et de commercialisation viables. ♦ Développement d'un écotourisme viable.
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LA COMPOSANTE EAUX INTERNATIONALES
PRINCIPES D'ELIGIBILITE
On entend par "eaux internationales", des eaux marines ou continentales auxquelles plusieurs nations peuvent avoir accès et dont les ressources sont utilisées conjointement. L'intégrité écologique de ces systèmes est menacée par des pollutions d'origines diverses des eaux douces et marines, par l'exploitation excessive, sans planification, ni coordination régionale, des différentes ressources qu'ils procurent et par la dégradation des habitats situés dans leur périphérie directe (dégradation des sols, déforestation...). Les objectifs des projets doivent selon ce principe conduire à : ➢
mettre en place le cadre régional institutionnel, législatif, technique.... permettant de gérer et de conserver durablement les écosystèmes aquatiques et d'améliorer ainsi le bien-être des personnes qui utilisent leurs ressources ;
➢
dresser l'inventaire des sources de pollution, instaurer un contrôle de la pollution des bassins internationaux ;
➢
élaborer des plans de gestion intégrant réduction de la pollution, planification de l'utilisation des sols des bassins, de l'utilisation des ressources naturelles (hydrologique, halieutique...) ........
CARACTERISTIQUES DES INTERVENTIONS ATTENDUES
Catégories : Une répartition en quatre catégories de projets peut être proposée. Elle est basée à la fois sur des activités types et des écosystèmes types : Lutte contre les pollutions marines des eaux internationales à partir des bateaux et des ports (déchets, émission d'huile, de pétrole, de diverses substances physiques ou chimiques, d'espèces invasives...).
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Gestion et Protection des zones côtières marines : Cette catégorie de projet doit contribuer à améliorer la gestion durable des côtes et des estuaires présentant un intérêt international remarquable. Ces zones correspondent souvent à des écosystèmes fragiles soumis à des pressions de développement considérables qui laissent place à de nombreuses externalités dans l'utilisation des ressources naturelles. Les appuis du FFEM doivent permettre de mettre en place les cadres institutionnels et techniques adéquats pour le développement de politiques sectorielles durables (pêche, tourisme, transport maritime, extraction de minerais.......).
Gestion des Eaux continentales L'accès aux eaux continentales et à leurs bassins est souvent incontrôlé et laisse apparaître de nombreuses externalités par la diversité des utilisateurs et de leurs modes d'utilisation du milieu (agriculteurs, éleveurs, industriels, touristes, pécheurs / eau potable, irrigation, ressources halieutiques, zones humides...). Les interventions du FFEM en faveur des bassins continentaux transfrontières peuvent donc être variées afin de répondre à chacun des aspects de cette problématique. Elles se feront néanmoins toujours en amont ou en complémentarité des projets de développement sectoriel (approche régionale, dispositifs institutionnels et techniques innovants, appui aux plans de gestion...).
Gestion des aquifères transfrontières Les réserves en eau des aquifères sont bien plus importantes que toutes celles représentées par les lacs et les rivières. Ils constituent donc, pour l'avenir, un potentiel considérable que l'on ne peut hypothéquer.
Le FFEM doit pouvoir apporter son soutien aux initiatives contribuant au maintien de la quantité et de la qualité de ces aquifères par l'organisation des politiques d'utilisation des eaux et par la protection de ces aquifères vis-à-vis des pollutions extérieures.
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LA COMPOSANTE EFFET DE SERRE
Le FFEM consacre une large part de ses ressources aux questions liées à la lutte contre l'effet de serre, qui s'inscrivent dans une logique d'investissement économique.
TYPOLOGIE DES PROJETS EFFET DE SERRE
On distingue traditionnellement quatre types d'actions relevant de l'effet de serre:
1/ L'EFFICACITE ENERGETIQUE •
dans la production/distribution
(centrales moins émissives, diminution de pertes réseau...)
•
dans l'utilisation
(Utilisation Rationnelle de l'Energie par secteurs : Industrie, Transport, Habitat.)
par substitution d'énergie
(Ex: substitution du gaz au charbon )
•
•
2/ LES ENERGIES RENOUVELABLES Solaire, Hydraulique, Eolien, Biomasse, Biocarburants, Géothermie, Bioclimatisme... 3/ LA FORET ET LE BOIS-ENERGIE Maintien ou Développement (lutte contre la déforestation et contre la désertification) 4/ L'ELIMINATION DES DECHETS ORGANIQUES Domestiques (ordures ménagères) ou Industriels (certains déchets et effluents agroindustriels)
Logique du point de vue de l'effet de serre (6) , cette classification s'avère peu opérationnelle. Composée de sous ensembles hétérogènes, elle s'intègre mal dans les découpages sectoriels du développement. Il convient donc de la compléter par une autre, établie par domaines d'application: Energie, Développement Rural, Développement Urbain, Transports....
(6) L'efficacité energétique permet la réduction des émissions des gaz à effet de serre; les énergies renouvelables, leur moindre émission; la forêt, la séquestration du carbone; l'élimination des déchets organiques, la réduction des émissions de méthane.
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Le tableau ci-après donne un premier aperçu des types de projets, classés selon ce principe.
TYPOLOGIE "EFFET DE SERRE" PAR DOMAINES D'APPLICATION
1. ENERGIE (ELECTRICITE, GAZ NATUREL, HYDROCARBURES,CHARBON) - Centrales "Plus propres" ou à "Energies Renouvelables" sur réseau - Cogénération sur réseau - Electrification rurale décentralisée (centres secondaires, villages) - Maîtrise de la Demande d'Electricité - MDE. - Valorisation du gaz naturel (en substitution d'énergie) 2. TRANSPORT - Amélioration de l'efficacité énergétique dans les flottes de transports - Substitutions modales des transports interurbains (rail/route par exemple) - Véhicules propres/Biocarburants 3. INDUSTRIE/MINES - Rationalisation des consommations énergétiques industrielles - Autoproduction efficace d'énergie 4. CONSTRUCTION/HABITAT - Gestion et utilisation rationnelle de l'énergie dans l'habitat et le tertiaire - Constructions climatiques (nouvelles ou par réhabilitation) - Matériaux économes en énergie (Ex: terre stabilisée) 5. DEVELOPPEMENT URBAIN - Traitement/élimination des ordures ménagères (métropoles, centres urbains) - Maîtrise des consommations énergétiques des communautés urbaines - Rationalisation des transports urbains - Equipements énergétiques des centres secondaires 6. DEVELOPPEMENT RURAL/FORESTERIE/BOIS ENERGIE - Désertification - Foresterie - Agroindustries - Equipement rural
➾ Composante novatrice dans projets gestion de terroir ou de bassin versant ➾Combustibles domestiques urbains ➾Gestion durable de la ressource ➾Valorisation de déchets ➾Rationalisation de l'énergie dans les programmes d'hydraulique ➾Motorisation biomasse
7. APPUI INSTITUTIONNEL / R&D / DIVERS - Renforcement des capacités locales - Aide à la planification/programmation - Recherche/développement appliqué (adaptations de technologies aux contextes des pays du Sud)
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IV. BILAN "EFFET DE SERRE"
LE PORTEFEUILLE DE PROJETS "EFFET DE SERRE"
En 1966, le Comité de Pilotage a accepté 7 fiches d'identification et 3 rapports d'évaluation, au titre de l'effet de serre. Les sept projets identifiés sont localisés : 1 en Afrique, 1 au Proche Orient, 2 en Asie, 1 en Amérique Latine, 2 dans les pays de l'Est. Les 3 projets évalués sont cofinancés par la CFD (combustibles urbains au Mali, aménagement forestiers en Côte d'Ivoire, électrification photovoltaïque au Vanuatu). Pour les projets identifiés, la DREE est impliquée dans la préparation de 4 projets, dont 1 en liaison avec le Minisitère de l'Environnement (Russie) et 1 avec le Ministère des Affaires Etrangères (Brésil). Un nouveau projet en Afrique a été identifié par la CFD, à la suite d'une action du Ministère de la Coopération (ERD en Côte d'Ivoire). Le projet au Liban fait suite à une action du Ministère de l'Environnement et de l'ADEME. Le portefeuille "Effet de Serre" (1994-1996) comprend 21 projets dont 2 "mixtes", dont la répartition est la suivante: Par zones géographiques Afrique subsaharienne et Pacifique : 9 Maghreb / Méditerranée Asie/Amérique Latine : 5 Pays de l'Est : 3 Global : 1
:
3
Par secteurs d'applications
Energie / Electricité
: 7 (1 centrale propre, 6 d'électrification décentralisée) Forêt : 6 : 4 : 0 : 0 Développement urbain : 3 (ordures ménagères)
Habitat Industrie Transport
Global
: 1
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Partenaires (co-instructions et cofinancement )
DREE CFD Affaires Etrangères Coopération Environnement
: : : : :
6 11 2 1 2
Les montants d'investissement s'échelonnent entre 5 et 500 MF : < 10 MF
10 50 MF
50 100 MF
> 100 MF
4 projets
9 projets
4 projets
4 projets
ETAT D'AVANCEMENT
Le tableau ci-après donne l'avancement des projets effet de Serre. 4 évalués
1 projet en cours 3 conventions en cours de finalisation ou de signature
14 en instruction
8, études de faisabilité en cours 4, études en suspens (Burkina/ERD, Chine/LFC, Chine/OM, Gabon/forêt) 2, études en attente de lancement (Brésil/ERD, Tunisie/UREG)
3 bloqués
1 projet à réorienter (Sao Tomé) 2 projets à abandonner (Sénégal, Inde/feux de forêts)
COMMENTAIRES
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La répartition géographique des projets s'est élargie avec plus de projets à l'instruction hors Afrique (Asie, Pays de l'Est et Liban). L'identification des projets en Afrique a fortement diminué.
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Sectoriellement, l'électrification décentralisée et le maintien des ressources ligneuses restent dominants. Ces deux thèmes, à l'interface du développement et de l'environnement global, sont stratégiques pour la majorité des PED, en particulier africains.
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On constate l'absence de projets "transports" et "industries".
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Le très large éventail des montants des projets "effet de serre" apparaît dans le bilan 1996, avec dans chaque cas, des modalités d'intégration du FFEM qui diffèrent selon le partenaire financier. Trois cas de figures peuvent se présenter :
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Dans les grands projets (> 100 MF), à impact fort en termes d'effet de Serre, l'intervention du FFEM ne peut être que marginale. Son intervention dans le processus peut faciliter la concrétisation mais sans être déterminante. Il apparaît nécessaire de préciser les conditions de l'accompagnement du projet par le FFEM pendant les deux phases du projet (montage/réalisation). Un phasage du financement FFEM serait utile. Dans les projets moyens (10 à 100 MF), les plus nombreux, la subvention du FFEM devient significative et souvent déclenchante. Le montage implique d'optimiser le mixage prêt/subvention. Les termes de références de l'étude doivent être bâtis dès l'origine en prenant en compte le FFEM. Les petits projets associent fortement aides au développement et aides à l'environnement global et ont une forte visibilité. Ils comprennent un important volet institutionnel et exigent en général, de ce fait, un surcroît d'identification par rapport au projet classique. Sur ces projets, la synergie MAE/DREE et Coopération/CFD devrait être renforcée. •
Les délais d'instruction des projets restent longs. Il a fallu par exemple plus de 2 ans pour que le projet CFD/FFEM d'aménagement du domaine forestier rural en Côte d'Ivoire se concrétise. Ces délais restent cependant comparables à ceux des agences d'aide et inférieurs à ceux du FEM.
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