Quaderni di Legislazione Tecnica 2/2026

di LEGISLAZIONE TECNICA

Bimestrale per il Professionista tecnico e l’Amministrazione 2|2026

OSSERVATORIO PREZZI

Come si fa e quanto costa?

MITIGAZIONE DELLE ISOLE DI CALORE URBANO

SCENARI

> LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA E LO SPAZIO PUBBLICO

PRATICA PROFESSIONALE

> L’ISTITUTO DELL’ACCESSO AGLI ATTI DELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE PER LA TRASPARENZA AMMINISTRATIVA

> SANATORIA E OPERE SISMICHE: LIMITI PER GLI INTERVENTI STRUTTURALI ABUSIVI

FOCUS AMMINISTRAZIONI

> Trasparenza delle risorse pubbliche

> Sanzione disciplinare viziata

> Responsabile del Servizio Urbanistica e Presidenza dell’Ordine professionale

> Amministrazione Trasparente e iperlink ex art. 9

AZIENDE, COMUNICATI, EVENTI

> Geosec

> italcementi/heidelberg

> Allplan

> Blumatica

A cura di Rosalisa Lancia - Legislazione Tecnica Area Consulenza

Sanzione disciplinare viziata: l’Ordine può riformularla in autotutela senza violare

Responsabile del Servizio Urbanistica e Presidenza dell’Ordine professionale: ANAC esclude il conflitto “strutturale”

Amministrazione Trasparente e iperlink ex art. 9: limiti, responsabilità e rapporto con il web scraping secondo

• Blumatica Pitagora 9.0: il software GRATUITO si evolve per semplificare ancora di più computo metrico e contabilità lavori (Blumatica)

• Tutorial: Dalla nuvola di punti al modello BIM nella pratica (Allplan)

• Intervento di miglioramento sismico e mitigazione del rischio liquefazione mediante iniezione di resine (Geosec)

• Riqualificazione sostenibile a Villa Glori: un nuovo volto per il Parco della Rimembranza (Heidelberg)

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CONTROCORRENTE

a cura di Roberto Gallia

In questo ultimo periodo, il referendum sulla riforma costituzionale dell’ordinamento giudiziario ha posto del tutto in ombra il già scarso interesse alla possibilità di arrivare (entro la fine della Legislatura) ad un rinnovato testo unico dell’edilizia o, meglio ancora, ad un innovativo codice delle costruzioni.

Così, è passato sotto silenzio l’approdo in Parlamento del disegno di legge delega predisposto dal MIT e approvato dal Consiglio dei ministri il 4 dicembre 2025; che, dopo la verifica di costituzionalità operata dal Quirinale (ai sensi dell’articolo 87 Costituzione) e la “bollinatura” della Ragioneria Generale dello Stato, in merito alla compatibilità con il bilancio dello Stato, è stato presentato al Parlamento il 27 febbraio 2026.

La Camera ha recepito un testo di 7 articoli (AC 2826), diverso dal testo approvato dal Consiglio dei ministri (che si componeva di 5 articoli); del quale, a fine marzo, non risulta ancora avviato l’esame.

Nessuno ha dato peso alla modifica in corso d’opera del nuovo disegno di legge delega di iniziativa governativa, né ha considerato che verrà esaminato in maniera disgiunta dagli altri progetti già in discussione, con i quali non sembra aver cercato un punto di incontro.

Ci riferiamo, ovviamente, al disegno di legge delega per la definizione dei LEP, che contiene anche la revisione della disciplina edilizia e urbanistica, di iniziativa governativa e già in discussione al Senato (AS 1623), nonché al disegno di legge delega per la riforma del TUE, di iniziativa parlamentare e già all’esame della Camera (AC 2332); provvedimenti, entrambi, che hanno già avviato l’esame in commissione e proceduto ad effettuare numerose audizioni.

Eppure, non mancano gli aspetti da approfondire per definire una rinnovata disciplina edilizia, in grado di risultare efficiente nei procedimenti ed efficace nel conseguire i risultati sperati.

In precedenza, ho già ricordato i motivi per i quali si dovrebbe evitare di ricorrere ad una legge delega, a causa dei pericoli insiti nella scelta di un doppio procedimento (prima, la definizione di principi e criteri della legge delega, poi la regolamentazione attuativa con il decreto legislativo), che renderebbero preferibile procedere tramite una legge ordinaria.

Scelta che, per altro, risulterebbe coerente con l’obiettivo di procedere «al completamento di un più ampio e organico quadro regolatorio, la cui finalità precipua è la razionalizzazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi», dichiarato nella relazione che accompagna il testo approvato dal Consiglio dei ministri.

Tuttavia, il testo proposto non appare coerente con la finalità dichiarata di operare una semplificazione della normativa e dell’attività amministrativa, e superare l’attuale configurazione che aggrava «l’iter autorizzativo dell’attività edilizia, ponendosi come ostacolo agli interventi di sviluppo e di rigenerazione del patrimonio immobiliare».

Solo per ricordare gli aspetti più rilevanti, titoli abilitativi e requisiti prestazionali, anche in questo testo non si ravvisano le indicazioni necessarie per risolvere le numerose criticità più volte richiamate; nonostante la esagerata recriminazione, espressa nella relazione, sui contenziosi che «rallentano l’approvazione di strumenti urbanistici, l’emissione di permessi di costruire e, più in generale, l’attuazione di qualsivoglia iniziativa edilizia o infrastrutturale».

L’articolazione dei titoli abilitativi rimane quella attuale (Cila, Scia, permesso di costruire), cioè due titoli dichiarativi e un titolo espresso, senza alcun richiamo alle norme generali sui procedimenti amministrativi (legge 124/2015, in materia di riorganizzazione della pubblica amministrazione).

CONTROCORRENTE

In particolare, non viene presa in considerazione l’opportunità di applicare la “comunicazione” (da non confondere con la Cila) all’attività edilizia libera. Con l’intenzione di ampliarne il campo di applicazione, il DDL la richiama con un generico «interventi edilizi di modesta entità», senza fornire alcun criterio per la loro definizione e senza porre alcuna attenzione all’opportunità di “comunicare” la loro esecuzione, ai fini civilistici e fiscali. Le norme generali sui procedimenti amministrativi abbinano ai titoli dichiarativi i procedimenti soggetti a silenzio-assenso. All’interno dei procedimenti edilizi, le modalità con le quali la PA debba certificare la validità di un permesso di costruire costituitosi per silenzio-assenso, costituiscono argomento di un intenso confronto, sostenuto da riflessioni vocate a complicare le cose semplici.

Senza cervellotiche complicazioni, occorre ricordare come il silenzio-assenso, applicato automaticamente, esista già con il procedimento della Scia sostitutiva, titolo dichiarativo a validità differita; che, depurato dalle difficoltà prodotte con le plurime modifiche alla definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia, potrebbe essere applicato a tutti gli interventi (anche di nuova costruzione e/o di ampliamento) disciplinati da norme edilizie ed urbanistiche che non richiedano un apprezzamento discrezionale da parte della PA.

Venendo agli aspetti che ci dovrebbero interessare maggiormente, occorre ricordare - forte e chiaro - che i “requisiti prestazionali degli edifici” non possono, per loro natura, e non devono essere ingessati in norme legislative, per altro incomplete (il DDL non richiama, per esempio, i requisiti igienico-sanitari e la tutela acustica, attiva e passiva), in luogo di regolamentarli con norme secondarie, facilmente aggiornabili per inseguire il progresso delle “migliori tecniche disponibili”.

Senza dimenticare che i professionisti possono assumere la responsabilità di asseverare i requisiti tecnici e prestazionali, di quanto progettato e di quanto realizzato, anche in surroga degli adempimenti della PA, solo ed esclusivamente per gli aspetti disciplinati da una specifica regola tecnica; come, ad esempio, la sicurezza statica anche in zona sismica, dove la PA deve soltanto accertare la corretta rispondenza a quanto prescritto dalle NTC 2018. L’introduzione delle regole tecniche, quali specifiche tecniche di obbligatoria applicazione, è avvenuta con una legge di quaranta anni addietro (317/1986); un tempo che dovrebbe risultare più che sufficiente affinché la norma sia conosciuta ed applicata, sia da chi scrive e approva le regole, sia da chi progetta e realizza un’opera. Molto altro c’è da dire, e si dovrà dire; per non ritrovarci nei casini dopo aver cercato di uscire dal kaos. In questo numero, ho voluto fornire una riflessione sugli scenari che, nell’immediato futuro, potrebbero condizionare l’attività costruttiva. Scenari che prefigurano l’amministrazione delle città influenzata dalla realizzazione dello “spazio pubblico”, inteso come qualità dei servizi forniti alle famiglie e alle imprese, piuttosto che condizionata dalla creazione di valore immobiliare (o dalla ricerca della rendita, che dir si voglia).

A seguire, dopo un approfondimento della «Pratica professionale», con riferimento alle modalità di accesso agli atti e della sanatoria delle opere strutturali, trovate ulteriori informazioni e riflessioni nelle consuete rubriche «Osservatorio prezzi», con riferimento alla mitigazione delle isole di calore in città, e «Focus Amministrazioni», con riferimento all’orientamento dell’ANAC in materia di trasparenza amministrativa, ai vizi nelle sanzioni disciplinari e alla trasparenza nella gestione delle risorse finanziarie. Buona lettura.

Roberto Gallia (1951), architetto, docente, saggista. info@robertogallia.it

La pianificazione urbanistica e lo SPAZIO PUBBLICO

La rapida evoluzione della società e dell’economia richiede tempi solleciti e modalità dinamiche per programmare e attuare interventi di rigenerazione urbana nelle aree, già urbanizzate, le cui destinazioni d’uso non risultino più attuali.

di Roberto Gallia

Nel governo della città sembra ineludibile la necessità di definire il “valore immobiliare” da ripartire tra proprietà privata e interessi pubblici. Non trova attenzione la possibilità di superare questo parametro, che attualmente legittima la disciplina edilizia e urbanistica, per assumere l’orientamento delle politiche di sviluppo e coesione, che valutano gli interventi sul territorio con riferimento alla loro capacità di migliorare la vita della popolazione che in quel territorio vive e/o lavora, e di creare, con-

Architetto, docente, saggista. Membro esterno del Comitato Regionale per il Territorio (CRpT) del Lazio (dal 2020 al 2025); ha lavorato in diverse strutture della PA (dal 1978 al 2010). Ha insegnato presso il Dipartimento di Architettura di Roma Tre (dal 2012 al 2016) e presso la Facoltà di Architettura “L. Quaroni” della Sapienza di Roma (dal 2006 al 2011). Autore di articoli, saggi e monografie.

testualmente e in maniera inscindibile, condizioni più favorevoli per l’insediamento e lo sviluppo di attività produttive.

PREMESSA

In questi ultimi anni i procedimenti edilizi hanno monopolizzato l’interesse sia delle istituzioni sia degli operatori del mondo delle costruzioni, facendo venir meno l’attenzione ai compiti della pianificazione urbanistica ed alla localizzazione delle infrastrutture e dei servizi. Tutto questo ha prodotto significative ripercussioni sul governo del territorio, e condizionato pesantemente i tre progetti di legge (due di iniziativa governativa e uno di iniziativa parlamentare) che delegano al Governo la definizione e l’approvazione di un nuovo Codice delle costruzioni; che superino il testo unico dell’edilizia con sconfinamenti nella regolamentazione edilizia, e che, ad una prima lettura, non sembrano delineare un futuro rinnovamento del settore.

Limitandoci ad osservare le ricadute nel governo delle città, basta richiamare le conseguenze giudiziarie che hanno accompagnato alcune rilevanti iniziative edilizie nel comune di Milano, e la conflittualità indotta dalle proposte di riutilizzazione delle aree pubbliche del comune di Roma.

La rapida evoluzione della società e dell’economia richiede che sia consentita in maniera dinamica e rapida la rigenerazione e la modifica di utilizzazione delle aree già urbanizzate, le cui destinazioni d’uso non risultino più attuali; da regolamentare con riferimento a criteri in grado di prefigurare il futuro e fronteggiare, anche, eventuali circostanze imprevedibili. Se pensiamo di poter accettare questa prospettiva per il futuro della città, dobbiamo anche riflettere sulla necessità di cambiare il parametro legittimante la disciplina edilizia e urbanistica, costituito dal “valore immobiliare” (termine ritenuto più elegante della “rendita”, ma è la stessa cosa) da ripartire tra proprietà privata e interessi pubblici, per assumere la valutazione degli interventi sul territorio operata dalle politiche di sviluppo e coesione, fondata sulla realizzazione di servizi (anche ecosistemici) capaci di migliorare la vita della popolazione che in quel territorio vive e/o lavora, e di crea-

re, contestualmente e in maniera inscindibile, condizioni più favorevoli per l’insediamento e lo sviluppo di attività produttive.

Ne consegue la necessità di aggiornare la definizione dello spazio pubblico, superando il tradizionale concetto degli standard urbanistici, quale dotazione di aree da destinare ad usi pubblici, per approdare alla dotazione di servizi (anche ecosistemici), resi disponibili secondo standard quantitativi ed erogati secondo standard qualitativi, adottati entrambi quali livelli essenziali delle prestazioni (LEP).

LO SPAZIO PUBBLICO

Nella pianificazione urbanistica lo spazio pubblico, come individuato dalla legge urbanistica nazionale 1150/1942 (articolo 7 “Contenuto del piano generale”), è costituito da:

1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti;

2) … la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;

3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;

4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale;

5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;

6) le norme per l’attuazione del piano

La Corte costituzionale (sentenza 55/1968), nello stabilire la natura decadenziale dei vincoli preordinati all’esproprio, ha dichiarato l’illegittimità della indeterminatezza dell’acquisizione finale delle aree, «dilazionata a data imprevedibile». Sul punto è intervenuta la legge 1187/1968, che ha previsto la decadenzialità dei vincoli espropriativi decorso inutilmente un quinquennio dalla loro imposizione, e creato il problema di attribuire una nuova e diversa destinazione urbanistica alle aree con i vincoli decaduti, definite “zone bianche”.

Molti anni dopo, con la sentenza 179/1999, la Corte costituzionale ha ribadito la decadenzialità dei vincoli preordinati all’esproprio e la necessità di indennizzare la loro eventuale reiterazione.

Contestualmente, ha dichiarato che la destinazione di un’area a «costruzioni pubbliche d’importanza locale» costituisce vincolo di natura conformativa (della proprietà privata alle previsioni di piano) nel perseguire interessi pubblici, stabilendo che non sono annoverabili tra i vincoli a contenuto «sostanzialmente espropriativo» le destinazioni urbanistiche

realizzabili attraverso l’iniziativa privata in un contesto di libero mercato. Distinzione che ha dato luogo ad una copiosa giurisprudenza amministrativa (sulla quale torniamo più oltre).

GLI STANDARD URBANISTICI

Al fine di definire i «rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi», la legge “ponte” 765/1967 introduce gli standard urbanistici (articolo 17; ora articolo 41-quinques nella legge urbanistica) con l’obiettivo di garantire una «riserva di aree» per usi collettivi finalizzati alla soddisfazione di interessi pubblici.

La quantità di aree da riservare a spazi pubblici, da destinare a servizi per la collettività, è definita dal D.M. 1444/1968; con prescrizioni che, sulla base della consolidata giurisprudenza, hanno «efficacia di legge dello Stato [quali] quantità minime inderogabili».

Le Regioni, che nelle proprie legislazioni possono prevedere un adeguamento in aumento (ma non in diminuzione), anche con riferimento a particolari situazioni territoriali, in materia di standard urbanistici sono intervenute in ordine sparso. Talvolta, il termine “standard urbanistico” è stato modificato in “dotazione territoriale”; termine che, variamente declinato, sostanzialmente si riferisce alla dotazione quantitativa delle aree destinate a standard.

Il piano casa fra emergenze e continuità

Il processo evolutivo degli standard urbanistici, dal dato quantitativo (dotazione minima di mq/abitante da indicare negli strumenti urbanistici) al contenuto qualitativo (la disponibilità del servizio per tipologia di destinatario), ha riscosso una qualche attenzione quando è stata attribuita la qualità di standard urbanistico all’edilizia residenziale sociale.

La finanziaria per l’anno 2008 ha prescritto che negli strumenti urbanistici «fino alla definizione della riforma organica del governo del territorio … in aggiun-

ta alle aree necessarie per le superfici minime … di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444, … [devono essere] definiti ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gratuita … di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale in rapporto al fabbisogno locale e in relazione all’entità e al valore della trasformazione» (articolo 1, commi 258 e 259, legge 244/2007).

Nello stesso periodo, la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi in merito alla legittimità della norma che attribuisce al Ministro delle infrastrutture il compito di definire le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali (articolo 5 legge 9/2007 in materia di riduzione del disagio abitativo), ha dichiarato (sentenza 166/2008) che «Lo Stato, nel determinare le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali, in sostanza determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto all’abitazione.

… Tale determinazione ovviamente non può essere solo quantitativa, ma anche qualitativa, nel senso che, nel momento in cui si determina l’offerta minima destinata alle categorie sociali economicamente disagiate, occorre stabilire anche le caratteristiche di questi alloggi»; attribuendo, in tal modo, la natura di “standard qualitativo” ai requisiti prestazionali definiti da specifiche norme.

La gestione dell’edilizia residenziale sociale (ERS) è di competenza dei comuni.

Ad esempio, il comune di Roma Capitale prevede la possibilità di acquisire aree edificabili e cubature realizzate, per far fronte a iniziative di interesse generale nell’attuazione degli strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla disponibilità di alloggi ERS, da destinare alle seguenti categorie, in possesso dei particolari requisiti prescritti:

a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito;

b) giovani coppie a basso reddito;

c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;

d) studenti fuori sede;

e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio;

f) particolari categorie sociali, soggette a procedure esecutive di rilascio per finita locazione (articolo 1 legge 9/2007);

g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione. L’elencazione non comprende tutte le categorie di disagio abitativo, già conoscibili (ad esempio: i separati, chi ha perso i requisiti reddituali, ecc.) o che potrebbero evidenziarsi in futuro (ad esempio: sistemazioni provvisorie per recupero di aree e/o fabbricati, delocalizzazione di alloggi utilizzati senza titolo, ecc.).

Nella prassi, le diverse categorie difficilmente vengono mescolate all’interno del medesimo intervento. La disponibilità di aree edificabili, e/o di fabbricati da riutilizzare, spesso non viene valorizzata per carenza di disponibilità di risorse finanziarie pubbliche, a copertura dei costi totali dell’intervento. Tuttavia, l’uso di immobili (aree e/o edifici) già nella disponibilità dell’Amministrazione può trovare una

soluzione positiva con l’attuazione di programmi promossi e guidati dalla stessa Amministrazione comunale, con il ricorso al «contratto di disponibilità» (articolo 197 D. Leg.vo 36/2023), nel quale il privato costruisce e gestisce immobili residenziali in cambio di un canone pagato dal beneficiario e, eventualmente, integrato dal pubblico (che può intervenire anche con un eventuale contributo in corso d’opera e/o prezzo finale di trasferimento).

La disponibilità di beni immobili di proprietà pubblica, disponibili e/o dismessi dalle originarie destinazioni d’uso, possono costituire oggetto di gara per l’affidamento della realizzazione e gestione di residenze, destinate ad utenze predeterminate per un periodo temporale prestabilito, a fronte della corresponsione di un canone di disponibilità, determinato tecnicamente (e non amministrativamente) in sede di progetto e soggetto a ribasso/rialzo in sede di gara.

Individuato l’immobile (area e/o edificio), il Comune (o il Municipio) redige un progetto di fattibilità

tecnica ed economica, che individua le problematiche Ambientali (accessibilità e fruibilità pubblica degli spazi esterni, smaltimento acque, immissioni nell’atmosfera, ecc.), Tecniche (standard edilizi e impiantistici, condizioni di sicurezza, requisiti prestazionali, ecc.), Economiche (oneri finanziari, costi da ribaltare sugli utenti, ecc.). Il progetto di fattibilità tecnica ed economica, insieme al capitolato prestazionale e alla bozza di contratto, redatti con riferimento agli appositi modelli definiti dalla RGS-MEF,

costituiscono i tre documenti necessari per indire la gara per una concessione di partenariato pubblico privato, nella tipologia del contratto di disponibilità ex articolo 197 Codice, mettendo a base d’asta il tempo di realizzazione e l’importo del canone (la qualità, definita dal capitolato prestazionale, non deve essere negoziabile).

Il costo di costruzione rimane a carico del privato, ed è eventualmente integrato da un contributo finanziario pubblico in conto prezzo (erogabile per ridurre l’importo del costo di costruzione; che risulta non obbligatorio, in quanto è il PEF che definisce se va riconosciuto e in che misura).

Dal punto di vista contabile, se vengono rispettati i requisiti richiamati dalla RGS-MEF, l’investimento è classificato quale privato; quindi, non incide sui conti pubblici e non è contabilizzato ai fini del patto di stabilità.

L’apporto dell’immobile pubblico, e l’eventuale contributo in conto prezzo, non hanno natura anticoncorrenziale né rientrano nell’ambito di applicazione delle regole per gli aiuti di Stato.

La corresponsione del canone di disponibilità rimane a carico dell’utenza; la parte pubblica può eventualmente intervenire per integrare i canoni, nella misura prevista dalle norme sull’edilizia residenziale pubblica e/o per altro atto normativo.

Per la valutazione delle offerte, e l’affidamento della concessione di costruzione e gestione delle residenze, il parametro fondamentale diventa la sostenibilità economica dell’investimento.

Oltre gli aspetti di natura finanziaria, come in tutte le concessioni di PPP occorre valutare la ripartizione

dei rischi e delle opportunità nella realizzazione del servizio, che nel caso in esame (offerta di un alloggio per una domanda di categorie speciali) possono essere così individuate.

Nella ripartizione dei rischi, rimangono a carico della PA:

a) Rischio amministrativo: disponibilità del bene, conseguimento autorizzazioni.

b) Rischio di mercato: domanda che esaurisce tutti i posti offerti e disponibili.

Rimangono a carico dell’Impresa:

c) Rischio di costruzione: realizzazione delle residenze ed entrata in esercizio nei tempi previsti.

d) Rischio di disponibilità: offerta del servizio alloggio nelle modalità qualitative e quantitative definite contrattualmente.

Nella ripartizione delle opportunità, la PA ottiene di:

a) Valorizzare un bene patrimoniale.

b) Effettuare un investimento senza ricadere negli obblighi del patto di stabilità.

c) Conseguire una significativa semplificazione amministrativa esercitando il controllo senza la responsabilità degli oneri di gestione.

L’Impresa consegue di:

d) Realizzare un investimento in tempi programmabili in assenza di rischio amministrativo.

e) Conseguire un duplice utile di impresa, in sede di realizzazione e in sede di gestione.

f) Ampliare l’attività di impresa con servizi aggiuntivi, realizzabili dall’impresa per sua libera iniziativa (ad esempio: fornitura di servizi di pulizia, cambio biancheria, lavanderia, assistenza alla persona, ecc.).

Gli utenti finali conseguono di:

5 - Carico urbanistico CU

6 - Dotazioni territoriali DT

g) Usufruire di un alloggio a canone sostenibile (anche con un eventuale contributo pubblico), con requisiti prestazionali stabili nel tempo.

h) Poter usufruire di eventuali servizi integrativi a pagamento (ad esempio: servizi di pulizia per alloggi destinati a separati e/o studenti) o con il contributo pubblico (ad esempio: assistenza domiciliare, attività sociali, ecc.).

La cittadinanza, nella sua generalità, consegue:

i) Un governo della città meno conflittuale.

j) Servizi innovativi disponibili per la collettività.

LE DOTAZIONI TERRITORIALI

Come già detto, le legislazioni regionali fanno riferimento alle dotazioni territoriali quale riserva quantitativa di aree a standard.

Le voci «carico urbanistico» e «dotazioni territoriali» hanno trovato definizione (anche se in assenza di un esplicito riferimento agli standard urbanistici di cui al D.M. 1444/1968) all’interno del “Quadro delle definizioni uniformi” inserito nello schema di Regolamento Edilizio unico nazionale, adottato dalla Conferenza Unificata con l’intesa del 20 ottobre 2016 (vedi Tabella).

Tuttavia, la nozione di “dotazione infrastrutturale” (ovvero, dotazione territoriale delle infrastrutture) ha preso corpo al di fuori dei provvedimenti in materia urbanistica, con l’approvazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (delibera CIPE 82/2007) che, con l’intenzione di attribuire «un ruolo centrale alla produzione ed alla promozione di servizi colletti-

Fabbisogno di dotazioni territoriali di un determinato immobile o insediamento in relazione alla sua entità e destinazione d’uso.

Costituiscono variazione del carico urbanistico l’aumento o la riduzione di tale fabbisogno conseguenti all’attuazione di interventi urbanistico‐edilizi ovvero a mutamenti di destinazione d’uso.

Infrastrutture, servizi, attrezzature, spazi pubblici o di uso pubblico e ogni altra opera di urbanizzazione e per la sostenibilità (ambientale, paesaggistica, socio‐economica e territoriale) prevista dalla legge o dal piano.

vi ed essenziali per la qualità della vita dei cittadini e la convenienza delle imprese ad investire», ha individuato i “target prestazionali” quali “obiettivi di servizio” da conseguire in quattro settori predeterminati (istruzione, servizi di cura per infanzia e anziani, gestione dei rifiuti urbani, servizio idrico integrato).

La nozione di dotazione infrastrutturale viene quindi rafforzata con l’introduzione del procedimento di “perequazione infrastrutturale” (articolo 22 della legge 42/2009 in materia di federalismo fiscale) e la definizione della nozione di “infrastruttura” (articolo 2 D.M. 26 novembre 2011, regolamento di attuazione della perequazione infrastrutturale).

Il processo di perequazione infrastrutturale avrebbe dovuto avviare una ricognizione dei divari territoriali delle dotazioni sull’intero territorio nazionale, al fine di definire gli interventi necessari per consentire che tutte le aree del Paese presentino analoghe condizioni di offerta di servizi per le famiglie e per le imprese. In tal modo, si sarebbe anche determinato il fabbisogno finanziario per adeguare le dotazioni infrastrutturali, da reperire con le risorse aggiuntive destinate agli interventi speciali (di cui all’articolo 119, quinto comma Costituzione).

Il regolamento di attuazione chiarisce come la ricognizione riguardi tutte le infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico, indipendentemente dalla loro natura proprietaria (pubblica o privata), e detta questa innovativa definizione di infrastruttura:

«per infrastrutture si intendono i beni strumentali dotati della prevalente finalità di fornitura di servizi collettivi, a domanda individuale o aggregata rivolti alle famiglie e alle imprese, …, indipendentemente dalla natura proprietaria dei soggetti titolari dei diritti reali su tali beni».

L’istituto della perequazione infrastrutturale ha subito numerose innovazioni di natura legislativa, ma non è stato mai attuato. Attualmente è dotato di un fondo riservato, dedicato ad interventi da realizzare solo nelle Regioni del Mezzogiorno (non più, quindi, perequativo per l’intero territorio nazionale), con una dota-

zione finanziaria simbolica.

La nozione di infrastruttura, tuttora presente nel nostro ordinamento, è stata di fatto accantonata sia dal Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 36/2023), che non l’ha adottata e che prevede una netta distinzione tra lavori e servizi, sia dalle disposizioni attuative del PNRR, che non hanno coordinato la spesa in conto capitale (per realizzare le costruzioni) con la spesa corrente (per far funzionare i servizi per i quali vengono costruite le infrastrutture).

I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI (LEP)

A seguito delle innovazioni apportate alla Costituzione nel 2001, fra le competenze attribuite in via esclusiva allo Stato (articolo 117, comma 2) sono state inserite anche le materie:

«m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»;

«p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».

La legge delega 42/2009 in materia di federalismo fiscale, che costituisce «attuazione dell’articolo 119 della Costituzione» e persegue «lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva

del superamento del dualismo economico del Paese», fra i principi e i criteri direttivi generali (articolo 2, comma 2) ha previsto:

«f) determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica; definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione».

Questa prescrizione indica chiaramente che le Amministrazioni, per l’esercizio delle proprie funzioni, devono definire gli standard prestazionali da adottare – in maniera separata e distinta - sia per la erogazione dei servizi sia per la definizione dei procedimenti; al contrario di quanto sta avvenendo a seguito della commistione prodotta con il ricondurre impropriamente all’interno dei LEP la definizione dei procedimenti amministrativi (in particolare quelli di natura autorizzativa in materia di governo del territorio).

È seguita una complessa architettura procedimentale, all’interno della quale il D. Leg.vo 88/2011, in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali (in attuazione del comma 5 dell’articolo 119 Costituzione), dispone che le risorse finanziarie ad essi dedicate siano programmate «con particolare riferimento al graduale conseguimento dei livelli delle prestazioni e del livello dei costi di erogazione dei servizi standardizzati …, valutando l’impatto macroeconomico e gli effetti, in termini di convergenza, delle politiche di coesione e della spesa ordinaria destinata alle aree svantaggiate».

La complessa attuazione, che si andava delineando, ha prodotto l’individuazione (tramite provvedimenti di rango legislativo) degli obiettivi di servizio, limitatamente allo standard quantitativo di disponibilità di servizi in tre settori; riguardanti i posti letto negli ospeda-

li (3,7 posti letto ogni mille abitanti), i servizi per l’infanzia (33 posti in asilo nido ogni cento bambini da 3 a 36 mesi), i servizi assistenziali (1 assistente sociale ogni 6.000 abitanti). Infine, prima della pausa estiva 2025, il Governo ha approvato la proposta di legge «Delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», attualmente all’esame del Senato (AS 1623), che definisce le “prestazioni” quali «prestazioni o erogazioni ovvero obblighi di dare, di fare o di astensione nei confronti di privati, che gravino sui pubblici poteri, anche nella loro funzione regolatoria o di gestione»; dizione che può includere le “funzioni proprie” e quindi i procedimenti autorizzativi, che in edilizia riscuotono eccessiva attenzione. Il DDL prevede, inoltre, una pluralità di deleghe per l’aggiornamento della regolamentazione di materie diverse, riguardanti anche il “Governo del territorio” (Capo VI), con riferimento alla “pianificazione urbanistica” (articolo 18), alla “attività edilizia” (articolo 19) e agli “standard urbanistici” (articolo 20).

In questo DDL, un vago riferimento allo spazio pubblico potrebbe essere desunto in uno dei criteri per la pianificazione urbanistica, riferito a:

«e) la promozione di politiche di pianificazione

che rispondano alle esigenze di tutte le fasce della popolazione, favorendo l’accesso a servizi e infrastrutture, ivi comprese le misure finalizzate al superamento delle barriere architettoniche a beneficio delle persone con disabilità».

Per quanto riguarda l’attività edilizia, nessuna indicazione è riferibile allo spazio pubblico. Per quanto riguarda gli standard urbanistici, che definiscono – come già detto – lo spazio pubblico quale riserva di aree da destinare ad usi pubblici, il dispositivo si limita a richiamare il DM 1444/1968 senza alcun criterio di interpretazione né alcun indirizzo per una eventuale innovazione di quanto già disciplinato.

ALCUNE CONSIDERAZIONI PRELIMINARI

Nei quasi sessanta anni trascorsi dall’introduzione degli standard urbanistici, l’acquisizione e l’utilizzazione delle aree a standard ha avuto non poche difficoltà applicative, a causa della natura di «vincoli preordinati all’esproprio» delle aree con destinazione urbanistica a verde e servizi, che la PA deve acquisire prima della loro realizzazione.

Nella cultura urbanistica, la discrasia tra i limiti temporali dei vincoli preordinati all’esproprio (decadenziali), attribuiti alle aree destinate ad attrezzature pubbliche, e il tempo indefinito attribuito alle destinazioni d’uso edificatorie (non decadenziali), è stata, ed è tuttora, iden-

tificata quale limite all’efficacia del piano urbanistico.

La decadenza dei vincoli preordinati all’esproprio ha prodotto una infinità di procedimenti, regolamentati caso per caso, per riattribuire una destinazione d’uso a quelle che vengono correntemente definite “zone bianche”.

Si è cercato, quindi, di superare le difficoltà, sia finanziarie sia procedimentali, per acquisire le aree e realizzare le urbanizzazioni, ricorrendo a strumenti negoziali. Nel periodo dell’espansione urbana, tramite le convenzioni edilizie ed urbanistiche che affidano ai privati la realizzazione diretta delle urbanizzazioni primarie (strade, fogne, servizi a rete); nel periodo del recupero edilizio e della rigenerazione urbana, con accordi urbanistici (variamente denominati) che riconoscono cambi di destinazione d’uso e attribuiscono nuove volumetrie a fronte sia della realizzazione di spazi e servizi pubblici sia della corresponsione di oneri straordinari.

Il superamento di questa discrasia è stato, ed è tuttora, posto a fondamento e giustificazione di tutte le proposte di legge in materia di edilizia e urbanistica (sia nazionali sia regionali), di tutti i procedimenti dell’urbanistica contrattata, delle convenzioni urbanistiche, della redistribuzione della rendita, dei premi di cubatura negli interventi di recupero edilizio, delle proposte di rigenerazione urbana, e di tutto l’armamentario annunciato (molto) e praticato (caso per caso) con esiti incerti.

Permane, pressoché inossidabile, la concezione dei procedimenti urbanistici quale «rapporto pattizio tra pubblico e privato [che] deve avere alla base stime sui valori che si generano» (R. Morassut, in «DIAC» del 22 dicembre 2025); ponendo, tuttalpiù, il problema di come stimare validamente i valori che si generano. Nonostante questo sia un orientamento accolto in maniera totalizzante, lo ritengo un parametro ormai obsoleto e inadeguato a prefigurale un futuro per il governo delle città e del territorio.

Vediamo perché.

VINCOLI ESPROPRIATIVI

E VINCOLI CONFORMATIVI

Il dibattito urbanistico si presenta come incagliato sul problema della decadenza temporale del vincolo espropriativo, apparentemente inconsapevole della non decadenzialità del «vincolo conformativo» costituito dalle destinazioni a verde e servizi realizzabili attraverso l’iniziativa privata in un contesto di libero mercato, come indicato dalla sentenza 179/1999 della Corte costituzionale e dalla ormai consolidata giurisprudenza amministrativa conseguente. Una recentissima pronuncia della magistratura amministrativa (CdS, sez. IV, 5538/2025) ha ribadito come la destinazione d’uso delle «attrezzature destinate all’uso pubblico, costituisce un vincolo conformativo e non anche espropriativo della proprietà privata, per cui la relativa imposizione non necessita della contestuale previsione dell’indennizzo, né delle puntuali motivazioni sulle ragioni poste a base della eventuale reiterazione della previsione stessa».

Ha, inoltre, evidenziato come «l’aggettivo “pubblico” apposto a fianco del sostantivo “parcheggio” [nel caso di specie] non si riferisce al regime di appartenenza del bene, ma solamente alla sua modalità di fruizione ossia all’intenzione amministrativa che il parcheggio, ancorché di titolarità di soggetti privati, sia “aperto al pubblico” e soddisfi, quindi, un interesse della collettività».

Questo secondo aspetto ribadisce, di fatto, la nozione di «infrastruttura pubblica» richiamata in precedenza in connessione alle politiche di sviluppo economico e di coesione sociale; evocando un futuro delle città e del territorio basato sulla organizzazione dello spazio pubblico (cioè, delle attrezzature e dei servizi forniti ai cittadini e delle imprese), realizzabile anche con la partecipazione dei privati, con i quali dividere opportunità e responsabilità, piuttosto che spartire i proventi della rendita.

REALIZZAZIONE E GESTIONE

DELLO SPAZIO PUBBLICO

Per organizzare lo spazio pubblico, all’interno di un quadro di coesione nazionale, risulta in-

dispensabile perseguire la contaminazione tra standard urbanistici (per localizzare la riserva di aree), dotazioni territoriali (per la perequazione infrastrutturale) e livelli essenziali delle prestazioni (per standardizzare i livelli quantitativi dell’offerta e i livelli qualitativi dell’erogazione).

Nella regolamentazione urbanistica è necessario superare la nozione di standard urbanistico quale riserva di aree da dedicare ad usi pubblici, che non rappresenta un parametro esaustivo della reale disponibilità dell’offerta di servizi di interesse pubblico e di aree verdi attrezzate, in quanto non registra i servizi resi disponibili ma non considerati ai fini urbanistici (ad esempio, gli asili nido aziendali e/o condominiali, ovvero l’offerta privata di assistenza alla prima infanzia, in strutture dedicate o con attività domiciliari).

Per quanto riguarda le dotazioni territoriali, non si conoscono i dati del censimento nazionale (che sarebbe stato eseguito, secondo quanto emerso durante le audizioni in merito alla legge sul regionalismo differenziato). Tuttavia, nessuno impedisce agli enti territoriali, a partire dalle città metropolitane, di completare il proprio sistema informativo con la localizzazione dei servizi offerti/erogati nelle loro dimensioni quantitative e qualitative. Questi data base, aggiornati costantemente, possono risultare utili nella organizzazione e gestione

delle diverse funzioni proprie degli enti territoriali, a partire dalla pianificazione urbanistica per giungere alla programmazione e localizzazione della spesa in infrastrutture e/o della spesa sociale.

In attesa che vengano definiti in sede nazionale i livelli essenziali delle prestazioni (auspicando che si riesca a superare la propensione a farli coincidere con i procedimenti relativi all’esercizio delle funzioni proprie) gli enti territoriali potrebbero comunque procedere (come nell’esempio riportato nel riquadro) per definire i propri obiettivi in merito agli standard di fornitura/erogazione dei servizi nel territorio di propria competenza (a partire – possibilmente - dalle priorità connesse alle politiche di sviluppo e coesione: casa, istruzione, sanità, TPL) e per programmare la spesa in conto capitale (per realizzare i manufatti) e la spesa corrente (per far funzionare i servizi).

Definire e attuare gli obiettivi di servizio

Nel comune di Roma lo standard di disponibilità del servizio di asilo nido risulta vicino all’indice nazionale di 33 posti ogni 100 bambini, ma con una distribuzione territoriale a macchia di leopardo fra le varie zone urbanistiche del territorio comunale.

Conoscere la localizzazione dei dati, disaggregati per zone urbanistiche, consentirebbe di programmare la localizzazione della spesa per costruire nuovi asili nido. Qualora si conoscesse anche il livello qualitativo della fornitura (ad esempio: giorni a settimana, ore al giorno, ecc.), si potrebbe intervenire anche nella programmazione della spesa corrente.

urbane crea un deficit di offerta; aggravato, spesso, dalle numerosissime autorizzazioni di occupazione di suolo pubblico rilasciate nelle porzioni di strade antistanti bar e ristoranti, che induce una sosta irregolare e rallenta ulteriormente il traffico veicolare. Spostando la sosta di lungo periodo in parcheggi pertinenziali, interrati e/o in elevazione, si possono recuperare spazi pubblici per estendere le aree pedonalizzate, da adibire a usi pubblici e/o ad attività di servizio; non solo a vantaggio di attività commerciali, ma anche per migliorare l’utilizzo dei servizi, a partire dalle scuole.

Spesso la realizzazione di parcheggi interrati viene contrastata dalla cittadinanza, perché un loro uso a rotazione incrementa il traffico dall’esterno dell’area, richiamato dall’averne agevolato l’accesso.

Al contrario, la realizzazione di posti auto pertinenziali per i residenti, impedendo la sosta stradale dei loro veicoli e pedonalizzando tutti gli spazi non necessari al trasporto pubblico e al carico e scarico delle merci, creerebbe spazio pubblico da dedicare alla migliore vivibilità dell’area.

Se si realizzasse un programma, ben progettato, di trasferire la sosta permanente dalle strade ai parcheggi interrati, si otterrebbero innegabili effetti benefici, non solo sul traffico e sulla disponibilità di spazi esterni (da adibire ad usi pubblici e non solo commerciali), ma anche sulla qualità dell’area (riducendo gli scarichi dei veicoli) e sul contrasto alle isole di calore (potendo collocare alberature urbane). La realizzazione di questo progetto non porrebbe un problema di finanziamenti a carico della PA.

Creare spazio pubblico

Le sedi stradali non sono utilizzate solo per far transitare mezzi e pedoni, ma anche per la sosta dei veicoli, che occupano circa la metà della sede viaria dedicata.

La sosta non è solo temporanea per chi accede ad un’area, ma anche di lungo periodo da parte di chi in quella area risiede e/o lavora.

Questo utilizzo, in assenza di spazi destinati a parcheggi e adeguatamente dimensionati, nelle aree

La crisi pandemica ha creato nuove e dolorose forme di povertà, ma ha prodotto anche un incremento del risparmio privato non utilizzato (secondo i dati FABI, nel 2025 la ricchezza totale delle famiglie si attesta sui seimila miliardi di euro; la propensione al risparmio, calata nel 2023 al 6,3% a causa dell’inflazione, nel 2025 è risalita al 9%).

Questo risparmio potrebbe essere indirizzato ad un investimento per la realizzazione di parcheggi privati; promosso e guidato dall’Amministrazione comunale, con il ricorso alla «finanza di progetto» applicata alla realizzazione di progetti inclusi nella propria programmazione (articolo 193 D. Leg.vo 36/2023 Codice contratti pubblici).

Per avviare il procedimento, l’Amministrazione comunale deve individuare le possibili aree di intervento, che potrebbero (o, meglio, dovrebbero) essere indicate dai residenti (opportunamente sollecitati in un dibattito pubblico), non solo per prevenire una potenziale conflittualità, ma soprattutto per valutare il reale interesse che potrebbe suscitare la realizzazione di box e/o posti auto da destinare a pertinenze delle unità residenziali e/o delle unità non residenziali (nel rapporto 80-20 desumibile dal DM 1444/1968).

Individuata l’area, il Comune (o il Municipio) redige un progetto di fattibilità tecnica ed economica, come già descritto nel precedente riquadro, e predispone i tre documenti necessari per indire la gara per una concessione di partenariato pubblico privato, nella tipologia finanza di progetto ex articolo 193 Codice, mettendo a base d’asta il tempo di realizzazione dell’autorimessa e il costo di vendita del singolo box o posto auto (la qualità del costruito, definita dal capitolato prestazionale, non deve essere negoziabile).

I costi, anticipati da un istituto di credito che supporta l’impresa offerente, sono ripartiti fra gli acquirenti finali, che dovranno impegnarsi a rispettare le modalità d’uso e di destinazione stabilite dall’Amministrazione comunale.

In pratica, cosa succede?

Per realizzare l’autorimessa con i box da vendere a chi vive e/o lavora nel quartiere, intervengono tre soggetti. Il Comune, che organizza e controlla. L’impresa, che realizza. L’istituto di credito, che finanzia (sia la costruzione sia il mutuo per gli acquirenti).

A chi giova?

Innanzitutto, a chi acquistano un box praticamente al costo di realizzazione senza oneri di rendita fondiaria.

Inoltre, a tutti coloro che beneficiano dall’eliminazione delle auto dalla superficie stradale, agevolando il traffico e recuperando spazi pubblici.

All’impresa, che, lavorando, produce un utile aziendale e dà lavoro.

All’istituto di credito, che può trovare un impiego per i fondi accantonati a risparmio.

Alla pubblica amministrazione del governo della città, che finalmente fa quello che i cittadini dovrebbero sempre pretendere; cioè, studiare, decidere, promuovere e controllare.

PROGRAMMAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE

Costruire un efficace collegamento fra standard urbanistici e dotazioni territoriali risulta auspicabile, oltre che opportuno. Tuttavia, trattandosi di servizi erogati, o da erogare, risulta indispensabile attivare un collegamento anche con la programmazione delle infrastrutture. La costruzione di un quadro normativo, nel quale il processo di programmazione e realizzazione delle infrastrutture risultasse coerente con le politiche di sviluppo e coesione, appariva avviato con la definizione del procedimento (tripartito) di pianificazione, programmazione e progettazione delle infrastrutture, caratterizzato da una coerente commistione degli adempimenti previsti dal Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 50/2016) e dalle misure di finanza pubblica (D. Leg.vo 118/2011); nell’ambito del quale il decisore politico veniva messo in grado di indicare gli obiettivi da conseguire tramite la propria scelta politica (nella fase di pianificazione) da sottoporre ad una verifica di utilità e di procedibilità, a seguito della quale confermare o modificare le scelte allocando le risorse finanziarie (nella fase di programmazione), per poi predisporre gli atti di gara e procedere agli affidamenti (nella fase di progettazione).

Questo quadro normativo, prima di consolidare una coerente prassi amministrativa, si è incrinato con il polemico dibattito che ha accompagnato la definizione e l’attuazione del PNRR; quando il buon uso delle straordinarie risorse finanziarie disponibili è stato individuato nella rapida realizzazione della spesa, in procedimenti di natura più propriamente congiunturale, piuttosto che essere finalizzato a perseguire una stabile e duratura crescita economica e sociale.

Scelta confermata nel nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 36/2023), orientato alla mera accelerazione della spesa; non solo con l’enunciazione del principio di risultato, che fa coincidere il buon andamento dell’azione amministrativa con l’efficienza temporale del procedimento e l’efficacia del rapporto qualità-prezzo, ma anche con la netta separazione della realizzazione dei lavori pubblici dall’acquisto di beni e servizi.

Questi aspetti, accompagnati dall’evanescenza delle disposizioni regolamentari relative al «quadro esigenziale» e alle progettazioni di fattibilità, riducono la funzione di programmazione alla mera verifica della disponibilità delle risorse finanziarie e all’accertamento della celerità di spesa.

Rimane comunque un grado di autonoma responsabilità degli enti territoriali nell’approvazione dei programmi triennali, che deve avvenire «nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili» (articolo 37) e «in coerenza con i documenti pluriennali di pianificazione o di programmazione di cui al decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 [in materia di valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche] e ai principi contabili di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 [in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio]» (articolo 3 dell’Allegato I.5).

Infine, risulta pertinente ricordare quanto prescritto dal D. Leg.vo 267/2000, TU Enti locali,

per la realizzazione di nuove «opere pubbliche destinate all’esercizio di servizi pubblici … [che] comporti una spesa superiore a cinquecentomila euro … [è necessario approvare] un piano economico-finanziario diretto ad accertare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione, anche in relazione agli introiti previsti ed al fine della determinazione delle tariffe» (articolo 201).

Applicando in maniera pertinente e coerente questi adempimenti, gli enti territoriali possono anche distinguere tra l’opportunità di procedere con un tradizionale appalto e la convenienza di ricorrere a formule di partenariato.

LE CONCESSIONI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO (PPP)

Ho già argomentato per quali motivi ritengo obsoleti, per il governo della città e del territorio, gli accordi urbanistici, comunque denominati, con i quali la parte pubblica tenta di accaparrarsi quota parte della rendita immobiliare (con scarsi risultati, di fatto) da utilizzare per interessi pubblici (spesso vanificati).

La scelta di realizzare un intervento sul territorio, e la relativa pianificazione urbanistica, dovrebbe essere sempre di iniziativa pubblica, con l’obiettivo prioritario di creare spazio pubblico, realizzando servizi (anche ecosistemici) la cui finalità pubblica sia determinata con

riferimento ai beneficiari finali e non quale automatica conseguenza della mera proprietà pubblica degli immobili (aree e/o fabbricati). Questo non esclude la partecipazione del privato, che non solo può fornire “servizi collettivi” in regime di libero mercato, ma può anche partecipare (in alternativa alle gare di appalto) alle gare di concessione con la formula del partenariato pubblico privato (PPP), fondata sulla ripartizione dei rischi tra parte pubblica e parte privata (Libro IV “Del partenariato pubblico-privato e delle concessioni”, D. Leg.vo 36/2023).

Nel tentativo di spiegare meglio l’opportunità di ricorrere alla formula di concessione di PPP in alternativa sia alla formula dell’appalto sia alle varie formule di convenzioni urbanistiche, rimando a quanto illustrato nei riquadri allegati.

Opportunità delle concessioni di PPP

La valutazione di una iniziativa, da realizzare con il ricorso a formule di partenariato pubblico-privato (PPP), deve prendere avvio dalla dichiarazione di interesse pubblico; provvedimento esplicito approvato a seguito di una verifica istruttoria, realizzata con le medesime formalità procedimentali sia per le proposte avanzate dai privati sia nelle iniziative proposte dall’Amministrazione.

Un recente parere del Servizio Supporto Giuridico del MIT (n. 3824 del 19/11/2025) ricorda come sia indispensabile valutare «se la proposta presentata da un promotore privato sia rispondente alle esigenze collettive e coerente con la programmazione dell’ente», tramite una specifica e approfondita istruttoria, in esito alla quale «la verifica si formalizza tramite un atto amministrativo espresso e motivato, contente gli esiti dell’analisi svolta per la successiva valutazione dell’interesse pubblico, anche ai fini dell’inserimento in programmazione».

La dichiarazione esplicita dell’interesse pubblico di un progetto di rigenerazione urbana, tramite il riuso di aree e il recupero di fabbricati, deve comunque essere posta a fondamento di ogni concessione di

partenariato pubblico privato, come disciplinata dal Libro IV del Codice dei contratti pubblici.

Ai fini della fornitura di servizi collettivi di interesse pubblico, tra le tipologie procedimentali indicate dal Codice appaiono più idonee la «finanza di progetto», sollecitata dall’ente concedente per realizzare progetti inclusi nella propria programmazione (articolo 193), e il «contratto di disponibilità» (articolo 197), che a determinate condizioni esula dai vincoli della spesa pubblica e nel quale il privato costruisce e gestisce il servizio in cambio di un canone pagato dal pubblico (che può intervenire anche con un eventuale contributo in corso d’opera e/o prezzo finale di trasferimento).

I due esempi pratici illustrano contenuti e prospettive.

CONSIDERAZIONI NON CONCLUSIVE

Le argomentazioni che ho cercato di svolgere sono finalizzate a convincere dell’importanza di ripensare lo spazio pubblico quale motore dello sviluppo della città, nelle sue componenti umane e nella creazione di lavoro e ricchezza. Un approfondimento teorico, per ripensare le nostre convinzioni, è sicuramente necessario. È invece indispensabile che chi ha la responsabilità di regolamentare il governo del territorio ragioni con lo sguardo rivolto al futuro. Buona lettura. 

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Sanatoria e opere sismiche: LIMITI

PER GLI INTERVENTI

STRUTTURALI ABUSIVI

Per le opere strutturali o realizzate in zona sismica senza i prescritti adempimenti preventivi, la sanatoria edilizia incontra limiti stringenti. Il richiamo dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 non introduce una vera sanatoria antisismica.

La questione della sanabilità delle opere strutturali eseguite in assenza degli adempimenti previsti dal D.P.R. 06/06/2001, n. 380 continua a presentare profili di forte criticità, anche dopo l’introduzione dell’art. 36-bis ad opera del c.d. “Decreto Salva Casa” (D.L. 69/2024).

Il tema riguarda, in particolare, gli interventi realizzati senza il deposito del progetto strutturale, senza il preavviso di cui all’art. 93 e, nei casi richiesti, senza la preventiva autorizzazione sismica di cui all’art. 94. Il dubbio interpretativo nasce dal comma 3-bis dell’art. 36-bis, che, per gli immobili ubicati nelle zone sismiche di cui all’art. 83, richiama “in quanto compatibili” l’art. 34-bis,

comma 3-bis. Tuttavia, il dato normativo e l’elaborazione giurisprudenziale più recente convergono nel senso di escludere che tale rinvio abbia introdotto una vera e propria sanatoria antisismica postuma

NATURA DEL PROBLEMA

Per comprendere la portata del problema occorre distinguere il piano urbanistico-edilizio da quello strutturale e sismico.

L’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 disciplina l’accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e variazioni essenziali, consentendo il rilascio del permesso di costruire o la presentazione della SCIA in sanatoria quando l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda e alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.

Si tratta, quindi, di una regolarizzazione che resta pur sempre subordinata alla verifica di presupposti rigorosi. In questo contesto, la “disciplina edilizia” non può essere letta in senso riduttivo, come se comprendesse solo gli aspetti formali del titolo abilitativo o i parametri urbanistici. Essa include anche le norme tecniche e di sicurezza che incidono sulla legittimità dell’intervento, comprese quelle dettate in materia antisismica.

LA NORMATIVA

Art. 34-bis del D.P.R. 380/2001

Tolleranze costruttive - Comma 3-bis 3-bis. Per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche di cui all’articolo 83, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, il tecnico attesta altresì che gli interventi di cui al presente articolo rispettino le prescrizioni di cui alla sezione I del capo IV della parte II. Tale attestazione, riferita al rispetto delle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della realizzazione dell’intervento, fermo restando quanto previsto dall’articolo 36-bis, comma 2, corredata della documentazione tecnica sull’intervento predisposta sulla base del contenuto minimo richiesto dall’articolo 93, comma 3, è trasmessa allo sportello unico per l’acquisizione dell’autorizzazione dell’ufficio tecnico regionale secondo le disposizioni di cui all’articolo 94, ovvero per l’esercizio delle modalità di controllo previste dalle regioni ai sensi dell’articolo 94-bis, comma 5, per le difformità che costituiscono interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza di cui al comma 1, lettere b) e c), del medesimo articolo 94-bis. Il tecnico abilitato allega alla dichiarazione di cui al comma 3 l’autorizzazione di cui all’articolo 94, comma 2, o l’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento rilasciata ai sensi dell’articolo 94, comma 2-bis, ovvero, in caso di difformità che costituiscono interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza, una dichiarazione asseverata circa il decorso del termine del procedimento per i controlli regionali in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di esito negativo dei controlli stessi.

Art. 36-bis del D.P.R. 380/2001

Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali 1. In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all’articolo 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario dell’immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento

della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all’articolo 32.

2. Il permesso presentato ai sensi del comma 1 può essere rilasciato dallo sportello unico per l’edilizia di cui all’articolo 5, comma 4-bis, subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, degli interventi di cui al secondo periodo del presente comma. In sede di esame delle richieste di permesso in sanatoria lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo. Per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al secondo periodo del presente comma le misure da prescrivere ai sensi dell’articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo.

3. La richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono accompagnate dalla dichiarazione del professionista abilitato che attesta le necessarie conformità. Per la conformità edilizia, la dichiarazione è resa con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell’intervento. L’epoca di realizzazione dell’intervento è provata mediante la documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis, quarto e quinto periodo. Nei casi in cui sia impossibile accertare l’epoca di realizzazione dell’intervento mediante la documentazione indicata nel terzo periodo del presente comma, il tecnico incaricato attesta la data di realizzazione con propria dichiarazione e sotto la propria responsabilità. In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

3-bis. Per gli immobili ubicati nelle zone sismiche di cui all’articolo 83, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui al medesimo articolo 83, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 34-bis, comma 3-bis.

4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente. Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

5. Il rilascio del permesso e la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di un importo:

a) pari al doppio del contributo di costruzione ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, determinato in misura pari a quella prevista dall’articolo 16, incrementato del 20 per cento in caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, nelle ipotesi di cui all’articolo 34, e in caso di variazioni

essenziali ai sensi dell’articolo 32. Non si applica l’incremento del 20 per cento nei casi in cui l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda; b) pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile valutato dai competenti uffici dell’Agenzia delle entrate, in una misura, determinata dal responsabile del procedimento, non inferiore a 1.032 euro e non superiore a 10.328 euro ove l’intervento sia eseguito in assenza della segnalazione certificata di inizio attività o in difformità da essa, nei casi di cui all’articolo 37, e in misura non inferiore a 516 euro e non superiore a 5.164 euro ove l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

5-bis. Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora sia accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione determinata previa perizia di stima ed equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all’articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

6. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1 si applica il termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nelle ipotesi di cui al comma 4, i termini di cui al primo e secondo periodo del presente comma sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori. Nei casi di cui al presente comma, l’amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell’intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’istante può esercitare l’azione prevista dall’articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal presente testo unico.

La normativa sismica contenuta nella parte II del D.P.R. 380/2001 è costruita attorno al principio della preventività del controllo amministrativo:

• l’art. 93 impone il preavviso scritto allo sportello unico e il deposito del progetto firmato da professionista abilitato prima dell’inizio dei lavori;

• l’art. 94, per le località sismiche diverse da quelle a bassa sismicità, richiede inoltre la preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico regionale per gli interventi assoggettati a tale regime;

• l’art. 94-bis ha poi distinto gli interventi in tre categorie: “rilevanti” nei riguardi della pubblica incolumità, di “minore rilevanza” e “privi di rilevanza”

Ma tale graduazione non elimina il carattere anticipato del controllo: incide piuttosto sul tipo di adempimento richiesto e sull’eventuale necessità dell’autorizzazione preventiva, non sull’esistenza di un obbligo di verifica tecnica prima dell’esecuzione.

CONSEGUENZE E ORIENTAMENTI DELLA GIURISPRUDENZA

Da questo assetto deriva un principio ormai consolidato: gli adempimenti antisismici non sono meri formalismi sanabili ex post, ma costituiscono condizioni preventive poste a tutela della pubblica incolumità.

Come affermato dalla Cassazione penale, sentenza n. 34982 del 27 ottobre 2025, “l’obbligo di preavviso scritto allo sportello unico comunale e di presentazione del progetto firmato da professionista abilitato, previsto dall’art. 93, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, permane per tutti gli interventi strutturali, indipendentemente dalla loro qualificazione come rilevanti, di minore rilevanza o privi di rilevanza ai fini della pubblica incolumità ai sensi dell’art. 94-bis del medesimo decreto, e indipendentemente dal grado di sismicità della zona in cui vengono eseguiti”.

In altri termini, il fatto che un intervento sia di minore rilevanza o privo di rilevanza ai fini dell’autorizzazione preventiva non significa affatto che esso possa essere liberamente realizzato senza alcun adempimento tecnico.

Tale principio è stato ribadito dalla Cassazione penale, sentenza n. 2923 del 26 gennaio 2026, secondo cui “il deposito allo sportello unico, dopo la realizzazione delle opere e, quindi, ‘a sanatoria’, della comunicazione richiesta dall’art. 93 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e degli elaborati progettuali non estingue la contravvenzione antisismica, che punisce l’omesso deposito preventivo di detti elaborati, in quanto l’effetto estintivo è limitato dall’art. 45 del medesimo D.P.R. alle sole contravvenzioni urbanistiche”.

La conseguenza applicativa è che l’ordinamento non contempla una generalizzata “sanatoria sismica” equiparabile a quella edilizia: se l’opera è stata eseguita senza il preventivo deposito del progetto o senza l’autorizzazione sismica quando dovuta, il successivo adempimento non sana retroattivamente la violazione.

Il deposito tardivo degli elaborati, effettuato a lavori ultimati o in corso d’opera, non equivale all’adempimento preventivo richiesto dalla legge e non estingue l’illecito antisismico. Quanto sopra perché il controllo pubblico è concepito per intervenire prima dell’esecuzione, così da consentire verifiche, prescrizioni e, se del caso, il divieto di iniziare i lavori. Una verifica postuma non restituisce all’amministrazione quel potere di prevenzione che il legislatore ha reputato essenziale in presenza di rischi per la stabilità delle costruzioni e per la sicurezza collettiva. In questa prospettiva va letto anche il rapporto tra sanatoria edilizia e doppia conformità. La regolarizzazione ex art. 36 o 36-bis presuppone che l’intervento, se correttamente presentato ab origine, avrebbe potuto ottenere il titolo necessario e risultare conforme alla disciplina di settore. Ma un’opera realizzata senza i necessari passaggi antisismici preventivi non soddisfa questo requisito, perché manca una componente essenziale del procedimento legittimante. Non basta sostenere, a posteriori, che l’intervento sarebbe stato astrattamente assentibile sotto il profilo urbanistico o che non presenta criticità statiche manifeste: ciò che rileva è che il progetto non è stato sottoposto, nei tempi e nei modi prescritti, al vaglio tecnico richiesto dalla legge. Anche la giurisprudenza amministrativa si è mossa nello stesso solco (cfr. TAR Campania - Napoli, sentenza n. 1271 del 2024). Per gli interventi eseguiti in zona sismica su parti strutturali dell’edificio, l’autorizzazione sismica preventiva è considerata presupposto indispensabile del titolo edilizio in sanatoria. La sua mancanza non integra una mera irregolarità procedurale, ma incide sulla stessa possibilità di riconoscere la conformità dell’intervento all’ordinamento. Ne discende che l’assenza degli adempimenti strutturali e sismici può precludere il rilascio del permesso di costruire in sanatoria anche quando l’opera risulti, sotto altri profili, compatibile con la disciplina urbanistica vigente.

LA SANATORIA INTRODOTTA DAL DECRETO SALVA CASA

Il nuovo comma 3-bis dell’art. 36-bis non sembra idoneo a scalfire tale quadro. Il rinvio all’art. 34-bis, comma 3-bis, infatti, opera solo “in quanto compatibili”, formula che impone una lettura restrittiva e sistematica. Il richiamo può servire a estendere alle zone sismiche alcune regole relative alle tolleranze costruttive o alle modalità di attestazione tecnica della conformità, ma non può essere interpretato come deroga implicita al principio cardine della preventiva verifica strutturale. Sarebbe, del resto, illogico ritenere che una norma introdotta per disciplinare le difformità edilizie abbia voluto, in via indiretta e senza espressa previsione, superare il consolidato impianto della normativa antisismica, costruito sulla priorità del controllo pubblico rispetto all’esecuzione delle opere.

L’inciso “in quanto compatibili” va quindi valorizzato proprio in senso limitativo. Sono compatibili con la disciplina sismica soltanto quelle disposizioni che non confliggono con gli obblighi inderogabili di preavviso, deposito e autorizzazione preventiva. Non lo sono, invece, interpretazioni che finirebbero per ammettere una sorta di condono procedurale postumo degli adempimenti antisismici. In assenza di un’espressa previsione legislativa, una simile conclusione si porrebbe in contrasto sia con il tenore delle norme, sia con la funzione di tutela della pubblica incolumità che esse perseguono.

Pertanto, la procedura delineata dal comma 3-bis dell’art. 36-bis sarà applicabile solo nei casi di parziali difformità e di variazioni essenziali e di interventi eseguiti in assenza/difformità dalla SCIA, e non invece nei casi di abusi “maggiori” (assenza o totale difformità dal titolo edilizio) disciplinati dall’art. 36.

ALTRI STRUMENTI A DISPOSIZIONE

Resta allora da chiedersi quale sia lo strumento utilizzabile in concreto quando l’opera strutturale sia stata realizzata in violazione della disciplina antisismica. Sul punto, l’ordinamento offre una risposta diversa dalla sanatoria edilizia: la riconduzione a conformità prevista dall’art. 98, comma 3, del D.P.R. 380/2001. In sede giurisdizionale, il giudice può ordinare la demolizione delle opere o impartire le prescrizioni necessarie per renderle conformi alla normativa tecnica.

Si tratta però di un meccanismo distinto dal rilascio di un titolo abilitativo in sanatoria. Non attribuisce al privato un’autorizzazione postuma idonea a cancellare l’omissione degli adempimenti preventivi, ma consente soltanto, nei limiti consentiti, di adeguare l’opera alla disciplina vigente sotto il controllo

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L’istituto dell’accesso agli atti della

Pubblica Amministrazione per la TRASPARENZA AMMINISTRATIVA

La tematica della trasparenza amministrativa, con riferimento specifico al procedimento di accesso agli atti emanati dalla Pubblica Amministrazione (PA) - [ PARTE PRIMA ].

Ing. Francesco Guzzo

Ingegnere civile, esperto di catasto e di estimo immobiliare, pianificazione territoriale e governo del territorio, mobilità sostenibile e sicurezza stradale, autore di manualistica ed articoli tecnico-scientifici nel settore della consulenza tecnica d’ufficio e di parte nel processo civile, penale e tributario, del catasto e della pubblicità immobiliare e dell’infortunistica stradale.

La tematica della trasparenza amministrativa viene affrontata, a partire da questo primo articolo, in vari contributi, intesi a fornire “pillole” riassuntive in ordine ai profili normativi, procedurali e contenziosi con riferimento anche a specifici settori di attività in ambito pubblico. Il “respiro” della trattazione risulterà, obbligatoriamente, di compendio semplificato, attesa la vastità e complessità degli aspetti tratteggiati, che includono riflessi giuridici, giurisprudenziali, procedurali e di ricomposizione di conflitti, per forma di esercizio e di diniego, e di connessi rimedi previsti dalla legge.

PARTE PRIMA

IL QUADRO DI RIFERIMENTO NORMATIVO EVOLUTIVO DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241

PREMESSA

Oggi, il cittadino italiano è naturalmente “abituato” all’esercizio consapevole e orientato dei diritti di conoscibilità dei provvedimenti che incidono sulla propria sfera di azione in quanto individuo (sociale; economico). Ciò è possibile, diremmo ovvio, in quanto il cittadino si avvale di un consolidato corpus giuridico e di pronunciamenti giurisprudenziali che hanno, coerentemente, reso la PA un apparato “trasparente”, non più ostentatamente autoritativo, a mo’ di “Turris eburnea” non scalabile, caratterizzato dall’autodichia.

1. IL DIBATTITO DOTTRINARIO E LEGISLATIVO DI APPROVAZIONE DELLA LEGGE N. 241/1990

Ma se si ripercorre brevemente il percorso legislativo che portò all’approvazione della legge 7 agosto 1990, n. 241 recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”, ci si rende conto che il dibattito dottrinario antecedente, parallelo e conseguenziale risultò fortemente animato e attivo, in ragione di principi e pronunciamenti che avrebbero, poi, correlato finalmente le tutele garantite dalla Carta costituzionale alla strutturazione ed organizzazione della sua PA, originariamente monolitica e fortemente burocratizzata.

La tradizione amministrativistica italiana del XIX secolo era, infatti, imperniata sul provvedimento, e non sul procedimento amministrativo. L’approccio orientato al procedimento era, invece, consolidato in altre legislazioni straniere (quali, ad esempio, Austria, Germania, Stati Uniti), indirizzate stabilmente alla codificazione dell’attività amministrativa.

Le prime innovazioni nell’approccio al tema, da riguardare negli aspetti procedurali piuttosto che solo del singolo contenuto del provvedimento, si devono in Italia agli studi prospettici del prof. Aldo Maria Sandulli1. Il dibattito dottrinario proseguì nel dopoguerra ad opera di grandi giuristi, filosofi ed esperti di diritto amministrativo, quali i professori Feliciano Benvenuti, Massimo Severo Giannini e Mario Nigro2, quest’ultimo fortemente attratto dalla pratica applicabilità dell’articolo 97 della Costituzione3 e dei principi di buon andamento ed imparzialità della PA. Fu proprio il Prof. Mario Nigro, definito “giurista della complessità” ad essere nominato consulente legislativo e presidente della sottocommissione, istituita nel 1983 presso la presidenza del Consiglio dei ministri, durante il governo Craxi, per la disciplina del procedimento amministrativo, del quale elaborò lo schema di legge generale4. Il disegno di legge presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri Craxi il 9 marzo 1987 (atto camera n. 4504) presentava, invero, scostamenti rispetto allo schema originario della commissione Nigro5

La legge 7 agosto 1990, n. 241 stabilì una svolta epocale nella tradizione amministrativa del nostro Paese, introducendo normativamente i criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, nonché la dovuta uniformità ai principi di derivazione comunitaria, quale il legittimo affidamento. Proprio nell’opera di Nigro, dal titolo “Il procedimento amministrativo fra inerzia legislativa e trasformazioni dell’amministrazione”, è fortemente sottolineata l’importanza della funzione cui è chiamato il procedimento, i.e. di mediatore vergato per garantire equilibrio e coerenza anche nei contemporanei profili di tutela del privato cittadino e di buon andamento della PA.

2. ATTUAZIONE E REVISIONE DELLA LEGGE N. 241/1990 : LE PRINCIPALI “STAGIONI” DI UN PERCORSO IN CONTINUO EVOLVERSI DEI TEMPI

Economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza rappresenteranno, in definitiva, anche i cardini della riforma della PA6. Tali principi guidano, nel caso della legge n. 241/1990, il procedimento tanto nella sua fase istruttoria e di determinazione dell’esito del provvedimento quanto per la garanzia statuita per il soggetto istante di piena conoscibilità dell’atto adottato nei suoi confronti, incluse le relative articolazioni di formazione, e di connesso esercizio di adire il contraddittorio amministrativo. Al soggetto istante, destinatario del provvedimento amministrativo, deve, inoltre, essere consentito di diventare appellante laddove ravvisi determinazioni incidenti negativamente sulla propria sfera d’azione e, nel contempo, possa richiamarsi, nelle pieghe del procedimento adottato, alla violazione del principio del legittimo affidamento alla PA interessata.

La legge, innovatrice sui generis ed apportatrice di indirizzi fondanti per il pieno sviluppo della “democrazia amministrativa partecipata” e della progressiva realizzazione della “casa di cristallo” per l’attività della PA7, ricevette, alla fine degli anni’90 del XX secolo, gli apporti delle cosiddette leggi “Bassanini” (nn. 59 e 127 del 1997) e dei correlati decreti attuativi. La “stagione” delle innovazioni teorico-attuative proseguì, quindi, con il decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa” e con il decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 recante “Codice in materia di protezione di dati personali”8 .

La legge n. 241/1990 fu, poi, soggetta ai primi interventi di manutenzione e revisione nel 2005 per effetto delle leggi 11 febbraio 2005, n. 159, e 14 maggio 2005, n. 80, di conversione del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 3510. Nel mentre, proprio in relazione all’accesso alle informazioni detenute dalla PA in modalità informatica e telematica, in attuazione delle direttive europee, veniva approvato il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 8211 (Codice dell’Amministrazione Digitale, i.e. CAD), preceduto dal decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 35 (Codice della proprietà industriale)12. Il solco tracciato dal dPR n. 445/2000 veniva puntualizzato dal decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006 “Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi”13

Successivi e consistenti interventi furono, quindi, apportati dalla legge 18 giugno 2009, n. 69 recante “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile”; a stretto ridosso veniva, poi, approvato il decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104 recante “Codice del processo amministrativo”.

Seguivano, a supporto ed inte-

grazione di aspetti specifici, ovvero di connessioni trasversali:

– il decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35;

– la legge 6 novembre 2012, n. 190 (repressione e prevenzione corruzione nella PA);

– il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, recante “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, in attuazione della delega al Governo di cui alla legge n. 190/2012, decreto come modificato dal successivo decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101;

– il decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164; – la legge 7 agosto 2015, n. 124 (per la cittadinanza digitale);

– il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici);

– le deliberazioni dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) 28 dicembre 2016, nn. 1309 e 1310;

– il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 (Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale);

– il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure);

– la legge 28 giugno 2024, n. 90 (Disposizioni in materia di rafforzamento della cybersicurezza nazionale e di reati informatici).

Sono da annoverare, inoltre, la circolare attuativa 30 maggio 2017, n. 2 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione (accesso civico generalizzato) e la circolare attuativa 28 giugno 2019, n. 1 del Ministro per la pubblica amministrazione (accesso civico semplice e accesso civico generalizzato)14

3. L’IMPIANTO GENERALE DELLA LEGGE N. 241/1990: L’ARTICOLATO

La legge, nel suo assetto attuale, è strutturata in Capi e relativi articoli:

CAPO I – PRINCIPI

Articoli da 1 a 3 bis, incluso il 2bis

CAPO II – RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO

Articoli da 4 a 6bis

CAPO III – PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Articoli da 7 a 13, incluso il 10bis

CAPO IV – SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA

Articoli da 14 a 21, inclusi il 14bis, ter, quater, quinquies, il 17bis, il 18bis ed il 19bis

CAPO IV-BIS – EFFICIACIA E INVALIDITA’ DEL PROCEDIMENTO. REVOCA E RECESSO

Articoli da 21bis a 21decies

CAPO V – ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI

Articoli da 22 a 28

CAPO VI – DISPOSIZIONI FINALI

Articoli da 29 a 31

4. L’IMPIANTO GENERALE DELLA LEGGE N. 241/1990: I PRINCIPI, LA RESPONSABILITÀ, LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO

Per le finalità di compendio del contributo, è bastevole, a modesto giudizio dell’autore, la citazione integrale di alcuni articoli della legge, nella sua versione attuale, quale frutto dell’evoluzione dottrinaria-giurisprudenziale, quindi normativa, che il testo ha visto applicato a valle della sua originaria approvazione.

Per il Testo completo aggiornato e coordinato della L. 241/1990

>> LA NORMA <<

Articolo 1. (Principi generali dell’attività amministrativa)

1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princìpi dell’ordinamento comunitario. 1-bis. La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.

1-ter. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei princìpi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge.

2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.

Articolo 2. (Conclusione del procedimento)

1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.

3. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.

4. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su proposta anche dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione. 4-bis. Le pubbliche amministrazioni misurano e pubblicano nel proprio sito internet istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”, i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti amministrativi di maggiore impatto per i cittadini e per le imprese, comparandoli con i termini previsti dalla normativa vigente. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, previa intesa in Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti modalità e criteri di misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei procedimenti, nonché le ulteriori modalità di pubblicazione di cui al primo periodo.

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza. 6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

7. Fatto salvo quanto previsto dall’art. 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell’art. 14, comma 2.

8. La tutela in materia di silenzio dell’amministrazione è disciplinata dal codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. Le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell’amministrazione sono trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti. 8-bis. Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

9. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. 9-bis. L’organo di governo individua un soggetto nell’ambito delle figure apicali dell’amministrazione o una unità organizzativa cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell’ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione. Per ciascun procedimento, sul

sito internet istituzionale dell’amministrazione è pubblicata, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l’indicazione del soggetto o dell’unità organizzativa a cui è attribuito il potere sostitutivo e a cui l’interessato può rivolgersi ai sensi e per gli effetti del comma 9-ter. Tale soggetto, in caso di ritardo, comunica senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell’avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e dei contratti collettivi nazionali di lavoro, e, in caso di mancata ottemperanza alle disposizioni del presente comma, assume la sua medesima responsabilità oltre a quella propria.

9-ter. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento o quello superiore di cui al comma 7, il privato può rivolgersi al responsabile di cui al comma 9-bis perché, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario.

9-quater. Il responsabile individuato ai sensi del comma 9-bis, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunica all’organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti, nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti. Le Amministrazioni provvedono all’attuazione del presente comma, con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. 9-quinquies. Nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte sono espressamente indicati il termine previsto dalla legge o dai regolamenti e quello effettivamente impiegato.

Articolo 2-bis. (Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento) 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

1-bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l’obbligo di pronunziarsi, l’istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento.

Articolo 3. (Motivazione del provvedimento)

1. Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma

2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

2. La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.

3. Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama.

4. In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere.

Articolo 4. (Unità organizzativa responsabile del procedimento)

1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale.

2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti.

Articolo 5. (Responsabile del procedimento)

1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.

2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4.

3. L’unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.

Articolo 7. (Comunicazione di avvio del procedimento)

1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.

2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.

Articolo 9. (Intervento nel procedimento)

1. Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.

Articolo 10. (Diritti dei partecipanti al procedimento)

1. I soggetti di cui all’articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’articolo 24; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.

(Fine Parte Prima – continua)

NOTE

1 Nel 1940 venne pubblicato il suo “Manuale di diritto amministrativo”.

2 nato a San Fili (CS) nel 1912 e morto a Roma nel 1992.

3 Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

4 Della commissione fecero parte, oltre a Giorgio Pastori, Giuseppe Pericu, Francesco Paolo Pugliese, Salvatore Giacchetti, Luigi Cossu e Onorato Sepe.

5 recependo diversi suggerimenti contenuti nel parere formulato dall’Adunanza generale del Consiglio di Stato nella seduta del 19 febbraio 1987.

6 Legge 15 marzo 1997, n. 59 recante “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa.” (cosiddetta Bassanini 1, dal cognome del Ministro per la pubblica amministrazione, Franco Bassanini). L’art. 4, in materia di conferimento di funzioni, elenca i principi informatori: sussidiarietà, efficienza ed economicità, cooperazione tra i diversi livelli dello Stato, omogeneità, adeguatezza, differenziazione, copertura finanziaria e patrimoniale dei costi, autonomia regolamentare, organizzativa e di responsabilità. Per la Pubblica Amministrazione statale il Capo II richiamava, necessariamente, il raccordo evolutivo con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 recante “Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421.” (cosiddetto decreto Cassese per la privatizzazione del pubblico impiego, dal cognome del Ministro per la pubblica Amministrazione, Sabino Cassese). È, poi, seguito il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, e s.m.i. , testo fondamentale e assiomatico fino a tutt’oggi.

7 Alla legge fece seguito il decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992 recante “Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art.24, comma 4, della L. 7 agosto 1990, n.241”.

8 come successivamente modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101.

9 integrando, infra, l’istituto della partecipazione.

10 definendo, ex multis, termini per la conclusione del procedimento, introducendo la dichiarazione di inizio di attività e rafforzando l’istituto del principio del silenzio-assenso.

11 recependo anche gli orientamenti di istituto giuridico introdotto nell’ordinamento nazionale per effetto della legge 9 gennaio 2004, n. 4 recante “Disposizioni per favorire e semplificare l’accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con disabilità agli strumenti informatici”.

12 per come successivamente modificato dal decreto legislativo 11 maggio 2018, n. 63, recante “Attuazione della direttiva (UE) 2016/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, sulla protezione del know-how riservato e delle informazioni commerciali riservate (segreti commerciali) contro l’acquisizione, l’utilizzo e la divulgazione illeciti.”

13 Già il decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352 aveva approvato il primo “Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241”. In conformità, poi, al combinato disposto successivo comma 4 della legge e dell’art. 8 del regolamento, che prevedeva che la PA avrebbe dovuto individuare le categorie di documenti formati o comunque rientranti nell’ambito delle rispettive attribuzioni, sottratti all’accesso, ciascuna Amministrazione statale, con proprio decreto esteso anche alle diramazioni periferiche, provvedeva a detta operazione.

14 note anche come circolari FOIA, dall’acronimo americano Freedom of Information Act, la principale legge statunitense di accesso pubblico alle attività della PA. 

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MITIGAZIONE DELLE

DI CALORE URBANO

ISOLE

Il fenomeno dell’isola di calore urbana (Urban Heat Island - UHI) rappresenta una delle sfide climatiche più rilevanti per le città contemporanee, con incrementi termici che possono raggiungere 5–7 °C rispetto alle aree rurali circostanti. Il surriscaldamento urbano ha impatti significativi sul consumo energetico per raffrescamento, sulla qualità dell’aria, sulla salute pubblica e sul comfort urbano.

PREMESSA

I CODICI DEI PRODOTTI

E DELLE OPERE COMPIUTE FANNO RIFERIMENTO AI PREZZARI NAZIONALI EDITI DA LEGISLAZIONE TECNICA

Il presente articolo analizza le cause del fenomeno, quantifica gli impatti e presenta le principali strategie di mitigazione attraverso soluzioni progettuali passive e attive. Approfondendo in modo sistematico due macrocategorie di intervento: i materiali innovativi ad alta riflettanza solare (cool materials, PCM, rivestimenti fotocatalitici, materiali cromogenici) e le infrastrutture verdi (alberature stradali, tetti verdi, facciate vegetate, reti ecologiche urbane), includendo tabelle prestazionali comparative, valutazioni del ciclo di vita e raccomandazioni operative per

progettisti e amministrazioni urbane. Con l’intensificazione degli eventi climatici estremi e l’urbanizzazione crescente, la mitigazione delle isole di calore non è più opzionale ma imperativa per garantire vivibilità, resilienza e sostenibilità delle città del futuro. L’integrazione di materiali innovativi e nature-based solutions rappresenta la via maestra verso città climaticamente adattive e carbon-neutral.

1. IL FENOMENO DELLE ISOLE DI CALORE URBANE

1.1 Definizione e caratterizzazione

L’isola di calore urbana è definita come l’incremento di temperatura dell’aria e delle superfici nelle aree urbanizzate rispetto alle zone rurali o naturali limitrofe. Il fenomeno si manifesta con due modalità principali:

UHI atmosferica (Air UHI): differenza di temperatura dell’aria a 1.5–2 m dal suolo, più intensa di notte (ΔT = 3–5 °C tipicamente, fino a 10 °C in condizioni estreme).

UHI superficiale (Surface UHI): differenza di temperatura radiante delle superfici, massima durante il giorno con picchi superiori a 15–20 °C su pavimentazioni asfaltate scure.

1.2 Cause principali

Il surriscaldamento urbano deriva dalla combinazione di riduzione dell’albedo superficiale, effetto canyon urbano, impermeabilizzazione del suolo, elevata capacità termica dei materiali costruttivi, calore antropogenico (traffico, climatizzatori, industria) e riduzione della ventilazione naturale per effetto della rugosità aerodinamica degli edifici.

1.3 Impatti quantificati

Categoria

Consumo energetico

Qualità aria

Salute pubblica

Comfort urbano

Aumento raffrescamento estivo

Aumento ozono troposferico

Incremento mortalità ondate calore

Riduzione fruibilità spazi pubblici

+2–5 % consumo elettrico per °C di UHI

+3–5 % O3 per °C sopra 25 °C

+1.5–3 % mortalità per °C >29 °C

PET >41 °C = stress estremo

Ecosistema urbano Stress idrico vegetazione Variabile per specie e contesto

2. MATERIALI INNOVATIVI PER LA MITIGAZIONE UHI

La scelta dei materiali edilizi e delle pavimentazioni urbane costituisce la leva più immediata e scalabile per ridurre il surriscaldamento superficiale. I materiali innovativi agiscono su tre meccanismi fisici fondamentali: riflessione della radiazione solare incidente (albedo), emissione di radiazione infrarossa verso il cielo (emissività termica) e accumulo/rilascio di calore latente (materiali a cambiamento di fase). Questa sezione approfondisce le quattro famiglie tecnologiche più promettenti: cool materials, materiali a cambiamento di fase (PCM), rivestimenti fotocatalitici e materiali cromogenici.

2.1 Cool Materials: principi e classificazione

I cool materials sono caratterizzati da elevata riflettanza solare (Solar Reflectance Index – SRI) e alta emissività termica nell’infrarosso. Le prestazioni sono misurate attraverso tre parametri normalizzati da standard internazionali (ASTM E1980, EN 15976):

Riflettanza solare (α): frazione di radiazione solare riflessa (0 = nero perfetto, 1 = bianco perfetto). Materiali tradizionali: asfalto α = 0.05–0.15; calcestruzzo grigio α = 0.25–0.35.

Emissività termica (ε): capacità di emettere radiazione infrarossa (valori 0–1; materiali edili tipicamente ε = 0.85–0.95).

Solar Reflectance Index (SRI): indice composito ASTM E1980 (nero standard = 0, bianco = 100; valori >100 possibili per materiali a emissività molto alta).

2.1.1

Cool pavimentazioni

Le pavimentazioni urbane coprono in media il 35–45 % della superficie delle città e rappresentano il maggiore contributo al surriscaldamento superficiale. Le principali soluzioni cool per pavimentazioni sono:

• Conglomerati bituminosi chiari: Sostituzione degli aggregati lapidei scuri con calcari, quarziti o basalti chiari. Albedo raggiungibile: α = 0.30–0.50, contro α = 0.05–0.10 dell’asfalto tradizionale. La riduzione della temperatura superficiale è di 10–15 °C nelle ore di picco. Criticità: le proprietà riflettenti si degradano nel tempo per deposito di idrocarburi (calo α del 30–50 % in 5 anni senza manutenzione); l’uso di rivestimenti fotocatalitici a base di TiO₂ consente il mantenimento dell’albedo per auto-pulizia fotoinducita (comunemente nota come pulizia laser o ablazione laser, è una tecnica avanzata e non invasiva utilizzata per la conservazione e il restauro di opere d’arte, monumenti, reperti archeologici e superfici delicate. Sfrutta l’energia di un raggio laser focalizzato per rimuovere strati di sporco, depositi, corrosione o vernici degradate, senza danneggiare il materiale sottostante).

• Calcestruzzi drenanti pigmentati: Matrice cementizia bianca con ossidi di titanio, porosità 15–25 % per percolazione acque meteoriche (α = 0.40–0.60). Il drenaggio consente raffrescamento evaporativo aggiuntivo (riduzione ΔT superficiale ulteriore 3–6 °C dopo precipitazioni). Peso specifico ridotto rispetto al calcestruzzo pieno (γ = 1.8–2.0 t/m³ vs 2.3–2.4 t/m³).

• Pavimentazioni in pietra naturale chiara: Travertino (α = 0.45–0.55), pietra di Luserna (α = 0.35–0.45), porfido chiaro (α = 0.35–0.45). Materiali con lunga vita utile (>50 anni), manutenzione ridotta e valore estetico elevato. Compatibilità con centri storici vincolati dalla tutela del patrimonio culturale.

• Vernici riflettenti per pavimentazioni esistenti: Coating acrilici o epossidici con pigmenti riflettenti (α = 0.50–0.70). Soluzione di retrofit economica (costo 5–15 €/m²) applicabile su asfalto o calcestruzzo esistente. Durata 3–7 anni, con necessità di riapplicazione periodica.

2.1.2 Cool coperture

Le coperture degli edifici costituiscono il 20–25 % della superficie urbana e ricevono la massima irradiazione solare (90° incidenza nelle ore di picco estive). L’efficacia dei cool roofs è documentata da numerosi studi: una copertura con SRI > 100 può presentare temperature superficiali di 50–60 °C vs gli 80–90 °C delle membrane nere tradizionali (-25–35 °C), con conseguente riduzione del fabbisogno di raffrescamento del 15–40 %.

Membrana bitume-polimero nera (riferimento) 0.05–0.10

Membrana bitume-polimero bianca con graniglie ceramiche

Coating elastomerico acrilico (TiO2)

Tegola in laterizio smaltato chiaro

Lamiera metallica alluminio anodizzato

2.2 Materiali a cambiamento di fase (PCM)

I Phase Change Materials (PCM) sfruttano il calore latente di transizione di fase solido-liquido per accumulare grandi quantità di energia termica a temperatura pressoché costante. La loro integrazione in pavimentazioni e coperture consente di smorzare i picchi termici diurni, riducendo le temperature superficiali di 3–7 °C e ritardando di 2–4 ore il rilascio del calore accumulato.

2.2.1 Tipologie di PCM per applicazioni urbane

• Paraffine (n-alcani C16–C28): Le paraffine sono i PCM più utilizzati in ambito edilizio per il rapporto costo/prestazione favorevole. Calore latente: 150–250 kJ/kg; temperatura di fusione regolabile per sintesi chimica (range 18–44 °C). Stabilità chimica eccellente (>5000 cicli senza degradazione apprezzabile). Limitazione principale: bassa conducibilità termica (λ = 0.15–0.25 W/mK), che richiede microincapsulamento o integrazione in matrici composite (grafite espansa, schiume metalliche) per aumentare la velocità di carica/scarica.

• Sali idrati (es. Na₂SO₄·10H₂O, CaCl₂·6H₂O): Densità di accumulo più alta rispetto alle paraffine (200–300 kJ/kg); costo inferiore; tuttavia presentano problemi di sottoraffrescamento (supercooling) e segregazione di fase nei cicli ripetuti. Applicazioni prevalenti in sistemi con agenti nucleanti per stabilizzare la temperatura di cristallizzazione.

• Acidi grassi (acido laurico, miristico, palmitico): Origine bio-based (oli vegetali), temperatura di fusione 43–63 °C, calore latente 150–210 kJ/kg. Compatibili con matrici bituminose e cementizie. Minore tossicità rispetto alle paraffine petrolchimiche; costo maggiore ma filiera sostenibile.

2.2.2 Metodi di integrazione nei materiali costruttivi

• Microincapsulamento: il PCM è racchiuso in capsule polimeriche di diametro 5–500 μm, aggiuntibili direttamente nell’impasto cementizio o bituminoso (5–15 % in peso). Consente buona distribuzione e prevenzione leakage.

• Macroincapsulamento: pannelli, tubi o contenitori rigidi integrati nelle stratigrafie di copertura o pavimento. Più semplice da installare ma meno uniforme nella distribuzione termica.

• Form-stable PCM: PCM assorbito in supporti porosi rigidi (carbonio poroso, silice, perlite) che trattengono il materiale anche allo stato liquido, evitando leakage senza incapsulamento.

• Asfalti PCM-modificati: microincapsulato aggiunto all’hot-mix asphalt (HMA) a 5–10 % in volume. Riduzione permanente delle deformazioni viscose ad alta temperatura (rut resistance +20–40 %) e smorzamento termico di 3–5 °C a 50 mm di profondità.

2.2.3 Prestazioni e limitazioni

Studi sperimentali e simulativi (ENVI-met, EnergyPlus) mostrano che pavimentazioni PCM-modificate con temperatura di fusione 28–32 °C riducono la temperatura superficiale di picco di 3–7 °C nelle ore più calde (12:00–16:00), con effetti residui fino alle 20:00 grazie al rilascio progressivo. A scala di quartiere, simulazioni a Parigi indicano potenziale riduzione UHI di 0.5–1.2 °C con copertura >50 % delle superfici. Le principali limitazioni includono il costo (sovraprezzo 20–50 % rispetto ai materiali base), la necessità di selezionare con cura la temperatura di fusione in funzione del clima locale e la durabilità del microincapsulamento su cicli pluriennali.

2.3 Rivestimenti fotocatalitici a base di TiO₂

I rivestimenti fotocatalitici a base di biossido di titanio (TiO₂) rappresentano una tecnologia innovativa applicabile alle superfici edilizie urbane con l’obiettivo di migliorare la qualità dell’aria e contribuire alla mitigazione di alcuni effetti ambientali tipici dei contesti fortemente urbanizzati. Tali materiali, grazie alle proprietà fotocatalitiche attivate dalla radiazione solare, sono in grado di favorire processi di ossidazione che contribuiscono alla degradazione di alcuni inquinanti atmosferici, tra cui ossidi di azoto (NOₓ) e composti organici volatili.

Oltre agli aspetti ambientali e prestazionali, risulta rilevante considerare anche la dimensione economica dell’applicazione di tali rivestimenti nell’ambito di interventi edilizi e urbani. Per questo motivo, nel presente lavoro è stata elaborata un’analisi del prezzo unitario relativa all’applicazione di rivestimenti fotocatalitici su superfici verticali, con riferimento ai principali fattori di costo (prodotti, risorse umane e noli).

Dal punto di vista tecnologico, l’efficacia di tali rivestimenti è legata alle proprietà fotocatalitiche del biossido di titanio (TiO₂). In particolare, il TiO₂ in fase anatasio è un semiconduttore con band gap pari a circa 3,2 eV che, quando irradiato con luce ultravioletta (λ < 385 nm), genera radicali ossidrilici altamente reattivi in grado di degradare composti organici depositati sulle superfici. Applicato sotto forma di nanoparticelle (5–50 nm) all’interno di rivestimenti trasparenti o pigmenti bianchi, il TiO₂ consente di ottenere superfici edilizie con proprietà funzionali avanzate. In ambito urbano, tali proprietà risultano particolarmente rilevanti anche in relazione alle strategie di mitigazione del fenomeno della Urban Heat Island (UHI). I rivestimenti fotocatalitici a base di TiO₂ offrono infatti tre funzionalità complementari:

– Auto-pulizia: la degradazione fotoindotta dei depositi organici (ad esempio oli e black carbon) limita il progressivo abbassamento dell’albedo delle superfici. In questo modo è possibile mantenere valori di riflettanza solare (α) superiori a 0,80 per periodi prolungati, rispetto al degrado fino a circa α ≈ 0,50 dopo 3–5 anni osservato in membrane prive di TiO₂.

– Depurazione dell’aria: il processo fotocatalitico favorisce l’ossidazione di ossidi di azoto (NO e NO₂) e composti organici volatili (COV) in nitrati e CO₂, contribuendo alla riduzione dei precursori dell’ozono troposferico. In condizioni ottimali, 1 m² di superficie fotocatalitica può contribuire al trattamento di flussi d’aria fino a circa 100 m³/h.

Idrofilicità: l’angolo di contatto con l’acqua estremamente ridotto (<5°) determina una superficie altamente idrofila che favorisce il deflusso uniforme delle acque meteoriche e il conseguente lavaggio dei contaminanti.

Le più recenti formulazioni tecnologiche prevedono inoltre l’utilizzo di TiO₂ modificato o dopato, ad esempio con azoto (N-TiO₂) o tungsteno (W-TiO₂), al fine di estendere l’attività fotocatalitica anche alla radiazione visibile (λ < 520 nm). Questa caratteristica consente di aumentare l’efficienza del materiale nelle ore mattutine e serali, quando la componente ultravioletta della radiazione solare è meno intensa. Ulteriori sviluppi riguardano sistemi TiO₂ accoppiati con quantum dots a

base di carbonio (C-dots/TiO₂), che mostrano attività fotocatalitica anche in condizioni di bassa irradianza o cielo coperto, aspetto particolarmente rilevante nei contesti climatici temperati.

Costi per scala di intervento e confronto con materiali tradizionali

Piazza urbana (pavimentazione fotocatalitica)

Facciata edificio (coating spray)

Quartiere residenziale (pavimentazione + facciate)

Asse stradale urbano (asfalto fotocatalitico)

In sintesi, i rivestimenti fotocatalitici TiO₂ presentano costi di implementazione accessibili (5–65 €/m² a seconda della tipologia) con un rapporto costo/beneficio favorevole rispetto ad altre tecnologie di mitigazione UHI, grazie alla triplice funzione di mantenimento dell’albedo, depurazione dell’aria e Idrofilicità. Il payback period di 5–15 anni è competitivo, soprattutto se integrato in cicli di manutenzione ordinaria delle pavimentazioni o in nuove costruzioni dove il sovrapprezzo rispetto ai materiali convenzionali è limitato al 10–25 %.

2.4 Materiali cromogenici e adattativi

I materiali cromogenici modificano le proprie proprietà ottiche in risposta a stimoli esterni, consentendo di ottimizzare il bilancio termico stagionalmente: alta riflettanza in estate (mitigazione UHI), bassa riflettanza in inverno (captazione solare passiva, riduzione penalizzazione termica

dei cool materials in climi freddi).

• Termocromici: cambiano colore in funzione della temperatura superficiale (transizione reversibile). Composti vanadio-ossido (VO₂) con temperatura di transizione regolabile 25–45 °C. A Tsurf < Tc: stato riflettente (α = 0.60–0.70); a Tsurf > Tc: stato assorbente (α = 0.30–0.40). Applicazioni commerciali limitate da costo elevato (100–300 €/m²) e isteresi del ciclo.

• Fotocromici: variazione ottica indotta da irradianza UV/visibile. Materiali organici (diarileteri, spiropiran) o inorganici (alogenuri d’argento). Principalmente in fase di ricerca per applicazioni edilizie su larga scala.

• Idrocromici: variazione colore in presenza di umidità (rilevante per climi piovosi). Potenziale per segnaletica urbana e superfici che indicano lo stato di bagnatura, meno rilevanti per mitigazione UHI diretta.

• Cool colored materials (CRM): pigmenti NIR-riflettenti che mantengono colori scuri esteticamente piacevoli garantendo alta riflessione nell’infrarosso vicino (λ = 700–2500 nm, ~52% dell’energia solare). Permettono α = 0.40–0.60 anche con colori grigi, marroni o verdi, superando la barriera estetica dei cool materials bianchi.

2.5 Tabella comparativa materiali innovativi

Tecnologia Riduzione T superficiale

Cool pavimentazioni chiare

Cool roofs (coating elastomerico)

PCM

microincapsulato in asfalto

Rivestimento fotocatalitico TiO2

Indiretto (albedo mantenuta)

Cool colored materials (CRM) 8–12 °C +15–30 % vs tradizionale

3. INFRASTRUTTURE VERDI URBANE

Commerciale (TRL 9)

Commerciale (TRL 9)

Sperimentale (TRL 6–7)

Commerciale (TRL 8–9)

Commerciale (TRL 8)

Le infrastrutture verdi (Green Infrastructure – GI) sono reti di spazi naturali e semi-naturali pianificate strategicamente che forniscono una vasta gamma di servizi ecosistemici nelle aree urbane. Per la mitigazione UHI, le GI agiscono attraverso tre meccanismi fisici principali: evapotraspirazione (consumo di calore latente ~580 kJ per kg di H₂O evaporata), ombreggiamento (intercettazione del 70–90 % della radiazione solare diretta da chiome dense) e incremento dell’albedo superficiale (α vegetazione = 0.15–0.25 vs α asfalto = 0.05–0.15). Questa sezione approfondisce le quattro categorie principali: alberature stradali, tetti verdi, facciate vegetate e reti ecologiche urbane.

3.1 Alberature stradali e foreste urbane

3.1.1 Meccanismi di raffreddamento e quantificazione

Un singolo albero maturo può evapotranspirare 100–400 litri d’acqua al giorno in estate, equivalenti a una potenza raffrescante di 8–35 kW, paragonabile a un condizionatore d’aria da 2–4

TR (ton of refrigeration). A scala di quartiere, una copertura arborea (canopy cover) del 30–40 % riduce la temperatura dell’aria di 1.5–3 °C e la temperatura superficiale di 5–10 °C. Studi a Phoenix (AZ, clima arido) mostrano riduzioni UHI di 2–4 °C in aree con canopy cover > 25 % rispetto a zone analoghe prive di alberature.

Il raffreddamento evaporativo è massimo nelle ore centrali (10:00–16:00) nelle specie con elevato LAI (Leaf Area Index = 4–7) e accesso idrico adeguato. L’ombreggiamento riduce la radiazione solare su pavimentazioni e facciate del 70–90 %, abbassando le temperature superficiali di 15–25 °C nelle aree ombreggiate rispetto alle zone esposte.

3.1.2 Selezione e gestione delle specie

La selezione delle specie arboree per le alberature stradali deve bilanciare efficacia nella mitigazione termica, adattabilità alle condizioni urbane stressanti e compatibilità con le infrastrutture.

I criteri principali includono:

• Efficienza evapotraspiratoria: preferire specie decidue con elevato LAI stagionale (Tilia cordata, Platanus × acerifolia, Acer platanoides). Le conifere sempreverdi hanno LAI annuale maggiore ma tasso evapotranspirativo estivo inferiore.

• Tolleranza allo stress idrico e termico: in scenari di cambiamento climatico con siccità estive più intense, privilegiare specie xerofile o con sistema radicale profondo (Quercus pubescens, Celtis australis, Gleditsia triacanthos).

• Compatibilità infrastrutturale: selezionare specie con apparato radicale non invasivo per reti idriche e fognarie (root barrier dove necessario). Altezza massima coordinata con linee aeree e segnaletica.

• Emissioni biogeniche di COV: alcune specie (Platanus, Quercus robur) emettono isopreni e monoterpeni che in presenza di NOx possono contribuire alla formazione di ozono troposferico. Valutare BVOC index per il contesto urbano specifico.

• Allergenicità: escludere specie fortemente allergeniche (Cupressus, Betula) in aree residenziali ad alta densità o in prossimità di strutture sanitarie.

3.1.3 Progettazione del substrato radicale

La disponibilità di substrato radicale adeguato è il fattore limitante principale per la crescita e la longevità degli alberi urbani. Studi di lungo periodo (>20 anni) mostrano che alberi con volume radicale < 6 m³ presentano mortalità 3–5 volte superiore rispetto ad alberi con volumi > 15 m³. Le soluzioni tecniche includono:

• Terreno strutturale portante (structural soil): miscela di aggregato litico a granulometria discontinua (15–40 mm) e terreno vegetale (20–30 % in volume), con resistenza alla compressione sufficiente per carichi veicolari (CBR > 80 %). Consente il passaggio di radici tra gli interstizi dell’aggregato.

• Celle modulari Silva Cell / Stratacell: sistemi a moduli in polipropilene riciclato che creano cavità protette sotto pavimentazione, colmate di substrato non compattato (12–80 m³ per albero). Costo elevato (800–2500 €/m³ di substrato installato) ma longevità arborea significativamente superiore.

• Sistemi di bio-irrigazione integrata: serbatoi interrati con alimentazione da acque meteoriche (raccolta da strade e tetti limitrofi) collegati al substrato radicale via tubi di distribuzione sub-superficiale. Riducono il consumo idrico per irrigazione del 40–70 %.

3.2 Tetti verdi (Green Roofs)

3.2.1 Classificazione tipologica Parametro

Spessore substrato 5–15 cm 12–25 cm >25 cm (fino a 150 cm)

Carico permanente 60–150 kg/m² 120–250 kg/m² 200–1000 kg/m²

Vegetazione Sedum, graminacee, briofite Piante erbacee, arbusti bassi Arbusti, alberi piccoli, prato

Manutenzione Minima (1–2x/anno) Moderata (3–5x/anno) Intensiva (mensile)

3.2.2 Prestazioni termiche quantificate

I tetti verdi riducono le temperature superficiali di 15–40 °C rispetto alle membrane nere esposte. Studi sperimentali (Toronto, Singapore, Atene) mostrano:

• Abbattimento del flusso termico verso l’interno dell’edificio: 50–90 % rispetto a copertura nera in estate, con risparmio energetico per raffrescamento di 15–40 %.

• Ritardo temporale (time lag): il picco di flusso termico verso l’interno è ritardato di 4–8 ore rispetto alla copertura tradizionale, spostandosi nelle ore notturne quando i consumi elettrici sono minori.

• Effetto UHI a scala urbana: simulazioni su Londra mostrano riduzione UHI di 0.3–0.8 °C con copertura verde del 50 % delle superfici piane degli edifici.

• Gestione acque meteoriche: ritenzione del 40–80 % del volume di pioggia, riducendo il rischio di allagamenti e il carico sui sistemi fognari. Per eventi con ritorno 2 anni, riduzione peak flow del 60–80 %.

3.2.3 Stratigrafia e materiali innovativi

La stratigrafia di un tetto verde di nuova generazione comprende:

• Membrana impermeabile anti-radice: bitume-polimero APP/SBS con strato anti-radice chimico o meccanico, o FPO/PVC con SRI > 80 (funzione cool roof combinata). Spessore 4–6 mm, durata garantita 25–35 anni.

• Strato drenante: geocomposito tridimensionale in polipropilene (peso 0.5–2.0 kg/m²) con riserva idrica nella camera d’aria (5–15 L/m²) per alimentazione capillare della vegetazione nei periodi siccitosi. Alternativa: argilla espansa (Leca) spessore 8–15 cm per substrati estensivi.

• Substrato tecnico leggero: miscela di pomice, lapillo vulcanico, compost maturo e terriccio in proporzioni ottimizzate per drenaggio (Ks > 100 mm/h), capacità di campo (25–40 % vol.) e peso ridotto (650–900 kg/m³ secco).

• Substrato con PCM integrato: ricerca recente (2020–2024) sperimenta l’integrazione di PCM microincapsulato (3–8 % in peso) nel substrato colturale, combinando gli effetti di ritardo termico del tetto verde con l’accumulo a cambiamento di fase. Riduzione picchi termici aggiuntiva di 2–4 °C rispetto al solo tetto verde.

3.3 Facciate vegetate (Green Facades e Living Walls)

3.3.1 Tipologie di sistemi

Le facciate vegetate si distinguono in due categorie principali con caratteristiche prestazionali molto diverse:

• Green facades (facciate verdi tradizionali): rampicanti radicanti (Hedera helix, Hydrangea petiolaris) o volubili (Parthenocissus tricuspidata, Wisteria sinensis) su supporti leggeri (grigliati metallici, cavi tensionati, reti in HDPE). Sistema semplice, basso costo (30–80 €/m² incluso supporto), manutenzione limitata. Vegetazione in contatto diretto o ravvicinato con la facciata; copertura stagionale completa in 3–5 anni.

• Living wall systems (pareti vegetali vive): moduli prefabbricati con substrato e sistema di irrigazione integrato, installati su struttura metallica di supporto a 10–20 cm dalla facciata. Consentono specie perenni non rampicanti (felci, erbe aromatiche, arbusti compatti). Costo 200–600 €/m², manutenzione intensiva (sistema irrigazione, sostituzione piante, fertilizzazione). Effetto isolante aggiuntivo grazie alla camera d’aria tra moduli e facciata.

• Hydroponic living walls: variante dei living wall systems con substrato inerte (lana di roccia, fibra di cocco) e fertilizzazione idroponica continua. Maggiore controllo della crescita e minore peso (20–40 kg/m² vs 60–120 kg/m² con substrato tradizionale). Dipendenza totale dal sistema irriguo (rischio mortalità massiva in caso di guasto).

3.3.2 Efficacia nella riduzione UHI

Le facciate vegetate riducono la temperatura superficiale della facciata di 5–15 °C attraverso ombreggiamento ed evapotraspirazione. Gli effetti principali documentati sono:

• Riduzione fabbisogno raffrescamento edificio: 20–40 % in climi mediterranei, con maggiore effetto su facciate esposte a ovest (massima irradiazione pomeridiana) e su edifici con bassa inerzia termica.

• Microclima pedonale: riduzione temperatura percepita di 2–4 °C in prossimità della facciata (entro 5 m), con effetto esteso fino a 15–20 m in presenza di facciate ampie.

• Effetto isola di fresco: in studi condotti a Barcellona, blocchi urbani con facciate vegetate su >30 % delle superfici mostrano temperatura media notturna inferiore di 1.5–2.5 °C rispetto a blocchi convenzionali equivalenti.

• Benefici acustici: riduzione del rumore da traffico di 5–10 dB(A) per living walls con substrato spesso (> 15 cm), particolarmente rilevante in strade a traffico intenso.

3.4 Reti ecologiche urbane e pianificazione del verde

3.4.1 Connettività ecologica e corridoi verdi

L’efficacia delle infrastrutture verdi nella mitigazione UHI è massimizzata quando queste formano reti connesse e non solo elementi isolati. I corridoi verdi e blu svolgono una funzione essenziale nella penetrazione di aria fresca dalle aree periurbane verso i centri urbani surriscaldati, amplificando l’effetto delle singole infrastrutture verdi. I requisiti progettuali per corridoi efficaci includono:

• Larghezza minima: >50 m per corridoi con funzione di ventilazione primaria; >20 m per corridoi secondari. Larghezze inferiori creano effetti bordo che riducono l’efficacia evapotraspiratoria e la copertura arborea.

• Continuità: assenza di interruzioni >100–200 m. Le interruzioni (strade, parcheggi) devono essere attraversate con ponti verdi o tunnel verdi per mantenere la connettività ecologica.

• Orientamento: allineamento con i venti dominanti estivi (brezze marine, venti di vallata)

per massimizzare la ventilazione naturale nel tessuto urbano.

• Densità arborea: canopy cover >60 % all’interno dei corridoi per garantire l’evapotraspirazione e l’ombreggiamento necessari.

3.4.2 Indicatori e obiettivi prestazionali per il verde urbano

Indicatore

Metodo di misura Target raccomandato (OMS/UE)

Canopy cover urbana Analisi NDVI da satellite / LiDAR >30 % dell’area urbanizzata

Verde pro capite GIS + censimento popolazione >9 m²/abitante (OMS); >15 m²/ab (UE Green Deal)

Densità alberature stradali

Censimento arboreo GIS >1 albero ogni 8 m lineari Superficie tetti verdi Telerilevamento multispettrale >20 % coperture piane idonee

Connettività corridoi verdi

Graph theory – habitat connectivity index IIC > 0.60 per scala di quartiere

4. SINERGIE TRA MATERIALI INNOVATIVI E INFRASTRUTTURE VERDI

Le strategie di mitigazione UHI basate su materiali innovativi e infrastrutture verdi non sono alternative ma complementari: i massimi benefici si ottengono attraverso una progettazione integrata che sfrutta le sinergie tra le due famiglie di intervento.

• Cool materials + tetti verdi: la combinazione di membrane cool (alta riflessività) con strato vegetale estensivo raggiunte SRI effettivi > 80 con albedo dell’interfaccia membrana che aumenta l’efficacia dello strato vegetale nei periodi di bassa copertura fogliacea.

• PCM + substrato tetti verdi: l’integrazione di PCM nel substrato colturale (3–8 % in peso) combina l’accumulo di calore latente del PCM con l’evapotraspirazione e l’ombreggiamento, riducendo i picchi termici di 8–12 °C vs singola tecnologia (4–6 °C).

• TiO₂ fotocatalitico + alberature: la degradazione fotocatalitica dei COV emessi dalle alberature urbane (isopreni) nelle superfici stradali riduce la formazione di ozono troposferico, mitigando uno degli effetti collaterali negativi delle alberature ad alta emissione biogenica.

• Cool pavimentazioni + irrigazione sub-superficiale: pavimentazioni drenanti cool con sistema di sub-irrigazione permanente combinano riduzione albedo e raffrescamento evaporativo continuativo, con riduzioni di temperatura superficiale di 18–25 °C vs asfalto tradizionale asciutto.

• Living walls + cool materials facciata: l’integrazione di moduli vegetali su facciate rivestite di coating fotocatalitici TiO₂ crea sistemi autorigeneranti che mantengono alta riflessività e capacità depurativa anche in presenza di substrato e biomassa vegetale.

5. ANALISI ECONOMICA E BARRIERE IMPLEMENTATIVE

5.1 Costi di implementazione

I costi delle strategie di mitigazione variano significativamente in funzione della tecnologia e del contesto:

– Materiali cool pavimentazioni: sovrapprezzo 5–20 % rispetto a soluzioni convenzionali (2–8 €/m² per asfalti chiari, 15–40 €/m² per calcestruzzi drenanti pigmentati).

– Materiali cool coperture: 15–35 €/m² per coating riflettenti su coperture esistenti, 25–60 €/ m² per membrane cool di nuova posa.

– Rivestimenti Finiture Speciali: 13,90-30,50 €/m² per opere di protezione e decolorazione

superficiale.

– PCM in pavimentazioni e coperture: sovrapprezzo 20–50 % rispetto a materiali base convenzionali.

– Alberature stradali: 300–800 €/albero (fornitura + piantumazione), 50–150 €/anno/albero manutenzione.

– Tetti verdi estensivi: 80–150 €/m², manutenzione 5–15 €/m²/anno.

– Tetti verdi intensivi: 150–350 €/m², manutenzione 10–25 €/m²/anno.

– Facciate vegetate (green facade): 30–80 €/m² incluso supporto.

– Living wall systems: 200–600 €/m², manutenzione 30–80 €/m²/anno.

5.2 Benefici economici e payback

Studi di benefit-cost analysis indicano rapporti B/C di 1.5–4.0 per interventi di forestazione urbana su orizzonte 30 anni e 2.0–5.0 per cool roofs considerando risparmi energetici cumulati. Il payback period varia da 3–8 anni per cool materials a 8–15 anni per green infrastructure, accelerabile mediante incentivi pubblici e valorizzazione dei co-benefici ecosistemici. I principali co-benefici economicamente valorizzabili includono la riduzione dei costi energetici per raffrescamento (10–40 %), l’estensione della vita utile delle infrastrutture (+30–50 % cicli manutenzione asfalti cool), la riduzione dei costi sanitari per ondate di calore (50–200 €/abitante/anno) e la gestione delle acque meteoriche (risparmio 30–80 €/m³ di volume stoccato).

5.3 Barriere e strategie di superamento

L’implementazione diffusa di strategie di mitigazione UHI incontra diverse barriere sistemiche:

– Frammentazione della governance: competenze distribuite tra enti con difficoltà di coordinamento. Strategia: creazione di unità di coordinamento intersettoriale dedicate alla resilienza climatica urbana.

–

Trade-off albedo-risparmio invernale: cool materials incrementano fabbisogno riscaldamento in climi con inverni freddi (climate penalty 5–15 %). Strategia: utilizzo di cool colored materials e materiali cromogenici adattativi.

– Disponibilità idrica per green e blue infrastructure: critica in aree con scarsità di risorse. Strategia: integrazione con sistemi di raccolta acque meteoriche e trattamento acque grigie per sub-irrigazione.

–

Manutenzione verde urbano: carenza di risorse economiche e competenze tecniche. Strategia: partnership pubblico-private, finanziamento tramite PNRR/fondi europei, formazione professionale specifica.

6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI OPERATIVE

La mitigazione delle isole di calore urbane richiede un approccio sistemico multi-scala che integri materiali innovativi, infrastrutture verdi, morfologia urbana e gestione attiva. L’analisi delle due macrocategorie approfondite in questo documento conduce alle seguenti raccomandazioni operative:

1. Approccio integrato materiali + verde: Combinare cool materials (effetto immediato su temperature superficiali, payback breve) con infrastrutture verdi (benefici cumulativi su lungo periodo). Evitare soluzioni mono-tecnologiche; privilegiare pacchetti integrati che massimizzino le sinergie.

2. Selezione basata sul contesto climatico: Adottare cool colored materials in climi con inverni freddi per limitare la penalizzazione termica invernale. Prediligere PCM con temperatura di fusione calibrata sul regime termico locale (28–32 °C per climi mediterranei, 22–26 °C per climi temperati-continentali).

3. Prioritizzazione degli hotspot termici: Concentrare interventi in quartieri ad alta densità, bassa copertura verde e popolazione fragile (anziani, bambini). Utilizzare mappe di vulnerabilità termica da telerilevamento (LST da Landsat/Sentinel) per pianificazione evidence-based.

4. Mainstreaming normativo e incentivi: Integrare obblighi di SRI minimo (es. SRI > 78 per coperture piane in zone climatiche calde) in regolamenti edilizi. Istituire incentivi fiscali per tetti verdi e facciate vegetate (detrazione 50–65 % a carico di fondi nazionali/europei).

5. Monitoraggio e adaptive management: Implementare reti sensoristiche IoT per monitoraggio continuo di temperature superficiali, albedo e microclima urbano. Pubblicare annualmente report di performance con indicatori standardizzati (UHI intensity, canopy cover, SRI medio urbano).

6. Ricerca e innovazione: Investire in R&D per PCM di seconda generazione (bio-based, >200 kJ/kg), cool materials cromogenici a basso costo (<20 €/m²) e substrati colturali per tetti verdi con PCM integrato. Valorizzare le piattaforme di living lab urbano per testing accelerato.

APPENDICE A PAVIMENTAZIONI CONTINUE

MITIGAZIONE DELLE

AD ALTISSIMA CAPACITÀ DRENANTE PER LA

ISOLE DI CALORE URBANO: ANALISI TECNICO-ECONOMICA

Come abbiamo visto l’incremento delle temperature nelle aree urbane, amplificato dal fenomeno dell’isola di calore urbano (Urban Heat Island – UHI), rappresenta una delle principali criticità ambientali delle città contemporanee. Tra le strategie di mitigazione basate su soluzioni nature-based e su materiali innovativi, le pavimentazioni ad elevata capacità drenante assumono un ruolo rilevante per la riduzione dell’accumulo termico superficiale e per il miglioramento del bilancio idrologico urbano.

Il presente contributo analizza le prestazioni tecniche e le potenzialità applicative delle pavimentazioni continue ad altissima capacità drenante impiegate negli spazi pubblici urbani, evidenziandone il contributo nella mitigazione delle isole di calore. Attraverso l’analisi delle caratteristiche fisiche e funzionali dei materiali e delle stratigrafie di progetto, lo studio valuta gli effetti della maggiore permeabilità e della capacità di evaporazione dell’acqua nel ridurre le temperature superficiali e migliorare il microclima urbano.

L’articolo approfondisce inoltre gli aspetti economici con una specifica analisi dei prezzi, finalizzata alla definizione dei costi di realizzazione delle diverse soluzioni tecnologiche di pavimentazione drenante continua. L’analisi considera le principali voci di lavorazione, i materiali impiegati, le stratigrafie funzionali e le modalità di posa, con l’obiettivo di fornire uno strumento utile per la progettazione, la redazione di capitolati e la valutazione tecnico-economica degli interventi.

I risultati evidenziano come l’impiego di pavimentazioni continue drenanti ad alte prestazioni possa rappresentare una soluzione efficace per integrare gestione sostenibile delle acque meteoriche, mitigazione climatica e qualità dello spazio pubblico, offrendo al contempo un quadro di riferimento economico per la loro applicazione nei progetti di rigenerazione urbana e infrastrutture resilienti al cambiamento climatico.

Per l’analisi dettagliata dei prezzi unitari, le voci di computo metrico estimativo e il quadro sinottico dei costi per le principali stratigrafie di pavimentazione drenante continua, si rimanda alla APPENDICE A Sezione A6 – Analisi dei prezzi: pavimentazioni continue ad altissima capacità drenante riportate in calce al presente articolo

Dino de Paolis

Conto Termico 3.0

Quadro normativo, interventi incentivabili, requisiti tecnici, spese ammissibili, calcolo dell’incentivo, procedure GSE e casi studio completi con verifiche tecniche e applicazione operativa.

Con il supporto tecnico di

A1. i.idro DRAIN : il calcestruzzo drenante per la mitigazione dell’isola di calore urbana

Nel panorama delle soluzioni per la mitigazione dell’isola di calore urbana, i.idro DRAIN – il calcestruzzo drenante sviluppato da Heidelberg Materials (che dal 2023 ha raccolto l’eredità dello storico marchio Italcementi) rappresenta una risposta tecnologica integrata alle esigenze di sostenibilità idrologica e climatica degli spazi pubblici. Il suo particolare mix design consente di ottenere prestazioni meccaniche elevate unitamente a un’altissima capacità drenante, circa 100 volte superiore a quella di un terreno naturale, con un contestuale elevato valore estetico.

L’elemento distintivo di questa tecnologia, nell’ottica della mitigazione UHI, risiede nella combinazione tra elevata riflettanza solare e drenaggio continuo dell’acqua. Le pavimentazioni realizzate con i.idro DRAIN aumentano sensibilmente l’effetto albedo e contribuiscono alla riduzione delle temperature al suolo anche di 30°C nella stagione estiva rispetto a una normale pavimentazione in asfalto, che può raggiungere oltre 60°C nelle giornate più calde.

A1.1 Caratteristiche fotometriche e conformità ai CAM

I valori di Solar Reflectance Index (SRI) misurati per i.idro DRAIN sono sempre superiori al limite minimo di 29 stabilito dai Criteri Ambientali Minimi (DM 24/11/2025 ) per le superfici esterne. Nello specifico:

• SRI = 33 per i.idro DRAIN nella versione grigia standard;

• SRI = 46 per i.idro DRAIN nella versione bianca, con significativa riduzione del surriscaldamento superficiale.

Questi valori posizionano le pavimentazioni in calcestruzzo drenante in modo competitivo rispetto all’asfalto tradizionale (SRI tipicamente inferiore a 10) e al calcestruzzo ordinario grigio (SRI ≈ 38), confermandone l’idoneità per interventi di qualificazione climatica degli spazi pubblici in regime di Green Public Procurement.

A1.2 Proprietà drenanti e benefici idrologici

L’elevata capacità drenante di i.idro DRAIN, con porosità tipicamente compresa tra il 15 e il 25%, determina una serie di benefici idrologici e climatici direttamente connessi alla mitigazione dell’UHI:

• Il deflusso continuo delle acque meteoriche consente un raffrescamento evaporativo aggiuntivo, con riduzione della temperatura superficiale ulteriore di 3–6°C dopo gli eventi piovosi;

• Il continuo ricircolo dell’aria all’interno della massa porosa accelera lo scioglimento della neve e del ghiaccio in inverno, evitando la formazione di fenomeni di gelicidio;

• Le pavimentazioni contribuiscono al recupero dell’acqua in falda (drenaggio profondo), con particolare idoneità per interventi in zone soggette a tutela ambientale;

• La riduzione del ruscellamento superficiale e del rischio di acquaplaning concorre a fronteggiare gli eventi pluviometrici intensi (“bombe d’acqua”), sempre più frequenti nelle aree urbane;

• La superficie planare e continua, priva di giunti, è accessibile a tutte le fasce di utenza e adatta sia all’uso pedonale che veicolare;

• La durabilità superiore e la ridotta necessità di manutenzione determinano una minore incidenza dei costi legati alla gestione delle acque meteoriche nel tempo. In collaborazione con

A1.3 Certificazioni e protocolli di sostenibilità

i.idro DRAIN è in possesso di certificazione EPD (Environmental Product Declaration, ISO 14025 / EN 15804), che ne qualifica le prestazioni ambientali dichiarate nel ciclo di vita. Questa caratteristica lo rende la soluzione di riferimento nelle gare di appalto pubbliche e nei protocolli di valutazione della sostenibilità delle costruzioni quali LEED v4.1, GBC Italia, ITACA, DGNB e BREEAM, dove la scelta dei materiali con documentazione ambientale verificata costituisce requisito abilitante o premiante.

A2. l’Atlante delle pavimentazioni di Roma Capitale: un quadro di riferimento tecnico-normativo

Un contributo fondamentale alla sistematizzazione delle soluzioni di pavimentazione per la mitigazione UHI è rappresentato dall’Atlante delle pavimentazioni che riducono il surriscaldamento estivo nelle aree urbane, elaborato dalla collaborazione tra il Comune di Roma Capitale e l’Università La Sapienza nell’ambito della Strategia di adattamento climatico approvata dall’Assemblea Capitolina nel 2025.

L’Atlante costituisce uno strumento operativo per la progettazione urbana sostenibile e gli interventi di riqualificazione in chiave climatica, con l’obiettivo di coniugare innovazione dei materiali, benessere microclimatico e tutela della salute pubblica. La necessità di migliorare il comfort termico e ridurre le temperature superficiali rende l’Atlante parte integrante delle politiche europee e locali di adattamento ai cambiamenti climatici.

A2.1 Parametri tecnici di classificazione e criteri CAM

Il gruppo di ricerca della Sapienza ha definito un sistema di valutazione comparativa fondato su parametri oggettivi, in coerenza con le prescrizioni dei CAM Edilizia (DM 24/11/2025 -decreto applicazione CAM - Criteri Ambientali Minimi)) e con le più recenti linee guida ministeriali. I parametri principali adottati nell’Atlante sono:

• Riflettanza solare (SR / albedo): misura la capacità di una superficie di riflettere la radiazione solare, espressa come valore tra 0 e 1. L’asfalto tradizionale presenta SR ≤ 0,10; il calcestruzzo ordinario grigio si attesta su SR ≈ 0,35;

• Solar Reflectance Index (SRI): parametro normalizzato (ASTM E1980) che combina riflettanza solare ed emissività termica (ε). I CAM Edilizia prescrivono SRI ≥ 29 per le superfici esterne. Più l’SRI è alto, più la superficie rimane “fredda” sotto irradiazione solare diretta;

• Emissività termica (ε): capacità del materiale di emettere/rilasciare calore per irradiazione. Nei materiali cementizi si attesta tipicamente su ε = 0,85–0,95;

• Permeabilità e capacità drenante: parametri che influenzano il raffrescamento evaporativo e la gestione del deflusso idrico urbano;

• Durabilità e conformità ai CAM: requisiti di contenuto di materiale riciclato (≥ 5% per calcestruzzi) e di prestazione meccanica minima.

A2.2 Classificazione tipologica dei materiali nell’Atlante

L’Atlante analizza i principali materiali impiegati nelle pavimentazioni urbane, suddividendoli in Materiali Locali Tradizionali (ML) e Materiali Alternativi (MA) con migliori prestazioni di mitigazione climatica. Le tipologie principali classificate sono: asfalto, calcestruzzo (in opera e prefabbricato), pietre naturali (travertino, porfido, basalto), gres, terra stabilizzata, gomma e pavimentazione erbosa.

Le soluzioni in calcestruzzo ad alta riflettanza e capacità drenante emergono dall’analisi come quelle che offrono il contributo più significativo alla riduzione dell’isola di calore, in combinazione con strategie bioclimatiche quali alberature, elementi ombreggianti e nature-based solutions.

A3. Caratteristiche tecnico-prestazionali delle soluzioni Heidelberg Materials

Nell’ambito dell’Atlante delle pavimentazioni, i prodotti Heidelberg Materials sono stati selezionati e descritti in schede tecniche dedicate per le loro prestazioni ambientali e tecnologiche esemplari, in quanto rispondenti ai requisiti chiave individuati dal gruppo di ricerca della Sapienza. Il portafoglio di soluzioni per la mitigazione UHI comprende tre prodotti principali.

A3.1 i.pro PAVIMIX ECO CAM®

Il calcestruzzo i.pro PAVIMIX ECO CAM® è classificato nell’Atlante come Materiale Locale Tradizionale (ML), macrocategoria calcestruzzo in opera. Si tratta di un calcestruzzo a prestazione, specifico per pavimentazioni interne ed esterne in ambienti con umidità da moderata ad alta e sollecitazioni di media ed elevata intensità, disponibile nelle versioni MI, ME e MEF Il prodotto trova impiego soprattutto su superfici pubbliche e private, carrabili e pedonali: piazze, marciapiedi, parcheggi, aree di sosta, autorimesse e grandi distribuzione. I principali parametri tecnico-prestazionali sono:

• Resistenza a compressione minima: 30 MPa;

• Contenuto di materiale riciclato: ≥ 5%, in conformità con i requisiti CAM Edilizia;

• Albedo (riflettanza solare SR): 0,35 – valore determinato su calcestruzzo ordinario di colore grigio, significativamente superiore all’asfalto tradizionale (SR ≤ 0,10);

• Solar Reflectance Index (SRI): 38 – superiore al valore minimo CAM (SRI ≥ 29), indicativo di buona capacità di limitare l’accumulo di calore in condizioni di irraggiamento diretto;

• Emissività termica (ε): 0,90 – valore in linea con i materiali cementizi convenzionali. i.pro PAVIMIX ECO CAM® soddisfa i requisiti del paragrafo 2.2.2 criterio 3 dei CAM (Riduzione dell’effetto isola di calore e dell’inquinamento urbano) ed è provvisto di attestazione conforme ai CAM e ai criteri del Green Public Procurement. La combinazione tra riflettanza solare elevata e resistenza meccanica lo rende una soluzione di riferimento per la riqualificazione di spazi urbani in linea con la Strategia di Adattamento Climatico di Roma Capitale.

Heidelberg Materials, pavimentazione industriale in calcestruzzo i.pro PAVIMIX.

A3.2 i.idro DRAIN ECO CAM® e i.idro DRAIN ECO LOW CARBON®

Le varianti i.idro DRAIN ECO CAM® e i.idro DRAIN ECO LOW CARBON® rappresentano la declinazione più avanzata del calcestruzzo drenante Heidelberg Materials, sviluppata per rispondere in modo integrato alle esigenze di sostenibilità ambientale certificata, mitigazione dell’isola di calore urbana e riduzione dell’impronta carbonica dell’infrastruttura. Entrambe le soluzioni sono classificate nell’Atlante delle pavimentazioni di Roma Capitale tra i Materiali Alternativi (MA), categoria riservata alle soluzioni con prestazioni superiori ai materiali tradizionali in termini di mitigazione climatica e gestione del deflusso idrico.

A3.2.1 Base tecnologica comune: il calcestruzzo drenante i.idro DRAIN

Entrambe le varianti si fondano sulla piattaforma tecnologica di i.idro DRAIN, calcestruzzo a matrice cementizia ad alta porosità interconnessa, con struttura aperta ottenuta attraverso un mix design a basso rapporto acqua/cemento e granulometria degli aggregati lapidei selezionata per massimizzare la percolazione. Le caratteristiche fisico-meccaniche di base comuni alle due varianti ECO sono:

• Porosità aperta: 15–25%, che garantisce una permeabilità all’acqua dell’ordine di 10−² – 10−¹ m/s, circa 100 volte superiore a quella di un terreno naturale non compattato, con assorbimento istantaneo delle precipitazioni anche in condizioni di pioggia intensa (30–60 mm/h);

• Resistenza a compressione: classe C25/30 – C30/37, adeguata per pavimentazioni pedonali, ciclabili e carrabili a basso traffico (categorie di esposizione XC2–XF2 secondo UNI EN 206);

• Solar Reflectance Index (SRI): ≥ 33 nella versione grigia standard, ≥ 46 nella versione bianca (con legante bianco e aggregati chiari), entrambi superiori alla soglia minima CAM di SRI ≥

29 (D.M. 24/11/2025 par. 2.2.2 criterio 3);

• Peso specifico apparente ridotto: γ = 1,8–2,0 t/m³ vs 2,3–2,4 t/m³ del calcestruzzo pieno tradizionale, con vantaggi strutturali nei carichi sul sottofondo e nelle sovrastrutture su terreni cedevoli;

• Finitura superficiale: continua e planare, priva di giunti di dilatazione nelle campiture di dimensioni standard, accessibile ai portatori di disabilità motoria (conformità D.P.R. 503/1996 e D.M. 236/1989), disponibile in versioni pigmentate con ossidi minerali stabili agli agenti atmosferici.

A3.2.2 i.idro DRAIN ECO CAM®: conformità ai Criteri Ambientali Minimi e Green Public Procurement i.idro DRAIN ECO CAM® è la declinazione del calcestruzzo drenante specificamente progettata e certificata per soddisfare integralmente i requisiti ambientali previsti dai Criteri Ambientali Minimi per l’edilizia (DM 24/11/2025 decreto applicazione CAM - Criteri Ambientali Minimi). La conformità ai CAM costituisce oggi un requisito obbligatorio per tutti gli appalti pubblici sopra soglia in materia di lavori e forniture edilizie (art. 57 D.Lgs. 36/2023 – Codice dei Contratti Pubblici), rendendo la disponibilità di una documentazione ambientale verificata e certificata un elemento abilitante e non meramente facoltativo per la partecipazione alle gare.

I requisiti CAM soddisfatti da i.idro DRAIN ECO CAM® riguardano tre ambiti principali del DM 24/11/2025, la cui revisione rispetto al precedente D.M. 256/2022 si è resa necessaria per allineare i criteri al nuovo Codice Appalti, alle più recenti evoluzioni tecnologiche e normative e all’andamento dei mercati.

In particolare, si riporta lo stralcio del D.M. 24/11/2025, paragrafo 2.2.2 “Adattamento ai cambiamenti climatici”, con riferimento al punto 3, lettere a), b) e c).

STRALCIO D.M. 24/11/2025, paragrafo 2.2.2

2.2.2 Adattamento ai cambiamenti climatici

Indicazioni al progettista

Questo criterio si applica a edifici, manufatti e opere ed in particolare: – il comma 1 si applica in caso di nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione, restauro e risanamento conservativo e di manutenzione ordinaria e straordinaria, qualora siano previsti interventi che prevedono la riqualificazione delle aree di pertinenza esterne; - il comma 2 lettera a) si applica in caso di nuova costruzione; – il comma 2 lettera b) si applica in caso di ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione, restauro e risanamento conservativo e di manutenzione straordinaria, qualora siano previsti interventi che prevedono la riqualificazione delle aree di pertinenza esterne;

– il comma 2 lettera c) si applica in caso di interventi di nuova costruzione o riqualificazione di percorsi pedonali, marciapiedi, piazze, cortili, piste ciclabili in area urbana o extraurbana;

– il comma 2 lettera d) si applica a tutti i tipi di intervento; – il comma 3 si applica a tutti i tipi di intervento. In ottemperanza all’articolo 11 dell’Allegato I.7 del Codice, la Relazione di sostenibilità dell’opera include anche la verifica degli eventuali contributi significativi ad almeno uno o più degli obiettivi ambientali definiti nell’ambito dei regolamenti (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio. Si ritiene che l’adattamento ai cambiamenti climatici rappresenti un obiettivo prioritario a cui il progetto deve rispondere, contribuendo mediante strategie adattative alla prevenzione, riduzione e gestione del rischio climatico.

Criterio

1. Il progetto di fattibilità tecnico economica deve includere uno screening del rischio climatico sull’area di intervento, secondo quanto indicato dalle linee guida della COM 373/2021 e dal documento “EU-level technical guidance on adapting buildings to climate change (2023)” che cita metodologie climate vulnerability & risk assessment (CVRA) e prevedere le più adeguate misure di adattamento agli eventuali pericoli climatici attesi. Le misure di adattamento devono essere coerenti con i piani e le strategie di adattamento a livello locale, regionale o nazionale e prendono in considerazione il ricorso a soluzioni basate sulla natura, come i Sustainable Urban Drainage Systems, SuDS, o si basano, per quanto possibile, su infrastrutture blu o verdi. Per la stesura delle strategie di adattamento climatico il progetto può fare riferimento anche agli indicatori “5.1 protezione della salute e del confort termico degli occupanti”, “5.2 rischio di fenomeni metereologici estremi” e “5.3 rischio di eventi idrogeologici” del macroobiettivo “5 Adattamento e resilienza al cambiamento climatico” del framework Level(S). Nel successivo livello progettuale (esecutivo) sono definiti gli interventi da realizzare nonché il piano di manutenzione delle opere di adattamento al clima.

2. Ai fini della creazione di un sistema di drenaggio sostenibile, va assicurata una adeguata presenza di superfici permeabili che garantisca da una parte la ricarica della falda per la tutela delle risorse idriche e dall’altra contribuisca alla mitigazione degli effetti negativi di eventi meteorologici eccezionali. Per superfici permeabili si intendono, ai fini del presente documento, le superfici con un coefficiente di deflusso inferiore a 0,50. Tutte le superfici non edificate permeabili ma che non permettano alle precipitazioni meteoriche di giungere in falda perché confinate da tutti i lati da manufatti impermeabili non possono essere considerate nel calcolo.

A tale scopo, il progetto deve prevedere:

a. una superficie totale permeabile non inferiore al 60% della superficie territoriale di progetto. In particolare, le aree destinate a verde devono essere almeno il 30% della superficie territoriale di progetto;

b. il rifacimento di pavimentazioni esterne impermeabili ammalorate (percorsi pedonali, marciapiedi, piazze, cortili, piste ciclabili; escluse strade e parcheggi), con sostituzione di tali pavimentazioni impermeabili con altre di tipo permeabile, salvo specifiche e puntuali esigenze progettuali e i casi in cui si accerti, nell’ambito delle analisi dello stato di fatto, che le precipitazioni meteoriche non possano giungere in falda, ad esempio per la presenza di parcheggi interrati;

c. la realizzazione di pavimentazioni permeabili ex novo o la sostituzione delle pavimentazioni esistenti con altre di tipo permeabile, escluse strade e parcheggi, nella massima percentuale possibile, salvo i casi in cui si accerti, nell’ambito delle analisi dello stato di fatto, che le precipitazioni meteoriche non possano giungere in falda (ad esempio per la presenza di parcheggi interrati);

d. oltre alla permeabilità, il progetto prevede eventuali altri sistemi di drenaggio necessari alla mitigazione degli effetti negativi dei pericoli climatici attesi, come risultanti dallo screening climatico.

3. Ai fini della riduzione degli effetti negativi dell’isola di calore urbana, inoltre, il progetto prevede soluzioni tali che:

a. per le superfici esterne pavimentate di aree di sosta, parcheggi, piste ciclabili, marciapiedi, piazze e di percorsi pedonali sia previsto l’impiego di soluzioni progettuali che conseguano un indice di riflessione solare (Solar Reflectance Index, SRI) maggiore o uguale a 29. Per le pavimentazioni con elementi in pietra naturale di origine italiana non v’è un valore SRI da rispettare;

b. per le superfici esterne pavimentate destinate a parcheggio sia previsto un ombreggiamento tale che: -almeno il 10% dell’area lorda del parcheggio sia costituita da copertura verde; -il perimetro dell’area sia delimitato da una cintura di verde; -siano inoltre presenti spazi per moto, ciclomotori e rastrelliere per biciclette, rapportati al numero di fruitori potenziali, nonché punti di ricarica per veicoli elettrici ai sensi dell’art.4 del decreto-legge 19 agosto 2005, n. 192, nei casi ricadenti.

c. sulle coperture degli edifici, ad esclusione delle superfici utilizzate per installare attrezzature, volumi tecnici, pannelli fotovoltaici, collettori solari e altri dispositivi, siano previste sistemazioni a verde oppure tetti ventilati o materiali di copertura con un indice SRI di almeno 29 nei casi di pendenza maggiore del 15%, e di almeno 76 per le coperture con pendenza minore o uguale al 15%.

Verifica

La Relazione tecnica di cui al criterio “2.1.1 Relazione CAM di progetto”, riporta lo screening climatico e i suoi esiti, le misure di adattamento da prevedere per mettere in sicurezza l’area di intervento, gli edifici, i manufatti e le opere nonché le previsioni dei piani di adattamento a livello locale, regionale o nazionale, dimostrando la coerenza e conformità delle misure di adattamento previste e illustra in che modo il progetto ha tenuto conto di questo criterio progettuale potendo anche far riferimento alle indicazioni contenute nel Vademecum DNSH di IFEL all’Allegato 2, Indicazioni di supporto per l’analisi del rischio climatico e le soluzioni di adattamento dei progetti PNRR.

La documentazione ambientale a corredo di i.idro DRAIN ECO CAM® comprende la Dichiarazione Ambientale di Prodotto (EPD, Environmental Product Declaration) conforme a ISO 14025:2006 ed EN 15804:2012+A2:2019, che quantifica gli impatti ambientali lungo l’intero ciclo di vita del prodotto (dall’estrazione delle materie prime alla fine vita) e costituisce la base per i punteggi nei protocolli di rating della sostenibilità LEED v4.1 (crediti MR: Building Product Disclosure and Optimization – EPD), GBC Italia, ITACA, DGNB e BREEAM. Questa caratteristica rende i.idro DRAIN ECO CAM® la soluzione di elezione nelle procedure di appalto in regime di Green Public Procurement (GPP) e negli interventi finanziati con fondi europei o PNRR, dove la sostenibilità ambientale documentata è requisito di ammissibilità o criterio premiante nella valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV).

A3.2.3 i.idro DRAIN ECO LOW CARBON®: riduzione dell’impronta carbonica e strategie di decarbonizzazione del mix design

i.idro DRAIN ECO LOW CARBON® rappresenta la risposta di Heidelberg Materials alla crescente domanda di calcestruzzi a ridotta impronta di carbonio (low carbon concrete) per applicazioni di pavimentazione urbana, in linea con gli obiettivi di neutralità climatica al 2050 del Green Deal Europeo e con le strategie di decarbonizzazione del settore del cemento e calcestruzzo (GCCA –Concrete Future: the GCCA 2050 Cement and Concrete Industry Roadmap). La variante si distingue per un approccio sistematico alla riduzione della CO₂ embodied, agendo su più leve del mix design e della filiera produttiva.

Le principali strategie di riduzione delle emissioni di CO₂ incorporate nel mix design di i.idro

DRAIN ECO LOW CARBON® sono:

• Sostituzione parziale del clinker Portland con materiali cementizi supplementari (SCM –Supplementary Cementitious Materials) a bassa impronta carbonica: ceneri volanti (fly ash, residui di combustione del carbone con contenuto di carbonio ≤ 5%), loppa d’alto forno granulata (GGBS – Ground Granulated Blast-Furnace Slag, con emissioni specifiche inferiori del 90% rispetto al clinker), e fumi di silice (silica fume) in proporzioni ottimizzate per mantenere le prestazioni meccaniche e la porosità drenante. Il tasso di sostituzione tipico è del 30–50% in peso rispetto al legante totale, con riduzione della CO₂ embodied del 25–45% rispetto al calcestruzzo con CEM I puro;

• Utilizzo di cementi a basso clinker factor (CEM II/B, CEM III, CEM V conformi a UNI EN 1971:2011) prodotti negli impianti Heidelberg Materials con tecnologie di processo a ridotto

consumo energetico e, ove disponibile, co-processing di combustibili e materie prime alternative (AFR – Alternative Fuels and Raw Materials), in linea con il piano industriale Heidelberg Materials “Sustainability Ambitions 2030”;

• Ottimizzazione del dosaggio di legante attraverso approcci di mix design avanzati (metodo delle curve granulometriche di Fuller-Thompson modificate per calcestruzzi porosi), che massimizzano la resistenza meccanica e la permeabilità riducendo al minimo il contenuto di pasta cementizia, principale vettore delle emissioni di CO₂;

• Impiego preferenziale di aggregati lapidei di provenienza locale o regionale (raggio di approvvigionamento ≤ 300 km), riducendo le emissioni di CO₂ legate al trasporto (scope 3 della filiera), e valorizzazione di aggregati riciclati da demolizione (percentuale variabile in funzione del capitolato e del contesto normativo regionale).

Le prestazioni drenanti e fotometriche di i.idro DRAIN ECO LOW CARBON® sono equivalenti a quelle della versione standard (SRI ≥ 33 grigio, ≥ 46 bianco; k ≥ 10−³ m/s), con l’ulteriore vantaggio di un’impronta di carbonio (PCF – Product Carbon Footprint, calcolata secondo ISO 14067:2018) significativamente ridotta rispetto al calcestruzzo drenante convenzionale, quantificabile indicativamente in una riduzione del 25–45% delle emissioni di CO₂ equivalente per m³ di prodotto (valore puntuale dichiarato nell’EPD di prodotto).

Heidelberg Materials, “Corridoio Verde” di Pescara, intervento di rigenerazione urbana con i calcestruzzi i.pro PAVIMIX e i.idro DRAIN ECO LOW CARBON.

A3.2.4 Stratigrafie di progetto e contesti applicativi

Entrambe le varianti ECO vengono posate in opera dalla business unit specializzata i.build di HM Italia Calcestruzzi SpA, che negli ultimi anni ha realizzato oltre 500 pavimentazioni drenanti in tutta Italia. La stratigrafia funzionale tipica per spazi pedonali e ciclabili in ambito urbano è articolata come segue:

• Strato di usura in i.idro DRAIN ECO CAM® o ECO LOW CARBON®: spessore 10–15 cm per uso pedonale/ciclabile; 15–20 cm per uso carrabile leggero. Finitura superficiale levigata, bocciardata o rigata in funzione dei requisiti di aderenza (norma UNI EN 13036-4 per la valutazione della resistenza allo scivolamento);

• Strato drenante intermedio (ove necessario): aggregato lapideo a granulometria 8–16 mm compattato, spessore 10–20 cm, con funzione di accumulo temporaneo e distribuzione dell’acqua percolante verso il drenaggio profondo o i sistemi di raccolta;

• Geotessile non tessuto: funzione filtrante e separatrice tra strato drenante e sottofondo, permeabilità k ≥ 10−³ m/s, massa areica 150–250 g/m²;

• Sottofondo preparato: compattazione e regolarizzazione del piano di posa; in presenza di terreni a bassa permeabilità naturale (k < 10−⁵ m/s) è previsto un sistema di raccolta e smaltimento controllato delle acque (tubazioni forate drenanti e pozzetti di ispezione), in conformità alle normative locali sugli scarichi in falda.

I principali contesti applicativi di i.idro DRAIN ECO CAM® e i.idro DRAIN ECO LOW CARBON® negli interventi di rigenerazione e riqualificazione urbana includono:

• Piazze, slarghi e spazi pedonali urbani, con particolare attenzione agli ambiti di tutela paesaggistica e storica, dove la disponibilità di finiture colorate e la superficie continua priva di fughe risponde ai requisiti estetici e di accessibilità delle stazioni appaltanti;

• Piste ciclabili e percorsi di mobilità lenta, per i quali la pigmentazione colorata (rosso, verde, bianco) consente la demarcazione delle corsie e la compatibilità cromatica con le infrastrutture limitrofe, con aderenza superficiale adeguata anche in condizioni di bagnato;

• Parchi urbani, giardini pubblici e corridoi verdi, dove la permeabilità del manto è requisito funzionale per la tutela del patrimonio arboreo e la ricarica della falda superficiale, come documentato nelle realizzazioni del Parco Biblioteca degli Alberi di Milano (BAM) e del “Corridoio Verde” di Pescara;

• Aree di sosta, parcheggi e accessi carrabili di media intensità di traffico, dove la resistenza meccanica della classe C30/37 garantisce adeguata durabilità e la superficie drenante riduce il rischio di allagamento nelle aree depresse.

A3.2.5 Quadro normativo di riferimento

La progettazione e la fornitura di i.idro DRAIN ECO CAM® e i.idro DRAIN ECO LOW CARBON® si colloca nel quadro normativo italiano ed europeo seguente:

• UNI EN 206:2016+A1:2017 – Calcestruzzo: specificazione, prestazione, produzione e conformità;

• UNI 11146:2005 – Calcestruzzi drenanti: terminologia, classificazione e requisiti;

• UNI EN 12390-3:2019 – Prove sul calcestruzzo indurito: resistenza a compressione;

• D.M. 24/11/2025 – Criteri Ambientali Minimi (CAM) per l’edilizia: obbligatorietà negli appalti pubblici (artt. 57 e 58 D.Lgs. 36/2023);

• ISO 14025:2006 / EN 15804:2012+A2:2019 – Dichiarazioni ambientali di prodotto (EPD, Tipo III);

• ISO 14067:2018 – Gas a effetto serra: impronta di carbonio dei prodotti (PCF – Product Carbon Footprint);

• ASTM E1980-11 – Standard Practice for Calculating Solar Reflectance Index of Horizontal

and Low-Sloped Opaque Surfaces;

• UNI EN 13036-4 – Caratteristiche superficiali delle strade e delle piste aeroportuali: misurazione dell’attrito superficiale di una superficie.

A4. Prestazioni termiche: evidenze da simulazioni ENVI-MET

Le prestazioni effettive delle pavimentazioni ad alta riflettanza e capacità drenante in scenari urbani reali sono state quantificate mediante simulazioni microclimatiche condotte con il software ENVI-met, utilizzando come file climatico di riferimento i dati di Roma del 23 agosto 2023, tra le giornate più calde registrate nella capitale.

I risultati evidenziano l’efficacia significativa delle pavimentazioni innovative, in particolare se integrate con strategie bioclimatiche di ombreggiamento arboreo. Per la pavimentazione in i.pro PAVIMIX ECO CAM® combinata con alberature, le simulazioni mostrano:

• di giorno: riduzione della temperatura dell’aria (T_air) di 0,3°C e della temperatura superficiale (T_surfaces) di 15,3°C rispetto alla soluzione non integrata con alberature;

• la Temperatura Media Radiante (T_mrt) registra una riduzione di 29,3°C e la Temperatura Fisiologica Equivalente (PET) di 17,2°C, indicatori determinanti per il comfort percepito dagli utenti degli spazi pubblici;

• di notte: la T_air aumenta di soli 0,1°C (effetto di calore latente immagazzinato dalla vegetazione), mentre la T_surfaces si riduce di 0,4°C; T_mrt e PET registrano rispettivamente delta di 2,5°C e 0,7°C.

Tali evidenze confermano la validità di un approccio progettuale sistemico e integrato nella definizione degli spazi pubblici climaticamente resilienti e termicamente confortevoli. La combinazione di materiali ad alta riflettanza, capacità drenante e infrastrutture verdi produce effetti sinergici significativamente superiori all’applicazione delle singole misure in modo isolato.

A5. Quadro economico di riferimento per le pavimentazioni drenanti

L’analisi tecnico-economica delle pavimentazioni continue ad altissima capacità drenante deve considerare non solo i costi diretti di realizzazione, ma anche i benefici economici indiretti derivanti dalla riduzione dei costi di gestione delle acque meteoriche, dall’estensione della vita utile dell’infrastruttura e dalla riduzione dei costi energetici per raffrescamento urbano. Rispetto ai materiali tradizionali, i calcestruzzi drenanti ad alta riflettanza presentano un sovrapprezzo iniziale compreso tra il 15 e il 40% (15–40 €/m²), che tuttavia viene recuperato nel periodo di esercizio attraverso:

• riduzione dei costi di infrastrutture di smaltimento acque meteoriche (risparmio 30–80 €/m³ di volume stoccato), grazie all’infiltrazione diretta in falda;

• estensione del ciclo di manutenzione rispetto all’asfalto tradizionale (+30–50%), con minori interventi di rifacimento superficiale;

• riduzione del fabbisogno energetico per raffrescamento degli edifici prospicienti (10–40% di risparmio), grazie alla minore irradiazione termica delle superfici;

• conformità ai CAM e ai protocolli LEED, GBC, BREEAM, che abilita l’accesso a incentivi e punteggi aggiuntivi nelle procedure di appalto pubblico in regime di Green Public Procurement. Il payback period stimato per le soluzioni di pavimentazione drenante cool si attesta generalmente tra gli 8 e i 15 anni su interventi di scala urbana (piazze, assi stradali), con valori B/C (benefici/costi) compresi tra 1,5 e 3,5 sull’orizzonte temporale di esercizio dell’opera (30–40 anni). Questo quadro economico rende le pavimentazioni continue ad altissima capacità drenante una scelta sostenibile sia sotto il profilo ambientale che sotto quello della gestione del patrimonio

pubblico, confermandone l’inserimento nelle strategie di rigenerazione urbana e nelle politiche di adattamento climatico delle amministrazioni locali.

A6. Analisi dei prezzi: pavimentazioni continue ad altissima capacità drenante

La presente sezione costituisce il complemento tecnico-economico dell’analisi sviluppata nelle sezioni precedenti e risponde all’esigenza di dotare progettisti, stazioni appaltanti e responsabili del procedimento di un quadro di riferimento sui prezzi unitari per la realizzazione di pavimentazioni continue ad altissima capacità drenante negli spazi pubblici urbani. L’analisi è finalizzata a determinare il costo complessivo per metro quadrato dell’intervento, attraverso la scomposizione delle principali componenti economiche: prodotti, risorse umane e noli/attrezzature, con l’applicazione delle percentuali standard di spese generali e utile d’impresa previste nelle analisi prezzi del settore edilizio.

Nota sulla fonte dei dati economici — I dati economici riportati nella presente sezione sono stati elaborati dall’Osservatorio Prezzi per l’Edilizia (OPE) di Legislazione Tecnica sulla base di valori medi di mercato.. © Osservatorio Prezzi per l’Edilizia (OPE) – Legislazione Tecnica S.r.l. — Riproduzione consentita con citazione della fonte.

A6.1 Metodologia e basi di riferimento dell’analisi prezzi

L’analisi prezzi è condotta secondo la metodologia dell’analisi dei prezzi unitari sintetici (AP), in cui il costo totale di ciascuna voce di lavorazione è scomposto nelle componenti elementari: materiali (PR), manodopera (RU), noli e attrezzature (AT), spese generali e utile d’impresa (SG+U). Tutti i prezzi sono espressi in euro (€) per unità di misura indicata, IVA esclusa, riferiti a lavori eseguiti in ambito urbano con normale accessibilità al cantiere. I valori riportati sono da intendersi come prezzi medi orientativi; la variabilità di mercato e le condizioni specifiche di cantiere (modalità di trasporto, dimensione dell’intervento, periodo dell’anno) possono determinare scostamenti del ±10–20% rispetto ai valori indicati.

A6.2 Fattori determinanti il prezzo delle pavimentazioni drenanti

Il prezzo unitario finale di una pavimentazione continua in calcestruzzo drenante è influenzato da una serie di variabili tecniche e logistiche che è necessario considerare nella redazione del computo metrico estimativo:

• Tipo di legante e mix design: il passaggio da CEM I standard a CEM III/B o CEM V (variante LOW CARBON) incide sul costo del legante di circa +5–12 €/m³ di calcestruzzo prodotto, a fronte di una riduzione della CO₂ embodied del 25–45%;

• Pigmentazione superficiale: l’aggiunta di ossidi minerali per la colorazione (rosso, verde, giallo, nero) incide per +3–8 €/m² sul costo di fornitura del calcestruzzo, in funzione del tipo di pigmento e della saturazione del colore richiesta;

• Finitura superficiale: la finitura elicoidale standard ha costo marginale nullo; la rigatura meccanica antidrucciolo aggiunge +1,5–3,0 €/m²; la bocciardatura o il lavaggio in fresco degli aggregati +4–7 €/m²;

• Spessore dello strato di usura: l’incremento da 10 a 15 cm comporta un aumento del volume di calcestruzzo del 50%, con incidenza proporzionale sul costo del materiale e lieve riduzione del costo relativo di posa;

• Dimensione dell’intervento: per superfici < 500 m² si applica generalmente un coefficiente maggiorativo del 15–25% rispetto ai prezzi base (minor efficienza della squadra, costi fissi di cantiere non ammortizzabili);

• Sistema di smaltimento acque: in presenza di terreni con k < 10−⁵ m/s, la necessità di un sistema di raccolta e smaltimento controllato (tubazioni forate, pozzetti, recapito) aggiunge +8–15 €/m² al costo complessivo della stratigrafia.

DETTAGLIO ANALISI

Codice: LT.001 – Pavimentazione CLS Drenante Pedonale spessore 10 cm

Fornitura e posa in opera di pavimentazione pedonabile drenante realizzata con conglomerato cementizio drenante costituito da leganti idraulici cementizi, aggregati lapidei selezionati con granulometria compresa tra 8 e 16 mm e additivi sintetici specifici. Il conglomerato dovrà garantire: resistenza a compressione ≥ 15 Mpa; elevata capacità drenante e traspirante fino a 1000 mm/min; alta percentuale di vuoti interconnessi per favorire il rapido smaltimento delle acque meteoriche. La posa in opera sarà eseguita con mezzi meccanici o manualmente, con successiva compattazione mediante piastra vibrante, rullo di peso ≥ 80 kg o disco costipante, fino al raggiungimento della corretta planarità e densità dello strato. A maturazione iniziale avvenuta, la superficie dovrà essere protetta mediante copertura con teli per un periodo di 5–6 giorni al fine di garantire una corretta stagionatura del conglomerato. La pavimentazione risulterà: calpestabile dopo circa 24 ore; carrabile dopo 6–7 giorni. Il tutto per uno spessore finito di 10 cm, compreso ogni onere per materiali, trasporto, stesa, compattazione, protezione e quant’altro necessario per dare l’opera finita a perfetta regola d’arte.

Codice: LT.002 – Pavimentazione CLS Drenante Carrabile spessore15 cm

Fornitura e posa in opera di pavimentazione carrabile drenante realizzata con conglomerato cementizio drenante costituito da leganti idraulici cementizi, aggregati lapidei selezionati con granulometria compresa tra 8 e 16 mm e additivi sintetici specifici. Il conglomerato dovrà garantire: resistenza a compressione ≥ 15 Mpa; elevata capacità drenante e traspirante fino a 1000 mm/min; alta percentuale di vuoti interconnessi per favorire il rapido smaltimento delle acque meteoriche. La posa in opera sarà eseguita con mezzi meccanici o manualmente, con successiva compattazione mediante piastra vibrante, rullo di peso ≥ 80 kg o disco costipante, fino al raggiungimento della corretta planarità e densità dello strato. A maturazione iniziale avvenuta, la superficie dovrà essere protetta mediante copertura con teli per un periodo di 5–6 giorni al fine di garantire una corretta stagionatura del conglomerato. La pavimentazione risulterà: calpestabile dopo circa 24 ore; carrabile dopo 6–7 giorni. Il tutto per uno spessore finito di 15 cm, compreso ogni onere per materiali, trasporto, stesa, compattazione, protezione e quant’altro necessario per dare l’opera finita a perfetta regola d’arte.

Tipo

Operaio 4° livello -

BIBLIOGRAFIA SCIENTIFICA

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– ISO 9920:2007 – Ergonomics of the thermal environment – Estimation of thermal insulation and water vapour resistance.

–

UNI EN 206:2016+A1:2017 – Calcestruzzo: specificazione, prestazione, produzione e conformità

– UNI 11146:2005 – Calcestruzzi drenanti: terminologia, classificazione e requisiti

– UNI EN 12390-3:2019 – Prove sul calcestruzzo indurito: resistenza a compressione

– UNI 12697-40 – Miscele bituminose: permeabilità (usata per confronto)

– D.M. 23 giugno 2022 – Criteri Ambientali Minimi (CAM) per l’edilizia

– ISO 14025:2006 / EN 15804:2012+A2:2019 – Dichiarazioni ambientali di prodotto (EPD)

– Accordo di Parigi, 2015 – Obiettivo 1,5 °C

– IPCC AR6 Synthesis Report, 2023 – Climate Change

– Copernicus Global Climate Highlights Report, 2024

– Piano Aria e Clima – Comune di Milano, Allegato n. 5

– LEED v4.1 – U.S. Green Building Council

– BREEAM International New Construction, 2016

– Atlante delle pavimentazioni che riducono il surriscaldamento estivo nelle aree urbane Strategia di adattamento climatico - L’Atlante è stato realizzato dal gruppo di ricerca del Dipartimento di Pianificazione Design Tecnologia dell’Architettura della Sapienza  della Professoressa Alessandra Battisti per l’Ufficio Clima di Roma Capitale, 2025. 

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Trasparenza delle risorse pubbliche: COSA PUBBLICARE NELLA SEZIONE

“DATI SUI PAGAMENTI”

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Con il parere del 17 dicembre 2025, ANAC chiarisce che la trasparenza delle risorse pubbliche, attuata attraverso l’art. 4-bis del D.lgs. 33/2013, non si traduce nella pubblicazione indiscriminata di tutti i pagamenti effettuati dall’amministrazione. Restano escluse le spese di personale, anche alla luce della Delibera n. 495/2024, che non amplia l’ambito oggettivo dell’obbligo ma si limita a uniformarne le modalità di rappresentazione.

TRASPARENZA DELLE RISORSE

PUBBLICHE: SIGNIFICATO

L’art. 4-bis del D.lgs. 33/2013 è la disposizione che più direttamente richiama il principio di

trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche. La norma impone alle amministrazioni di pubblicare, in una sezione chiaramente identificabile di “Amministrazione Trasparente”, i dati relativi ai propri pagamenti, rendendoli consultabili per tipologia di spesa, ambito temporale e beneficiari.

Proprio l’ampiezza della formulazione ha alimentato, nel tempo, alcuni dubbi interpretativi. Ci si è chiesti, in particolare, se la trasparenza dei pagamenti dovesse essere intesa in senso generalizzato — come pubblicazione di ogni uscita dell’ente — oppure come obbligo selettivo, funzionale al monitoraggio delle aree

maggiormente esposte al rischio corruttivo. Il parere reso dal Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 17 dicembre 2025 interviene proprio su questo snodo interpretativo, offrendo un chiarimento che si colloca in linea di continuità con le precedenti indicazioni dell’Autorità.

SPESE DEL PERSONALE E “DATI SUI PAGAMENTI”

Il quesito sottoposto ad ANAC muoveva da un’esigenza concreta. Un collaboratore di una Pubblica Amministrazione chiedeva di chiarire le modalità di corretta pubblicazione dei dati sui pagamenti alla luce della Delibera n. 495/2024 e, in particolare, se dovessero essere inclusi nella sezione “Dati sui pagamenti”:

• le retribuzioni del personale dipendente;

• i compensi ai collaboratori a progetto;

• i compensi ai collaboratori titolari di partita IVA.

Il dubbio nasceva dall’introduzione, con la Delibera n. 495/2024, di schemi standardizzati e opzioni vincolate per il popolamento della sezione “Amministrazione Trasparente”, e dalla possibile interpretazione estensiva secondo cui tali schemi avrebbero potuto ampliare il perimetro dell’art. 4-bis.

IL PARERE DI ANAC

Nel ricostruire il quadro normativo, ANAC richiama anzitutto il dato testuale: il comma 3 dell’art. 4-bis stabilisce espressamente che, per le spese in materia di personale, si applicano gli artt. 15-20 del decreto trasparenza. La disciplina delle retribuzioni e dei compensi al personale è dunque oggetto di un regime autonomo, distinto da quello previsto per i “Dati sui pagamenti”.

L’Autorità ricorda inoltre che già con la Delibera n. 1310/2016 aveva chiarito come l’obbligo di pubblicazione non abbia carattere onnicomprensivo. Esso deve riferirsi a specifiche tipologie di spesa, riconducibili alle categorie delle uscite correnti e delle uscite in conto capitale, quali — a titolo esemplificativo — l’ac-

quisto di beni e servizi, i trasferimenti correnti, gli investimenti e i contributi agli investimenti. Restano invece escluse le spese di personale, le movimentazioni di prestiti e le partite di giro. La ratio di tale impostazione è evidente: concentrare la trasparenza sulle tipologie di spesa che presentano una più elevata necessità di monitoraggio, in quanto attinenti ad aree di rischio a rilevanza esterna, come consulenze, enti controllati e contratti pubblici. La trasparenza delle risorse pubbliche, in questa prospettiva, è uno strumento di prevenzione, non un elenco indistinto di tutte le uscite contabili.

LA DELIBERA N. 495/2024 NON AMPLIA

LA PORTATA DELLA NORMA

Il parere del 17 dicembre 2025 chiarisce un punto decisivo: la Delibera n. 495/2024 non modifica il perimetro oggettivo dell’art. 4-bis.

Lo schema dedicato ai “Dati sui pagamenti” riprende le stesse categorie di spesa già individuate nel 2016 e non include la voce “Redditi da lavoro dipendente” del Piano dei conti finanziario, che ricomprende retribuzioni, contributi previdenziali, ritenute e altre componenti del trattamento economico.

Ne consegue che le spese di personale continuano a essere disciplinate dagli artt. 15-20 del D.lgs. 33/2013 e devono trovare collocazione nelle specifiche sottosezioni previste dall’Allegato A (Consulenti e collaboratori, Personale, Performance, Bandi di concorso).

La trasparenza delle risorse pubbliche non coincide, dunque, con la duplicazione delle informazioni in più sezioni, ma con la loro corretta allocazione secondo la logica sistematica del decreto trasparenza.

PAGAMENTI DEGLI INCARICHI DI COLLABORAZIONE

Un passaggio particolarmente significativo del parere riguarda le collaborazioni. ANAC precisa che, qualora un incarico sia contabilmente qualificato come “acquisto di beni o servizi”, esso dovrà essere pubblicato non solo nella sezione “Consulenti e collaboratori”, ma anche

nella sezione “Dati sui pagamenti” per il trimestre di riferimento.

Se, invece, la spesa rientra nella categoria dei redditi da lavoro dipendente, essa resta esclusa dall’ambito dell’art. 4-bis.

Il discrimine non è quindi la natura sostanziale dell’attività svolta, bensì la corretta imputazione nel piano dei conti finanziario. È su questo terreno tecnico-contabile che si gioca, in concreto, l’applicazione dell’obbligo di pubblicazione.

SUGGERIMENTI OPERATIVI

Le indicazioni dell’Autorità hanno ricadute operative tutt’altro che marginali. Anzitutto, evitano un’interpretazione estensiva che avrebbe generato duplicazioni e sovrapposizioni tra diverse sottosezioni di “Amministrazione Trasparente”, con un conseguente aggravio organizzativo e un potenziale disallineamento informativo.

In secondo luogo, richiamano l’esigenza di un coordinamento effettivo tra ufficio finanziario, ufficio del personale e RPCT, affinché la classificazione contabile delle spese sia coerente con

Parere anticorruzione del 17 dicembre 2025 fasc.2025.5006

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gli obblighi di pubblicazione.

Soprattutto, il parere riafferma una concezione sostanziale della trasparenza delle risorse pubbliche: non un accumulo indiscriminato di dati, ma una pubblicazione selettiva e funzionale al controllo diffuso sulle aree più esposte al rischio corruttivo.

In questa prospettiva, la Delibera n. 495/2024 rappresenta uno strumento di standardizzazione e semplificazione, non un ampliamento degli obblighi. La trasparenza resta un presidio di legalità sostanziale, orientato alla prevenzione e alla responsabilizzazione dell’azione amministrativa, non un adempimento meramente formale. 

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Sanzione disciplinare viziata:

L’ORDINE PUÒ RIFORMULARLA IN AUTOTUTELA SENZA VIOLARE IL NE

BIS IN IDEM – SPUNTI OPERATIVI

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

La Corte di cassazione chiarisce che l’organo disciplinare di un Ordine professionale può intervenire in autotutela su una sanzione disciplinare redatta in modo scorretto e adottare un nuovo provvedimento che la sostituisca. Tale riformulazione non integra una doppia sanzione e non viola il principio del ne bis in idem, poiché il nuovo atto si limita a correggere e sostituire quello originario.

IL CASO

La vicenda trae origine da un procedimento disciplinare avviato nei confronti di un professionista da parte dell’organo disciplinare territoriale dell’Ordine di appartenenza. All’esito del procedimento, il Consiglio di disciplina territoriale aveva adottato una sanzione disciplinare nei confronti dell’iscritto. Successivamente, tuttavia, è emerso che il provvedi-

mento risultava redatto in modo non corretto, presentando carenze sotto il profilo formale e motivazionale tali da comprometterne la solidità giuridica.

Per ovviare a tali criticità, l’organo disciplinare ha esercitato il potere di autotutela, procedendo a riformulare la decisione disciplinare mediante l’adozione di un nuovo provvedimento che sostituiva quello originario.

Il professionista sanzionato ha impugnato l’atto sostenendo che l’adozione di una seconda decisione disciplinare integrasse una violazione del principio del ne bis in idem, cioè il divieto di essere giudicati o sanzionati due volte per lo stesso fatto.

La controversia ha seguito il percorso tipico del contenzioso disciplinare degli Ordini professionali con ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie

(CCEPS) e, successivamente, il ricorso per cassazione, nel quale è stata posta la questione della legittimità dell’intervento in autotutela.

LA POSIZIONE DELLA CASSAZIONE

La Corte di cassazione (Sez. II sentenza n. 1172 del 17 gennaio 2023) ha ritenuto infondata la censura del ricorrente.

Secondo i giudici di legittimità, la riformulazione della sanzione disciplinare non costituisce un nuovo e autonomo esercizio del potere disciplinare, ma rappresenta un intervento correttivo sull’atto originario, finalizzato a eliminarne i vizi. Il nuovo provvedimento non si aggiunge al precedente, ma lo sostituisce, mantenendo la continuità del procedimento disciplinare. In questa prospettiva, la Corte chiarisce che il principio del ne bis in idem non viene in rilievo, poiché tale principio presuppone l’esistenza di due distinte decisioni sanzionatorie autonome sul medesimo fatto. Nel caso esaminato, invece, il secondo provvedimento costituisce semplicemente la riformulazione dell’atto originario. L’intervento dell’organo disciplinare si configura dunque come legittimo esercizio del potere di autotutela, volto a garantire la correttezza e la validità del provvedimento disciplinare.

AUTOTUTELA DISCIPLINARE:

MODALITÀ E LIMITI

La pronuncia offre l’occasione per precisare come possa essere esercitato il potere di autotutela nell’ambito dei procedimenti disciplinari degli Ordini professionali. Quando un provvedimento disciplinare risulta viziato sotto il profilo formale, procedurale o motivazionale, l’organo che lo ha adottato può intervenire per annullarlo o sostituirlo con un nuovo atto correttamente motivato. Affinché tale intervento sia legittimo, occorre tuttavia rispettare alcune condizioni:

• l’autotutela deve essere esercitata dallo stesso organo che ha adottato il provvedimento originario;

• il nuovo atto deve esplicitare le ragioni dell’intervento correttivo, evidenziando i vizi del provvedimento precedente;

• il secondo provvedimento deve sostituire integralmente il primo, evitando sovrapposizioni o duplicazioni di effetti sanzionatori;

• devono essere comunque rispettate le garanzie procedimentali dell’incolpato, inclusa la possibilità di impugnazione del nuovo atto.

In questa prospettiva, l’autotutela non rappresenta una riapertura arbitraria del procedimento disciplinare, ma uno strumento di correzione interna dell’atto amministrativo, finalizzato a garantire la legittimità e la correttezza della decisione disciplinare.

IL PRINCIPIO DI DIRITTO E GLI EFFETTI PER GLI ORDINI PROFESSIONALI

Dalla decisione emerge un principio di particolare rilievo per il sistema disciplinare degli Ordini professionali: l’organo disciplinare costituito presso l’ordine o collegio professionale può esercitare il potere di autotutela su una sanzione disciplinare viziata, adottando un nuovo provvedimento che sostituisca quello originario, senza che ciò integri violazione del principio del ne bis in idem. Il nuovo atto rappresenta infatti la corretta riformulazione del precedente e non una seconda sanzione per il medesimo fatto.

La pronuncia è molto interessante sotto il profilo operativo dei consigli di disciplina, commissioni etiche, commissioni d’albo.

Da un lato, viene riconosciuta la possibilità di correggere tempestivamente provvedimenti disciplinari redatti in modo non adeguato, evitando che errori formali o motivazionali determinino l’annullamento della sanzione.

Dall’altro lato, la decisione chiarisce che l’esercizio dell’autotutela non comporta automaticamente il rischio di violare il divieto di doppia sanzione.

Per gli organi disciplinari ciò significa poter intervenire per sanare i vizi dell’atto, assicurando al tempo stesso la legittimità del procedimento disciplinare e il rispetto delle garanzie dell’incolpato. 

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Responsabile del Servizio Urbanistica e Presidenza dell’Ordine professionale: ANAC ESCLUDE IL CONFLITTO “STRUTTURALE”

Con il parere del 10 febbraio 2026 (fasc. 362/2026), ANAC ha chiarito che non si configura automaticamente un conflitto di interessi strutturale tra l’incarico di Responsabile del Servizio Urbanistica di un Comune e la carica di

Presidente dell’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori della Provincia. Resta tuttavia fermo l’obbligo di valutare, caso per caso, le situazioni concrete che possano richiedere l’astensione.

LA RICHIESTA DI PARERE

Il RPCT di un Comune ha chiesto all’Autorità di pronunciarsi sulla possibile sussistenza di un conflitto di interessi tra l’incarico di Responsabile del Settore Urbanistica dell’ente e la carica elettiva di Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Architetti PPC della medesima Provincia. Il dubbio prospettato riguardava l’eventuale esistenza di un conflitto “strutturale”, vale a dire di una interferenza permanente tra le due funzioni, tale da compromettere in modo sistematico l’imparzialità dell’azione amministrativa.

IL

QUADRO NORMATIVO: CONFLITTO DI INTERESSI, INCOMPATIBILITÀ E CONFLITTO STRUTTURALE

Nell’esaminare la questione, ANAC procede preliminarmente a una ricostruzione sistematica dell’istituto.

Nel nostro ordinamento non esiste una definizione generale e unitaria di conflitto di interessi. La giurisprudenza amministrativa lo individua nella situazione in cui un soggetto chiamato ad assumere decisioni imparziali si trovi – anche solo potenzialmente – in una posizione di contrasto tra l’interesse pubblico affidatogli e un proprio interesse personale o professionale. La disciplina positiva trova il suo fondamento nell’art. 6-bis della legge 241/1990 e negli artt. 7 e 14 del D.P.R. 62/2013, che regolano obblighi dichiarativi e doveri di astensione. È in questo contesto che si colloca la nozione di conflitto di interessi “strutturale”, elaborata da ANAC nel PNA 2019 (Delibera n. 1064/2019, Parte III), che può ricorrere “nei casi in cui il conferimento di una carica nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato regolati, finanziati e in controllo pubblico sia formalmente in linea con le disposizioni del d.lgs. n. 39/2013 e tuttavia configuri una situazione di conflitto di interessi non limitata a una tipologia di atti o procedimenti, ma generalizzata e permanente, cd. strutturale, in relazione alle posizioni ricoperte e alle funzioni attribuite. In altri termi-

ni, l’imparzialità nell’espletamento dell’attività amministrativa potrebbe essere pregiudicata in modo sistematico da interessi personali o professionali derivanti dall’assunzione di un incarico, pur compatibile ai sensi del D.lgs. 39/2013.”

Il conflitto strutturale, dunque, non riguarda il singolo procedimento, ma la posizione in sé, quando questa genera una interferenza sistemica e permanente tra funzioni.

LE VALUTAZIONI DI ANAC

Applicando tali coordinate al caso concreto, ANAC esclude la configurabilità di un conflitto strutturale.

In primo luogo, non emerge un interesse “privato” in senso proprio contrapposto all’interesse pubblico: entrambi gli incarichi sono svolti presso enti pubblici, il Comune e l’Ordine professionale (ente pubblico non economico).

In secondo luogo, la doppia funzione esercitata dal medesimo soggetto non determina di per sé una interferenza continuativa e sistematica tra i due ruoli. Le attività dell’Ordine non coincidono necessariamente con quelle del Settore Urbanistica e possono esplicarsi anche in ambiti territoriali diversi.

Ne deriva che non si configura una compromissione permanente dell’imparzialità. L’Autorità conclude, pertanto, che l’attività del Responsabile del Settore Urbanistica non appare sistematicamente connessa allo specifico incarico svolto all’interno dell’Ordine, né a un interesse personale privato.

LE POSSIBILI SITUAZIONI DI CONFLITTO IN CONCRETO

Escluso il conflitto strutturale, ANAC richiama tuttavia la necessità di vigilare sulle singole situazioni.

L’Ordine, ai sensi dell’art. 37 del R.D. 23 ottobre 1925 n. 2537, può esprimere pareri alle pubbliche amministrazioni su materie attinenti alla professione. Possono dunque verificarsi ipotesi in cui il Responsabile Urbanistica sia coinvolto nella predisposizione di atti diretti all’Ordine oppure, in qualità di Presidente dell’Ordine, sia chiamato a esprimere valutazioni su questioni direttamente riconducibili all’attività del settore comunale.

In tali circostanze può emergere un conflitto, anche solo potenziale, che impone l’astensione. L’art. 7 del D.P.R. 62/2013 – applicabile in quanto compatibile anche ai componenti del Consiglio dell’Ordine – prevede infatti l’obbligo di astensione quando siano coinvolti enti di cui il soggetto sia amministratore o dirigente, nonché “in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza”.

IL PARERE E LE INDICAZIONI

OPERATIVE

Il parere assume una posizione netta: la coincidenza tra incarico dirigenziale comunale e carica elettiva nell’Ordine non integra automaticamente una situazione di incompatibilità né un conflitto strutturale.

Parere anticorruzione del 10 febbraio 2026 fasc.362.2026

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È invece necessaria una valutazione sostanziale dell’eventuale interferenza sistematica tra funzioni. Nei casi concreti di sovrapposizione procedimentale deve essere applicato con rigore l’obbligo di astensione, assicurando tracciabilità delle dichiarazioni rese e delle decisioni assunte.

Sul piano organizzativo, ciò si traduce nell’opportunità per gli RPCT e per le amministrazioni di disciplinare tali situazioni nel PTPCT/PIAO, prevedendo obblighi dichiarativi preventivi e procedure interne di gestione del conflitto, chiarendo che la coincidenza di ruoli è in sé legittima e ammissibile, salvo che si determini una situazione di opacità o di sovrapposizione – anche solo potenziale – di interessi.

Il parere riveste particolare rilievo per gli Ordini delle professioni tecniche, poiché supera un dubbio interpretativo radicato e riafferma un principio di equilibrio: nessun automatismo, ma verifica concreta e proporzionata alla luce dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento. 

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Amministrazione Trasparente e iperlink ex art. 9: LIMITI, RESPONSABILITÀ E

RAPPORTO CON IL WEB SCRAPING

SECONDO ANAC

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Con il parere del 10 febbraio 2026, ANAC interviene sulle corrette modalità di pubblicazione nella sezione “Amministrazione Trasparente”, soffermandosi sulla legittimità dell’uso dei collegamenti ipertestuali, sulle responsabilità dell’ente e sulla compatibilità con le misure di contrasto al web scraping. Il contributo sintetizza gli orientamenti dell’Autorità e propone indicazioni operative di diretto interesse per RPCT, responsabili della trasparenza e strutture chiamate a garantire qualità, accessibilità e governance del dato pubblico.

VALIDITÀ DELLA “PUBBLICAZIONE PER RINVIO”

Il parere trae origine da una richiesta volta a chiarire se e a quali condizioni l’obbligo di pubblicazione previsto dal d.lgs. 33/2013 possa essere assolto non mediante caricamento diretto del documento nella sezione “Amministrazione Trasparente” (AT), ma attraverso un collegamento ipertestuale ad altra sezione o ad altro sito. Il tema di fondo è la validità del modello della “pubblicazione per rinvio”: se cioè il link possa considerarsi modalità pienamente equipollente alla pubblicazione diretta, senza compromettere i principi di trasparenza, qualità del dato, responsabilità amministrativa e accessibilità totale. In termini più analitici, è stato chiesto ad ANAC di chiarire:

1. Validità e responsabilità della pubblica-

zione tramite link, ovvero se un documento accessibile dalla sezione “Amministrazione Trasparente” tramite collegamento ipertestuale – soprattutto quando collocato su piattaforme o siti diversi dal portale istituzionale – sia idoneo ad assolvere l’obbligo di pubblicazione e quali garanzie debbano essere assicurate in termini di certezza della provenienza, integrità e immodificabilità del contenuto, piena responsabilità dell’amministrazione;

2. Rispetto dei tempi di pubblicazione e delle regole di conservazione, ovvero se sia possibile limitare o vietare l’uso dei link nella sezione AT e, soprattutto, come garantire –in caso di pubblicazione mediante rinvio

– il rispetto dei periodi obbligatori di pubblicazione, delle regole sul massimario di conservazione e scarto, delle tempistiche di aggiornamento previste dalla normativa sulla trasparenza;

3. Ambito oggettivo del rinvio: solo sito istituzionale o anche portali esterni, ovvero se il riferimento dell’art. 9 del d.lgs. 33/2013 al “sito” debba intendersi limitato al portale istituzionale dell’ente oppure possa estendersi anche a sezioni tematiche, banche dati dedicate, portali di altri enti o domini differenti e, in tali ipotesi, quali cautele siano necessarie per garantire unicità, integrità e conformità all’originale dei documenti;

4. Trasparenza e web scraping, ovvero come coordinare l’obbligo di pubblicazione in formato aperto e pienamente accessibile – comprensivo della possibilità di indicizzazione e ricerca sistematica – con le strategie di prevenzione del web scraping non autorizzato richiamate dal Garante privacy nel Provvedimento n. 329/2024, e se siano ammissibili soluzioni tecniche idonee a limitare l’estrazione massiva dei dati.

IL PARERE ANAC: IPERLINK LEGITTIMO E RESPONSABILITÀ DELL’ENTE

Nel parere del 10 febbraio 2026 ANAC fornisce indicazioni chiare e sistematiche, come di seguito indicate.

• Il collegamento ipertestuale è modalità legittima di pubblicazione – Ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. 33/2013, la pubblicazione nella sezione “Amministrazione Trasparente” può essere sostituita da un collegamento ipertestuale alla sezione del sito in cui dati e documenti sono già presenti, anche al fine di evitare duplicazioni. È ammesso anche il rinvio a siti web diversi da quello istituzionale, purché siano rispettati i requisiti di qualità del dato di cui all’art. 6 del d.lgs. 33/2013: integrità, aggiornamento, completezza, tempestività, semplicità

di consultazione, comprensibilità, omogeneità, facile accessibilità, conformità all’originale, indicazione della provenienza e riutilizzabilità. Il link, dunque, è strumento tecnico di adempimento e non forma attenuata di pubblicazione. Tuttavia, la responsabilità resta integralmente in capo all’amministrazione: l’ente deve verificare stabilità, correttezza e qualità dei contenuti cui rinvia.

• Accessibilità diretta: nessuna operazione aggiuntiva per l’utente – Richiamando l’Allegato B) al d.lgs. 33/2013, ANAC ribadisce un principio fondamentale: l’utente deve poter accedere ai contenuti di interesse dalla sezione AT senza dover effettuare operazioni ulteriori .Ne consegue che il collegamento deve essere diretto e puntuale, non sono ammissibili autenticazioni, registrazioni o passaggi intermedi, il percorso di accesso deve essere semplice, immediato e pienamente fruibile. La trasparenza digitale, infatti, non tollera ostacoli tecnici che ne svuotino la funzione conoscitiva.

• Web scraping e indicizzazione: non sono ammesse barriere tecniche – Particolarmente rilevante è il chiarimento sul rapporto tra trasparenza e misure di contrasto al web scraping. ANAC afferma che, alla luce degli artt. 7, 7-bis e 9 del d.lgs. 33/2013 non è possibile introdurre soluzioni tecniche che impediscano la ricerca all’interno della sezione AT, non è consentito ostacolare l’indicizzazione da parte dei motori di ricerca, non sono ammissibili sistemi volti a impedire attività di ricerca sistematica sui siti, anche tramite strumenti automatizzati. Il principio di accessibilità totale e di pubblicazione in formato aperto non può essere compresso mediante filtri o barriere tecniche. L’Autorità richiama, inoltre, il Provvedimento del Garante privacy n. 329 del 20 maggio 2024, che fa espressamente salvi gli obblighi di pubblicazione per finalità di trasparenza. La tutela dei dati per-

sonali -come indicato dall’Autorità- deve essere garantita “a monte”, attraverso la corretta selezione dei dati da pubblicare, l’oscuramento di quelli eccedenti o non pertinenti, il rigoroso rispetto dei principi di minimizzazione, proporzionalità e limitazione delle finalità. Il link non può diventare uno strumento per limitare surrettiziamente l’accessibilità dei contenuti.

• Il richiamo al PNA 2025 – Nella parte finale del parere, ANAC rinvia alla parte speciale “Trasparenza – analisi criticità Sezione AT” del PNA 2025 (Delibera n. 19 del 28 gennaio 2026), che dedica specifica attenzione all’accessibilità, alla struttura e al monitoraggio della sezione “Amministrazione Trasparente”.

SPUNTI OPERATIVI PER RPCT E RESPONSABILI DELLA TRASPARENZA

Il parere ANAC chiarisce che l’utilizzo del collegamento ipertestuale nella sezione “Amministrazione Trasparente” non costituisce una modalità semplificata o attenuata di adempimento, ma una forma pienamente equipollente alla pubblicazione diretta, con conseguente permanenza della responsabilità in capo all’ente. Ne deriva l’esigenza di un presidio organizzativo consapevole e strutturato.

1. In primo luogo, appare opportuno procedere a una ricognizione sistematica dei collegamenti presenti nella sezione AT, verificandone nel tempo stabilità, correttezza, coerenza rispetto al contenuto richiamato e aggiornamento in relazione ai termini di pubblicazione previsti dalla normativa. La verifica dovrebbe essere periodica e tracciabile, così da dimostrare l’effettivo controllo sull’adempimento.

2. In secondo luogo, l’utilizzo dei link dovrebbe essere disciplinato mediante regole interne chiare, che individuino criteri di scelta tra pubblicazione diretta e rinvio, modalità di verifica preventiva dei siti

Parere trasparenza del 10 febbraio 2026 fasc.3917.2025

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esterni e responsabilità degli uffici competenti. La “pubblicazione per rinvio” deve infatti inserirsi in un quadro organizzativo formalizzato e non essere rimessa a prassi occasionali.

3. Sul piano tecnico, occorre garantire che la sezione “Amministrazione Trasparente” resti pienamente accessibile e indicizzabile, evitando soluzioni che ostacolino la ricerca interna o l’indicizzazione da parte dei motori di ricerca. Le esigenze di sicurezza informatica o di contenimento del web scraping non possono tradursi in barriere incompatibili con il principio di accessibilità totale sancito dal d.lgs. 33/2013.

4. La tutela dei dati personali deve, pertanto, essere assicurata nella fase antecedente alla pubblicazione, attraverso un’attenta selezione delle informazioni, l’oscuramento dei dati eccedenti e il rispetto dei principi di minimizzazione e proporzionalità, anche in coordinamento con il RPD/DPO nei casi più delicati.

5. Infine, la gestione della sezione AT e il monitoraggio dei collegamenti ipertestuali dovrebbero essere ricondotti espressamente tra le misure organizzative di prevenzione del rischio corruttivo, in coerenza con il PNA 2025. La trasparenza digitale, infatti, non rappresenta un adempimento meramente formale, ma un presidio strutturale di accountability e di corretta governance del dato pubblico. 

BLUMATICA PITAGORA 9.0: IL SOFTWARE

GRATUITO SI EVOLVE PER SEMPLIFICARE

ANCORA DI PIÙ COMPUTO METRICO E CONTABILITÀ LAVORI

L’aggiornamento introduce un nuovo motore di stampa, la gestione unificata del Libretto delle Misure e una nuova logica di definizione dei prezzi di contratto con computo collegato.

Nel lavoro quotidiano di progettisti, tecnici e imprese, il valore di un software di computo metrico e contabilità dei lavori non si misura solo nella ricchezza delle funzioni, ma nella sua capacità di rendere più semplice, coerente e controllabile l’intero processo. È in questa direzione che si colloca Blumatica Pitagora 9.0, l’aggiornamento che rafforza una piattaforma già consolidata e ne migliora in modo tangibile l’efficienza operativa. Rilasciato il 24 febbraio 2026, l’update introduce novità che incidono

Via Carlo Mattiello 1, 84098 Pontecagnano Faiano (SA)

Tel: 089.848601 - Fax: 089.848741

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direttamente sulla produzione degli elaborati, sulla gestione delle misure e sull’organizzazione della contabilità contrattuale.

UN NUOVO MOTORE DI STAMPA PER UNA DOCUMENTAZIONE PIÙ INTEGRATA

Tra le novità più rilevanti dell’aggiornamento 9.0 spicca il nuovo motore di stampa. Le stampe vengono ora generate automaticamente e archiviate all’interno del file, senza la necessità di gestioni esterne, con possibilità di per-

sonalizzazione in tempo reale ed esportazione in PDF, RTF, DOCX, XLSX e HTML. È un passaggio importante perché rende più ordinata e immediata la produzione documentale, semplificando il controllo degli elaborati e la loro condivisione nei diversi contesti professionali e amministrativi.

LIBRETTO DELLE MISURE UNIFICATO:

PIÙ CONTINUITÀ TRA VOCI A MISURA

E VOCI A CORPO

Un altro elemento qualificante della versione 9.0 è la gestione unica del Libretto delle Misure. Le voci a misura e le voci a corpo vengono trattate congiuntamente in un unico ambiente, con un’impostazione lineare rispetto alla frammentazione tradizionale. Per il tecnico, questo significa maggiore continuità operativa, meno passaggi ridondanti e una lettura più chiara dell’avanzamento contabile, con evidenti vantaggi sia nella fase di registrazione sia in quella di verifica.

PREZZI DI CONTRATTO CON COMPUTO

COLLEGATO: PIÙ FLESSIBILITÀ E CONTROLLO

L’aggiornamento 9.0 interviene in modo deciso anche sulla gestione dei prezzi di contratto,

che possono ora essere definiti con il supporto di un computo metrico estimativo direttamente associato. Il contratto resta così in sincronizzazione continua con la contabilità lavori, ma con una flessibilità molto più ampia: non è più obbligatorio avere nel file il computo di progetto, perché il computo può essere elaborato anche direttamente all’interno dei prezzi di contratto, mantenendo comunque la possibilità di importazione da altri file o dal formato XPWE. È una novità che amplia la libertà operativa senza sacrificare coerenza e tracciabilità del dato.

UN SOFTWARE COMPLETO PER LAVORI

PUBBLICI E PRIVATI

Al di là della release 9.0, Blumatica Pitagora si conferma la soluzione completa per la redazione del computo metrico e la gestione della contabilità lavori, in ambito pubblico e privato. Il software è presentato da Blumatica come completamente gratuito, attivo a tempo indeterminato in tutte le sue funzionalità, con inclusi tutti i prezzari d’Italia sempre aggiornati. A questo si aggiunge la compatibilità con il formato XPWE, elemento che favorisce l’interoperabilità con altri applicativi e rende più sempli-

ce l’importazione di computi già sviluppati in ambienti differenti.

DALLA

STIMA INIZIALE AGLI ATTI CONTABILI IN UN UNICO FLUSSO

Uno dei punti di forza di Blumatica Pitagora

è la possibilità di gestire in un unico file tutto l’iter contabile: computi di progetto, prezzi di contratto, varianti, revisioni prezzi e atti contabili. Il software consente inoltre di produrre stampe di progetto e gli atti contabili in modo immediato, di confrontare quantità di progetto e quantità contabilizzate in fase di SAL, e di governare l’evoluzione economica dell’appalto mantenendo sotto controllo le revisioni e le variazioni in corso d’opera. In questa logica, Pitagora non è solo uno strumento di computo, ma una vera piattaforma di gestione tecnico-contabile del lavoro.

PREZZARI GRATUITI E AGGIORNAMENTO NORMATIVO COME VALORE OPERATIVO

Per chi lavora su appalti e interventi edilizi, disponibilità dei prezzari e aggiornamento legislativo non sono aspetti accessori, ma condizioni essenziali di efficienza. Blumatica Pitagora mette a disposizione tutti i prezzari ufficiali italiani gratuitamente e risulta aggiornato anche al correttivo appalti del D. Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, relativo al codice dei contratti pubblici. Questo consente al professionista di operare su una base sempre allineata al quadro di riferimento, riducendo tempi di ricerca, rischi di disallineamento e necessità di aggiornamenti manuali.

UN ECOSISTEMA CHE SI ESTENDE ANCHE AI BONUS FISCALI

Il valore di Blumatica Pitagora si rafforza ulteriormente all’interno dell’ecosistema Blumatica. In particolare, Blumatica Contabilità

Bonus Fiscali, modulo opzionale che richiede l’installazione di Pitagora, estende la gestione del computo e della contabilità al calcolo delle detrazioni fiscali, con funzioni dedicate a bonus applicabili, massimali di spesa, WBS specifiche, SAL e computi conformi alle esigenze documentali del settore. Il software risulta aggiornato alla Legge di Bilancio 2026 e, secondo quanto riportato da Blumatica, per il 2026 conferma le aliquote 50% e 36% per i bonus casa, mentre non risultano prorogati il Superbonus con aliquota residua 65% e il bonus barriere architettoniche al 75%.

UNA SOLUZIONE CHE UNISCE ACCESSIBILITÀ, COMPLETEZZA E INNOVAZIONE

Con l’aggiornamento 9.0, Blumatica Pitagora compie un passo ulteriore verso una gestione ancora più integrata e moderna del computo metrico e della contabilità lavori. Il nuovo motore di stampa, il libretto delle misure unificato e i prezzi di contratto con computo collegato non sono semplici aggiunte funzionali, ma miglioramenti che incidono sulla qualità del lavoro quotidiano. Insieme alla gratuità della piattaforma, alla disponibilità dei prezzari e all’integrazione con i moduli dedicati ai bonus fiscali, queste caratteristiche rendono Blumatica Pitagora una proposta particolarmente interessante per i professionisti che cercano uno strumento completo, aggiornato e realmente operativo.

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Tutorial: DALLA NUVOLA DI PUNTI AL MODELLO BIM NELLA PRATICA

Il corso online gratuito analizza il processo Scan-to-BIM dai rilievi con il laser scanner alle procedure innovative per la trasformazione delle nuvole di punti in modelli 3D, spiegando le tecniche avanzate che accelerano la generazione di modelli BIM.

L’uso delle apparecchiature laser scanner è sempre più diffuso, ma per ottenere un flusso di lavoro efficiente, devi comprendere come gestire e manipolare la grande quantità di dati della nuvola di punti. Questo corso spiega il processo Scan-to-BIM, a partire dai rilievi effettuati con il laser scanner fino alle procedure per la trasformazione delle nuvole di punti in modelli 3D. Nelle 15 lezioni vengono esaminate le fasi del processo, dall’acquisizione dei dati tramite laser scanner alla creazione delle nuvole di punti, approfondendo le diverse procedure utilizzate per l’estrazione delle informazioni e degli elementi chiave per la creazione rapida e quasi automatica di modelli BIM 3D dettagliati.

DETTAGLI DELL’INCONTRO

‣ Accesso gratuito al corso on demand, previa registrazione.

‣ Relatore: Massimo Cavagna, Responsabile Area Tecnica ALLPLAN Italia.

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INTERVENTO DI MIGLIORAMENTO SISMICO E MITIGAZIONE DEL RISCHIO LIQUEFAZIONE

MEDIANTE INIEZIONE DI RESINE

Il caso della Scuola Primaria A. Diaz di San Martino di Lupari (PD), rappresenta un esempio concreto dell’efficacia delle soluzioni GEOSEC per la mitigazione del rischio liquefazione dei terreni mediante iniezioni di speciali resine eco compatibili.

L’edificio oggetto dell’intervento è composto da due corpi di fabbrica costruiti in periodi diversi. Il primo, più datato, si trova a sud ed è di forma rettangolare. Quest’ultimo ospita le aule e la mensa scolastica e si sviluppa su due piani fuori terra più un ulteriore piano seminterrato. Il secondo corpo, più recente, ha una pianta quasi quadrata con la facciata nord curva, si articola su due livelli e accoglie una sala polifunzionale e alcune aule destinate alla didattica.

L’intervento di mitigazione del rischio liquefazione la struttura più vecchia.

Le analisi preliminari hanno evidenziato un rischio di liquefazione del terreno, con possibili effetti in caso di terremoti di magnitudo superiore a 5. Per questo, è stato raccomandato un consolidamento del suolo o un trasferimento dei carichi su strati di terreno non soggetti a liquefazione.

L’intervento si è articolato in tre ambiti principali:

• Miglioramento strutturale, per adeguare l’edificio ai requisiti antisismici.

• Riqualificazione energetica, per migliorare l’efficienza dell’edificio.

• Intervento specifico sul terreno, mirato alla riduzione del rischio liquefazione attraverso la tecnologia LIQUEMIT®. Questo sistema

GEOSEC S.r.L.

prevede l’iniezione di speciali resine espandenti, che migliorano le caratteristiche meccaniche del terreno nelle zone interessate dal fenomeno.

INDAGINI PRELIMINARI.

Dal punto di vista geografico l’area di studio si colloca nel centro abitato della località Borghetto di San Martino di Lupari, ad una quota media di 30 m s.l.m. Preliminarmente sono state eseguite alcune prove penetrometriche statiche con penetrometri pagani TG 73-200. I risultati hanno rivelato una stratigrafia composta da un terreno di riporto argilloso, con presenza di limo, ghiaia e tratti sabbiosi, distribuito fino a una profondità compresa tra 80 cm e 8,6 m dal p.c.

Via Mercalli, 2A - 43122 Parma (PR) - Tel. 0521.334302 - 0521.339323 - Fax. 0521.804772 www.geosec.it - info@geosec.it

Successivamente GEOSEC ha supportato il progettista nell’analisi del rischio di liquefazione del terreno, tenendo in considerazione i seguenti criteri:

1. La probabilità di terremoti con magnitudo pari o superiore a 5.

2. Un’accelerazione massima al suolo superiore a 0,1g in condizioni di campo libero.

3. La presenza della falda acquifera a meno di 15 metri di profondità rispetto al piano campagna, in aree pianeggianti con fondazioni superficiali.

4. Terreni costituiti da sabbie poco coesive, con valori di resistenza alla penetrazione inferiori alle soglie stabilite dai test SPT (Standard Penetration Test) e CPT (Cone Penetration Test).

5. Una distribuzione granulometrica che rientra nei limiti indicati dalle normative di riferimento.

Nel caso in esame, i primi tre criteri sono risultati soddisfatti: la magnitudo attesa era di circa 5,12 mentre la falda era prossima alla superficie, infine l’accelerazione massima prevista per lo stato limite di salvaguardia della vita era di 0,176g. Di conseguenza, si è resa necessaria un’analisi del rischio liquefazione del terreno. L’indagine, condotta secondo i metodi di Boulanger & Idriss (2014), Idriss & Boulanger (2008) e Robertson & Wride (1998), ha evidenziato un fattore di sicurezza inferiore a 1 e un potenziale di liquefazione del terreno definito basso (LPI tra 0 e 1) in diversi strati del terreno indagato. In particolare, l’analisi preliminare ha individuato la presenza di strati potenzialmente liquefacibili tra 2,5 e 7,5 metri di profondità dal p.c.

Considerando il rischio che terremoti di magnitudo superiore a 5 possano innescare fenomeni di liquefazione del terreno, si è deciso di intervenire con un consolidamento mirato nelle aree considerate più vulnerabili.

L’INTERVENTO GEOSEC.

Per ridurre il rischio di liquefazione del terreno, GEOSEC ha sviluppato una tecnologia propria e brevettata basata su iniezioni di una

speciale resina consolidante. Questo metodo consente di consolidare i terreni a rischio liquefazione in modo rapido, sicuro ed efficace. I test condotti in Emilia-Romagna su diversi siti colpiti dal sisma del 2012, e sottoposti alla valutazione del Servizio Geologico Sismico della Regione, hanno dimostrato un notevole incremento del fattore di sicurezza Fs, talvolta migliorato ad un valore superiore al triplo dei valori di riferimento normativi. Questa tecnologia ha segnato un importante passo avanti rispetto alle tradizionali soluzioni mediante iniezioni di cemento ad alta pressione, fino ad allora lo standard per il consolidamento dei terreni liquefacibili.

Nel caso della Scuola A. Diaz di San Martino di Lupari, l’intervento con tecnologia LIQUEMIT® ha interessato i volumi di terreno tra -2,5 e -7,5 metri dal piano campagna, coprendo l’intera impronta fondale dell’edificio. Le modalità di esecuzione hanno seguito le stesse specifiche del campo prova pre-intervento, con iniezioni fino a 7,5 metri di profondità e miglioramenti osservati anche in strati più superficiali. Successivamente all’intervento, è stata condotta una nuova verifica del rischio di liquefazione utilizzando il “metodo di Robertson e Wride”. L’analisi ha considerato un evento sismico di magnitudo 5,12 sulla scala Richter e un’accelerazione di picco stimata in 0,176g per lo stato limite di salvaguardia della vita (SLV), in linea con i dati progettuali. I risultati delle prove post-intervento hanno

evidenziato un significativo miglioramento delle caratteristiche meccaniche del terreno:

• Un aumento medio del 197% della resistenza alla punta nello strato trattato.

• Un incremento del 147% della resistenza all’attrito laterale.

• Un miglioramento del fattore di sicurezza del 98%.

Grazie a questi risultati, la verifica della liquefazione ha dato esito positivo, confermando l’efficacia della tecnologia brevettata LIQUEMIT® nel mitigare il rischio sismico della liquefazione dei terreni. Durante l’intero processo di iniezione delle resine, l’evoluzione del trattamento è stata costantemente monitorata attraverso indagini geofisiche ERT 4D eseguite prima, durante e dopo l’intervento di consolidamento. Questo controllo in tempo reale ha reso possibile un adattamento estremamente preciso della quantità di resina e dei volumi di trattamento, garantendo un consolidamento efficace. Il

risultato è un terreno più uniforme e stabile, con un migliore equilibrio tra le aree soggette a cedimenti e quelle già stabili, contribuendo così alla maggiore durabilità della struttura nel tempo.

CONCLUSIONI

GEOSEC è stata selezionata anche in questo caso per le sue metodologie efficaci ed efficienti, che consentono di consolidare e stabilizzare il terreno in modo adeguato mediante iniezioni di speciali resine studiate appositamente per la mitigazione del rischio liquefazione del terreno. Anche in questo specifico caso, GEOSEC si è distinta per la capacità di eseguire interventi con il minimo impatto di cantiere, operando anche in contesti particolarmente complessi, anche all’interno delle costruzioni laddove le tecniche tradizionali non consentono i medesimi approcci operativi con evidente conseguenza sui risultati finali ad interessare tutta l’impronta del fabbricato.

Sandro Picchiolutto

ENERGY MANAGER ED ESPERTO IN GESTIONE DELL’ENERGIA

FIGURA - COMPETENZE E CERTIFICAZIONI - ATTIVITÀ

• Governance, mercato e normativa nel settore energetico

• Servizi energetici, figure professionali, contrattualistica

• Diagnosi, pianificazione, analisi e gestione dei rischi

• Strumenti operativi, comunicazione e formazione

• Sistemi di gestione dell’energia secondo ISO 50001

• Testimonianze e casi di studio

• Appendice con test per l’esame di certificazione EGE

2a EDIZIONE riveduta e aggiornata

RIQUALIFICAZIONE SOSTENIBILE

A VILLA GLORI: UN NUOVO VOLTO PER IL PARCO DELLA RIMEMBRANZA

Nel cuore del quadrante nord di Roma, tra l’Auditorium Parco della Musica e il MAXXI, il Parco di Villa Glori torna a essere protagonista grazie a un articolato intervento di riqualificazione che coniuga storia, paesaggio e sostenibilità.

Il progetto, promosso dal Comune di Roma –Assessorato all’Agricoltura, Ambiente e Ciclo dei rifiuti – e articolato in due stralci, prevede un investimento complessivo di oltre 3,8 milioni di euro, con l’obiettivo di restituire piena fruibilità e qualità ambientale a uno dei parchi storici più significativi della Capitale.

La prima fase dei lavori, attualmente in via di

completamento e finanziata con circa 2 milioni di euro, ha interessato la rete dei percorsi interni, oggi asfaltati ma originariamente realizzati in ghiaia bianca, e le aree verdi, secondo l’impostazione storica del parco.

L’intervento ha l’obiettivo di recuperare e riqualificare l’intero sistema viario del parco, intervenendo anche con opere di de-pavi-

Heidelberg Materials Italia

Via Lombardia 2/A - 20068 Peschiera Borromeo (MI) - Telefono: 035 396 111 www.heidelbergmaterials.it | commercialecalcestruzzi.ita@heidelbergmaterials.com

mentazione per favorire l’assorbimento delle acque piovane e migliorare la qualità ambientale dell’area. In questo ambito, è stata ridotta la sezione asfaltata esistente per ripristinare la permeabilità del suolo lungo le fasce laterali e sono state posate nuove pavimentazioni drenanti in calcestruzzo i.idro DRAIN BIANCO di Heidelberg Materials, selezionato per le sue elevate prestazioni in termini di deflusso delle acque meteoriche, durabilità, riflettanza solare e integrazione paesaggistica, con ricadute positive sul microclima del parco. Avviato a settembre 2025, il secondo stralcio dell’intervento riguarda la rigenerazione del patrimonio arboreo e il potenziamento del sistema vegetale, con la messa a dimora di circa 130 nuovi pini. Il completamento dell’intero progetto è previsto entro la fine del 2025.

IL LUOGO: IL VALORE STORICO E PAESAGGISTICO DEL PARCO DI VILLA GLORI

Esteso su circa 28 ettari, il Parco di Villa Glori sorge su un’altura a nord-ovest dei Monti Parioli affacciata sul Tevere, tra l’Acqua Acetosa e il quartiere Flaminio. Si tratta di un “poggio” privilegiato, in cui si stratificano vicende storiche, valori commemorativi, componenti geologiche e botaniche, in un equilibrio tra natura e progetto che conferisce al luogo un’identità unica all’interno del paesaggio romano. Nato come tenuta agricola di proprietà di Vincenzo Glori, fu teatro di un celebre episodio risorgimentale nel 1867 – la morte di Enrico

Cairoli – che segnò profondamente la memoria collettiva e pose le basi per la futura destinazione dell’area a spazio pubblico e commemorativo. Fu quindi trasformato nel 1924 in Parco della Rimembranza, dedicato ai caduti della Prima Guerra Mondiale e poi riconsacrato a tutti i caduti romani per la patria, per volontà dell’architetto paesaggista Raffaele De Vico, architetto del Servizio Giardini e figura centrale della cultura paesaggistica italiana del Novecento, che in soli otto mesi, tra il 1923 e il 1924, trasformò l’area agricola in un giardino dalla struttura compositiva chiara. L’intervento, sovrapposto all’originario assetto ottocentesco, ha conferito al parco una precisa forma compositiva: due assi ortogonali – uno di accesso e uno trasversale – collegano punti panoramici, piazze ellittiche, filari arborei e spazi a valenza commemorativa, come il Piazzale del Mandorlo, e il monumento ai fratelli Cairoli.

Il patrimonio vegetale, prevedeva una folta e geometrica pineta oggi in parte compromesso, che conta circa 3.000 alberi tra pini domestici, i viali delimitati da lecci e il viale dei Settanta e alcuni punti focali caratterizzati da cipressi. L’impianto vegetale degli spazi perimetrali –composto anche da querce, ippocastani, ulivi, lauri, aceri – riflette una precisa volontà formale e simbolica, in cui la vegetazione assume una funzione architettonica, scandendo percorsi, visuali e relazioni spaziali. Villa Glori si caratterizza per una configurazione ibrida, che unisce il rigore geometrico del progetto paesaggistico di De Vico a un’anima più spontanea e naturale, dove vegetazione mediterranea e memoria storica convivono in modo dinamico. Questa duplice identità si riflette anche nella fruizione del parco, che è insieme luogo di raccoglimento e spazio aperto alla socialità, allo sport e alla cultura. Un contesto dal valore stratificato – risorgimentale, paesaggistico, urbano e artistico – che, grazie al nuovo intervento di riqualificazione, torna a esprimere appieno la propria vocazione di spazio pubblico capace di accogliere, rigenerare e connettere la città alla sua storia e al suo paesaggio.

STATO DI FATTO E CRITICITÀ:

UN PARCO FRAGILE DA RIGENERARE

Prima dell’avvio dei lavori, il Parco di Villa

Glori si presentava in condizioni di diffuso degrado, con criticità significative che coinvolgevano sia il sistema vegetale sia quello infrastrutturale.

Il patrimonio arboreo mostrava segni evidenti di sofferenza: i pini domestici (Pinus pinea L.), colpiti dalla Toumeyella parvicornis (“cocciniglia tartaruga”), avevano subito diffuse perdite e deperimenti, con ampie lacune nella copertura. Anche i lecci (Quercus ilex L.), disposti in duplice filare secondo il disegno originario di De Vico, apparivano compromessi a causa della densità eccessiva, della mancanza di potature e del conseguente squilibrio fitostatico, che ne aveva alterato vigore, forma e funzione paesaggistica.

A queste fragilità si aggiungeva il deterioramento delle pavimentazioni. I percorsi, realizzati in asfalto, presentavano superfici disomogenee, impermeabili e visivamente incoerenti con il carattere storico del parco. Un contrasto ancora più evidente alla luce delle foto aeree degli anni Trenta, che documentano con precisione l’assetto originario: un sistema geometrico articolato e leggibile, in cui i camminamenti

erano caratterizzati da superfici chiare (probabilmente in ghiaia, materiale scelto all’epoca per le sue qualità estetiche e funzionali).

In questo contesto, il recupero della rete dei percorsi non rappresenta solo un intervento tecnico, ma una vera e propria azione strategica per restituire coerenza al disegno paesaggistico di De Vico, migliorare la fruizione (rendendolo accessibile a tutti) e rigenerare l’identità storica e ambientale del parco.

LE

SCELTE PROGETTUALI

“Il progetto di riqualificazione di Villa Glori costituisce un riferimento esemplare dei criteri e delle soluzioni tecniche ai quali abbiamo voluto ancorare e orientare tutti gli interventi di recupero dei parchi e, in particolare, delle ville storiche della capitale. Progetti, dunque, capaci di coniugare il ripristino ‘filologico’ degli assetti originari dell’impianto paesaggistico, vegetazionale e degli elementi ornamentali, riprendendo i disegni di architetti come Raffaele De Vico, con l’adozione di interventi mirati alla sostenibilità ambientale e agli obiettivi di adattamento climatico che l’amministrazione sta perseguendo. Tra questi interventi molto significativi sono quelli che interessano il riassetto della rete dei percorsi all’interno dei parchi

utilizzando le tecniche di depaving per ridurre le superfici asfaltate e restituirle alla loro naturalità con l’impiego di materiali drenanti ed ecocompatibili.

A Villa Glori questo tipo di soluzioni sono molto particolarmente importanti per il contrasto al fenomeno delle isole di calore e per il ripristino della permeabilità del terreno eliminando così il dilavamento delle superfici e favorendo l’assorbimento delle acque piovane”, dichiara Sabrina Alfonsi, Assessora all’agricoltura, Ambiente e Ciclo dei rifiuti di Roma Capitale.

La progettazione e direzione lavori per degli Interventi di recupero e riqualificazione del parco di Villa Glori (I stralcio) sono stati affidati allo studio Paesaggi e Paesaggi, con la direzione dell’architetto Maria Cristina Tullio, professionista di riferimento nell’ambito dell’architettura del paesaggio, già presidente dell’AIAPP (Associazione Italiana di Architettura del Paesaggio), attiva tra Roma, le Marche e il Friuli Venezia Giulia, con una lunga esperienza nella progettazione di spazi pubblici, giardini storici e percorsi naturalistici. L’esecuzione dei lavori, invece, è stata assegnata all’impresa P.D.P. (PROFESSIONISTI DEL PAESAGGIO) Srl, società con sede a Roma, specializzata nella progettazione, realizzazione e manutenzione di piccole e grandi aree verdi pubbliche e private, di impianti sportivi e scavi archeologici e nelle bonifiche forestali e rimboschimenti.

Per rispondere alle criticità riscontrate e scongiurare il rischio di ulteriore declino del parco è stata data priorità al ripristino della fruibilità e riconoscibilità del progetto compositivo di De Vico, con la sistemazione degli assi ortogonali del viale commemorativo dei Settanta e dell’asse che collega gli spazi ellittici, il piazzale dei mandorli e due Belvedere alle estremità evocando le condizioni volute da Raffaele De Vico. “L’intervento mira a ripristina la struttura spaziale originaria pensata da Raffaele De Vico, che concepì Villa Glori come un sistema ordinato di geometrie, prospettive e connessioni

tra spazi simbolici. Il progetto ha consentito di recuperare una sequenza di luoghi fortemente connotati — un altare, le due piazze ellittiche, la piazza del Mandorlo, spazio commemorativo di memoria risorgimentale, il Roccolo con un affascinante carattere meditativo — e di ricollegarli lungo l’Asse due Belvederi, affacciati su San Pietro e sul Tevere, oggi nuovamente accessibili e valorizzati.

In generale, sono stati rimossi gli strati di asfalto deteriorato e sostituiti con una pavimentazione più coerente sotto il profilo paesaggistico e ambientale. La scelta è ricaduta su i.idro DRAIN BIANCO, un calcestruzzo drenante consolidato che unisce elevate prestazioni tecniche — in termini di durabilità, accessibilità e gestione delle acque meteoriche — a una finitura visiva capace di richiamare, senza replicarne le criticità, la texture della ghiaia storica. In linea con la Strategia di Adattamento Climatico di Roma Capitale, la nuova pavimentazione garantisce un’elevata capacità drenante e un’alta riflettanza solare, contribuendo in modo concreto alla mitigazione dell’isola di calore e all’evapotraspirazione del suolo”. Anche dal punto di vista estetico, il materiale si integra armoniosamente nel paesaggio: il suo colore chiaro si amalgama nel tempo con aghi di pino, foglie e sedimenti naturali, assicurando uniformità cromatica, durabilità e una significativa riduzione degli oneri manutentivi.

È inoltre stato migliorato l’utilizzo degli spazi con nuove funzioni, con l’obiettivo di coniugare la tutela del patrimonio con un uso contemporaneo e inclusivo dello spazio. “L’intento è restituire a Villa Glori il ruolo di parco urbano accessibile e vivo, non solo di giardino storico. Per questo il progetto prevede l’inserimento l’ampliamento di aree gioco, punti di incontro e sosta, punti di sosta e belvedere, così da offrire un’esperienza diversificata e adatta a tutte le età. Natura, memoria e vita quotidiana devono potersi intrecciare in modo armonico all’interno di un unico sistema paesaggistico”, precisa Tullio.

Particolare attenzione è riservata al Viale dei

Settanta, asse simbolico dedicato ai caduti dello scontro risorgimentale del 1867. “Questo viale, recentemente riasfaltato dal Comune, non è stato ripavimentato”, spiega l’arch. Tullio, “ma valorizzato con un trattamento in resina color ocra chiaro sull’asfalto. Una scelta che migliora l’estetica e la riflettanza, e rievoca il cromatismo originario del viale storico”.

Il progetto prevede inoltre il completamento del percorso commemorativo col restauro dele canalette longitudinali esistenti, il miglioramento della regimentazione idrica, una bordura di rose con appezzanti e settanta pietre d’inciampo dedicate ai 70 caduti commemorati nel viale.

UN PARCO PIÙ SOSTENIBILE, EFFICIENTE E RESILIENTE

La sostenibilità del progetto non si limita alla scelta del calcestruzzo drenante per la riqualificazione dei viali, ma attraversa l’intero impianto progettuale, dalla gestione delle risorse alle soluzioni impiantistiche. Numerosi accorgimenti sono stati adottati per ridurre consumi, impatto ambientale e costi di manutenzione, garantendo al contempo qualità paesaggistica, biodiversità, comfort e fruibilità.

L’irrigazione avverrà tramite gocciolamento programmata, alimentata con acqua di riciclo

proveniente dalle fontanelle pubbliche. Ogni scelta è pensata per offrire un’esperienza di visita piacevole, accessibile a tutti, e ridurre al minimo gli oneri di gestione.

Nel secondo stralcio dell’intervento, che realizzerà nel 2026, l’arch. Fabio Masotta ampio spazio sarà dedicato alla rigenerazione del sistema del verde, con operazioni puntuali di cura e ripristino della struttura vegetale storica, anche in risposta alle emergenze fitosanitarie che hanno colpito il patrimonio arboreo esistente, comprendendo il restauro conservativo delle fontane.

Attraverso questo insieme coerente e integrato di azioni, Villa Glori si prepara a ritrovare il proprio ruolo di “Parco della Rimembranza” e, al tempo stesso, a rinnovarsi come spazio urbano vivo, resiliente e profondamente radicato nella contemporaneità.

IL RUOLO DEL CALCESTRUZZO DRENANTE I.IDRO DRAIN

Elemento qualificante del progetto è la sostituzione delle pavimentazioni in asfalto con calcestruzzo drenante i.idro DRAIN BIANCO di Heidelberg Materials, impiegato su circa 5.000 mq e posato da Ibuild Italia, la società del Gruppo specializzata nella posa di pavimentazioni in calcestruzzo.

“Si è trattato di un lavoro preliminare fonda-

mentale – spiega Riccardo Pasa, Responsabile Ibuild Italia– che ha permesso di analizzare le criticità legate a questo tipo di materiale e individuare le migliori strategie di produzione e trasporto. La miscela è stata sviluppata insieme al team della Direzione Tecnologie e Qualità di Heidelberg Materials e affinata in costante confronto con i posatori, calibrando la ricetta in funzione delle condizioni reali del cantiere. Ogni componente – cemento, aggregati chiari e additivi – è stato selezionato con attenzione per garantire prestazioni elevate, uniformità cromatica e facilità di posa”.

“Abbiamo utilizzato il cemento bianco ROCCABIANCA 42,5 R, prodotto nel nostro impianto Heidelberg Materials di Salerno, combinato con un aggregato calcareo chiaro e additivi specifici di nostra produzione”, aggiunge Marco Sandri, Direttore Tecnico Ibuild Italia. “Il tutto è stato miscelato in impianto utilizzando uno specifico premiscelatore, che ha permesso di ottenere una consistenza omogenea e costante, riducendo il margine di errore e facilitando le operazioni in cantiere. L’utilizzo del premescolatore ha rappresentato un elemento determinante per ottenere un prodotto finale che rispondesse alle esigenze richieste”, sotto-

linea Sandri. “Il materiale è stato preparato in piccoli batch controllati digitalmente, poi trasferito nelle autobetoniere, adibite al trasporto del prodotto in cantiere. In questo modo, abbiamo garantito la precisione del mix design e una qualità costante per tutta la durata della fornitura”.

Anche le condizioni operative sono state gestite con grande attenzione. “Tutti i mezzi sono stati puliti e predisposti appositamente per il trasporto del materiale; il monitoraggio dei tempi di presa e la regolazione dell’umidità del mix sono stati effettuati in tempo reale, con un dialogo costante tra i tecnologi Heidelberg e i posatori. Questo tipo di approccio integrato, che unisce studio preliminare, innovazione tecnologica e affiancamento operativo, rappresenta uno dei punti di forza della nostra struttura”, precisa Pasa.

Dalla scelta della miscela fino alla fornitura e alla posa della pavimentazione operata dai tecnici di Heidelberg Materials, ogni fase è stata orientata al raggiungimento degli obiettivi del progetto. Obiettivo: restituire al parco un aspetto coerente con la sua identità storica, migliorare la fruibilità e l’accessibilità dei percorsi, ridurre gli interventi manutentivi e contribuire alla sostenibilità ambientale complessiva dell’intervento.

Il materiale si caratterizza per una combinazione di qualità tecniche ed estetiche che lo rendono particolarmente adatto per la riqualificazione di Villa Glori. La sua elevata capacità drenante consente di favorire la ricarica delle falde e il deflusso naturale delle acque meteoriche, evitando fenomeni di ristagno e riducendo il rischio di ruscellamento e pozzanghere. Un ulteriore valore è dato dall’alta riflettanza solare, che contribuisce in modo significativo alla mitigazione dell’isola di calore urbana. i.idro DRAIN BIANCO aumenta sensibilmente l’effetto “Albedo”, riducendo la temperatura al suolo anche di 30°C in stagione estiva rispetto ad una normale pavimentazione in asfalto. La

minore capacità di accumulo termico del calcestruzzo drenante limita l’irraggiamento di calore verso l’ambiente e rende la superficie più confortevole da percorrere, non solo per i pedoni e i ciclisti, ma anche per gli animali che frequentano i viali del parco. I test condotti in sito hanno mostrato temperature superficiali fino a 15-20°C inferiori rispetto all’asfalto. Inoltre, la particolare struttura porosa del materiale conferisce alla pavimentazione una maggiore elasticità, assicurando un impatto più morbido e leggero, che attenua le sollecitazioni sulle articolazioni e offre a chi corre o passeggia una sensazione di minore affaticamento e di maggiore piacevolezza nell’attività fisica.

A queste prestazioni si aggiungono durabilità e bassi costi di manutenzione, caratteristiche che rispondono pienamente agli obiettivi di sostenibilità e gestione efficiente delle risorse. L’aspetto chiaro e la granulometria superficiale garantiscono un’integrazione paesaggistica ottimale, riproponendo la suggestione visiva della ghiaia storica senza le criticità legate all’instabilità o alla polverosità tipiche dei materiali incoerenti.

UN INTERVENTO CHE RESTITUISCE

IDENTITÀ E VALORE

La riqualificazione del Parco di Villa Glori si candida a diventare un modello esemplare di restauro paesaggistico sostenibile. Le soluzioni adottate – pavimentazioni drenanti, irrigazione a basso consumo, , riuso dell’acqua delle fontane, aumento della biodiversità – mirano a ridurre l’impatto ambientale e a migliorare il comfort microclimatico. L’uso di materiali innovativi e resilienti, come il calce-

struzzo i.idro DRAIN BIANCO, si integra perfettamente con la dimensione storica e simbolica del luogo.

“Il nostro intento – sottolinea l’arch. Tullio – è stato quello di restituire forma, memoria e funzione a un luogo straordinario, rispettandone l’identità e aggiornandolo alle esigenze contemporanee, migliorando l’utilizzo degli spazi che devono diventare catalizzatori di energie e iniziative dei cittadini”.

Con il completamento del primo stralcio, l’inaugurazione ufficiale è prevista per ottobre 2025. Da quel momento, Villa Glori tornerà a essere non solo un giardino storico, ma anche un laboratorio vivente di sostenibilità urbana e paesaggio culturale.

SCHEDA TECNICA

Committente: Comune di Roma Assessorato all’Agricoltura, Ambiente e Ciclo dei rifiuti.

RUP: arch. Claudio D’Andrea

Superfici: Dimensione Villa Glori 28 ettari, area d’intervento 27.650 mq ca.

Progetto: Studio Paesaggi e paesaggi: Maria Cristina Tullio, Elisa Monteduro, Matteo Polci, Mattia Proietti Tocca. Hanno collaborato come consulenti Gianni Celestini e Sandro Polci, mentre la parte relativa a impianti e sicurezza è stata curata da FP progetti e dott.

Simone Amantia Scuderi.

Esecuzione dei lavori: P.D.P.

(PROFESSIONISTI DEL PAESAGGIO) Srl di Claudio Conti.

dal 1933

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