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merosi riflessi giuridici, giurisprudenziali, procedurali e di ricomposizione di conflitti, per forma di esercizio e di diniego, e di connessi rimedi previsti dalla legge.
1. DEFINIZIONI FONDAMENTALI E
AMBITO DI APPLICAZIONE:
GLI ARTICOLI 22 E 23 DELLA LEGGE
N. 241/1990
Articolo 22. (Definizioni e princípi in materia di accesso)
1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
b) per “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso;
c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
e) per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.
5. L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell’articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.
6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.
Articolo 23. (Ambito di applicazione del diritto di accesso)
1. Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24.
2. L’ESCLUSIONE DALL’ESERCIZIO DEL DIRITTO: L’ARTICOLO 24 DELLA LEGGE N. 241/1990
Articolo 24. (Esclusione dal diritto di accesso)
1. Il diritto di accesso è escluso: a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo; b) nei procedimenti tributari, per i quali restano
ferme le particolari norme che li regolano; c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.
4. L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.
5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso.
6. Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall’articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;
b) quando l’accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;
e) quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato.
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.
3. LE MODALITÀ GENERALI DI
ESERCIZIO DEL DIRITTO E DI RICORSO: L’ARTICOLO 25 DELLA LEGGE N. 241/1990
Articolo 25. (Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi)
1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso
del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.
3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’articolo 24 e debbono essere motivati.
4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27 nonché presso l’amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da
parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali1, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154, 157, 158, 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione.
5. Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal codice del processo amministrativo.
Si evidenzia, peraltro, che in forza delle disposizioni contenute nell’articolo 4, comma 1 n. 14) del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 recante “Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo”, dal 16 settembre 2010 sono stati abrogati i seguenti ulteriori commi, fino ad allora presenti: “5-bis. Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante legale dell’ente.
6. Il giudice amministrativo, sussistendone i pre-
1 Autorità amministrativa indipendente, istituita originariamente dalla legge 31 dicembre 1996, n. 675 recante “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali”, entrata in vigore l’8 maggio 1997.
supposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti.”
4. GLI ISTITUTI SPECIFICI DI ESERCIZIO DEL DIRITTO DI ACCESSO, PREVISTI A LIVELLO NORMATIVO E REGOLAMENTARE
Per effetto del combinato disposto evolutivo, peraltro indentato con altre norme concorrenti e pronunciamenti e deliberati di autorità competenti in ordine a specifici aspetti dell’attività amministrativa della PA, sovviene, infra fra le sintesi orientate disponibili, il Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate 4 agosto 2020, prot. 280693 recante “Disposizioni in materia di accesso documentale, accesso civico semplice e accesso civico generalizzato”.
Il Provvedimento citato offre, ai fini dell’assunto definitorio consolidato dei distinti istituti pur se provenienti da alvei di natura pubblicistica e privatistica distinti, un significativo apporto di compendio ricognitorio in riferimento alle attuali modalità di esercizio di accesso agli atti amministrativi in ragione delle distinte finalità ed esigenze dell’istante/possibile appellante.
Il Titolo I – Disposizioni generali reca, in particolare, all’articolo 2 l’elencazione dei distinti strumenti per l’esercizio del diritto d’accesso.
1. Il presente provvedimento disciplina i criteri e le modalità per l’esercizio, presso l’Agenzia, dei seguenti diritti:
a) accesso documentale;
b) accesso civico semplice;
c) accesso civico generalizzato.
2. L’accesso si esercita con riguardo ai dati e ai documenti formati o detenuti dall’Agenzia al momento della richiesta.
3. L’Agenzia non è tenuta ad elaborare dati in proprio possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso.
Il Provvedimento, dopo aver distintamente elencato i distinti strumenti disponibili per l’istante, provvede, all’interno de proprio articolato, a fornire le puntuali definizioni rias-
suntive e dirimenti, di cui è necessario, in via istruttoria preventiva ai fini del concreto esercizio del diritto spettante, essere opportunamente edotti, anche in ragione delle possibili risposte che la PA potrebbe opporre in sede di autorizzazione all’accesso stesso.
Il successivo Titolo II – Accesso documentale all’articolo 4 definisce, infatti:
a. “accesso documentale”: l’accesso disciplinato dal capo V della legge n. 241 del 1990, ossia il diritto, riconosciuto agli interessati, di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi detenuti dall’Agenzia;
L’articolo 8, comma 2, stabilisce, poi che Il diritto di accesso documentale si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, alla presenza del Responsabile del procedimento di accesso o di persona dallo stesso incaricata.
L’articolo 10 si preoccupa di individuare, al suo interno, l’accesso informale:
1. Qualora, in base alla natura del documento richiesto, non risulti l’esistenza di controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato, in via informale, mediante presentazione di domanda, anche verbale, all’ufficio competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente.
mentre, esistendo soggetti controinteressati, dovrà essere esercitato l’accesso formale, disciplinato dal successivo articolo 11 e successivi.
Il Titolo III – Accesso civico semplice e accesso civico generalizzato è, invece, dedicato agli istituti richiamati alle lettere b) e c) dell’articolo 2 del Titolo I.
Illuminante, a tal proposito, l’articolo 18, a preambolo, così rubricato:
18. Finalità e ambito di applicazione
1. Il presente Titolo disciplina le modalità di esercizio del diritto di accesso civico semplice e di accesso civico generalizzato, conformemente a
quanto disposto dagli articoli 5 e 5-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
2. Queste forme di accessibilità si basano sul principio di trasparenza come definito nel decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, per effetto del quale va garantita accessibilità totale dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
19. Definizioni
a) “accesso civico semplice”2: l’accesso di cui all’articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ossia il diritto di chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati che l’Agenzia delle Entrate abbia omesso di pubblicare pur avendone l’obbligo ai sensi del predetto decreto legislativo;
b) “accesso civico generalizzato”3: l’accesso di cui all’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ossia il diritto di chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dall’Agenzia, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33; c) “controinteressati”: i soggetti individuati in base alla richiesta di “accesso civico generalizzato”, che dall’esercizio dell’accesso stesso vedrebbero compromessi i loro interessi privati, quali la protezione dei dati personali, la libertà e la segretezza della corrispondenza, gli interessi economici e commerciali, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali (articolo 5-bis, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33);
d) “interessi pubblici”: la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico; la sicurezza nazionale; la difesa e le questioni militari; le relazioni internazionali;
la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; il regolare svolgimento di attività ispettive (articolo 5-bis, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33);
e) “interessi privati”: la protezione dei dati personali, la libertà e la segretezza della corrispondenza, gli interessi economici e commerciali, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali (articolo 5-bis, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, 33);
f) “RPCT”: il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.
(Omissis)
Capo I – Accesso civico semplice
20. Natura e ambito oggettivo di applicazione
1. L’accesso civico semplice è il diritto di richiedere documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, qualora la stessa non sia stata rinvenuta sul sito internet dell’Agenzia (www.agenziaentrate.gov.it).
21.Soggetti legittimati a presentare la richiesta di accesso
1. Chiunque può chiedere dati, documenti e informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria, ove la stessa sia stata omessa.
(Omissis)
Capo II - Accesso civico generalizzato
26.Natura e ambito oggettivo di applicazione
1. L’accesso civico generalizzato è riconosciuto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico e attribuisce a chiunque il diritto di accedere ai dati
2 lettera b) dell’articolo 2 del Titolo I del Provvedimento. 3 lettera c) dell’articolo 2 del Titolo I del Provvedimento.
e ai documenti detenuti dall’Agenzia, ulteriori rispetto a quelli di cui al Capo I del presente Titolo, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto indicato dall’articolo 5-bis, commi 1, 2 e 3, del decreto trasparenza.
27. Soggetti legittimati a presentare richiesta
1. La richiesta può essere presentata da chiunque, indipendentemente dalla cittadinanza o dalla residenza nel territorio dello Stato.
(Omissis)
29. Richieste massive o manifestamente irragionevoli
1. Non può essere accolta una richiesta che:
a) abbia ad oggetto l’acquisizione di un numero manifestatamente irragionevole di dati o documenti;
b) abbia ad oggetto dati o documenti che possono essere resi disponibili solo previa attività di elaborazione. Sono, pertanto, esclusi dall’accesso i dati e i documenti che, in quanto non direttamente disponibili, siano suscettibili di lavorazioni intermedie automatizzate o di tipo meccanico;
c) comporti la necessità di effettuare oscura-
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menti testuali o estrapolazioni, ove l’attività risulti eccessivamente gravosa, ossia tale da ridurre la capacità operativa della Struttura interessata;
d) comporti la necessità di utilizzare un numero di ore lavoro tale da ridurre la capacità operativa della Struttura interessata.
(Omissis)
(Fine Parte Seconda – continua)
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