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La pianificazione urbanistica e lo SPAZIO PUBBLICO

La rapida evoluzione della società e dell’economia richiede tempi solleciti e modalità dinamiche per programmare e attuare interventi di rigenerazione urbana nelle aree, già urbanizzate, le cui destinazioni d’uso non risultino più attuali.

di Roberto Gallia

Nel governo della città sembra ineludibile la necessità di definire il “valore immobiliare” da ripartire tra proprietà privata e interessi pubblici. Non trova attenzione la possibilità di superare questo parametro, che attualmente legittima la disciplina edilizia e urbanistica, per assumere l’orientamento delle politiche di sviluppo e coesione, che valutano gli interventi sul territorio con riferimento alla loro capacità di migliorare la vita della popolazione che in quel territorio vive e/o lavora, e di creare, con-

Architetto, docente, saggista. Membro esterno del Comitato Regionale per il Territorio (CRpT) del Lazio (dal 2020 al 2025); ha lavorato in diverse strutture della PA (dal 1978 al 2010). Ha insegnato presso il Dipartimento di Architettura di Roma Tre (dal 2012 al 2016) e presso la Facoltà di Architettura “L. Quaroni” della Sapienza di Roma (dal 2006 al 2011). Autore di articoli, saggi e monografie.

testualmente e in maniera inscindibile, condizioni più favorevoli per l’insediamento e lo sviluppo di attività produttive.

PREMESSA

In questi ultimi anni i procedimenti edilizi hanno monopolizzato l’interesse sia delle istituzioni sia degli operatori del mondo delle costruzioni, facendo venir meno l’attenzione ai compiti della pianificazione urbanistica ed alla localizzazione delle infrastrutture e dei servizi. Tutto questo ha prodotto significative ripercussioni sul governo del territorio, e condizionato pesantemente i tre progetti di legge (due di iniziativa governativa e uno di iniziativa parlamentare) che delegano al Governo la definizione e l’approvazione di un nuovo Codice delle costruzioni; che superino il testo unico dell’edilizia con sconfinamenti nella regolamentazione edilizia, e che, ad una prima lettura, non sembrano delineare un futuro rinnovamento del settore.

Limitandoci ad osservare le ricadute nel governo delle città, basta richiamare le conseguenze giudiziarie che hanno accompagnato alcune rilevanti iniziative edilizie nel comune di Milano, e la conflittualità indotta dalle proposte di riutilizzazione delle aree pubbliche del comune di Roma.

La rapida evoluzione della società e dell’economia richiede che sia consentita in maniera dinamica e rapida la rigenerazione e la modifica di utilizzazione delle aree già urbanizzate, le cui destinazioni d’uso non risultino più attuali; da regolamentare con riferimento a criteri in grado di prefigurare il futuro e fronteggiare, anche, eventuali circostanze imprevedibili. Se pensiamo di poter accettare questa prospettiva per il futuro della città, dobbiamo anche riflettere sulla necessità di cambiare il parametro legittimante la disciplina edilizia e urbanistica, costituito dal “valore immobiliare” (termine ritenuto più elegante della “rendita”, ma è la stessa cosa) da ripartire tra proprietà privata e interessi pubblici, per assumere la valutazione degli interventi sul territorio operata dalle politiche di sviluppo e coesione, fondata sulla realizzazione di servizi (anche ecosistemici) capaci di migliorare la vita della popolazione che in quel territorio vive e/o lavora, e di crea-

re, contestualmente e in maniera inscindibile, condizioni più favorevoli per l’insediamento e lo sviluppo di attività produttive.

Ne consegue la necessità di aggiornare la definizione dello spazio pubblico, superando il tradizionale concetto degli standard urbanistici, quale dotazione di aree da destinare ad usi pubblici, per approdare alla dotazione di servizi (anche ecosistemici), resi disponibili secondo standard quantitativi ed erogati secondo standard qualitativi, adottati entrambi quali livelli essenziali delle prestazioni (LEP).

LO SPAZIO PUBBLICO

Nella pianificazione urbanistica lo spazio pubblico, come individuato dalla legge urbanistica nazionale 1150/1942 (articolo 7 “Contenuto del piano generale”), è costituito da:

1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti;

2) … la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;

3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;

4) leareedariservareadedificipubbliciodi uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale;

5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;

6)le norme per l’attuazione del piano

La Corte costituzionale (sentenza 55/1968), nello stabilire la natura decadenziale dei vincoli preordinati all’esproprio, ha dichiarato l’illegittimità della indeterminatezza dell’acquisizione finale delle aree, «dilazionata a data imprevedibile». Sul punto è intervenuta la legge 1187/1968, che ha previsto la decadenzialità dei vincoli espropriativi decorso inutilmente un quinquennio dalla loro imposizione, e creato il problema di attribuire una nuova e diversa destinazione urbanistica alle aree con i vincoli decaduti, definite “zone bianche”.

Molti anni dopo, con la sentenza 179/1999, la Corte costituzionale ha ribadito la decadenzialità dei vincoli preordinati all’esproprio e la necessità di indennizzare la loro eventuale reiterazione.

Contestualmente, ha dichiarato che la destinazione di un’area a «costruzioni pubbliche d’importanza locale» costituisce vincolo di natura conformativa (della proprietà privata alle previsioni di piano) nel perseguire interessi pubblici, stabilendo che non sono annoverabili tra i vincoli a contenuto «sostanzialmente espropriativo» le destinazioni urbanistiche

realizzabili attraverso l’iniziativa privata in un contesto di libero mercato. Distinzione che ha dato luogo ad una copiosa giurisprudenza amministrativa (sulla quale torniamo più oltre).

GLI STANDARD URBANISTICI

Al fine di definire i «rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi», la legge “ponte” 765/1967 introduce gli standard urbanistici (articolo 17; ora articolo 41-quinques nella legge urbanistica) con l’obiettivo di garantire una «riserva di aree» per usi collettivi finalizzati alla soddisfazione di interessi pubblici.

La quantità di aree da riservare a spazi pubblici, da destinare a servizi per la collettività, è definita dal D.M. 1444/1968; con prescrizioni che, sulla base della consolidata giurisprudenza, hanno «efficaciadileggedelloStato [quali] quantità minime inderogabili».

Le Regioni, che nelle proprie legislazioni possono prevedere un adeguamento in aumento (ma non in diminuzione), anche con riferimento a particolari situazioni territoriali, in materia di standard urbanistici sono intervenute in ordine sparso. Talvolta, il termine “standard urbanistico” è stato modificato in “dotazione territoriale”; termine che, variamente declinato, sostanzialmente si riferisce alla dotazione quantitativa delle aree destinate a standard.

Il piano casa fra emergenze e continuità

Il processo evolutivo degli standard urbanistici, dal dato quantitativo (dotazione minima di mq/abitante da indicare negli strumenti urbanistici) al contenuto qualitativo (la disponibilità del servizio per tipologia di destinatario), ha riscosso una qualche attenzione quando è stata attribuita la qualità di standard urbanistico all’edilizia residenziale sociale.

La finanziaria per l’anno 2008 ha prescritto che negli strumenti urbanistici «fino alla definizione della riforma organica del governo del territorio … in aggiun-

ta alle aree necessarie per le superfici minime … di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444, … [devono essere] definiti ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gratuita … di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale in rapporto al fabbisogno locale e in relazione all’entità e al valore della trasformazione» (articolo 1, commi 258 e 259, legge 244/2007).

Nello stesso periodo, la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi in merito alla legittimità della norma che attribuisce al Ministro delle infrastrutture il compito di definire le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali (articolo 5 legge 9/2007 in materia di riduzione del disagio abitativo), ha dichiarato (sentenza 166/2008) che «Lo Stato, nel determinare le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali, in sostanza determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto all’abitazione.

… Tale determinazione ovviamente non può essere solo quantitativa, ma anche qualitativa, nel senso che, nel momento in cui si determina l’offerta minima destinata alle categorie sociali economicamente disagiate, occorre stabilire anche le caratteristiche di questi alloggi»; attribuendo, in tal modo, la natura di “standard qualitativo” ai requisiti prestazionali definiti da specifiche norme.

La gestione dell’edilizia residenziale sociale (ERS) è di competenza dei comuni.

Ad esempio, il comune di Roma Capitale prevede la possibilità di acquisire aree edificabili e cubature realizzate, per far fronte a iniziative di interesse generale nell’attuazione degli strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla disponibilità di alloggi ERS, da destinare alle seguenti categorie, in possesso dei particolari requisiti prescritti:

a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito;

b) giovani coppie a basso reddito;

c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;

d) studenti fuori sede;

e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio;

f) particolari categorie sociali, soggette a procedure esecutive di rilascio per finita locazione (articolo 1 legge 9/2007);

g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione. L’elencazione non comprende tutte le categorie di disagio abitativo, già conoscibili (ad esempio: i separati, chi ha perso i requisiti reddituali, ecc.) o che potrebbero evidenziarsi in futuro (ad esempio: sistemazioni provvisorie per recupero di aree e/o fabbricati, delocalizzazione di alloggi utilizzati senza titolo, ecc.).

Nella prassi, le diverse categorie difficilmente vengono mescolate all’interno del medesimo intervento. La disponibilità di aree edificabili, e/o di fabbricati da riutilizzare, spesso non viene valorizzata per carenza di disponibilità di risorse finanziarie pubbliche, a copertura dei costi totali dell’intervento. Tuttavia, l’uso di immobili (aree e/o edifici) già nella disponibilità dell’Amministrazione può trovare una

soluzione positiva con l’attuazione di programmi promossi e guidati dalla stessa Amministrazione comunale, con il ricorso al «contratto di disponibilità» (articolo 197 D. Leg.vo 36/2023), nel quale il privato costruisce e gestisce immobili residenziali in cambio di un canone pagato dal beneficiario e, eventualmente, integrato dal pubblico (che può intervenire anche con un eventuale contributo in corso d’opera e/o prezzo finale di trasferimento).

La disponibilità di beni immobili di proprietà pubblica, disponibili e/o dismessi dalle originarie destinazioni d’uso, possono costituire oggetto di gara per l’affidamento della realizzazione e gestione di residenze, destinate ad utenze predeterminate per un periodo temporale prestabilito, a fronte della corresponsione di un canone di disponibilità, determinato tecnicamente (e non amministrativamente) in sede di progetto e soggetto a ribasso/rialzo in sede di gara.

Individuato l’immobile (area e/o edificio), il Comune (o il Municipio) redige un progetto di fattibilità

tecnica ed economica, che individua le problematiche Ambientali (accessibilità e fruibilità pubblica degli spazi esterni, smaltimento acque, immissioni nell’atmosfera, ecc.), Tecniche (standard edilizi e impiantistici, condizioni di sicurezza, requisiti prestazionali, ecc.), Economiche (oneri finanziari, costi da ribaltare sugli utenti, ecc.). Il progetto di fattibilità tecnica ed economica, insieme al capitolato prestazionale e alla bozza di contratto, redatti con riferimento agli appositi modelli definiti dalla RGS-MEF,

costituiscono i tre documenti necessari per indire la gara per una concessione di partenariato pubblico privato, nella tipologia del contratto di disponibilità ex articolo 197 Codice, mettendo a base d’asta il tempo di realizzazione e l’importo del canone (la qualità, definita dal capitolato prestazionale, non deve essere negoziabile).

Il costo di costruzione rimane a carico del privato, ed è eventualmente integrato da un contributo finanziario pubblico in conto prezzo (erogabile per ridurre l’importo del costo di costruzione; che risulta non obbligatorio, in quanto è il PEF che definisce se va riconosciuto e in che misura).

Dal punto di vista contabile, se vengono rispettati i requisiti richiamati dalla RGS-MEF, l’investimento è classificato quale privato; quindi, non incide sui conti pubblici e non è contabilizzato ai fini del patto di stabilità.

L’apporto dell’immobile pubblico, e l’eventuale contributo in conto prezzo, non hanno natura anticoncorrenziale né rientrano nell’ambito di applicazione delle regole per gli aiuti di Stato.

La corresponsione del canone di disponibilità rimane a carico dell’utenza; la parte pubblica può eventualmente intervenire per integrare i canoni, nella misura prevista dalle norme sull’edilizia residenziale pubblica e/o per altro atto normativo.

Per la valutazione delle offerte, e l’affidamento della concessione di costruzione e gestione delle residenze, il parametro fondamentale diventa la sostenibilità economica dell’investimento.

Oltre gli aspetti di natura finanziaria, come in tutte le concessioni di PPP occorre valutare la ripartizione

dei rischi e delle opportunità nella realizzazione del servizio, che nel caso in esame (offerta di un alloggio per una domanda di categorie speciali) possono essere così individuate.

Nella ripartizione dei rischi, rimangono a carico della PA:

a) Rischio amministrativo: disponibilità del bene, conseguimento autorizzazioni.

b) Rischio di mercato: domanda che esaurisce tutti i posti offerti e disponibili.

Rimangono a carico dell’Impresa:

c) Rischio di costruzione: realizzazione delle residenze ed entrata in esercizio nei tempi previsti.

d) Rischio di disponibilità: offerta del servizio alloggio nelle modalità qualitative e quantitative definite contrattualmente.

Nella ripartizione delle opportunità, la PA ottiene di:

a)Valorizzare un bene patrimoniale.

b) Effettuare un investimento senza ricadere negli obblighi del patto di stabilità.

c)Conseguire una significativa semplificazione amministrativa esercitando il controllo senza la responsabilità degli oneri di gestione.

L’Impresa consegue di:

d) Realizzare un investimento in tempi programmabili in assenza di rischio amministrativo.

e) Conseguire un duplice utile di impresa, in sede di realizzazione e in sede di gestione.

f) Ampliare l’attività di impresa con servizi aggiuntivi, realizzabili dall’impresa per sua libera iniziativa (ad esempio: fornitura di servizi di pulizia, cambio biancheria, lavanderia, assistenza alla persona, ecc.).

Gli utenti finali conseguono di:

5 - Carico urbanistico CU

6 - Dotazioni territoriali DT

g) Usufruire di un alloggio a canone sostenibile (anche con un eventuale contributo pubblico), con requisiti prestazionali stabili nel tempo.

h) Poter usufruire di eventuali servizi integrativi a pagamento (ad esempio: servizi di pulizia per alloggi destinati a separati e/o studenti) o con il contributo pubblico (ad esempio: assistenza domiciliare, attività sociali, ecc.).

La cittadinanza, nella sua generalità, consegue:

i)Un governo della città meno conflittuale.

j)Servizi innovativi disponibili per la collettività.

LE DOTAZIONI TERRITORIALI

Come già detto, le legislazioni regionali fanno riferimento alle dotazioni territoriali quale riserva quantitativa di aree a standard.

Le voci «carico urbanistico» e «dotazioni territoriali» hanno trovato definizione (anche se in assenza di un esplicito riferimento agli standard urbanistici di cui al D.M. 1444/1968) all’interno del “Quadro delle definizioni uniformi” inserito nello schema di Regolamento Edilizio unico nazionale, adottato dalla Conferenza Unificata con l’intesa del 20 ottobre 2016 (vedi Tabella).

Tuttavia, la nozione di “dotazione infrastrutturale” (ovvero, dotazione territoriale delle infrastrutture) ha preso corpo al di fuori dei provvedimenti in materia urbanistica, con l’approvazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (delibera CIPE 82/2007) che, con l’intenzione di attribuire «un ruolo centrale alla produzione ed alla promozione di servizi colletti-

Fabbisogno di dotazioni territoriali di un determinato immobile o insediamento in relazione alla sua entità e destinazione d’uso.

Costituiscono variazione del carico urbanistico l’aumento o la riduzione di tale fabbisogno conseguenti all’attuazione di interventi urbanistico‐edilizi ovvero a mutamenti di destinazione d’uso.

Infrastrutture, servizi, attrezzature, spazi pubblici o di uso pubblico e ogni altra opera di urbanizzazione e per la sostenibilità (ambientale, paesaggistica, socio‐economica e territoriale) prevista dalla legge o dal piano.

vi ed essenziali per la qualità della vita dei cittadini e la convenienza delle imprese ad investire», ha individuato i “target prestazionali” quali “obiettivi di servizio” da conseguire in quattro settori predeterminati (istruzione, servizi di cura per infanzia e anziani, gestione dei rifiuti urbani, servizio idrico integrato).

La nozione di dotazione infrastrutturale viene quindi rafforzata con l’introduzione del procedimento di “perequazione infrastrutturale” (articolo 22 della legge 42/2009 in materia di federalismo fiscale) e la definizione della nozione di “infrastruttura” (articolo 2 D.M. 26 novembre 2011, regolamento di attuazione della perequazione infrastrutturale).

Il processo di perequazione infrastrutturale avrebbe dovuto avviare una ricognizione dei divari territoriali delle dotazioni sull’intero territorio nazionale, al fine di definire gli interventi necessari per consentire che tutte le aree del Paese presentino analoghe condizioni di offerta di servizi per le famiglie e per le imprese. In tal modo, si sarebbe anche determinato il fabbisogno finanziario per adeguare le dotazioni infrastrutturali, da reperire con le risorse aggiuntive destinate agli interventi speciali (di cui all’articolo 119, quinto comma Costituzione).

Il regolamento di attuazione chiarisce come la ricognizione riguardi tutte le infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico, indipendentemente dalla loro natura proprietaria (pubblica o privata), e detta questa innovativa definizione di infrastruttura:

«per infrastrutture si intendono i beni strumentalidotatidellaprevalentefinalitàdifornituradi servizi collettivi, a domanda individuale o aggregata rivolti alle famiglie e alle imprese, …, indipendentemente dalla natura proprietaria dei soggetti titolari dei diritti reali su tali beni».

L’istituto della perequazione infrastrutturale ha subito numerose innovazioni di natura legislativa, ma non è stato mai attuato. Attualmente è dotato di un fondo riservato, dedicato ad interventi da realizzare solo nelle Regioni del Mezzogiorno (non più, quindi, perequativo per l’intero territorio nazionale), con una dota-

zione finanziaria simbolica.

La nozione di infrastruttura, tuttora presente nel nostro ordinamento, è stata di fatto accantonata sia dal Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 36/2023), che non l’ha adottata e che prevede una netta distinzione tra lavori e servizi, sia dalle disposizioni attuative del PNRR, che non hanno coordinato la spesa in conto capitale (per realizzare le costruzioni) con la spesa corrente (per far funzionare i servizi per i quali vengono costruite le infrastrutture).

I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI (LEP)

A seguito delle innovazioni apportate alla Costituzione nel 2001, fra le competenze attribuite in via esclusiva allo Stato (articolo 117, comma 2) sono state inserite anche le materie:

«m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»;

«p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».

La legge delega 42/2009 in materia di federalismo fiscale, che costituisce «attuazione dell’articolo 119 della Costituzione» e persegue «lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva

del superamento del dualismo economico del Paese», fra i principi e i criteri direttivi generali (articolo 2, comma 2) ha previsto:

«f) determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzandol’efficienzael’efficacia,costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica; definizionedegli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione».

Questa prescrizione indica chiaramente che le Amministrazioni, per l’esercizio delle proprie funzioni, devono definire gli standard prestazionali da adottare – in maniera separata e distinta - sia per la erogazione dei servizi sia per la definizione dei procedimenti; al contrario di quanto sta avvenendo a seguito della commistione prodotta con il ricondurre impropriamente all’interno dei LEP la definizione dei procedimenti amministrativi (in particolare quelli di natura autorizzativa in materia di governo del territorio).

È seguita una complessa architettura procedimentale, all’interno della quale il D. Leg.vo 88/2011, in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali (in attuazione del comma 5 dell’articolo 119 Costituzione), dispone che le risorse finanziarie ad essi dedicate siano programmate «con particolare riferimento al graduale conseguimento dei livelli delle prestazioni e del livello dei costi di erogazione dei servizi standardizzati …, valutando l’impatto macroeconomicoeglieffetti,interminidiconvergenza, delle politiche di coesione e della spesa ordinaria destinata alle aree svantaggiate».

La complessa attuazione, che si andava delineando, ha prodotto l’individuazione (tramite provvedimenti di rango legislativo) degli obiettivi di servizio, limitatamente allo standard quantitativo di disponibilità di servizi in tre settori; riguardanti i posti letto negli ospeda-

li (3,7 posti letto ogni mille abitanti), i servizi per l’infanzia (33 posti in asilo nido ogni cento bambini da 3 a 36 mesi), i servizi assistenziali (1 assistente sociale ogni 6.000 abitanti). Infine, prima della pausa estiva 2025, il Governo ha approvato la proposta di legge «Delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», attualmente all’esame del Senato (AS 1623), che definisce le “prestazioni” quali «prestazioni o erogazioni ovvero obblighi di dare, di fare o di astensione nei confronti di privati, che gravino sui pubblici poteri, anche nella loro funzione regolatoria o di gestione»; dizione che può includere le “funzioni proprie” e quindi i procedimenti autorizzativi, che in edilizia riscuotono eccessiva attenzione. Il DDL prevede, inoltre, una pluralità di deleghe per l’aggiornamento della regolamentazione di materie diverse, riguardanti anche il “Governo del territorio” (Capo VI), con riferimento alla “pianificazione urbanistica” (articolo 18), alla “attività edilizia” (articolo 19) e agli “standard urbanistici” (articolo 20).

In questo DDL, un vago riferimento allo spazio pubblico potrebbe essere desunto in uno dei criteri per la pianificazione urbanistica, riferito a:

«e)lapromozionedipolitichedipianificazione

che rispondano alle esigenze di tutte le fasce della popolazione, favorendo l’accesso a servizi e infrastrutture,ivicompreselemisurefinalizzate al superamento delle barriere architettoniche a beneficiodellepersonecondisabilità».

Per quanto riguarda l’attività edilizia, nessuna indicazione è riferibile allo spazio pubblico.

Per quanto riguarda gli standard urbanistici, che definiscono – come già detto – lo spazio pubblico quale riserva di aree da destinare ad usi pubblici, il dispositivo si limita a richiamare il DM 1444/1968 senza alcun criterio di interpretazione né alcun indirizzo per una eventuale innovazione di quanto già disciplinato.

ALCUNE CONSIDERAZIONI PRELIMINARI

Nei quasi sessanta anni trascorsi dall’introduzione degli standard urbanistici, l’acquisizione e l’utilizzazione delle aree a standard ha avuto non poche difficoltà applicative, a causa della natura di «vincoli preordinati all’esproprio» delle aree con destinazione urbanistica a verde e servizi, che la PA deve acquisire prima della loro realizzazione.

Nella cultura urbanistica, la discrasia tra i limiti temporali dei vincoli preordinati all’esproprio (decadenziali), attribuiti alle aree destinate ad attrezzature pubbliche, e il tempo indefinito attribuito alle destinazioni d’uso edificatorie (non decadenziali), è stata, ed è tuttora, iden-

tificata quale limite all’efficacia del piano urbanistico.

La decadenza dei vincoli preordinati all’esproprio ha prodotto una infinità di procedimenti, regolamentati caso per caso, per riattribuire una destinazione d’uso a quelle che vengono correntemente definite “zone bianche”.

Si è cercato, quindi, di superare le difficoltà, sia finanziarie sia procedimentali, per acquisire le aree e realizzare le urbanizzazioni, ricorrendo a strumenti negoziali. Nel periodo dell’espansione urbana, tramite le convenzioni edilizie ed urbanistiche che affidano ai privati la realizzazione diretta delle urbanizzazioni primarie (strade, fogne, servizi a rete); nel periodo del recupero edilizio e della rigenerazione urbana, con accordi urbanistici (variamente denominati) che riconoscono cambi di destinazione d’uso e attribuiscono nuove volumetrie a fronte sia della realizzazione di spazi e servizi pubblici sia della corresponsione di oneri straordinari.

Il superamento di questa discrasia è stato, ed è tuttora, posto a fondamento e giustificazione di tutte le proposte di legge in materia di edilizia e urbanistica (sia nazionali sia regionali), di tutti i procedimenti dell’urbanistica contrattata, delle convenzioni urbanistiche, della redistribuzione della rendita, dei premi di cubatura negli interventi di recupero edilizio, delle proposte di rigenerazione urbana, e di tutto l’armamentario annunciato (molto) e praticato (caso per caso) con esiti incerti.

Permane, pressoché inossidabile, la concezione dei procedimenti urbanistici quale «rapporto pattizio tra pubblico e privato [che] deve avere alla base stime sui valori che si generano» (R. Morassut, in «DIAC» del 22 dicembre 2025); ponendo, tuttalpiù, il problema di come stimare validamente i valori che si generano. Nonostante questo sia un orientamento accolto in maniera totalizzante, lo ritengo un parametro ormai obsoleto e inadeguato a prefigurale un futuro per il governo delle città e del territorio.

Vediamo perché.

VINCOLI ESPROPRIATIVI

E VINCOLI CONFORMATIVI

Il dibattito urbanistico si presenta come incagliato sul problema della decadenza temporale del vincolo espropriativo, apparentemente inconsapevole della non decadenzialità del «vincolo conformativo» costituito dalle destinazioni a verde e servizi realizzabili attraverso l’iniziativa privata in un contesto di libero mercato, come indicato dalla sentenza 179/1999 della Corte costituzionale e dalla ormai consolidata giurisprudenza amministrativa conseguente. Una recentissima pronuncia della magistratura amministrativa (CdS, sez. IV, 5538/2025) ha ribadito come la destinazione d’uso delle «attrezzature destinate all’uso pubblico, costituisce un vincolo conformativo e non anche espropriativo della proprietà privata, per cui la relativa imposizione non necessita della contestuale previsione dell’indennizzo, né delle puntuali motivazioni sulle ragioni poste a base della eventuale reiterazione della previsione stessa».

Ha, inoltre, evidenziato come «l’aggettivo “pubblico”appostoafiancodelsostantivo“parcheggio” [nel caso di specie] non si riferisce al regime di appartenenza del bene, ma solamente alla sua modalità di fruizione ossia all’intenzione amministrativa che il parcheggio, ancorché di titolarità di soggetti privati, sia “aperto al pubblico” e soddisfi,quindi,uninteressedellacollettività».

Questo secondo aspetto ribadisce, di fatto, la nozione di «infrastruttura pubblica» richiamata in precedenza in connessione alle politiche di sviluppo economico e di coesione sociale; evocando un futuro delle città e del territorio basato sulla organizzazione dello spazio pubblico (cioè, delle attrezzature e dei servizi forniti ai cittadini e delle imprese), realizzabile anche con la partecipazione dei privati, con i quali dividere opportunità e responsabilità, piuttosto che spartire i proventi della rendita.

REALIZZAZIONE E GESTIONE

DELLO SPAZIO PUBBLICO

Per organizzare lo spazio pubblico, all’interno di un quadro di coesione nazionale, risulta in-

dispensabile perseguire la contaminazione tra standard urbanistici (per localizzare la riserva di aree), dotazioni territoriali (per la perequazione infrastrutturale) e livelli essenziali delle prestazioni (per standardizzare i livelli quantitativi dell’offerta e i livelli qualitativi dell’erogazione).

Nella regolamentazione urbanistica è necessario superare la nozione di standard urbanistico quale riserva di aree da dedicare ad usi pubblici, che non rappresenta un parametro esaustivo della reale disponibilità dell’offerta di servizi di interesse pubblico e di aree verdi attrezzate, in quanto non registra i servizi resi disponibili ma non considerati ai fini urbanistici (ad esempio, gli asili nido aziendali e/o condominiali, ovvero l’offerta privata di assistenza alla prima infanzia, in strutture dedicate o con attività domiciliari).

Per quanto riguarda le dotazioni territoriali, non si conoscono i dati del censimento nazionale (che sarebbe stato eseguito, secondo quanto emerso durante le audizioni in merito alla legge sul regionalismo differenziato). Tuttavia, nessuno impedisce agli enti territoriali, a partire dalle città metropolitane, di completare il proprio sistema informativo con la localizzazione dei servizi offerti/erogati nelle loro dimensioni quantitative e qualitative. Questi data base, aggiornati costantemente, possono risultare utili nella organizzazione e gestione

delle diverse funzioni proprie degli enti territoriali, a partire dalla pianificazione urbanistica per giungere alla programmazione e localizzazione della spesa in infrastrutture e/o della spesa sociale.

In attesa che vengano definiti in sede nazionale i livelli essenziali delle prestazioni (auspicando che si riesca a superare la propensione a farli coincidere con i procedimenti relativi all’esercizio delle funzioni proprie) gli enti territoriali potrebbero comunque procedere (come nell’esempio riportato nel riquadro) per definire i propri obiettivi in merito agli standard di fornitura/erogazione dei servizi nel territorio di propria competenza (a partire – possibilmente - dalle priorità connesse alle politiche di sviluppo e coesione: casa, istruzione, sanità, TPL) e per programmare la spesa in conto capitale (per realizzare i manufatti) e la spesa corrente (per far funzionare i servizi).

Definire e attuare gli obiettivi di servizio

Nel comune di Roma lo standard di disponibilità del servizio di asilo nido risulta vicino all’indice nazionale di 33 posti ogni 100 bambini, ma con una distribuzione territoriale a macchia di leopardo fra le varie zone urbanistiche del territorio comunale.

Conoscere la localizzazione dei dati, disaggregati per zone urbanistiche, consentirebbe di programmare la localizzazione della spesa per costruire nuovi asili nido. Qualora si conoscesse anche il livello qualitativo della fornitura (ad esempio: giorni a settimana, ore al giorno, ecc.), si potrebbe intervenire anche nella programmazione della spesa corrente.

urbane crea un deficit di offerta; aggravato, spesso, dalle numerosissime autorizzazioni di occupazione di suolo pubblico rilasciate nelle porzioni di strade antistanti bar e ristoranti, che induce una sosta irregolare e rallenta ulteriormente il traffico veicolare. Spostando la sosta di lungo periodo in parcheggi pertinenziali, interrati e/o in elevazione, si possono recuperare spazi pubblici per estendere le aree pedonalizzate, da adibire a usi pubblici e/o ad attività di servizio; non solo a vantaggio di attività commerciali, ma anche per migliorare l’utilizzo dei servizi, a partire dalle scuole.

Spesso la realizzazione di parcheggi interrati viene contrastata dalla cittadinanza, perché un loro uso a rotazione incrementa il traffico dall’esterno dell’area, richiamato dall’averne agevolato l’accesso.

Al contrario, la realizzazione di posti auto pertinenziali per i residenti, impedendo la sosta stradale dei loro veicoli e pedonalizzando tutti gli spazi non necessari al trasporto pubblico e al carico e scarico delle merci, creerebbe spazio pubblico da dedicare alla migliore vivibilità dell’area.

Se si realizzasse un programma, ben progettato, di trasferire la sosta permanente dalle strade ai parcheggi interrati, si otterrebbero innegabili effetti benefici, non solo sul traffico e sulla disponibilità di spazi esterni (da adibire ad usi pubblici e non solo commerciali), ma anche sulla qualità dell’area (riducendo gli scarichi dei veicoli) e sul contrasto alle isole di calore (potendo collocare alberature urbane). La realizzazione di questo progetto non porrebbe un problema di finanziamenti a carico della PA.

Creare spazio pubblico

Le sedi stradali non sono utilizzate solo per far transitare mezzi e pedoni, ma anche per la sosta dei veicoli, che occupano circa la metà della sede viaria dedicata.

La sosta non è solo temporanea per chi accede ad un’area, ma anche di lungo periodo da parte di chi in quella area risiede e/o lavora.

Questo utilizzo, in assenza di spazi destinati a parcheggi e adeguatamente dimensionati, nelle aree

La crisi pandemica ha creato nuove e dolorose forme di povertà, ma ha prodotto anche un incremento del risparmio privato non utilizzato (secondo i dati FABI, nel 2025 la ricchezza totale delle famiglie si attesta sui seimila miliardi di euro; la propensione al risparmio, calata nel 2023 al 6,3% a causa dell’inflazione, nel 2025 è risalita al 9%).

Questo risparmio potrebbe essere indirizzato ad un investimento per la realizzazione di parcheggi privati; promosso e guidato dall’Amministrazione comunale, con il ricorso alla «finanza di progetto» applicata alla realizzazione di progetti inclusi nella propria programmazione (articolo 193 D. Leg.vo 36/2023 Codice contratti pubblici).

Per avviare il procedimento, l’Amministrazione comunale deve individuare le possibili aree di intervento, che potrebbero (o, meglio, dovrebbero) essere indicate dai residenti (opportunamente sollecitati in un dibattito pubblico), non solo per prevenire una potenziale conflittualità, ma soprattutto per valutare il reale interesse che potrebbe suscitare la realizzazione di box e/o posti auto da destinare a pertinenze delle unità residenziali e/o delle unità non residenziali (nel rapporto 80-20 desumibile dal DM 1444/1968).

Individuata l’area, il Comune (o il Municipio) redige un progetto di fattibilità tecnica ed economica, come già descritto nel precedente riquadro, e predispone i tre documenti necessari per indire la gara per una concessione di partenariato pubblico privato, nella tipologia finanza di progetto ex articolo 193 Codice, mettendo a base d’asta il tempo di realizzazione dell’autorimessa e il costo di vendita del singolo box o posto auto (la qualità del costruito, definita dal capitolato prestazionale, non deve essere negoziabile).

I costi, anticipati da un istituto di credito che supporta l’impresa offerente, sono ripartiti fra gli acquirenti finali, che dovranno impegnarsi a rispettare le modalità d’uso e di destinazione stabilite dall’Amministrazione comunale.

In pratica, cosa succede?

Per realizzare l’autorimessa con i box da vendere a chi vive e/o lavora nel quartiere, intervengono tre soggetti. Il Comune, che organizza e controlla. L’impresa, che realizza. L’istituto di credito, che finanzia (sia la costruzione sia il mutuo per gli acquirenti).

A chi giova?

Innanzitutto, a chi acquistano un box praticamente al costo di realizzazione senza oneri di rendita fondiaria.

Inoltre, a tutti coloro che beneficiano dall’eliminazione delle auto dalla superficie stradale, agevolando il traffico e recuperando spazi pubblici.

All’impresa, che, lavorando, produce un utile aziendale e dà lavoro.

All’istituto di credito, che può trovare un impiego per i fondi accantonati a risparmio.

Alla pubblica amministrazione del governo della città, che finalmente fa quello che i cittadini dovrebbero sempre pretendere; cioè, studiare, decidere, promuovere e controllare.

PROGRAMMAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE

Costruire un efficace collegamento fra standard urbanistici e dotazioni territoriali risulta auspicabile, oltre che opportuno. Tuttavia, trattandosi di servizi erogati, o da erogare, risulta indispensabile attivare un collegamento anche con la programmazione delle infrastrutture. La costruzione di un quadro normativo, nel quale il processo di programmazione e realizzazione delle infrastrutture risultasse coerente con le politiche di sviluppo e coesione, appariva avviato con la definizione del procedimento (tripartito) di pianificazione, programmazione e progettazione delle infrastrutture, caratterizzato da una coerente commistione degli adempimenti previsti dal Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 50/2016) e dalle misure di finanza pubblica (D. Leg.vo 118/2011); nell’ambito del quale il decisore politico veniva messo in grado di indicare gli obiettivi da conseguire tramite la propria scelta politica (nella fase di pianificazione) da sottoporre ad una verifica di utilità e di procedibilità, a seguito della quale confermare o modificare le scelte allocando le risorse finanziarie (nella fase di programmazione), per poi predisporre gli atti di gara e procedere agli affidamenti (nella fase di progettazione).

Questo quadro normativo, prima di consolidare una coerente prassi amministrativa, si è incrinato con il polemico dibattito che ha accompagnato la definizione e l’attuazione del PNRR; quando il buon uso delle straordinarie risorse finanziarie disponibili è stato individuato nella rapida realizzazione della spesa, in procedimenti di natura più propriamente congiunturale, piuttosto che essere finalizzato a perseguire una stabile e duratura crescita economica e sociale.

Scelta confermata nel nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 36/2023), orientato alla mera accelerazione della spesa; non solo con l’enunciazione del principio di risultato, che fa coincidere il buon andamento dell’azione amministrativa con l’efficienza temporale del procedimento e l’efficacia del rapporto qualità-prezzo, ma anche con la netta separazione della realizzazione dei lavori pubblici dall’acquisto di beni e servizi.

Questi aspetti, accompagnati dall’evanescenza delle disposizioni regolamentari relative al «quadro esigenziale» e alle progettazioni di fattibilità, riducono la funzione di programmazione alla mera verifica della disponibilità delle risorse finanziarie e all’accertamento della celerità di spesa.

Rimane comunque un grado di autonoma responsabilità degli enti territoriali nell’approvazione dei programmi triennali, che deve avvenire «nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziariaeiprincipicontabili» (articolo 37) e «in coerenza con i documenti pluriennali dipianificazioneodiprogrammazionedicuial decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 [in materia di valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche] e ai principi contabili di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 [in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio]» (articolo 3 dell’Allegato I.5).

Infine, risulta pertinente ricordare quanto prescritto dal D. Leg.vo 267/2000, TU Enti locali,

per la realizzazione di nuove «opere pubbliche destinate all’esercizio di servizi pubblici … [che] comporti una spesa superiore a cinquecentomila euro … [è necessario approvare] un piano economico-finanziariodirettoadaccertarel’equilibrioeconomico-finanziariodell’investimentoe della connessa gestione, anche in relazione agli introitiprevistiedalfinedelladeterminazione delletariffe» (articolo 201).

Applicando in maniera pertinente e coerente questi adempimenti, gli enti territoriali possono anche distinguere tra l’opportunità di procedere con un tradizionale appalto e la convenienza di ricorrere a formule di partenariato.

LE CONCESSIONI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO (PPP)

Ho già argomentato per quali motivi ritengo obsoleti, per il governo della città e del territorio, gli accordi urbanistici, comunque denominati, con i quali la parte pubblica tenta di accaparrarsi quota parte della rendita immobiliare (con scarsi risultati, di fatto) da utilizzare per interessi pubblici (spesso vanificati).

La scelta di realizzare un intervento sul territorio, e la relativa pianificazione urbanistica, dovrebbe essere sempre di iniziativa pubblica, con l’obiettivo prioritario di creare spazio pubblico, realizzando servizi (anche ecosistemici) la cui finalità pubblica sia determinata con

riferimento ai beneficiari finali e non quale automatica conseguenza della mera proprietà pubblica degli immobili (aree e/o fabbricati). Questo non esclude la partecipazione del privato, che non solo può fornire “servizi collettivi” in regime di libero mercato, ma può anche partecipare (in alternativa alle gare di appalto) alle gare di concessione con la formula del partenariato pubblico privato (PPP), fondata sulla ripartizione dei rischi tra parte pubblica e parte privata (Libro IV “Del partenariato pubblico-privato e delle concessioni”, D. Leg.vo 36/2023).

Nel tentativo di spiegare meglio l’opportunità di ricorrere alla formula di concessione di PPP in alternativa sia alla formula dell’appalto sia alle varie formule di convenzioni urbanistiche, rimando a quanto illustrato nei riquadri allegati.

Opportunità delle concessioni di PPP

La valutazione di una iniziativa, da realizzare con il ricorso a formule di partenariato pubblico-privato (PPP), deve prendere avvio dalla dichiarazione di interesse pubblico; provvedimento esplicito approvato a seguito di una verifica istruttoria, realizzata con le medesime formalità procedimentali sia per le proposte avanzate dai privati sia nelle iniziative proposte dall’Amministrazione.

Un recente parere del Servizio Supporto Giuridico del MIT (n. 3824 del 19/11/2025) ricorda come sia indispensabile valutare «se la proposta presentata da un promotore privato sia rispondente alle esigenze collettive e coerente con la programmazione dell’ente», tramite una specifica e approfondita istruttoria, in esito alla quale «la verifica si formalizza tramite un atto amministrativo espresso e motivato, contente gli esiti dell’analisi svolta per la successiva valutazione dell’interesse pubblico, anche ai fini dell’inserimento in programmazione».

La dichiarazione esplicita dell’interesse pubblico di un progetto di rigenerazione urbana, tramite il riuso di aree e il recupero di fabbricati, deve comunque essere posta a fondamento di ogni concessione di

partenariato pubblico privato, come disciplinata dal Libro IV del Codice dei contratti pubblici.

Ai fini della fornitura di servizi collettivi di interesse pubblico, tra le tipologie procedimentali indicate dal Codice appaiono più idonee la «finanza di progetto», sollecitata dall’ente concedente per realizzare progetti inclusi nella propria programmazione (articolo 193), e il «contratto di disponibilità» (articolo 197), che a determinate condizioni esula dai vincoli della spesa pubblica e nel quale il privato costruisce e gestisce il servizio in cambio di un canone pagato dal pubblico (che può intervenire anche con un eventuale contributo in corso d’opera e/o prezzo finale di trasferimento).

I due esempi pratici illustrano contenuti e prospettive.

CONSIDERAZIONI NON CONCLUSIVE

Le argomentazioni che ho cercato di svolgere sono finalizzate a convincere dell’importanza di ripensare lo spazio pubblico quale motore dello sviluppo della città, nelle sue componenti umane e nella creazione di lavoro e ricchezza. Un approfondimento teorico, per ripensare le nostre convinzioni, è sicuramente necessario. È invece indispensabile che chi ha la responsabilità di regolamentare il governo del territorio ragioni con lo sguardo rivolto al futuro. Buona lettura. 

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