Principy dobré správy
jde o převody vlastnictví k veřejnému majetku, které proběhly v rozporu se zákonem a byly následně s určitým časovým odstupem zrušeny.221 Ani ve vyjádřeních stran se s principy dobré správy před ESLP zatím příliš nesetkáváme. Velmi ranou výjimku představuje vyjádření nizozemské vlády, která vysvětlovala (tehdy ještě Evropské komisi pro lidská práva), že délka soudního řízení byla mimo jiné způsobena i tím, že si v dané kauze holandské soudy konečně ujasnily do té doby spornou otázku, zda se principy dobré správy vztahují i na nakládání se státním majetkem.222 Jiným zajímavým příkladem z doby vcelku nedávné je případ Hardy & Maile proti Spojenému království.223 Zde britské soudy odmítly prominout stěžovatelům promeškání lhůty pro podání žaloby proti územnímu rozhodnutí a povolení k nakládání s nebezpečnými látkami pro zařízení umístěné na velšském pobřeží, v němž mělo docházet ke znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu dováženého tankery po moři. V souladu s příslušným britským zákonem argumentovaly tím, že by prominutí lhůty bylo v daném případě nežádoucí z hlediska dobré správy (detrimental to good administration), přičemž ESLP dal v tomto ohledu britské vládě za pravdu. Přesvědčilo jej však jistě i to, že v rámci zjišťování, zda by se lhůta přece jen neměla prominout z důvodu ochrany veřejného zájmu, soudy v podstatě věcně přezkoumaly, nakolik důkladně se správní orgány zabývaly námitkami stěžovatelů týkajícími se bezpečnosti předmětného zařízení.224 Pokud bychom vyšli z doktrinálních názorů, podle nichž lze závěry rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, Soudního dvora EU či Ústavního soudu ČR, která se týkala záruk spravedlivého procesu před soudy, analogicky aplikovat na postupy orgánů veřejné správy, prostor pro využití judikatury jako neformálního zdroje principů dobré správy by se nám značně rozšířil. Neplatí to jistě bezvýhradně o všech rozhodnutích týkajících se spravedlivého procesu. Je např. nutno činit rozdíl mezi nestranností, která je nezbytným předpokladem každého procesu, v němž se jedná o autoritativní rozhodování o právech a povinnostech osob, a nezávislostí, která je sice jednou ze záruk nestrannosti, avšak lze ji požadovat pouze od soudů. Obsah řady jiných principů dobré správy lze nicméně jistě dotvářet za pomoci rozhodnutí, jež se zabývala procesem před soudy. Takové úvahy se ovšem mohou stát v konkrétním případě předmětem odborné kritiky. Při jejich analogické povaze lze platně namítat, že se zde nesrovnávají srovnatelné procesy. S ohledem na zaměření a plánovaný rozsah monografie jsem se proto rozhodl soustředit se při hledání judikatorních pramenů jen na ta rozhodnutí, kde předmětem 221
222
223
224
Srov. např. rozsudek ESLP ve věci Rysovskyy proti Ukrajině ze dne 20. 10. 2011, stížnost č. 29979/04, § 70–71. Rozhodnutí EKLP ve věci IKON Industriële Konsulenten in Marketing-Management B.V. and Martin SIMON proti Nizozemí ze dne 1. 7. 1992, stížnost č. 17240/90, § 43. Rozsudek ESLP ve věci Hardy & Maile proti Spojenému království ze dne 14. 2. 2012, stížnost č. 31965/07. Pro další stručné zmínky o dobré správě srov. např. rozsudky ESLP ve věcech J. L. proti Spojenému království ze dne 30. 9. 2014, stížnost č. 66387/10, § 14 (v rekapitulaci rozhodnutí britského správního soudu) či Azinas proti Kypru ze dne 28. 4. 2004, stížnost č. 56679/00, § 20 (v citaci rozhodnutí kyperského soudu).
84
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS266789
Obsah a prameny principů dobré správy
soudního posouzení bylo administrativní rozhodnutí či proces, nikoliv rozhodnutí či řízení soudní. Pokud bych předmět svého zájmu rozšířil i na judikáty zaměřené na činnost soudů, byly by citovaných judikátů stovky – zde narážíme na rozsah. Navíc by s ohledem na odlišný předmět přezkumu mohly být jakožto prameny principů dobré správy snadno zpochybněny – zde narážíme na cíl této části, tedy vytvořit přehled takových zdrojů, jimiž lze použití principů dobré správy v argumentaci justifikovat tak, aby bylo toto použití široce akceptovatelné. Čtenáře, který má zájem o rozmáchlejší aplikaci judikatury Ústavního soudu, odkazuji na práci Petra Svobody zabývající se ústavními základy správního práva,225 která je prakticky celá založena na předpokladu analogického využití ústavní judikatury týkající se primárně soudů a řízení před nimi na správní orgány. Pokud jde o judikaturu ESLP, lze určité (byť spíše úsporné) úvahy o možnostech její aplikace na správní řízení nalézt v monografii Pavla Molka věnované spravedlivému procesu.226
3.2.7 Doktrína Podat úplný přehled českých doktrinálních prací ke každému z principů dobré správy nebylo v mých silách a ostatně přesahovalo by to i záměr této monografie. Soustředil jsem se proto na české srovnávací prameny a na vlastní porovnání s chápáním těchto principů v oblasti common law. V anglosaském prostředí narážíme v této souvislosti na koncepty „přirozené spravedlnosti“ (natural justice) a „vlády práva“ (rule of law). Česká odborná literatura si již povšimla toho, že pojem „vláda práva“ má blízko k pojmu „právní stát“ (Rechtsstaat, l´État de Droit) užívanému v německém a francouzském právním prostředí a použitém také v české ústavě. Oba pojmy sledují podle rozboru Maxima Tomoszka227 stejné cíle a jsou obsahově podobné, tudíž i úvahy o jednom z těchto konceptů by měly zohledňovat odborný diskurz k druhému z nich.228 Dovolil jsem si v této monografii vycházet z předpokladu, že stejně blízko k sobě mají požadavky na spravedlivý proces a koncept přirozené spravedlnosti, a že tudíž lze britskou doktrínu využít jako zdroj inspirace, samozřejmě s vědomím odlišné právní kultury a historie britských ostrovů. Na závěr této podkapitoly připomínám ještě jednou svou tezi formulovanou výše, že formálně nezávazné prameny práva, jakými jsou doporučující dokumenty, 225
226 227
228
SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice: právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde, 2007, zejména s. 271–273. MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 30–31 a 98–99. TOMOSZEK, M. Využitelnost pojmu rule of law pro výklad pojmu podstatné náležitosti demokratického právního státu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2015, č. 2, s. 71. Ve srovnání s Tomoszkovým komplexním rozborem vyznívá poněkud lapidárně konstatování Petra Tarandy: „Pojem ‚vláda práva‘ však v českých poměrech nezdomácněl a byl proto svým způsobem počeštěn na užívanější pojem právní stát.“ Srov. TARANDA, P. Dobrá správa ve veřejné správě nový anebo jen prázdný pojem? Daně a právo v praxi. 2006, č. 9, s. 30.
85
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS266789
Principy dobré správy
judikatura a doktrína, nenabízejí jen posílení justifikace určitého principu dobré správy, ale navíc nepřímo umožňují těm z nich, které si to „zaslouží“, vstoupit mezi požadavky ústavní. Neformální prameny pomáhají totiž podle mého názoru naplňovat ústavní pojem demokratického právního státu, resp. mapovat jeho rozsah – vypovídají o tom, kam až tento pojem v současnosti s ohledem na společenský vývoj dosahuje.
3.3 Soulad s právem Úřad postupuje v souladu s právním řádem České republiky jako celkem. Právní předpisy aplikuje v jejich vzájemné souvislosti. Tam, kde je výklad určitého právního ustanovení nejednoznačný, vykládá jej úřad podle jeho smyslu, přičemž respektuje zejména stanoviska nadřízeného úřadu a konstantní judikaturu soudů. Nadřízený úřad na žádost podřízeného úřadu poskytne své jednoznačné a srozumitelné právní stanovisko k řešení určitého právního problému. Nadřízený úřad také sám v důležitých právních otázkách aktivně sjednocuje postup podřízených úřadů vydáváním závazných právních stanovisek.
3.3.1 Obsah principu První princip míří na to, že správní orgán zavazují kromě zákonů formálně i podzákonné právní předpisy,229 mezinárodní smlouvy,230 unijní právo,231 judikatura Ústavního soudu232 a fakticky též obecně uznávané právní zásady,233 judikatura obecných a správních soudů,234 interní pokyny235 a vlastní ustálená praxe.236 Dále ochránce – zjevně 229
230 231 232
233
234
235
236
K tomuto tématu jsem podal obsáhlý výklad v článku ČERNÍN, K. Úředníci a pyramida: K aplikaci podzákonných právních předpisů správními orgány. Správní právo. 2016, č. 2, s. 88. Srov. k tomu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2007, č. j. 3 Ao 2/2007-42. Srov. k tomu nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 50/2006 Sb. n. u. US. Přehledný výklad k této problematice podává rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2013, sp. zn. 30 Cdo 610/2012. Nutno k tomu dodat, že usnesení, kterým se odmítá ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněná, nezavazuje ani Ústavní soud, ani obecné soudy (logicky tudíž ani správní orgány) – srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. n. u. US. Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 16/2008-80, č. 1719/2008 Sb. NSS. Srov. k tomu nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04, č. 16/2005 Sb. n. u. US. K možnosti správního orgánu odchýlit se v odůvodněných případech od názoru správního soudu srov. analogicky rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS, zejméma bod 42. Srov. k tomu nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 4. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 49/93, č. 15/1994 Sb. n. u. US) a ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 146/01, č. 129/2001 Sb. n. u. US; a dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007, č. 1383/2007 Sb. NSS. Srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS.
86 Ukázka elektronické knihy