98
v oblasti institucí, zejména vytvoření Evropské služby pro vnější činnost. Smlouva ale také, alespoň částečně, zrušila pilířovou strukturu. To bezpochyby platí pro oblast bývalého třetího pilíře, který se zcela komunitarizoval. Neplatí to už tolik pro oblast pilíře druhého, společné zahraniční a bezpečnostní politiky, kde v podstatě zůstala všechna dosavadní omezení včetně malého vlivu nadnárodních institucí či potřebě souhlasu všech členských států v Radě.
3.1.2 Současná role Evropské unie v otázkách bezpečnosti Zajištění bezpečnosti patří k hlavním důvodům, kvůli kterým členské státy Evropskou unii vůbec založily. Hned první dvě položky článku 3 SEU, který definuje cíle a úkoly Evropské unie, se bezpečnosti týkají. Cílem Unie je podle něj „podporovat mír“ a také poskytovat svým občanům „prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti“ (čl. 3.1 a 3.2 SEU). Ve vnějších vztazích Unie prosazuje své hodnoty a zájmy tak jako každý aktér a také „přispívá k ochraně svých občanů“. Vedle přispívání k míru a bezpečnosti se také hlásí k „přísnému dodržování a rozvoji mezinárodního práva, zejména k dodržování zásad Charty Organizace spojených národů“ (čl. 3.5 SEU). Plnění těchto úkolů bylo ovlivněno historickým průběhem evropské integrace a efektivita Unie je do značné míry ovlivněna rozdělením odpovědnosti za různé aspekty působení EU jak uvnitř, tak i vně svého teritoria. V rámci vnějších vztahů tak například Unie chce „zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost“ (čl. 21.2 SEU). K dosažení tohoto cíle ovšem může přispívat celou řadou nástrojů. Od „tvrdé“ bezpečnosti v podobě vysílání vojenských jednotek do krizových oblastí, přes školení místních bezpečnostních jednotek, finanční i expertní pomoc při vytváření fungujících státních struktur, až po zvláštní nastavení svých dovozních cel, kterými podporuje místní ekonomiku v ohrožených oblastech. Zatímco některé z těchto nástrojů spadají pod komunitární rozhodování, nad jinými si zachovaly kontrolu členské státy. Obecně lze říci, že Evropská unie chápe bezpečnost velmi široce. Evropská bezpečnostní strategie „Bezpečná Evropa v lepším světě“ přijatá Evropskou radou vymezuje pět hlavních hrozeb, kterým musí Unie čelit – terorismus, proliferace zbraní hromadného ničení (ZHN),
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS205970
99
regionální konflikty, selhání státu a organizovaný zločin.297 Ve všech případech jde o komplexní problémy vyžadující „použití celého spektra nástrojů“.298 V případě selhavšího státu může být například zapotřebí utlumit násilný konflikt, který se na jeho území rozhořel, stabilizovat situaci po konfliktu, dočasně nahradit nefungující instituce, vybudovat instituce nové a postavit na nohy místní ekonomiku, aby místní správa byla dlouhodobě udržitelná. Strategie konstatuje, že je Evropská unie na takové komplexní působení „obzvláště dobře vybavena“,299 což je v porovnání s ostatními mezinárodními organizacemi nepochybně pravda. Její komplexní struktura a dělení kompetencí v rámci různých politik ale účinnou obranu proti hrozbám komplikuje. Problémy s koordinací evropských politik mezi pilíři vedly k poslední velké reformě primárního práva.300 Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost sice byla část obtíží odstraněna, mnoho jich ovšem ještě zůstává. Ve většině oblastí Smlouva o Evropské unii předpokládá takzvaný řádný rozhodovací proces, kdy Evropská komise navrhuje legislativní opatření, Rada EU (kvalifikovanou většinou) je společně s Evropským parlamentem schvaluje a Soudní dvůr EU právo interpretuje a uděluje sankce v případě, že dojde k jeho porušení. V některých citlivějších otázkách je posílena role Rady na úkor Parlamentu (s Parlamentem je například pouze konzultováno a nemá možnost rozhodnutí zablokovat) nebo je posílena role členských států (nutnost jednomyslného rozhodnutí v Radě). Jde ovšem vždy jen o varianty téhož systému s tím, že Evropská rada může kdykoli (jednomyslně) rozhodnout o přesunu oblasti ze zvláštního rozhodování do řádného (čl. 48.7 SEU). Oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky (tedy bývalého druhého pilíře EU) je ovšem smlouvou z tohoto rámce výslovně vyčleněna (čl. 24.1 SEU). Na rozdíl od ostatních oblastí působení EU, které jsou primárně založeny na přijímání společné legislativy, vytváření společného právního prostoru a v podstatě jen druhotně přidělují evropským institucím výkonnou funkci v otázkách, kde je to nezbytné, je oblast SZBP zaměřena na výkon. Přijímání legislativních aktů je v celé SZBP dokonce přímo vyloučeno. Logika rozhodování je proti ostatním oblastem působení Unie obrácená – Rada rozhoduje 297 Evropská rada: Bezpečná Evropa v lepším světě. Evropská bezpečnostní strategie. Brusel, 12. prosince 2003. 298 Ibid., s. 7. 299 Ibid., s. 7. 300 Srov. Evropská rada: Laeken Declaration on the future of the European Union, Laeken, 14.–15. prosince 2001.
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS205970
100
zpravidla jednomyslně, jen v přesně vymezených otázkách smlouva dovoluje rozhodování kvalifikovanou většinou. Hlavní roli v této politice hrají Evropská rada a Rada EU, které mají i implementační pravomoci. Role ostatních evropských institucí je minimální, téměř nulová. Evropský parlament je pravidelně informován a může Radě klást dotazy nebo nabízet doporučení (čl. 36 SEU), na něž ovšem nemusí Rada brát zřetel. Komise, která byla v původním druhém pilíři „plně zapojena“ (čl. 27 SEU-N) a mohla společně s členskými státy podávat Radě návrhy rozhodnutí, nyní ztratila i tuto možnost a je v SZBP zapojena pouze skrze osobu Vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (viz níže). Soudní dvůr EU zůstává ze SZBP vyloučen s výjimkou přezkumu legality rozhodnutí, která zavádějí omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám, a rozhodování o tom, jestli dané rozhodnutí patří do oblasti SZBP nebo jiné evropské politiky.301 Z tohoto důvodu se i bezpečnostní spolupráce členských států Evropské unie liší v závislosti na tom, do jaké oblasti integrace dané téma spadá. Otázky spojené s bojem proti zločinnosti se proto řeší především sbližováním právních předpisů a vzájemným uznáváním. Operativní spolupráce je spíše doplňková a týká se specifických otázek, jako je například výměna informací nebo přeshraniční spolupráce sousedních regionů. Podobně ochrana hranic je založena na harmonizaci pravidel a stanovení minimálních standardů a operativní spolupráce je jen vedlejším produktem. V rámci SZBP, kde harmonizace legislativy zcela chybí, je naopak primární spolupráce v operacích, například v misích SBOP, a změny v nastavení domácích pravidel jsou pouze druhotným důsledkem snahy o efektivitu v těchto misích. To je také příčinou toho, že konkrétnější vymezení úkolů, které má EU plnit v bezpečnostních otázkách, najdeme nad rámec prvních článků Smlouvy o Evropské unii pro SZBP. Prostor svobody, bezpečnosti a práva se rozvíjí skrze pravidelné pětileté programy, které neobsahují obecné cíle, ale spíše legislativní plán další harmonizace.302 Konkrétní úkoly, které si Evropská unie vytyčila v rámci SZBP, definuje smlouva v článku 43. Jedná se o „společné akce v oblasti odzbrojení, humanitární a záchranné mise, poradní a pomocné mise ve vojenské 301 Jde o pravomoc, která má členským státům zabránit, aby využívaly pro ně příhodnější pravidla SZBP pro rozhodování o otázkách, v nichž by měl být více zapojen i Evropský parlament nebo Komise. 302 Srov. Evropská rada: Stockholmský program – Otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je. Úř. věst. C 115, 4. 5. 2010.
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS205970