§ 4 Roz ho d ování v e v eřejn é sp ráv ě
–– který probíhá v právních formách od zahájení řízení, přes zajišťování podkladů pro rozhodnutí a jeho vydání, použití prostředků k jeho přezkoumání, až po případnou exekuci“.67 Právní úpravy takto pojatého správního řízení mají dlouhou historii a jejich počátky nacházíme již koncem 18. století. Vznik ucelených právních úprav správního řízení bývá spojováno s existencí liberálního právního státu v 19. století. Tento stát byl konstruován v souladu s představami mnohých buržoazních učenců jako právnická osoba veřejného práva a právě tato konstrukce se stala účinnou zbraní proti absolutismu a pojetí státu jako určitého patrimonia nebo dominia založeného na majetkovém právu knížat nad územím a jeho obyvatelstvem.68 Pojetí státu jako právnické osoby výrazně přispělo k právní ochraně občanů před vrchnostenskými zásahy správních úřadů a k prosazení právní odpovědnosti státu za nezákonnost rozhodnutí nebo nesprávnost úředního postupu těchto úřadů. Z podaných se stávali občané s právy a povinnostmi, které se promítly i do vztahů mezi nimi a úřady. V bývalém Československu bylo poprvé správní řízení kodifikováno vládním nařízením č. 8/1928 Sb. z. a n., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení). První zákonná úprava procesního správního práva byla provedena až v roce 1967. Tehdy byl přijat zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), který platil s drobnými úpravami až do konce roku 2005. Od 1. ledna 2006 platí nový správní řád, přijatý v roce 2004 jako zákon č. 500/2004 Sb., který představuje doposud nejkomplexnější úpravu správního řízení u nás, ale také úpravu značně náročnou. Správní řízení se někdy člení na obecné a zvláštní. To má svůj význam všude tam, kde základ právní úpravy tohoto řízení tvoří základní právní předpis, který správní řízení kodifikuje. Ve správním právu, vzhledem k jeho rozmanitosti, však nelze vyjádřit tuto kodifikaci v takové míře, jako je tomu např. v občanském soudním řádu. Rozmanitost veřejné správy objektivně vyžaduje, aby při účelné míře sjednocení existovaly i zvláštní úpravy správního procesu, které však jsou spojeny v obecnou úpravu principem subsidiarity. Správní řízení, jak výše uvedeno, představuje specifikum veřejné správy a zejména na nižších stupních převažující způsob rozhodování. Ani ve veřejné správě však nejde o způsob jediný. Jsou situace, kdy Vopálka, Vl. In: Hendrych, D. a kol. cit. dílo, s. 340. Pernthaler, P. Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. Wien: Springer Verlag, 1986, s. 81.
67 68
98
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS198259
§ 4 Roz ho d ování v e v eřejn é sp ráv ě
rozhodující orgán ve veřejné správě neaplikuje pravidlo na konkrétní případ, ale vytváří svým rozhodnutím nová pravidla nebo takovým rozhodnutím k jejich vzniku přispívá. Jako příklad možno uvést harmonogram prací pro přípravu návrhu nového zákona, státního rozpočtu nebo proces tvorby prováděcího právního předpisu, vnitřního předpisu, vyjadřovaný v obecné poloze legislativními pravidly. V takových případech jde o rozhodování, které stanovuje závazně pravidla a v nich určitý postup pro jejich aplikaci (programuje určitou činnost). Pro tuto rozdílnost vyjádřenou i používanými metodami (dedukce, indukce) nemůžeme všechny rozhodovací procesy ve veřejné správě podřídit jednomu schématu a mnohdy i zde platí obecné principy rozhodování a postup, který byl popsán v bodě 4.2 a 4.3. Ovšem rozhodnutí programující a programovaná nejsou jen projevem výkonu veřejné správy. Objevují se při každé organizované činnosti, v každé organizační jednotce. Pro veřejnou správu jsou však specifická rozhodování podle přesně stanovených postupů stanovených v zákonech, jak jsme se o nich výše zmínili a označili takový rozhodovací proces jako správní řízení. Podrobnější pojednání o správním řízení není však předmětem správní vědy, ale právní vědy, zejména vědy správního práva.69
K podrobnějšímu studiu správního řízení viz např. Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administration Procedure. Praha: ASPI, 2005, Hendrych, D. a kol. cit. dílo.
69
99
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS198259
KAPITOLA V
Organizační výstavba § 1 K historii veřejné správy K pochopení současné podoby české veřejné správy může pomoci i exkurz do historie veřejné správy na našem území. Omezíme se na dobu po roce 1848. Nejdříve pojednáme o veřejné správě v rakouské monarchii, potom o období Republiky československé, protektorátu Čechy a Morava a o vývoji veřejné správy od roku 1945 do roku 1989. K podrobnějšímu studiu slouží vědecká a odborná literatura uvedená v této publikaci.
A. Rakouská monarchie 1848–1918 I když některé znaky modernizace veřejné správy u nás můžeme pozorovat už od poloviny 18. století (reformy tereziánské a josefínské), její komplexní řešení vstupuje do historie teprve počínaje rokem 1848, kdy v rakouské monarchii postupně vzniká moderní stát a moderní právo. Změna v moderní stát s moderní správou byla vývojově náročná s řadou zvratů a hledání. Stručně je možné říci, že existovalo několik důležitých etap vývoje, které můžeme zaznamenat až do rozpadu Rakouska-Uherska. Za prvou etapu se považují roky 1848 až 1867. Tato etapa je charakteristická bojem o modernizaci celé monarchie, zejména její demokratizací, ústavností, zrušením poddanství, uznáním lidských práv jako nezadatelných, zaváděním spravedlivějšího volebního práva, ale také změnami ve struktuře celé veřejné správy uznáním složky samosprávné. Ačkoli nikdy nenabyla právní moci, má pro toto období zvláštní význam tzv. kroměřížská ústava, ovlivněná americkou a francouzskou ústavou a koncipovaná pro konstituční monarchii. Návrh této ústavy nebyl akceptován a říšský sněm, který jej připravil, byl rozpuštěn. Následuje tzv. bachovský režim, který znamenal
100
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS198259