vládnutí racionalizováním procesů rozhodování, čímž povzbudí politiky i úředníky k tomu, aby se více věnovali dialogu s občanskými zájmovými skupinami, jakož i realizaci daných politických rozhodnutí (Walsh 1969). To, co Linz a Stepan nazývají „politickou společností“, je ve většině zavedených demokracií charakterizováno pluralitou politických stran. Ačkoliv na městské úrovni politické strany nejsou vždy přítomny, tam, kde existují, mohou pro politiky vytvářet pozitivní pobídky. Pokud politické strany poskytují institucionální prostor pro vznik koherentních volebních platforem a zdroje nezbytné pro úspěšnou kampaň na základě těchto platforem, umožnují vznik účelného volebního výběru. Na základě stranického programu pak mohou voliči v příštích volbách kolektivně přimět politiky k odpovědnosti, čímž je v mezivolebním období motivují k systematickému a otevřenému vládnutí. V pozdní fázi komunismu se termínu „občanská společnost“ užívalo primárně pro skupiny nezávislých společenských organizací odporujících komunistickému režimu (viz Krygier 1997: 60–64). V zavedených demokraciích naopak občanská společnost – definovaná jako sféra „samo organizujících se skupin (...) relativně nezávislých na státu“ (Linz a Stepan 1996: 7) – hraje klíčovou podpůrnou roli. Ačkoliv někteří autoři tvrdí, že tuto roli mohou hrát všechny na státu nezávislé skupiny (viz Putnam 1993: Kapitola 6), nejpřímější pobídky pro politické vůdce přicházejí od organizací občanské společnosti, které usilují o ovlivnění veřejné politiky: jde o zájmové skupiny, komunitní skupiny a organizovaná společenská hnutí. Jak tvrdí Martin Krygier, „zejména v demokraciích se vůdci snaží přinejmenším budit dojem, že způsob jejich chování je pro voliče žádoucí. Musí vědět, jaká očekávání voliči mají, a musí mít důvody na ně dbát (1997: 87; zdůrazněno v originálu). Hustá síť organizovaných společenských zájmů, reprezentujících široké spektrum politických požadavků, generuje tyto informace o přáních občanů a tlačí na politické vůdce, aby je uspokojili. Tato síť poskytuje informace, na základě kterých mohou být vytvářeny vládní priority, a v mezivolebním období funguje jako dozor nad výkonem pravomocí (ibid.: 87–88). Mají-li navíc zájmové skupiny silné organizační a finanční zdroje a jsou-li ochotny vyjednávat se státními autoritami, mohou politiky motivovat k institucionalizaci otevřených politických postupů. 98 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS193867
Za „použitelnou byrokracii“ se v postkomunistickém kontextu na nejzákladnější úrovni považuje taková, která „dokáže efektivně nařizovat, regulovat a vyjímat“ (Linz a Stepan 1996: 11). Taková byrokracie poskytuje politickým vůdcům potřebné prostředky k systematickému vládnutí tím, že pomáhá vytvářet a udržovat dlouhodobou stabilní politiku. V dobře fungující demokracii úřední aparát rovněž vybízí politiky k otevřenému vládnutí. Zaprvé funguje jako rozhodující zdroj informací o zájmech společnosti a o důsledcích politických kroků. Poskytováním informací týkajících se těchto faktorů pak politiky nutí zvažovat dopady svých rozhodnutí, poskytuje jim zpětnou vazbu, informuje je o výsledcích předchozí politiky a vytváří prostor, v němž mohou být vyjádřeny společenské preference (Keating 1991: 51). Zadruhé je úřední aparát schopen realizovat širokou paletu politických priorit, čímž politici získávají možnost svou politiku přizpůsobit měnícím se okolnostem a veřejným preferencím. Stručně řečeno, v ideální demokracii řada různých institucionálních arén poskytuje klíčové motivace a prostředky podporující politické vůdce v systematickém a otevřeném vládnutí. Dále má náš ideální institucionální soubor dvě celkové či „systémové“ vlastnosti, které ovlivňují chování politických vůdců: Je institucionálně koherentní a je stabilní. Koherentní je v tom smyslu, že normy zakotvené v různých politických institucích, ačkoliv nemusí být identické, bývají do velké míry vzájemně kompatibilní. Stabilita spočívá v tom, že k zásadním institucionálním změnám dochází jen vzácně. Pokud k nim pak vůbec dojde, přicházejí krok po kroku. Tyto myšlenky nyní trochu rozvineme. V ideálním institucionálním souboru, který jsme právě nastínili, nejsou normy ukotvené v různých institucionálních arénách identické z důvodu odlišných politických funkcí těchto arén. Použitelná byrokracie má například tendenci klást důraz na systematickou a stabilní orientaci politiky, zatímco organizace občanské společnosti mají ze své podstaty tendenci přisuzovat největší důležitost otevřenosti tvorby veřejné politiky. Systém nicméně tvoří koherentní celek: navzdory rozdílům v tom, co zdůrazňují, se všechny tyto arény společně zavazují k hodnotám systematické a otevřené demokratické politiky. Normativní orientace různých politických institucí jsou proto spíše doplňkové a nevstupují do vzájemného konfliktu. Koexistence institucí s doplňkovými normativními orientacemi podněcují stabilitu systému: pluralitní ekonomické instituce posky99 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS193867
tují nepostradatelný materiální základ pro politickou pluralitu, stejně jako materiální základ zdrojů, z nichž stát může těžit; právní řád vytváří společenský řád, který umožňuje, aby se politické instituce, jako jsou politické strany a zájmové skupiny, rozvíjely a prosperovaly; silná občanská společnost poskytuje společenský základ pro růst plurality programových politických stran a tak dále. Taková propojení jsou různá a dodávají zavedenému demokratickému politickému systému značnou stabilitu. Jak ovlivňují institucionální koherence a stabilita chování politických vůdců? Začněme s myšlenkou představenou v 1. kapitole, týkající se „omezené“ racionality politiků. Jednotlivci nemohou vstřebat více než jen určité množství informací; dokáží jen omezeně odolávat složitosti, a pro jejich způsob rozhodování proto vyhledávají překlenovací normativní rámce. Pokud tyto předpoklady platí, vyplývá z nich, že koherentní a stabilní institucionální systém zlepšuje schopnost politických vůdců vládnout strategicky, tedy systematicky zvažovat alternativní postupy a jejich možné dopady. Jak upozorňuje Harry Eckstein, pokud se v rámci státu „formy, normy a praxe“ autorit a společnosti příliš odlišují, političtí hráči, pohybující se napříč různými institucionálními arénami politiky, čelí „kognitivnímu vypětí“ (1998: 10–11, 18–19). Naopak normativně koherentní institucionální soubor pomáhá politikům zorientovat se v oblasti jejich základních vládních cílů a kognitivní vypětí minimalizuje. Je-li systém nestabilní, političtí hráči se musí neustále učit nová pravidla a postupy a předvídání budoucích následků svých činů mohou začít považovat za nemožné (Pierson 2000b). Stabilita naopak minimalizuje náklady spojené s učením a povzbuzuje politiky k tomu, aby se orientovali na dlouhodobější horizonty. V ideálním demokratickém politickém zřízení velká řada institucí napomáhá tomu, aby bylo systematické a otevřené vládnutí realizovatelné a žádoucí. Koherence a stabilita institucionálního souboru navíc maximalizuje schopnost hráčů vládnout strategicky – to znamená zvažovat alternativní postupy a jejich budoucí dopady. Jak ovšem uvidíme, raně postkomunistická Praha navzdory vzrůstající důležitosti místních samospráv ideálním demokratickým politickým zřízením rozhodně nebyla. V kapitole 1 jsme si všimli, že v době systémové transformace se všechny instituce s vlivem na vládní výkonnost nemění paralelně. I po ustálení některých základních problémů ve státní struktuře politiky obvykle 100 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS193867