POLITICKÝ A PRÁVNÍ RÁMEC EVROPSKÉ INTEGRACE
i když by formální procesní pravidla umožňovala rozhodnout kvalifikovanou většinou. Lucemburský kompromis byl v praxi respektován až do 80. let zejména v oblasti zemědělské politiky a rybolovu, i když se na něj členské státy výslovně odvolávaly jen výjimečně. Lucemburský kompromis byl nicméně založen pouze na prohlášení členských států a jejich následné praxi v jednání Rady. Lucemburský kompromis nebyl nikdy inkorporován do zřizovacích smluv, a proto jej členské státy nemusely ratifikovat.5 V současnosti již lucemburský kompromis jako obyčej vyšel z užívání a na rozhodování Rady nemá vliv.
2.2 Sekundární komunitární a unijní právo Sekundární komunitární právo tvoří svou aktivitou instituce ES/EU na základě pravomocí a podle procesních pravidel stanovených primárním právem. Ke vzniku sekundární normy stačí, aby byla řádně přijata institucemi ES/EU (a ve většině případů i následně zveřejněna v Úředním věstníku EU). Na rozdíl od primárního práva nemusí být komunitární nebo unijní sekundární právo v členských státech ratifikováno. V českém právu by analogií sekundárního komunitárního a unijního práva byly zákony, podzákonné právní normy (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev) a rozhodnutí správních orgánů. Sekundární právo tvoří naprostou většinu acquis communautaire i acquis unie. Sekundární právo je navíc vnitřně velmi strukturované – existuje relativně mnoho druhů sekundárních právních pramenů, které se od sebe liší právní povahou, závazností i mechanismem svého působení. Smlouva o ES uvádí ve čl. 249 pět typů komunitárních sekundárních právních norem: – nařízení (regulation), – směrnice (directive), – rozhodnutí (decision), – stanovisko (opinion), – doporučení (recommendation). Výčet čl. 249 SES ale není vyčerpávající. Existují i další druhy sekundárních komunitárních právních norem, které se označují jako atypické sekundární právní normy nebo akty sui generis (sdělení, bílé knihy, zelené knihy, akční plány). Další druhy sekundárních právních norem definuje unijní právo (společné postoje, společné akce, rámcová rozhodnutí).
5
HAYES-RENSHAW, F., WALLACE, H. The Council of Ministers. 2. vyd. London : Palgrave, 2006, s. 266–267.
100
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS190765
KAPITOLA II. PRÁVNÍ SYSTÉM EVROPSKÉ UNIE
2.2.1 Nařízení (regulation) Komunitární nařízení jsou „závazná v celém svém rozsahu a přímo (bezprostředně) použitelná ve všech členských státech“ (čl. 249 SES). Nařízení jsou adresována státům, orgánům státní správy, občanům členských států i firmám. Soudy, orgány veřejné správy i soukromé subjekty mohou nařízení použít okamžitě; nemusí čekat na jeho převedení do formy domácích zákonů. Analogií nařízení v českém právu by byl zákon nebo podzákonná obecně závazná pravidla. Státy nemusí nařízení implementovat a mohou (a musí) je přímo používat. V naprosté většině případů dokonce členské státy nařízení implementovat ani nesmí (Variola, C-34/73). Jednotlivé členské státy nesmí dokonce ani přijmout vlastní závazná vykládací pravidla pro použití nařízení (Zerbone, C-97/77).6 Důvodem je obava, že by po převedení nařízení do právních předpisů členských zemí došlo k vytvoření sedmadvaceti velmi podobných, ale přesto odlišných regulačních systémů, kde by jednotlivé členské státy zohlednily své národní právní tradice a případně se snažily komunitární nařízení „vylepšit“. Zákaz implementace tak má být zárukou jednotného znění a používání nařízení na celém území EU. Účinek nařízení na domácí právní řády členských států se dá přirovnat k legislativnímu kobercovému bombardování, kde před účinky nařízení neochrání domácí zákonné nebo podzákonné předpisy. Výjimkou ze zákazu implementace je pouze situace, kdy nařízení přijetí domácího předpisu přímo vyžaduje.7 Důvodem může být např. nutnost přijmout prováděcí předpisy pro určení územní příslušnosti domácích orgánů, které budou na základě nařízení rozhodovat. Všechna nařízení se zveřejňují v Úředním věstníku EU. Státy ani nemusí (i když mohou) zveřejnit text nařízení například v domácí sbírce zákonů či jiném vnitrostátním kodexu; pro výklad nařízení ale zůstává podstatné znění zveřejněné v Úředním věstníku EU. Nařízení je obvykle použitelné pro celé území EU, ale jeho územní či personální působnost může být i omezená jen na několik členských států nebo skupinu subjektů. Podstatné je, aby se nařízení obracelo na předem neurčený počet subjektů (tím se liší od rozhodnutí).
6
7
Srov. CRAIG, P., BÚRCA, G. EU Law. Text, Cases and Materials, 4. vyd. Oxford : Oxford University Press, 2008, s. 83–84. Srov. CRAIG, P., BÚRCA, G., cit. dílo, s. 83–84.
101
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS190765
POLITICKÝ A PRÁVNÍ RÁMEC EVROPSKÉ INTEGRACE
2.2.2 Směrnice (directive) Směrnice je zřejmě nejzajímavější druh komunitární sekundární normy. Ve vnitrostátním právu by se jen těžko hledal její protějšek – nejvhodnějším kandidátem by bylo rámcové zákonodárství, někdy používané ve federálních systémech. Směrnice je adresovaná členským státům a její závaznost se omezuje na cíle, kterých má být dosaženo. Státům směrnice ponechává výběr způsobu, jak směrnici implementují. Státy tak mají (alespoň z pohledu komunitárního práva) volnost při výběru vnitrostátních prostředků, které k provedení směrnice použijí. Dalším typickým prvkem směrnice je také datum, dokdy má být směrnice implementována (implementační lhůta), která může být stanovena přesným datem nebo počtem měsíců/let od zveřejnění směrnice. Standardní formulace na konci textu směrnice proto zní: „Členské státy přijmou právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději ve lhůtě ____ let ode dne zveřejnění této směrnice/do dne ____. Uvědomí o nich neprodleně Komisi.“ Implementace směrnice se proto může stát od státu lišit. Jeden stát nemusí dělat nic, protože cílů směrnice dosáhl dřív, než byla směrnice přijata. Jiný členský stát bude muset kvůli implementaci směrnice přijmout zvláštní zákon či balík zákonů, zatímco v jiném právním systému stačí, aby byl lehce novelizován nebo doplněn, protože většinu agendy směrnice již obsahuje. Jednotlivé státy tak při implementaci směrnice mají možnost volby ohledně: – právní metody implementace: zdali směrnici implementují prostřednictvím zákona, vyhlášky nebo třeba prezidentského dekretu. Z pohledu komunitárního práva je zvolená právní metoda lhostejná; podle ESD ale nestačí, aby stát zavedl kvůli směrnici jen novou neformální administrativní proceduru, ale ponechal v platnosti formální pravidla cíle směrnice ignorující, nebo dokonce jim odporující.8 Stejně tak by k řádné implementaci nestačilo, aby stát dal pouze ujištění, že nebude v praxi vymáhat domácí předpisy odporující cílům směrnice. V českém kontextu pak může vzbuzovat pochybnosti, zda k implementaci směrnic postačí usnesení vlády, které je závazné pouze pro členy vlády (a jejich prostřednictvím má vliv na chování ministerstev), ale nezavazuje soukromé subjekty nebo soudy; – „obsahové“ nebo „hmotněprávní“ metody implementace: jaké konkrétní pravidlo stát přijme, aby dosáhl cílů směrnice. Každý stát vybíhá z jiné startovní čáry – má odlišné domácí zákonodárství, tradici regulace 8
PRECHAL, S. Directives in EC Law. Oxford : Oxford University Press, 2006, s. 51–52.
102
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS190765