V E Ř E J N Ý S E K T O R A V E Ř E J N Á S P R ÁVA
Vyšší stupně územní samosprávy – regiony (v ČR kraje) pak zabezpečují v samosprávné působnosti regionální veřejné statky, například regionální veřejnou hromadnou dopravu, v přenesené působnosti některé tzv. národní veřejné statky, například integrovaný záchranný systém, likvidaci nebezpečného odpadu apod. Pro zvýšení efektivnosti je nutné také rozhodnout, jaký standard veřejných statků můžeme financovat vzhledem k omezeným finančním zdrojům v rozpočtové soustavě (tzv. rozpočtovému omezení – viz kap. č. 3). Týká se to například vzdělání – zkvalitňování výuky, rozšiřování výuky o další volitelné předměty apod. závisí na dostupných zdrojích financování, ve zdravotní péči je nutné stanovit standard s ohledem na poznatky lékařské vědy a výzkumu, ale i zdroje vybrané z povinného veřejného zdravotního pojištění. Standardy kvality jsou nutné v sociální péči a v dalších službách, aby se výrazně neodlišovala kvalita služby z prostorového hlediska. V praxi je často obtížné stanovit v dané době standard kvality – například v ČR v současné době stanovení standardu v rámci základní (nezbytné) zdravotní péče. Stanovení standardu je důležité zejména u tzv. preferovaných veřejných statků, aby nebyly výrazné rozdíly mezi regiony v kvalitě veřejného statku zabezpečovaného územní samosprávou. Nicméně ve většině vyspělých zemí se volí i u základních lokálních, případně regionálních veřejných statků. Pak je nutné vymezit strukturu základních lokálních a regionálních veřejných statků. Prostřednictvím stanoveného standardu si stát ponechává možnost určité kontroly rozsahu a kvality decentralizovaným způsobem zabezpečovaných veřejných statků. Veřejné finance mají za úkol zajistit zdroje financování netržních aktivit státu a územní samosprávy, hospodárné a efektivní využívání finančních prostředků ve veřejném sektoru. Zdrojem financování netržních činností jsou především daně. Tvoří největší skupinu finančních prostředků rozpočtové soustavy. Zároveň disponibilní finanční prostředky rozpočtové soustavy jsou limitujícím faktorem rozsahu netržních aktivit, velikosti, struktury a dalšího rozvoje veřejného sektoru. Rozsah působnosti státu a jednotlivých úrovní územní samosprávy, tzn. zda plní jenom funkci samosprávnou nebo také přenesený výkon státní správy, má vliv na objem výdajů jejich rozpočtů. Jak je rozdělován daňový výnos v rámci rozpočtové soustavy do jednotlivých rozpočtů, případně mimorozpočtových fondů, ovlivňuje v každé zemi využívaný model fiskálního federalismu. Má vliv i na objem jednotlivých veřejných rozpočtů v rozpočtové soustavě a rozsah přerozdělovacích procesů mezi veřejnými rozpočty, případně i mezi mimorozpočtovými peněžními fondy v rozpočtové soustavě, a to ať už formou a priori stanoveného rozdělení vybraného daňového výnosu prostřednictvím sdílených a svěřených daní, nebo formou dotačních vazeb (k této problematice se vrátíme v kap. č. 3).
99 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS186793
2
FUNKCE A ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY VE VEŘEJNÉM SEKTORU
Veřejná správa, respektive její orgány řídí a organizují veřejný sektor. V této kapitole se proto podrobněji seznámíme: ■ ■
■ ■ ■
s uspořádáním státu, s pojmem a charakteristikou veřejné vlády v ekonomickém slova smyslu a veřejné správy, se zřetelem na ekonomickou teorii, se subjekty veřejné správy, a to ve státní správě i v územní samosprávě, s orgány veřejné správy a jejich činností, s řízením ve veřejné správě.
Historické tradice státoprávního uspořádání a samosprávného uspořádání v zemi ovlivňují současné uspořádání. Právo na územní samosprávu zakotvuje ústava a základní územní členění státu určuje zvláštní zákon. Určuje úroveň ústřední a územní, která může mít různé stupně (kraj, okres, obec, region v normativním významu samosprávného útvaru, mikroregion apod.). Nicméně vnitřní uspořádání státu a územní samosprávy, a tím i uspořádání veřejné správy by mělo být funkční. Ovlivňuje fungování veřejného sektoru, ovlivňuje míru decentralizace veřejného sektoru a rozsah lokálního a regionálního veřejného sektoru zejména v Evropě v posledních sto padesáti letech.
2.1
Pojetí veřejné moci a veřejné správy
Veřejné vládnutí je úzce propojeno se státoprávním uspořádáním a s existencí územní samosprávy, která má zejména v Evropě dlouhou tradici. Proto budeme věnovat stručně pozornost uspořádání státu.
2.1.1
Formy uspořádání státu
Z hlediska formy vlády rozeznáváme monarchie (absolutistické a konstituční) a republiky (parlamentní, prezidentské) s režimem demokratickým či nedemokratickým. 100 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS186793
F U N K C E A Č I N N O S T I V E Ř E J N É S P R ÁV Y V E V E Ř E J N É M S E K T O R U
Z hlediska konstitučního uspořádání (systému vlády, respektive způsobu rozdělení zákonodárné moci mezi ústřední zákonodárný orgán a zákonodárné sbory států či v omezené míře moci nařizovací u územních jednotek – subjektů územní samosprávy) lze hovořit o unitárním a federálním uspořádání státu (a systému vládnutí). Anglosaská ekonomická teorie a teorie fiskálního federalismu pojímá vládu obecně, tzn. do vládních úrovní zahrnuje nejenom ústřední vládu, ale i vládní úrovně na decentralizované úrovni, tzn. v demokratických zemích i zpravidla vícestupňovou územní samosprávu. Rozdíly mezi unitárními a federálními státy jsou pak v počtu vládních úrovní, včetně územní samosprávy. V pojetí anglosaské ekonomické teorie a teorie fiskálního federalismu najdeme v unitárních státech tyto úrovně veřejné vlády52, respektive moci: ■ ústřední vládu, tzn. ústřední volené orgány (parlament) a ústřední výkonné orgány (tzn. ústřední vláda, ministerstva a ostatní ústřední úřady státní správy); ■ případně dekoncentrované administrativní jednotky státu (dekoncentráty) vykonávající státní správu na místní územní úrovni (např. v ČR finanční úřady, finanční ředitelství apod.); ■ místní vládu, a to na úrovni územní samosprávy, tzn. volené a výkonné orgány obcí, případně vyšších úrovní (stupňů) územní samosprávy; ■ nadnárodní vládní úroveň (např. v rámci Evropské unie v Bruselu, některé orgány však sídlí mimo Brusel),53 neboť ve 20. století se jednotlivé země začaly různě seskupovat do nadnárodních seskupení. Ve federálních státech pak jsou to úrovně veřejné vlády2 federální vláda, republikové či zemské vlády v jednotlivých státech federace, např. v letech 1969– 1992 v České republice a ve Slovenské republice v rámci tehdejší federace, místní 52
53
Přijatá i MMF a OECD. K teorii fiskálního federalismu např. v: MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha : Management Press, 1994. PEKOVÁ, J. Veřejné finance – teorie a praxe v ČR. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011 a další autoři. V rámci Evropské unie to jsou Evropský parlament, Evropská komise, Rada EU s Výborem stálých zástupců v čele s generálním sekretářem jako rozhodující orgán Evropského společenství se zákonodárnými a výkonnými pravomocemi, Evropská rada, Evropský soudní dvůr, který sídlí v Lucemburku, Evropský účetní dvůr, který sídlí rovněž v Lucemburku, Výbor regionů, Hospodářský a sociální výbor, Evropský ombudsman, který sídlí ve Štrasburku. Poněvadž Evropská unie je i měnovou unií, důležité postavení má Evropská centrální banka založená v r. 1998, která je zodpovědná za jednotnou měnovou politiku při realizaci ekonomické a měnové unie a udržení stability eura. Emituje bankovky EURO. Významné postavení má Evropský měnový systém i pro hladké fungování platebních systémů. Evropská investiční banka byla založená v r. 1958. Jejím úkolem je spolufinancování kapitálových investic pomáhajících rozvoji Evropských společenství a méně rozvinutých regionů poskytováním zvýhodněných úvěrů.
101 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS186793