Záznam úředně, avšak nezávazně, tedy vyvratitelně, určité skutečnosti), anebo o akt normativní (závazně stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti). Okolnost, do jaké míry zřejmé jsou skutečnosti v osvědčení či deklaratorním rozhodnutí zkoumané, je pak spíše kritériem pomocným. Podobně jako mezi rozhodnutím a osvědčením je nutno rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. I zde je klíčovým rozlišovacím kritériem, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce, anebo zda jde o úkon povahy ryze evidenční, osvědčovací či potvrzovací, tj. úkon zůstávající toliko v rovině skutkové, nemající však normativní povahu. Nezřídka bude takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. obtížné a nejednoznačné. Právě proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochraně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoli úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu. Proto, jak již bylo výše uvedeno, je třeba, aby, jde-li o soudní kontrolu vydání osvědčení v řízení podle § 79 a násl. s. ř. s., se soud zabýval nejen tím, zda se má osvědčení vydat, ale podle okolností i jeho obsahovými aspekty. Stejně tak je nezbytné v řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. zvolit v případě, že se jedná o nezákonný zásah formou nezákonné nečinnosti, jež spočívá v jiném nekonání než nevydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, formulovat výrok rozhodnutí krajského soudu tak, aby vedl k tomu, že příslušný správní orgán nadále již nebude nečinný a že naopak učiní zákonem předepsaný úkon a že
tento úkon bude mít zákonem stanovený obsah. V projednávaném případě může skutečnost, že žalovaný neprovedl záznam do katastru nemovitostí, být nezákonným zásahem spočívajícím v kombinaci nezákonné nečinnosti (neprovedení záznamu) a nezákonné činnosti (vrácení listiny, která měla být podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil). Správní orgán je za předpokladu, že jsou splněny zákonem předepsané podmínky pro provedení záznamu, povinen záznam jako faktický úkon spočívající v zanesení určitého údaje do jím vedené veřejnoprávní evidence provést, a naopak není oprávněn jej neprovést a vrátit listinu, jež má být podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil. Neučiní-li tak, jak mu zákon ukládá, ač jsou podmínky k tomu splněny, postupuje protiprávně a zasahuje do sféry práv a povinností toho, kdo se záznamu domáhá (v projednávaném případě stěžovatele), případně i dalších osob (v projednávaném případě Správy silnic Olomouckého kraje, příspěvkové organizace), neboť tyto osoby mají veřejné subjektivní právo, aby jejich soukromá práva či soukromé povinnosti vztahující se k nemovitostem byly předepsaným způsobem za splnění předepsaných podmínek zaznamenány ve veřejnoprávní evidenci. Katastr nemovitostí je veřejnoprávní evidencí, jež plní funkce jak ve sféře zajištění veřejného zájmu, spadající v podstatné míře do práva veřejného (zajištění publicity vlastnických a jiných práv k nemovitostem; zajištění přehledu veřejné moci o nemovitostech a právech k nim; poskytnutí určité míry právní jistoty o tom, jak jsou vztahy k nemovitostem uspořádány, tj. kdo k nim má jaká práva, aj.), tak ve sféře soukromých zájmů a práv (vkladem do katastru se v některých případech převádějí soukromá subjektivní práva k nemovitostem, dobrá víra v zápis v katastru může zakládat některá subjektivní soukromá práva aj.); viz k tomu § 1 odst. 3 zák.
99 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS186762
Druhy zápisů do katastru nemovitostí č. 344/1992 Sb. Správnímu soudnictví přísluší soudní ochrana těch práv jednotlivců, která se v podstatné míře vztahují k veřejnoprávním aspektům katastru nemovitostí, konkrétně tedy zejména soudní ochrana ve věcech záznamů do katastru nemovitostí (tyto nemají, na rozdíl od vkladů, konstitutivní účinky ve vztahu k soukromým subjektivním právům k nemovitostem, jichž se záznamy týkají) a oprav chyb v katastrálním operátu. Judikatura v budoucnu zřejmě vyjasní, že i některé další typy zápisů do katastru nemovitostí (zejm. poznámky podle § 9 až § 10 zák. č. 265/1992 Sb.) jsou podrobeny soudní kontrole ve správním soudnictví; to však v této chvíli není předmětem rozhodování rozšířeného senátu. Naopak je pochopitelné, proč zákonodárce svěřil soudní ochranu ve věcech vkladu soudům v řízení podle části páté o. s. ř., jakkoli i zde vklad do katastru plní funkce související se zajištěním veřejného zájmu. Jeho klíčovým obsahem je to, že jím vznikají, mění se nebo zanikají soukromá subjektivní práva k nemovitostem, a že tedy převažuje soukromoprávní funkce vkladu.
konný zásah, proti kterému se rovněž lze bránit zásahovou žalobou ve správním soudnictví. Rozsah skutkových a právních otázek, které bude soud zkoumat v této procesní konstelaci, je obdobný tomu, domáháli se žalobce provedení záznamu a žalovaný jej odmítá provést; ve své podstatě jde toliko o případ inverzní k neprovedení záznamu. Nejsou-li tedy zákonné podmínky pro provedení záznamu dány, soud žalovanému zakáže provedení záznamu opřené o důvod, který v rámci předmětu řízení shledal nezákonným, a pokud již záznam byl proveden, přikáže mu, aby jej odstranil.
Jestliže důvody, pro které žalovaný má za to, že záznam do katastru nemovitostí nelze provést, neobstojí (a bude věcí sedmého senátu a následně zřejmě krajského soudu, aby se touto otázkou věcně zabývaly), krajský soud žalovanému zakáže nadále zasahovat do práv stěžovatele tím, že záznam neprovedl a vrátil listiny, jež měly být podkladem k provedení záznamu, tomu, kdo je vyhotovil. Nebude úkolem krajského soudu zabývat se všemi myslitelnými zákonnými podmínkami provedení či neprovedení záznamu, nýbrž jen těmi, které jsou mezi stranami sporné a které byly učiněny předmětem řízení o zásahové žalobě před krajským soudem.
Konečně v úvahu připadá i varianta, že katastrální úřad bude zcela nečinný – ani neprovede záznam, ani nevyjeví vrácením listiny, která měla být podkladem záznamu, svoji vůli záznam neprovést (ve své podstatě půjde o obdobu nezákonné nečinnosti, proti které v případech, kdy se vydává rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, chrání nečinnostní žaloba podle § 79 a násl. s. ř. s.). I v takovém případě je třeba zajistit účinnou soudní ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v „prosté“ nečinnosti za situace, kdy je správní orgán povinen nějak konat (buď provést záznam, anebo jej neprovést a vrátit listinu, která měla být podkladem záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil). Ochrana nečinnostní žalobou zde není možná, neboť, jak již shora vyloženo, „produktem“ postupu katastrálního úřadu ve věci provedení záznamu není ani rozhodnutí ve věci samé, ani osvědčení; jde o faktický úkon. Proto zde lze poskytnout soudní ochranu opět pouze pomocí zásahové žaloby. Bude-li se tedy jednat o tento případ, zakáže krajský soud katastrálnímu úřadu pokračovat v zásahu do práva žalobce na to, aby byl úřad činný a aby ve věci žalobce tak či onak konal.
Podobně i provedení záznamu do katastru, ač k němu nejsou splněny zákonné podmínky, bude třeba nahlížet jako nezá-
Soudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či „prostou“ nečinností katastrálního úřadu formou zásahové žaloby
100 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS186762
Záznam nebrání ani ustanovení § 85 s. ř. s., podle něhož zásahová „[ž]aloba je nepřípustná, lzeli se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (…).“ Takové právní prostředky totiž ve věcech záznamu do katastru neexistují. Zejména jím nemůže být žaloba o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, je-li na tom naléhavý právní zájem, v řízení podle občanského soudního řádu [§ 80 písm. c) o. s. ř.]. Předmět řízení o této žalobě totiž jen velmi volně souvisí s předmětem postupu katastrálního úřadu ve věcech záznamu. Předmětem řízení o určovací žalobě podle o. s. ř. jsou soukromá subjektivní práva (v případech týkajících se katastru nemovitostí typicky vlastnické právo k nemovitosti). Soud v řízení o této žalobě závazně určí, kdo má určité právo (např. kdo je vlastníkem určité nemovitosti). To samo o sobě však ještě nezaručuje, že se uvedený závazný akt soudu vydaný v řízení podle o. s. ř. a týkající se soukromých subjektivních práv projeví i ve sféře s tím souvisejících veřejných subjektivních práv, a sice – jak již výše vyloženo – v rovině veřejného subjektivního práva nositele určitého práva k nemovitosti, aby toto právo bylo za zákonem stanovených podmínek zapsáno záznamem do katastru nemovitostí a tam evidováno. Rozsudek vydaný v řízení podle o. s. ř. může být toliko podkladem pro to, aby v navazujícím postupu podle § 7 a § 8 zák. č. 265/1992 Sb. byl, či naopak nebyl proveden záznam do katastru ve prospěch určité osoby. Ne-existuje žádný automatismus spočívající v tom, že obsah rozsudku ve věci určení práva k nemovitosti se bez dalšího pro-jeví v katastru nemovitostí; naopak, při provádění záznamu katastrální úřad zkoumá relativně autonomní podmínky pro záznam stanovené zákonem, jímž se řídí jeho činnost, jakkoli obsah rozsudku je v tomto ohledu jistě zpravidla stěžejní skutečností. Navíc pro závěr, že určovací žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. není právním prostředkem ochrany, který by ve smyslu § 85
činil zásahovou žalobu ve věcech provádění záznamu do katastru nepřípustnou, hovoří i další, praktické důvody. V některých případech není žalovaného, proti kterému by mohla směřovat určovací žaloba. Typicky se jedná o případy, v nichž problém týkající se provedení záznamu nespočívá v určení, se kterou konkrétní osobou má být právo k nemovitosti spojeno, nýbrž v tom, zda daná věc je způsobilá zápisu do katastru, např. zda je rozestavěným domem, bytem či nebytovým prostorem ve smyslu § 2 odst. 1 písm. d) zák. č. 344/1992 Sb. či zda nejde o drobnou stavbu (§ 2 odst. 2 téhož zákona). I v případech, v nichž by vydání rozsudku v řízení o určovací žalobě podle § 80 písm. c) o. s. ř. bylo možno dosáhnout, může být nepřiměřené k podání takové žaloby nutit i osoby, jež mezi sebou žádný spor ve skutečnosti nemají a které řízení o určovací žalobě povedou jen a pouze za účelem získání listiny, jež bude podkladem pro provedení záznamu. Z výše uvedeného výkladu tedy plyne následující závěr: Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle § 7 a § 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu s ustanovením § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací sedmému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
101 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS186762