Komunální politika
5.9 Uzavírací klauzule Jednou z charakteristik poměrných systémů je (ne)existence klauzule (často též zvána jako uzavírací klauzule). Jde o zákonem stanovenou hranici, kterou musí politický subjekt překonat, aby byl zařazen do procesu rozdělování mandátů. Uzavírací klauzuli je nutno odlišovat od tzv. přirozeného prahu, který je výsledkem součinnosti více faktorů, zejména velikosti volebního obvodu a podoby volební formule. „Vhodně nastavená klauzule může znamenat mimořádně účinný nástroj proti reprezentaci malých politických stran a nežádoucí fragmentaci zákonodárného sboru. V této souvislosti lze zmínit reformu tureckého volebního systému z roku 1980, jejíž součástí bylo rovněž zavedení desetiprocentní klauzule, která výrazně znesnadňuje politickým stranám přístup do parlamentu. V parlamentních volbách v roce 2002 se podařilo klauzuli překonat pouze dvěma politickým stranám. Důsledkem současné podoby tureckého volebního systému je nejen znevýhodnění malých a středních politických stran, ale rovněž pravidelný vysoký podíl propadlých hlasů (v roce 2002 činil více než 40 %). Jindy je naopak existence klauzule skoro zbytečná, jako tomu bylo v případě jednoprocentní bariéry v Izraeli, kdy hranice přirozeného prahu převyšovala klauzuli. V jiných případech dokáží absenci klausule nahradit jiné prvky, jako velikost volebního obvodu.“ (Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 131.) V českém komunálním volebním systému uzavírací klauzule až do roku 2001 neexistovala (a to ani v období tzv. první republiky). Debata o jejím zavedení byla silně politická, kdy se proti sobě stavěli zastánci co největší reprezentativnosti a co největší akceschopnosti. Kritici jejího zavedení často argumentovali především její nedemokratičností. Přitom pohled např. do Spolkové republiky Německo ukazuje, že uzavírací klauzule na komunální úrovni nijak výjimečná není, když ji nacházíme v 5 ze 13 spolkových zemí. V Meklenbursku-Pomořansku, Sársku, Šlesviku-Holštýnsku a Durynsku činí tato klauzule 5 %, v Porýní-Falci 3,03 %. (Srov. Balík, 2002, 172–173.) V roce 2001 byla nakonec uzavírací klauzule zavedena. Její výše činí 5 % z celkového počtu hlasů ve volbách poděleného voleným počtem členů zastupitelstva a vynásobeného počtem kandidátů strany (nejvýše však počtem volených členů zastupitelstva). Ve chvíli, kdy by klauzuli nepřekonaly alespoň dvě kandidátky, snižuje se hranice postupně vždy o 1 % až do splnění uvedené podmínky. Dále je nutno zjistit, zda bude takto obsazena alespoň nadpoloviční většina mandátů, popřípadě celkový počet přidělených mandátů bude v rámci celé obce větší než pět. Nebude-li uve-
98
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS184567
Vývoj komunálního volebního systému od roku 1990 do současnosti
dená podmínka splněna, snižuje se dále procentní hranice postupně vždy o další procento až do splnění i této druhé podmínky. Byla-li pro volby do příslušného zastupitelstva podána jedna kandidátní listina, ke klauzuli se nepřihlíží. (Srov. § 45 zákona č. 491/2001 Sb.) Pětiprocentní klauzule „spolehlivě“ odfiltrovala malé politické strany (viz např. Brno, kde v roce 1998 zasedlo v zastupitelstvu 14 subjektů, z nichž devět mělo po jednom mandátu; v roce 2002 uspělo pět stran, z nichž nejmenší disponovala čtyřmi mandáty – srov. Vilímek, 2003), příp. řadu jednotlivých nezávislých kandidátů. Nicméně samotné stanovení výšky uzavírací klauzule na úrovni 5 % mělo význam především u větších zastupitelstev. U menších se její existence vůbec neprojevuje, neboť je nižší než již zmíněný přirozený práh. Tabulka 5.3 dokumentuje, jak se hodnota různé varianty přirozeného prahu vyvíjela v čase – na příkladu 78 zastupitelstev šumperského okresu ve trojích komunálních volbách 1994–2002. V prvním sloupci je uvedena velikost volených zastupitelstev (označení M), v našem případě v rozmezí 5–27. Další sloupce se věnují hodnotám přirozeného prahu: prahu nejnižšího zahrnutí (TI‘), prahu nejvyššího vyloučení (TE‘) a efektivnímu prahu (Teff ‘). (Outlý, 2004, 41–42) Práh nejnižšího zahrnutí (TI‘), tzv. dolní práh, udává absolutně nejnižší procento hlasů, na jehož základě strana, za maximálně příznivých podmínek, získá jeden mandát.6 Práh nejvyššího vyloučení (TE‘), tzv. horní práh, je maximální procento hlasů, které za maximálně nepříznivých podmínek může způsobit, že strana nezíská žádný mandát. „Když strana zdolá spodní práh, je možné, že získá mandát; když zdolá horní práh, je jisté, že získá mandát.“ (Lebeda, 2001, 136)7 Efektivní práh (Teff ‘) je prostým aritmetickým průměrem spodního a horního prahu. Tab. 5.3 Přirozené prahy v komunálních volbách v okrese Šumperk 1994–2002 práh nejnižšího zahrnutí TI‘ (v %) M
1994
1998
2002
5
17,96
18,70
6
16,67
-
7
12,36
práh nejvyššího vyloučení TE‘ (v %) 1994
1998
2002
14,99
16,67
16,67
-
14,29
-
9,14
11,71
12,50
efektivní práh Teff‘ (v %) 1994
1998
2002
16,67
17,32
17,66
15,83
-
15,48
-
-
12,50
12,50
12,43
10,82
12,11
9
9,73
6,57
9,29
10,00
10,00
10,00
9,87
8,29
9,65
11
8,45
7,35
7,57
8,33
8,33
8,33
8,39
7,84
7,95
13
6,05
6,85
6,25
7,14
7,14
7,14
6,60
7,00
6,70
99
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS184567
Komunální politika práh nejnižšího zahrnutí TI‘ (v %) 15
5,70
21 27
práh nejvyššího vyloučení TE‘ (v %)
efektivní práh Teff‘ (v %)
5,33
5,34
6,25
6,25
6,25
5,98
5,79
5,80
3,64
3,63
3,64
4,55
4,55
4,55
4,10
4,09
4,10
2,52
2,38
2,75
3,57
3,57
3,57
3,05
2,98
3,16
Zdroj dat: Volby.cz, výpočty autor
Dolní práh u sedmičlenných zastupitelstev variuje mezi 9,14–12,36 %, u devítičlenných mezi 6,57–9,73 % a u patnáctičlenných je v zásadě konstantní 5,33–5,70. Vidíme tak, že těchto zastupitelstev se v zásadě nedotýká zavedení uzavírací pětiprocentní klauzule, neboť jejich přirozený práh je vyšší než umělý v podobě klauzule (byť i zde musíme soudy vynášet opatrně – kupř. v patnáctičlenném zastupitelstvu v Bludově byl v roce 1998 přidělen mandát uskupení s 3,59 % hlasů). Významné však bylo zavedení klauzule pro zastupitelstva větší než patnáctičlenná. Horní práh se ve všech volbách logicky neměnil. Následující (hypotetický) příklad ukazuje, že výše popsaná d’Hondtova metoda způsobuje, že faktická uzavírací klauzule může být při nízkých počtech členů zastupitelstva i vyšší než zákonná. V tomto případě získala strana A 4 160 hlasů (39,24 %), strana B 3 380 (31,89 %), strana C 2 460 (23,21 %) a strana D 600 (5,66 %); počet přidělovaných mandátů (velikost volebního obvodu) je 11. Tab. 5.4 Porovnání volební formule Sainte-Laguë a s přihlédnutím k uzavírací klauzuli Sainte-Laguë 1
5
7
mandáty
1
5
mandáty
A 4 160 1 386,7 (1.) (4.)
832 (6.)
594,3 (10.)
4
4 160 (1.)
2 080 1 386 1 040 (4.) (6.) (9.)
832 (11.)
5
B 3 380 1 126,7 (2.) (5.)
676 (8.)
482,9 (12.)
3
3 380 (2.)
1 690 1 126 (5.) (8.)
845 (10.)
676
4
C 2 460 (3.)
820 (7.)
492 (11.)
351,4
3
2 460 (3.)
1 230 (7.)
615
D
200
120
85,7
1
600
600 (9.)
3
d’Hondt 2
3
820
4
2 0
Zdroj: vlastní výpočty
Představený modelový příklad poukazuje na dvě skutečnosti. První je rozdíl v působení obou formulí na počet mandátů přidělených jednotlivým stranám.
100
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS184567