ovládaných‘. Tito ‚ovládaní‘ totiž nejsou a ani nemohou být, jako je tomu ve skutečně politické společnosti, těmi, kterým vláda prospívá a kteří jsou smyslem její existence.“16 Vedle globalizovaných tržních organizací je nejtypičtějším ztělesněním organizace byrokratická instituce, která ovšem nemůže být ztotožňována s veřejnou správou jako takovou.
4.2 Zaměření byrokratické organizace Žádná charakteristika byrokracie se nemůže vyhnout klasickému vymezení, které provedl M. Weber v nedokončené práci Wirtschaft und Gesellschaft (1922), v níž považuje za typické rysy byrokratických organizací jednoznačnou hierarchii pravomocí s definováním nadřízenosti a podřízenosti rolí a jednání určené na všech úrovních organizační struktury přesně formulovanými (a písemně fixovanými) pravidly. Weber předpokládá, že úředníci pracují v organizaci trvale a motivuje je možnost kariérního postupu. Úkoly, které vykonávají v rámci organizace, jsou odděleny od jejich soukromí a prolínání soukromých a pracovních vztahů není žádoucí. Místo bydliště a místo výkonu práce jsou odděleny, úředník může být dokonce služebně přesouván nebo vysílán na služební cesty. M. Weber kladl důraz na formální a neosobní vztahy, objektivizované v pravidlech, byrokracii přirovnává ke stroji, což silně odráželo systém bismarckovsky modernizované společnosti konce 19. století. Formálnost, neosobnost, potlačení individuality a omezení subjektivního přístupu zaměstnance jsou však charakteristické pro veřejnou správu dodnes. Některé studie (R. Merton a zejména autoři působící od šedesátých let 20. století) nahlížejí skepticky na racionalitu byrokracie, v níž převažující formálnost pokulhává za dynamickou společenskou realitou. „Byrokracie má své základní systémové vady pramenící ze sklonu přetvářet rutinně zavedený pořádek v právě tak rutinní nepořádek. Rozhodování lpějící na přesném splnění formálních kritérií se proměňuje v samoúčel.“17 Nekontrolovatelnost těchto vnitřních mechanismů vede ke ztrátě důvěryhodnosti organizací a stává se synonymem formalismu a neefektivnosti. Na druhé straně úsilí politiků o vyšší efektivnost byrokracie, spojené s kvantifikací a standardizací na základě teorie řízení a metod převzatých z výrobní a obchodní sféry, vede k nebezpečí „macdonaldizace“, která používá mechanické kategorie místo kvalitativních měřítek.18 Takové zdánlivě efektivní přístupy, jež mají své kořeny v americkém taylorismu 98
KOMUNIKACE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS184519
a pletou si správní řízení s výrobní linkou, neberou dostatečně v úvahu specifičnost veřejné správy, vyplývající z jejího politického řízení, závislosti na právním prostředí a neustálém přeformulovávání veřejného zájmu, který se mění podle volebních cyklů. Náplní činnosti zaměstnanců byrokratických organizací je veřejná služba. R. Pomahač zdůrazňuje, že „je třeba rozlišit veřejnou službu jako ,bytí ve službě‘ (angl. civil service, franc. fonction publique či něm. őffent‑ licher Dienst) na straně jedné a jako ,užitečnou veřejnou činnost‘ (angl. public service, franc. service public či něm. őffentliche Dienstleitung) na straně druhé,“19 kterou ovšem mohou vykonávat také soukromé osoby nebo nevládní organizace. Činnost zaměstnance administrativy má tedy nejen objektivně vymezený rámec, ale také svoji subjektivní stránku, danou onou užitečností a vztahem ke klientům. Z tohoto hlediska je podstatné, do jaké míry se zaměstnanec identifikuje se svou rolí v rámci úřadu, zda odpovídá jeho role typu osobnosti, jak zvládá stres a požadavky na širokou škálu kompetencí a pravidel, jež musí ovládat. S tím je spojena nutnost neustálé komunikace s osobami uvnitř úřadu i mimo něj a komunikační kompetence jako součást profesionality politiků a správních úředníků, která je založena na ústní i písemné komunikaci, stejně jako na komunikaci přímé i mediální. R. Pomahač trefně uvádí: „Každé rozhodování je svého druhu informačním procesem. A je až překvapivé, jak mnoho úředníků se zabývá pouhým výběrem alternativy ‚ano‘, či ‚ne‘, tedy elementárním výběrovým procesem, jehož inerční obsah je roven jednomu bitu. Úřední rozhodování bývá poznamenáno obtížným dekódováním (Jaký vlastně signál nám vysílá nadřízený, když velí řídit se právem?) a poznáváním skutečnosti z druhé a třetí ruky… Důvěryhodnost informace je v tomto kontextu důležitější než pravdivost informace. Rovněž tak nebývá vhodné omezovat pojem informace na rozmnožení příjemcových znalostí.“20 Slovo úřad má více významů, znamená organizaci i procesy, které v ní probíhají, může mít podobu konkrétní budovy nebo může být jenom symbolem osob a informací, jež jsou v něm shromažďovány. Zvnějšku hodnotíme věcnou stránku a rychlost rozhodování veřejné správy, aniž si plně uvědomujeme procedurální aspekt věci, který má svůj algoritmus, termíny, pořadí instancí, možnost odvolání a povinnost ukládat důležitá sdělení. To vede ke složitosti správního rozhodování, jež musí probíhat podle procesních norem, speciálních zákonů, vnitřních předpisů úřadu a přímých pokynů nadřízených. „Překvapivé, stranám nepříjemné a někdy též zdánlivě nevysvětlitelné chování úředníků bývá nezřídka vysvětlováno jako obyčej toho či onoho úřadu. Úředník vyřizuje věc tím či oním způ99
Komunikace uvnitř byrokratické organizace
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS184519
sobem buď proto, že se sám domnívá, že je to ten nejlepší způsob, anebo proto, že se to tak má dělat, protože s tím souhlasí nadřízený a všichni kolegové postupují stejně. Tuto situaci můžeme nazvat stavem zvykového práva.“21 Takový stav se vyznačuje přesvědčením, že zvyk je závazným a dlouhodobým, zautomatizovaným dodržováním těchto pravidel. Správní obyčej tedy podle definice není exces jednotlivého úředníka, který si vyloží pravidlo, podle něhož se řídí, individuálně, neobvykle a v závislosti na podmínkách konkrétního vyřizovaného případu, ale postupem podle ,běžných úředních zvyklostí‘.“22 Rozhodnutí není pouze výsledkem vůle nebo snahy úředníků, ale především výsledkem plnění předpisů. Aby byla zaručena stejná kvalita rozhodnutí u různých kauz, ničím jiným ani být nemůže. Příliš rychlé rozhodování naopak může vyvolávat pochybnosti, zda byl dodržen předepsaný služební postup. Z hlediska objektivního postupu úřadu je proces důležitější než obsah vyřizovaného sdělení a rozvoj nových informačních technologií k tomu svou algoritmizací a standardizací výrazně přispívá. Podle R. Mertona je byrokracie „organizována jako sekundární, formální skupina. Normální reakce obsažené v tomto organizovaném systému sociálních očekávání jsou posilovány emocionálními postoji členů skupiny. Jelikož skupina se orientuje na sekundární normy neosobnosti, každé nevyhovění těmto normám vzbuzuje odpor na straně těch, kteří se identifikovali s legitimností těchto pravidel. Nahrazení neosobního přístupu v rámci struktury přístupem osobním se tedy setkává se širokým nesouhlasem a bývá charakterizováno takovými přídomky jako korupce, protekce, nepotismus, patolízalství apod.“23 Vnitřní správa úřadu, která funguje mimo veřejný prostor a zabývá se pouze interními a procesními záležitostmi, může přispět k tomu, že procesy komunikace uvnitř úřadu jsou sekundárně formalizovány. Úřad si stanovuje interní předpisy o tom, jak komunikovat, jaké pravomoci a kompetence se uplatňují při komunikaci, jaké etické normy je třeba dodržovat. Vytváření metapředpisů vede k metakomunikaci, která probíhá na úrovni vedení, a na středních článcích řízení se často diskutuje o procesních normách, jež odkazují na jiné normy nebo se podílejí na tvorbě jiných norem. Neustále se řeší odstraňování informačních šumů, nelogických a iracionálních procesů, hodnotí se funkce a pořadí instancí, které se podílejí na rozhodování. Jde o nekonečný proces přehodnocování činností, procesů a komunikačních situací, jež jsou racionalizovány a nacházejí se navenek pod kontrolou a regulací vedení organizace, ale jejich výstupy nemusí odpovídat původním záměrům. Neustálými změnami sociálního kontextu a tlakem veřejnosti může dojít k přenášení problémů 100
KOMUNIKACE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS184519