98
EVROPSKÁ INTEGRACE A ÈESKÁ REPUBLIKA
mechanismù SZBP. Hlavními pøíèinami reformy druhého pilíøe byly následující skuteènosti: EU postrádala stálého pøedstavitele v oblasti SZBP jako symbol kontinuity. Jednomyslnost se mohla stát v nìkterých pøípadech brzdou, obzvláštì pokud se mìla EU nadále geograficky rozšiøovat a bylo možné oèekávat vìtší nehomogenitu postojù; projevovala se potøeba vìtší operativnosti a pružnosti i u nových nástrojù, napø. pøi definování dlouhodobých zájmù; novým potøebám neodpovídal systém financování SZBP; dìlba funkcí mezi EU a ZEU vyžadovala další upøesnìní. Jestliže SZBP byla oslabována zejména nedostatkem kolektivní politické vùle pro spoleèné øešení mezinárodních problémù, není pøekvapující, že Amsterdamská smlouva lépe formuluje pasáž, jejímž cílem je nastolit politickou solidaritu. Èlenské státy se zavazují „rozšiøovat a posilovat vzájemnou politickou solidaritu. Zdrží se jakéhokoli jednání, které je v rozporu se zájmy Unie nebo které mùže snižovat úèinnost jejího pùsobení jako soudržné síly v mezinárodních vztazích“. Na dodržování tìchto zásad dbá Rada EU. Co se týèe nástrojù, byla ve smlouvì provedena konsolidace textu vìnovaného realizaci provádìní SZBP. K nástrojùm z Maastrichtské smlouvy, jimiž byly spoleèné akce a spoleèné postoje, Amsterdamská smlouva pøipojila nový nástroj – spoleènou strategii, o níž Evropská rada rozhoduje kdykoli mají èlenské státy dùležité spoleèné zájmy; mùže to být celkový pøístup k urèité zemi nebo k urèitému regionu nebo k širšímu politickému problému. Spoleèné strategie stanoví své cíle, prostøedky, které EU a èlenské státy dají k dispozici, a dobu svého trvání. Pøijímány jsou Evropskou radou na základì doporuèení Rady EU. Amsterdamská smlouva pøináší významné zmìny zejména pokud jde o proces rozhodování v rámci SZBP. Již v prùbìhu mezivládní konference se vìtšina èlenských státù shodovala, že jednomyslnost pøi rozhodování v SZBP byla jednou z hlavních pøíèin, proè se druhému pilíøi nepodaøilo naplnit jeho aspirace. Reforma rozhodovacího mechanismu spoèívá zejména v jeho zpružnìní. Základem sice nadále zùstává jednomyslnost, ale obecné pravidlo jednomyslnosti je zmìkèeno. Pøi pøijímání spoleèných akcí, spoleèných postojù a dalších rozhodnutí založených na spoleèných strategiích a rovnìž pøi provádìní již pøijatých spoleèných akcí a spoleèných postojù se rozhoduje kvalifikovanou vìtšinou. Jedná se však o tyto pøesnì vymezené a nepøekroèitelné pøípady. Byla tedy významnì rozšíøena možnost hlasování kvalifikovanou vìtšinou a zejména tímto bylo zdùraznìno, že v oblastech mimo obranné záležitosti mùže být pravidlo kvalifikované vìtšiny díky zøetelnému vymezení využíváno automaticky. Nejedná se o tedy o rozhodování pøípad od pøípadu, kdy by každému rozhodnutí kvalifikovanou vìtšinou muselo pøedcházet jednomyslné rozhodnutí o aplikaci tohoto postupu, což pøedpokládala Maastrichtská smlouva. Amsterdamská smlouva však umožnila také národní veto, jelikož èlenský stát mùže pøijetí jakéhokoli rozhodnutí kvalifikovanou vìtšinou odmítnout ze závažných a uvedených dùvodù národní politiky (pojistná klauzule, záchranná brzda). V tomto pøípadì
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180002
DRUHÝ A TØETÍ PILÍØ EVROPSKÉ UNIE
99
tedy k hlasování vùbec nedojde a pøíslušný konkrétní akt nebude pøijat. Jestliže poèet ostatních èlenských státù mùže dát dohromady kvalifikovanou vìtšinu podle tohoto èlánku, mùže být Radou daná záležitost pøedána Evropské radì. Ta rozhoduje jednomyslnì. Umožnìní práva veta je jasným signálem toho, jak citlivou oblast SZBP nadále zùstává. Je jasné, že použití veta by v takovém pøípadì bylo považováno za extrémní a výjimeèný krok. V realitì to pak vede k tomu, že se státy logicky obávají využívat hlasování kvalifikovanou vìtšinou. Druhou významnou pojistkou je ustanovení pøímo výslovnì vyluèující hlasování kvalifikovanou vìtšinou u rozhodnutí s vojenským dopadem a dopadem na obranu. Potenciální poèet rozhodnutí pøijatých kvalifikovanou vìtšinou byl podle Amsterdamské smlouvy závislý na poètu pøijatých spoleèných strategií nebo na politické vùli (možná spíše odvaze) konkrétní pøedsedající zemì vyzkoušet postupy využívající kvalifikované vìtšiny na rozhodnutích „druhoøadého“ významu sloužících naplòování spoleèných postojù a akcí. Aby pøesto bylo zefektivnìno rozhodování v pøípadì zachovaného pøevažujícího pravidla jednomyslnosti, byla zavedena možnost tzv. konstruktivní neúèasti. Stát v tomto pøípadì nemusí bránit jednomyslnému rozhodnutí a mùže se v dané záležitosti „zdržet hlasování“. Kde tedy nelze jednomyslnosti dosáhnout, je umožnìno jednotlivým èlenským státùm nebo skupinám státù využít konstruktivního zdržení se hlasování a umožnit ostatním rozhodnutí pøijmout. Nemohou je ale dodateènì zpochybòovat, a zejména se musí zdržet jakýchkoli aktivit v rozporu s tímto rozhodnutím. Pokud stát navíc odùvodní konstruktivní neúèast formálním prohlášením, je vyòat z provádìní takového rozhodnutí, zároveò ale souhlasí s tím, že rozhodnutí zavazuje Unii jako celek. Neblokuje tedy pøijetí rozhodnutí; není takovým rozhodnutím vázán. Smlouvou je speciálnì zdùraznìno, že v duchu vzájemné solidarity se dotyèný èlenský stát zdrží jakékoli akce, která by se mohla dostat do rozporu s akcí Unie založené na takovém rozhodnutí, nebo která by jí mohla bránit. Ostatní èlenské státy jeho postoj respektují. V tomto pøípadì platí, že reprezentují-li èlenové, kteøí formálnì odùvodòují svoji konstruktivní neúèast, více než tøetinou hlasù, rozhodnutí se nepøijme (kvalifikovanou vìtšinou mùže být poté rozhodnuto o pøedání celé záležitosti Evropské radì). Dùležitým pøedpokladem formálního prohlášení je pøítomnost dotèených státù pøi jednání v Radì, což jim umožní zaprotokolovat rozhodnutí zdržet se hlasování. Èlenské státy, jež využily možnost konstruktivní neúèasti pøi rozhodování, jež má vojenské èi obranné dopady, nejsou navíc povinny pøispívat na jeho financování. Slabinou SZBP pøed pøijetím Amsterdamské smlouvy byla nadále její závislost na diplomatických zdrojích pøedsedající zemì pøi zajištìní schopnosti zastupovat EU v mezinárodních organizacích, na konferencích a v bilaterálních vztazích. Obzvláštì pokud jsou tyto funkce vykonávány malými státy, mohou být konfrontovány s velmi obtížnou situací vyplývající z omezenosti jejich diplomatických kapacit.
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180002
100
EVROPSKÁ INTEGRACE A ÈESKÁ REPUBLIKA
K èásteènému odlehèení byla proto v EPS vytvoøena již zmínìná „trojka“, což ovšem nemohlo samo o sobì zajistit soudržnost. Institucionální struktura SZBP byla proto rozšíøena o funkci Vysokého pøedstavitele pro SZBP. Pøedsedající má i nadále za povinnost zastupovat EU, napomáhá mu však nyní ve své nové funkci vysoký pøedstavitel, jenž je zároveò generálním tajemníkem sekretariátu Rady. Vysoký pøedstavitel nahradil minulého pøedsedu v „trojce“. Novì byl rovnìž zøízen „Útvar pro politické plánování a vèasné varování“ (Politický útvar). Po pøijetí Amsterdamské smlouvy se zaèala postupnì rozvíjet spoleèná obranná politika a byla otevøena možnost spoleèné obrany. Smlouva rozšíøila kompetence Evropské rady, jež nyní mùže „rozhodovat o postupném vytváøení spoleèné obranné politiky, která mùže vést ke spoleèné obranì“. Zatímco smlouva vymezuje rámec spoleèné obranné politiky už nikoli jako pøípadnou budoucí eventualitu, ale „postupný“ proces, evropská obrana zajišťovaná EU zùstává hypotetickou možností a ambicióznìjší plány na evropskou spoleènou obranu byly opìt odloženy na neurèito. Èlenské státy na druhou stranu již nepøedpokládají nutnost reformulace smluv v oblasti obrany, ale postaèuje jejich vlastní rozhodnutí. Otevøela se však pøíležitost pøímo se pøihlásit k provádìní aktivit umožòujících nasazení vojenských sil. Došlo proto k zahrnutí tzv. petersbergských misí ZEU z roku 1992 pøímo do druhého pilíøe EU. Smlouva pøímo jmenuje „humanitární a záchranné mise, mise k udržení míru a mise bojových jednotek k øešení krize, vèetnì nastolování míru“ jako náplò pro bezpeènostní a obrannou politiku EU. Tím byly vytváøeny pøedpoklady pro ztrátu absolutního monopolu NATO v této oblasti a zároveò pro spolupráci EU a NATO. Bez vlastních vojenských prostøedkù EU zároveò potøebovala k naplnìní tìchto ambicí o to více pomoc od ZEU. S cílem vìtší efektivity byl proto smlouvou zpøesnìn vztah EU a ZEU. V prùbìhu mezivládní konference byly èlenské státy zajedno, že ZEU je nadále tím správným centrem pro naplòování vojenských ambic EU. Podobnì jako pøed podpisem Maastrichtské smlouvy byly nìkteré státy pøipraveny souhlasit s posunem smìrem k integraci ZEU do EU, jiné preferovaly pouze další posilování spolupráce mezi obìma organizacemi, avšak bez jakéhokoli právnì zavazujícího propojení, natož smìøování ke slouèení (Velká Británie, Dánsko a tøi neutrální zemì EU: Rakousko, Irsko a Švédsko). Amsterdamská smlouva ve své dikci odráží hlavnì pøístup druhé skupiny, aniž by ovšem a priori vylouèila možnost dalšího gravitaèního tlaku EU v budoucnosti. Amsterdamskou smlouvou byla provedena další reforma financování SZBP – od jejího vstupu v platnost je možné ze spoleèného rozpoètu hradit všechny administrativní a operativní výdaje (je možné ovšem jednomyslnì rozhodnout Radou jinak) kromì výdajù na vojenské a obranné operace (klíèem je HDP, pøièemž i tento klíè je možné mìnit jednomyslnì Radou). Reforma byla provedena s ohledem na diskusi v dùsledku rozpornosti ustanovení Maastrichtské smlouvy. Postup vyvolával ze-
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180002