Verden blir aldri den samme

VERDEN BLIR IKKE DEN SAMME

Vår nye sikkerhetspolitiske hverdag

© 2023 Kagge Forlag AS

Omslagsdesign: Terese Moe Leiner

Layout: Dag Brekke

Papir: Holmen Book Cream 80 g

Boka er satt med Sabon 11,5/14,5

Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia

ISBN: 978-82-489-3188-1

Kagge Forlag AS

Tordenskiolds gate 2

0160 Oslo

www.kagge.no

Forord

DENNE BOKEN BLE TIL i 2022–23, mens krigen raste i Ukraina. At det er krig av gammelt merke midt i Europa og at Vesten samlet støtter landet med våpen, er så oppsiktsvekkende at jeg ville analysere krigen og dens konsekvenser for internasjonal og nasjonal politikk. Prinsippene i FN-pakten er i spill, og våre åpne økonomier trues av proteksjonisme og sanksjoner. Det er risikabelt å konkludere noe som helst om det som bokstavelig talt er «a moving target», men sakens viktighet gjorde at jeg likevel valgte å skrive bok nå. Manuset ble avsluttet 9. april –et tankevekkende sammenfall.

Jeg takker for nyttige og innsiktsfulle kommentarer fra Robert Johnsen, Kjell Sjåholm og Philip Haaland Matlary samt mine mange gode kolleger ved Forsvarets Stabsskole og Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo, og for forskningsmidler fra Forsvarsdepartementet om tematikken militær integrasjon. Redaktør Jorunn Sandsmark i Kagge har vært en uhyre dyktig og stødig makker mens fotnotene fløy og nye tekstutkast slo inn som missiler mellom Blindern og byen.

Janne Haaland Matlary

Oslo, 9. april 2023

Innledning

War no longer exists (...) war as battle in a field between men and machinery, war as a massive deciding event in a dispute in international affairs, such war no longer exists.

DET ER MARS 2023 og litt over et år siden Russland invaderte Ukraina. Jeg er i NATOs hovedkvarter i Brussel for å arbeide med et forskningsprosjekt. På den norske delegasjonen og blant eksperter jeg har samtaler med, er det et alvor som ikke finnes hjemme. Generalsekretær Jens Stoltenberg, som også har tid til et møte med meg, jobber utrettelig og engasjerer seg maksimalt i Ukrainas sak – selv om NATO ikke har noen formell rolle i våpenhjelpen.

Stoltenberg er krystallklar på at aggresjonskrigen midt i Europa har store konsekvenser for resten av verden. Dette er en ny tid. Russlands militære evne har man visst mye om lenge, men Russlands vilje til å angripe uten å skjule eller bortforklare, det er noe helt nytt og uventet. Det viser tydelig at hovedregelen i det internasjonale statssystemet, forbudet mot aggresjonskrig, ikke lenger respekteres. At Russland invaderer et naboland uten blygsel, uten engang å forsøke å rettferdiggjøre det på en troverdig måte, er ikke bare brutalt, men dypt sjokkerende. Én ting er å bruke militærmakt på en

fordekt måte, for eksempel under dekke av å skulle hjelpe egen folkegruppe i et annet land eller på oppfordring fra en annen stats ledere – men å planlegge, utplassere styrker og gjennomføre en invasjon og et forsøk på statskupp i et naboland, er noe helt annet.

En rapport fra det anerkjente Royal United Services Institute beskriver hvordan invasjonen og forsøket på å ta Kyiv var planlagt i detalj.1 I forkant var det en svært omfattende infiltrasjon av Ukraina med hybride og skjulte virkemidler. Deretter var planen å sette inn spesialstyrker med helikopter og angripe med stridsvogner. Intensjonen var å innta Kyiv i løpet av tre dager. Samtidig var det angrep fra sør og øst, altså mot hele landet. Dette var et forsøk på en fullskala invasjon som var forberedt i meget land tid.

Stoltenbergs budskap var klart: Dette er et veiskille for oss alle. Men hva skal man gjøre med det? Hva kan man gjøre uten å risikere for mye? På en måte er dette «vår» krig, for her er det verdimessige helt klart – et land og folk er invadert og angripes av en stormakt i en krigføring som ikke respekterer noen av reglene i krigens folkerett, men dette folket utviser likevel et mot og en utholdenhet som er et forbilde for alle. På den annen side: Ukraina er ikke medlem av NATO og har derfor ingen sikkerhetsgaranti fra medlemsstatene; landet er heller ikke i EU, og angriperen er verdens største atommakt. Under hele den kalde krigen unnlot Vesten å komme i «varm» konflikt med denne stormakten, som da var Sovjetunionen. Ungarn ble invadert av russiske styrker i 1956, Tsjekkoslovakia i 1968. Ingen våget å sende våpenhjelp; frykten for kjernevåpen var for stor. Slik risiko tok man ikke.

«Vesten er dypt involvert i en krig med verdens største atommakt», sier en fransk offiser til meg. «Så farlig var det ikke engang i den kalde krigen, for den klarte vi å holde kald.» Dette reiser spørsmålet om hvorfor vi nå befinner oss i en situasjon der vi yter aktiv våpenhjelp til Ukraina. Hva er forandret? Hvordan havnet vi i denne situasjonen, hvordan kommer vi ut av den – og hva blir konsekvensene?

Hva med Norge? Vi er Russlands nabo og ligger midt i det mest strategiske området av alle, nær kjernevåpenbasene på Kola. I en storpolitisk konflikt mellom USA og Russland vil vi involveres på grunn av geografien. Vi har bare et forsvar for fredstid, som nå prøver å komme seg opp på krisenivået, stadiet før krig. Et forsvar for en potensiell krig, det har vi ikke. Men nå sender Norge faktisk stridsvogner og artillerigranater som brukes mot russere. Dette er vel det mest markante tegn på at vi nå er i en ny periode, at det gamle er forlatt.

Espen Skjelland, forskingssjef for Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), påpeker: Her til lands mangler en realitetsorientering om alvoret i situasjonen blant politikere og i samfunnet.2 Samtidig trenger Forsvaret mer enn 30 milliarder kroner for å nå de allerede politisk vedtatte målene i langtidsplanen for sektoren – og det er mål som ble vedtatt før krigen i Ukraina.3 Dette er et gjennomgangstema i denne boken: mangelen på innsikt i – eller manglende vilje til å innse – alvoret her hjemme i Norge. Og at dette vil innebære helt andre budsjetter for forsvaret enn før.

I NATO er man i en beredskap, ikke minst mentalt, som er påfallende. I løpet av de tre dagene i Brussel går det virkelig opp for meg: Denne krigen kan ende akkurat slik Russland ønsker at den skal, med mindre Vesten er i stand til å hjelpe Ukraina i tide. Ukraina må evne å vinne frem militært, nok til at landet består som uavhengig stat. Hva det endelige utfallet blir, vet ingen, men hvis Ukraina inntas og erobres, er det fritt frem for flere slike eventyr. Da har normene i FN-pakten, og med dem selve pakten, tapt, og det finnes ikke lenger noen reell makt bak verdiene som er gjeldende for alle stater. FN-pakten er såkalt ius cogens, alle stater er forpliktet til å følge den.

Denne krigen dreier seg altså om mye mer enn territorium i Ukraina. Kampen står om hovednormene i forholdet mellom stater og om fundamentale verdier: Kan aggresjonskrig passere, og det midt i Europa? Kan krigens regler om å skåne sivile, om å beskytte sivile mål, brytes systematisk uten at det får følger? Finnes det ingen felles fakta lenger? Vesten er den aggressive,

sier man fra russisk hold. Alle fakta om krigen snus opp ned. President Putin holdt sin årlige tale om rikets sikkerhet i februar 2023 og poengterte at det er Vesten som er problemet, som stadig utvider NATO og som bruker militærmakt uten mandat.4 Talen var en tirade mot Vesten, med anklager om at Vesten vil ødelegge Russland og dets verdier, og innebærer at vi er i en slags hybridkrig med Russland. Dette vil kreve en helt annen årvåkenhet og bevissthet om totalforsvar i vestlige land. Ukrainakrigen er militær, men det finnes mange virkemidler i en stats verktøykasse. Da NATO tok opp Finland som medlem

4. april 2023, kom det nye advarsler fra russisk side,5 og den finske riksdagen opplevde et cyberangrep. Konflikten er altså ikke kun om Ukraina: Den konvensjonelle, militære krigen utspiller seg der, mens konflikten om verdiene og prinsippene er mellom Vesten og deres allierte på den ene siden og Russland med sine støttespillere, som Kina, på den andre.

Da jeg lander på Gardermoen, er kontrasten stor. En influencers siste stunt for oppmerksomhet dominerer den nasjonale debatten. Det er en total ubegripelighet for meg. Finnes det ikke voksne mennesker i landet lenger? En slik patetisk sak sto i sentrum i mer enn en uke, med debattinnlegg på debattinnlegg, kommentarer og indignasjon. Er vi ute av stand til å skjelne mellom alvorlige ting og trivia? Det ser slik ut.

I Forsvaret er det mer debatt om trakassering enn om krig. Forstå meg rett: Trakassering skal ikke forekomme, og de som er skyldige, burde kastes ut av Forsvaret for godt, for de har ingen plass der. I stedet for at man gjør kort prosess og handler resolutt, er det masse frem og tilbake om verdigrunnlag, og mange toer sine hender. En general blir til og med utnevnt for å håndtere trakassering. En general! Det er nesten latterlig. Er det ikke nok med etterlevelse av krystallklare etiske krav til vernepliktige og offiserer, og straff umiddelbart om noen trår over streken? Er ikke generaler utdannet til noe viktigere enn å etterforske trakassering?

Her er det noe som skurrer. Forsvaret bør jo være hundre prosent opptatt av krigen og sin egen operative evne – eller mangel på sådan – i disse tider. I stedet får vi en trakasseringsgeneral.

Jeg tenker russerne blir skremt.

Krigens alvor er altså ikke sunket inn i Norge, som er Russlands naboland, mens Finland og Sverige, våre nordiske naboer, fikk et så stort sjokk at de meldte seg inn i NATO. Dette radikale steget sier mye, for begge land har holdt på nøytraliteten som sin beste sikkerhetsstrategi – inntil nå. I Norge er det derimot stort sett som før. Det var et lite øyeblikk i desember 2022 da regjeringen holdt pressekonferanse om høynet beredskapsnivå i Forsvaret og andre etater, og droneflyvninger fra ukjente operatører var et stort tema. Så dabbet interessen av. Krigen i Ukraina blir raskt en sak blant mange andre, selv om den er i nyhetene hver dag. I Norge er det som om premissen er at alt blir som før. Krigen går over, Russland og Kina blir igjen partnere for Vesten. Vi håper i det stille at alt blir som normalt, og normalt er det som var tidligere, i den lange perioden med «dyp fred» etter 1990. Jeg tror dette er en innstilling som er veldig naturlig. Men den kan være farlig naiv. Denne boken forsøker derfor å analysere hvorfor verden ikke blir som før –hvordan blir den nye hverdagen?

Jeg tok fatt på arbeidet med boken i august 2022. Da var det strømprisene som dominerte i debatter og nyhetssaker – krigen i Ukraina og sanksjonene mot Russland kom på toppen av en tørr og varm sommer i Europa, og prisene steg til himmels. Det var uro på så mange områder, men helt tydelig at krigen i Ukraina hadde konsekvenser for mye av dette. Den tyske importen av gass fra Russland, som falt nesten helt bort, var hovedårsaken til stigningen i strømprisen, selv om andre faktorer bidro.

Mitt fagfelt er sikkerhetspolitikk, og jeg ville derfor forsøke meg på en analyse av det som skjer, selv om det er risikabelt og

vanskelig å skrive om ting mens de utfolder seg – ikke minst noe så dramatisk som en krig. Min bakgrunn gir meg innsikt som nå kunne brukes: Først jobbet jeg i Olje- og energidepartementet med gass-sikkerhet og geopolitikk, og jeg skrev min doktoravhandling i 1994 om energisikkerhet i Europa. Så var jeg i flere år forsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Senere ble jeg statssekretær i Utenriksdepartementet, og siden 2002 har jeg vært professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og etter hvert ved Forsvarets stabsskole.

I 2018 skrev jeg en bok om annekteringen av Krym og Vestens reaksjoner på dette, Hard Power in Hard Times. Can Europe Act Strategically?, 6 hvor jeg konkluderte med at det var USA som bestemte Europas reaksjon – Europa fulgte USA med fordømmelse og sanksjoner og hadde ingen egen politikk eller reaksjon. Den samme konklusjonen ser vi i dag: Det er kun fordi USA har valgt massiv våpenhjelp til Ukraina at Europa, inkludert Norge, gjør det samme. Dette sier enormt mye om hvor avhengige vi fremdeles er av USA, og om hvor lite ansvar vi tar for egen regions sikkerhet. Ukraina ligger i Europa; hvorfor er det ikke Europa som bestemmer den strategiske responsen på invasjonen? Når skal Europa ta ansvar i egen region? Dette er et spørsmål som har vært aktuelt i mange år, men denne krigen og responsen på den gjør det enda mer aktuelt. For vi kan ikke forvente at USA skal «gjøre jobben» i Europa i årtier fremover. Ukraina vil bli Europas ansvar, økonomisk og antageligvis også sikkerhetspolitisk. USA vil og må prioritere forholdet til Kina.

I denne boken ønsker jeg å sette krigen i Ukraina inn i en større sammenheng og forsøke å analysere hvordan den vil prege verden fremover. Det ene som er slående, er altså USA-avhengigheten som Europa har på forsvarssiden, med et unntak av Frankrike, og hvorfor dette er blitt et problem. Det er ikke fordi USA gjør noe galt i denne krigen, eller fordi jeg er kritisk til amerikansk politikk i NATO – det er jeg absolutt ikke, den redder NATO, og den redder situasjonen nå, men

spørsmålet er egentlig motsatt: Hvorfor er Europa så militært svakt, så tafatt og uten strategisk evne, mens det er verdens rikeste verdensdel og har hatt fred helt siden 1945?

Det andre spørsmålet er hvordan krigen endrer vår hverdag, hvordan sikkerhetspolitikk kommer inn i vårt liv på en ny måte. Jeg vil si det så sterkt som at sikkerhetspolitikk og risikovurdering fra nå av blir en del av arbeidslivet, næringslivet og politikken, også i Norge. Russland mener seg i krig med Vesten, ikke en panserkrig, men en hybrid krig.

Den har pågått en lang stund, men vi holder oss fremdeles til et skarpt skille mellom fred og krig. Vi lever i en tilstand av dyp fred og tror at vi setter premissene for verden. Det gjør vi ikke. Vesten er i en strategisk interaksjon med Kina og Russland. Det oppdager vi nå. Vi må derfor kunne avskrekke tilstrekkelig til å kunne samarbeide der det trengs, med disse og andre aktører.

Vi har trodd at militærmakt mellom stater er noe som tilhører fortiden, og noe som vi kun bruker i operasjoner langt vekk. I starten her siterer jeg Rupert Smith, kjendisgeneral og bestselgende forfatter etter en stor karriere i det britiske forsvaret.7 Hans ord fra 2005 oppsummerer nettopp denne holdningen: Krig finnes ikke lenger, og den typen massiv militærmakt som man må ha for å krige, trengs ikke lenger. Han tok feil, selv om krig mellom stater er en sjeldenhet fremdeles. Men det endrer ikke at Europa må ha slik massiv makt i reserve for å kunne avskrekke Russland og andre fra å forsøke seg.

Avskrekking betyr at en potensiell motstander ikke prøver seg fordi han vil tape slaget mot deg. Jeg vil påstå at vi nå oppdager – nokså lynraskt – at vi på ny trenger å bygge opp troverdig militærmakt som garanti for alt det andre: diplomati, samhandel, til og med samarbeid, med land utenfor de vestlige demokratiene.

Globaliseringen gjorde oss ganske så rike, alle sammen. Vi tok ingen hensyn til nasjonal beredskap, vi trengte det ikke. Produkter ble laget der det var billigst, stort sett i Kina. Det var ikke nødvendig å tenke sikkerhetspolitikk i handelsrelasjoner – for alle hadde fordel av maksimalt åpne markeder. Her ligger det også en ubehagelig erkjennelse som brorparten av den norske befolkningen ubevisst fornekter: Så lenge velstanden øker og prisene er lave, er en status quo hvor produktene våre lages i en fjern og ofte autoritær stat, verdt å bevare – og gjerne gjenopprette dersom den blir forstyrret.

Nå er det helt annerledes, etter pandemien og under krigen som pågår: Det er sikkerhetstenkning, eller bør i alle fall bli det, i alle handelsveier. Hvem er mest avhengig av hvem? Kan vi bli utsatt for handel brukt som våpen, såkalt weaponisation? Er det sannsynlig med sanksjoner mot Kina? Blir det endring i sanksjonene mot Russland? Og blir vi truffet av amerikanske sekundærsanksjoner? Den økonomiske makten mellom stater preges nå av både proteksjonisme og sikkerhetspolitikk. Næringslivet blir statens politiske virkemiddel når den innfører sanksjoner, og det samme næringslivet taper penger og markeder der sanksjoner finnes. Vi har ikke ennå begynt å analysere denne geopolitiske krisens konsekvenser for handel og investeringer. Her ligger en potensiell konflikt mellom USA og Europa når det gjelder Kina. Vestens interesser er nok felles for basal sikkerhetspolitikk, men ikke for handelspolitikk. Alt dette skriver jeg mer om i kapittel 4.

Den økonomiske makten er selvsagt grunnlaget for alle andre makttyper – et land blir ikke veldig attraktivt om det er lutfattig og mangler alt som gjør en fungerende hverdag mulig. Den økonomiske makten er også basisen for militærmakten, som egentlig er en forsikringspremie et land betaler for sin sikkerhet. Dette er penger vi aldri ser noen egentlige resultater av, og heldigvis tester vi ikke om vi får nok igjen for dem, for militærmakten brukes jo ikke veldig ofte i krig. Soldatens tilværelse består av 90 prosent venting og 10 prosent øvelser, som en sa. Europa har levd uten behov for militærmakt i 30

år nå. Det er ikke rart dette er ukjent materie. Dyrt blir det også. Vi er dessuten vant til at den økonomiske makten verken er styrt eller betinget av sikkerhetspolitikk. Vi har kunne optimalisere – et sånt ord som høres både seriøst og sofistikert ut – økonomisk aktivitet, og attraksjonsmakten har virkelig betydd mye, for det har vært fri konkurranse på globalt nivå om talenter og kapital.

Nå har den gamle militærmakten vendt tilbake, og geopolitikken reiser trollhodet igjen. «Déjà vu all over again», som amerikanerne sier. Militærmakten som trengs nå, er altså av den avskrekkende sorten, solid, dyp og permanent. Avskrekking gjør at ingenting skjer. Får vi håpe.

En autokratisk leder som bestemmer alt selv – Vladimir Putin – beslutter å invadere det digre nabolandet Ukraina. Ukraina utgjør ingen trussel mot Russland. Ingenting skjedde før angrepet som kan legitimere det. Og det er en «gammeldags» krig, som vi trodde tilhørte historien: Et mektig land overfaller et annet, stridsvogner ruller over grensen i store antall for å omringe Kyiv, artilleri blir flittig brukt. Denne krigen er som kommet ut av en tidsmaskin – sørøst i Ukraina ble dette raskt til en stillingskrig fra skyttergravene. Slagmarkene, artilleriet, stridsvogner og skyttergraver minner om første verdenskrig.

For krig mellom stater er blitt sjeldenheter. Det er mest interne konflikter – det vi kaller borgerkriger – som oppstår, og hvor internasjonale aktører intervenerer etter invitasjon fra en av partene, eller får et FN-mandat for å gripe inn.

Militærmakten har vi derfor brukt i små porsjoner, sammen med andre av statens virkemidler i internasjonale operasjoner –politi, humanitærhjelp, militærmakt til stabilisering og beskyttelse, bistand osv. Det har kun vært i Afghanistan at styrkene våre var i kamp med en fiende som hovedregel, og selv der ble dette krigføring kun fordi Taliban kom sterkt tilbake i 2006 og angrep ISAF-styrken.

Militærmakten som statens ytterste maktmiddel og garanti for statens overlevelse har vært nokså ukjent for oss frem til

nå. Vi har riktignok en viss styrke i Norge og er avhengige av USAs assistanse i tilfelle krig, men det å skulle avskrekke en potensiell fiende fra å angripe eller manipulere oss som stat, er ikke hverdagskost. Militærmakten løser oppdrag som andre virkemidler ikke kan løse, men er alltid statens politiske virkemiddel. Det er når alt står på spill man må bruke denne makten, men dens hovedfunksjon er å forhindre at man blir angrepet – gjennom avskrekking.

For å forstå hvordan krigen i Ukraina skiller seg fra de tidligere krigene som Norge og NATO har deltatt i, innleder jeg i kapittel 1 med en kort gjennomgang av hvordan krigføring som vi har vært involvert i, har utviklet seg. Det er spesielt tiden etter 1990 som er interessant å se nærmere på.

Dernest vil jeg belyse krigen i Ukraina fra ulike sider utover i boken. Det spesielle med situasjonen nå er at så mye avhenger av denne krigens gang, og spesielt av hvordan den utvikler seg i 2023. Jeg argumenterer for at 2023 er tidsvinduet for ukrainsk fremgang i felt siden 2024 er amerikansk valgkampår. Vestens våpenleveranser har vært avgjørende for ukrainerne, men støtten balanserer samtidig på en knivsegg, der trusselen om bruk av atomvåpen er til stede som en undertekst i den strategiske vurderingen av vestlig hjelp. Jeg vier kapittel 2 til disse leveransene, for å vise hvilke konsekvenser de har hatt –og kommer til å få i fremtiden.

Både NATOs og EUs rolle og utvikling er viktige å belyse, noe som gjøres i kapittel 3. Denne krigen har allerede ført til noen helt grunnleggende endringer i begge disse organisasjonene. NATO har vært fullstendig dominert av USA siden opprettelsen i 1949, men fremover kan det være at Europa i større grad må klare seg selv. Kostnadene ved dette vil være enorme, ikke minst for Norge. Også EU er nå blitt mye viktigere enn før, som Europas felles stemme i utenrikspolitikk og økonomisk politikk, som sanksjoner. I konfrontasjon med stormakter gjelder det å stå sammen, og dette er spesielt viktig

for Norge i nord, Russlands nabo. Er tiden nå endelig kommet for norsk medlemskap i EU?

I kapittel 4 forsøker jeg meg på en analyse av utfallet av krigen på strategisk nivå – hvilke scenarier gir hvilke konsekvenser for Vesten og for oss?

Kapittel 5 analyserer vår nye norske sikkerhetspolitiske hverdag og hvordan norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk bør endres. Vi får nye utfordringer på grunn av vår beliggenhet. Vi kan lett havne i stormens øye i en storkonflikt.

Uansett krigens utfall kan vi være sikre på én ting: Verden blir ikke den samme.