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La division territoriale

Haut fonctionnaire territorial, Jean-Charles Manrique, directeur général des services du conseil général du Loiret, après des fonctions administratives et en cabinet à la ville de Paris et de développement territorial à la Caisse des dépôts et consignations, a occupé successivement des fonctions de direction générale ou adjointe en région, en département et en communauté d'agglomération.

Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 - www.territorial.fr Copyright Territorial Éditions - Reproduction interdite [Dessin Une : Frédérique Bertrand] ISBN : 978-2-8186-0745-9

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Essai sur une réforme impensée Jean-Charles Manrique Directeur général des services du conseil général du Loiret

ESSAIS Pour anticiper les évolutions

La loi du 16 décembre 2010 réformant les collectivités territoriales a été abrogée, mais l'Acte III de la décentralisation annoncé en 2012 a été finalement abandonné, et la courbe de la dette publique ne s'est pas inversée. Bien que représentant à peine 8 % de celle-ci, le millefeuille territorial serait devenu le symbole de la dérive des dépenses publiques. Est-ce si évident ? Le « big bang » territorial défendu par le Premier ministre en avril 2014 a-t-il été pensé, et les coûts de la décentralisation correctement analysés ? La fragilité de l'argumentation sur la réduction des dépenses locales, les versions successives des textes et des cartes sèment le trouble. Par ailleurs, « l'organisation territoriale de la République » diffère opportunément les enjeux liés aux missions de l'État et des collectivités territoriales, et donc de la décentralisation. Une réforme des politiques publiques pourrait-elle se révéler responsable budgétairement, à défaut de se vouloir populaire ? À ce jour, la division territoriale s'est installée, au-delà des clivages politiques, et le risque d'un désordre territorial laissé à la prochaine législature inquiète. La France des territoires demeure pourtant une perspective mobilisatrice, à la condition qu'une vision fondatrice et des principes d'action construisent le plus large consensus. À défaut, la France n'échappera pas à la maladie du détricotage législatif.

La division territoriale - Essai sur une réforme impensée

Essai sur une réforme impensée

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EPourSanticiper S lesAévolutions I S

La division territoriale Essai sur une réforme impensée Par Jean-Charles MANRIQUE Préface de Bernard Dreyfus, professeur titulaire de la chaire collectivités locales au Conservatoire national des arts et métiers

Collection « Essais » - Réf. : Ess 26 - Août 2014 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://librairie.territorial.fr

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SOMMAIRE Préface ..................................................................................................................................................p. 7

Partie 1 De la fragilité de la théorie du « big bang » territorial Chapitre I Le « millefeuille territorial » ou le mythe de la simplification ..........................................p. 17 A - L’échec annoncé de la « rationalité égalitaire » ..........................................................................p. 17 B - Le millefeuille territorial : la recette des idées reçues .................................................................p. 18 1. Mythes et réalités du millefeuille territorial français ............................................................... p. 18 2. « Big » est-il réellement « beautiful » ? .................................................................................... p. 19

C - Le « millefeuille » de l’État .........................................................................................................p. 20 1. Les administrations centrales : à la recherche de l’agilisation perdue ........................................ p. 21 2. L’État local encore en décalage avec les réalités locales ............................................................ p. 22 3. Agences, établissements publics et autres démembrements ..................................................... p. 23

D - Décentralisation, déconcentralisation et recentralisation.........................................................p. 25 E - L’Europe des territoires apprécie le millefeuille .........................................................................p. 26

Chapitre II La dépense publique locale : constat et origines ....................................................................p. 28 A - Les collectivités territoriales dans l’univers des dépenses publiques .........................................p. 28 B - Aux origines de la dépense publique locale ...............................................................................p. 28

Chapitre III Le Graal des économies enfin trouvé ? ......................................................................................p. 30 A - De l’annonce d’économies certaines à l’incertitude sur les économies annoncées ......................................................................................................p. 30 B - La face cachée des économies attendues ....................................................................................p. 31 C - Le pacte de stabilité des finances publiques : « un choc impossible à amortir » pour les collectivités territoriales ................................................................................................p. 32 D - La fin des collectivités bâtisseuses ? ............................................................................................p. 32

Chapitre IV Quelle(s) loi(s) pour acter le « big bang » territorial ? .........................................................p. 34 A - Une concertation « encadrée »....................................................................................................p. 34 B - La feuille de route est-elle écrite ? ...............................................................................................p. 35 C - Le retour de la France des principautés… .................................................................................p. 37 D - D’un projet de loi OTR à la loi RCT aménagée ? ....................................................................p. 38 La division territoriale - Essai sur une réforme impensée

Partie 2 Pour un « big bang » par les politiques publiques Chapitre I Réduire la dépense publique n’exige pas une réforme institutionnelle ..........................p. 45 A - Des leviers puissants pour réduire la dépense publique locale..................................................p. 46 1. La massification des achats à une échelle suffisante ................................................................ p. 46 2. Prioriser l’investissement productif........................................................................................ p. 46 3. Réduire les subventions publiques de fonctionnement non impératives .................................. p. 47 4. Interdire les financements croisés pour les dépenses de fonctionnement .................................. p. 48 5. Accroître le contrôle des opérateurs de service public ............................................................. p. 48 6. Une « pause » dans les dépenses sociales des départements ..................................................... p. 49

B - Un levier progressif : la réduction des normes ...........................................................................p. 50 C - Un levier dans la durée : la réforme de la fonction publique....................................................p. 51 D - Des principes de gestion publique ............................................................................................p. 55

Chapitre II Appliquer les principes de subsidiarité et d’unicité aux politiques publiques.............p. 56 A - Supprimer la clause générale de compétence et écarter l’hypothèse de « compétences partagées » .....................................................................................................p. 56 B - Des hypothèses de rationalisation globale des politiques publiques ........................................p. 57 1. Le maintien des conseils généraux accompagné d’une application stricte des principes d’unicité et de subsidiarité dans la conduite des politiques publiques (annexe III, tableaux 1 et 1 bis) ............................................................................................ p. 69 2. La réduction du nombre des régions et des départements, accompagnée d’une application stricte des principes d’unicité et de subsidiarité dans la conduite des politiques publiques (annexe III, tableaux 2 et 2 bis) ............................................................................................ p. 70 3. La suppression des conseils généraux, accompagnée d’une application stricte des principes d’unicité et de subsidiarité dans la conduite des politiques publiques (annexe III, tableaux 3 et 3 bis) ............................................................................................ p. 71

C - Un management renouvelé ........................................................................................................p. 75

Partie 3 Une France des territoires moderne et responsable Chapitre I Les principes de la France des territoires .................................................................................p. 83 A - Une identité respectée et affirmée ..............................................................................................p. 83 B - Admettre une proximité plurielle ...............................................................................................p. 84 C - Pour une nouvelle gestion publique responsable, efficace et efficiente ....................................p. 85 La division territoriale - Essai sur une réforme impensée

Chapitre II Les acteurs des stratégies territoriales .......................................................................................p. 86 A - Un État enfin stratège .................................................................................................................p. 86 B - Des régions actrices du développement territorial ....................................................................p. 87

Chapitre III Les acteurs de la cohésion et de la proximité..........................................................................p. 90 A - Des départements « renouvelés »................................................................................................p. 90 1. Pour une nouvelle carte départementale ................................................................................ p. 90 2. Une faculté d’adaptation territoriale reconnue ....................................................................... p. 91

B - Un bloc communal modernisé...................................................................................................p. 92 1. Des communes confortées dans leur rôle de socle des territoires ............................................. p. 92 2. Des intercommunalités renforcées......................................................................................... p. 93

Chapitre IV Une gouvernance souple et efficace ...........................................................................................p. 94 A - Les clés du mode de scrutin régional .........................................................................................p. 94 B - Le département, chambre des intercommunalités ? ..................................................................p. 94 C - Préserver le lien entre l’échelon national et les réalités locales ..................................................p. 95

Conclusion Chapitre I En finir avec la confusion entre la carte institutionnelle territoriale et les exigences de performance de gestion publique ...........................................................p. 99 Chapitre II Adapter la carte territoriale en pariant sur l’intelligence locale et en intégrant les évolutions qui touchent la France ....................................................... p. 100 Chapitre III Respecter des principes intangibles des réformes structurelles ...................................... p. 101

Annexes Annexe I Les collectivités territoriales et les dépenses publiques .................................................... p. 105

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Annexe II Répartition actuelle des politiques publiques ..................................................................... p. 108 Annexe III Répartition des politiques publiques selon 3 scénarios (a, b et c) ................................ p. 124

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PRÉFACE La division territoriale, première partie du titre de cet ouvrage, peut laisser songeur par son ampleur et son ambition. Il n’en demeure pas moins utile d’interpeller, surtout en cette période de débats peu sereins, sur un discours trop caricaturé. Quant à la deuxième partie, il ne fait pas de doute que règne un climat d’imprécision qui mérite réflexion. Lorsque j’en ai l’occasion, j’aime montrer deux cartes à mes élèves. La première, reprise d’un ancien document édité par la Datar, est celle de l’Europe marchande à la fin du Moyen Âge et au début de la Renaissance ; elle montre clairement que ce que certains appellent la « banane bleue » du développement économique de l’Union européenne correspond, à peu de chose près, à la carte des grands flux commerciaux de la Hanse. Première démonstration de la permanence de l’histoire et des territoires. La deuxième carte est la reproduction de celle du musée Dom Pérignon, à proximité d’Épernay, qui montre la France « catholique » à la fin du Moyen Âge. Dans 80 % des cas, les chefs-lieux de département sont les sièges des évêchés, les chefs-lieux de canton sont les ressorts des chanoinats, enfin viennent les paroisses qui nous ont donné les communes. Deuxième démonstration de la permanence de l’histoire et des territoires. Le propos n’est pas de faire croire que l’étude à laquelle se livre Jean-Charles Manrique est une étude historique. Loin de là, puisqu’elle est d’une actualité criante et que les annexes, souvent fort récentes, sont, pour nombre d’entre elles, d’une utilité réelle pour la réflexion qui devrait être davantage partagée. Mais ce rappel historique tend à démontrer que les territoires vivent parfois bien au-delà des structures dont on veut les doter. La communauté de vie reprend toujours le dessus sur les institutions, même si celles-ci ont parfois la bonne idée d’aider à l’émergence de relations durables. Deux autres rappels me paraissent utiles : tout d’abord, tous les pays de l’Union européenne de plus de 15 millions d’habitants ont trois niveaux d’administration locale. Ce n’est donc pas le mille-feuille qui est la question, c’est ce qu’on lui demande de faire, et comment, qui sont les réponses. Ainsi le Kreis et le Bezirk allemands existent partout entre les Gemeinde et les Länder, mais ils ont des fonctions variables et des modes de gestion différenciés. Ensuite, j’aime à rappeler que depuis 2000, soit un an après le vote de la loi dite « Chevènement » sur l’intercommunalité, j’ai eu entre les mains ou en audition, sous forme de rapports de stage, plus de 400 retours d’expériences intercommunales extrêmement diverses. Une seule fois, on a pu me démontrer que l’intercommunalité coûtait moins cher. Mais on aura raison de dire que l’important n’est pas le coût mais l’efficacité du service rendu… Au-delà de ces observations qui rejoignent, sous d’autres formes, les questions posées par cet ouvrage, il convient d’en souligner la complétude. Par des chapitres synthétiques, Jean-Charles Manrique passe en revue l’essentiel des questions qui méritent d’être posées aujourd’hui. On peut apprécier ou non les réponses ou éléments de réflexion proposés, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là d’un répertoire (presque trop rapidement exposé) des vrais sujets à traiter. L’auteur ne recherche ici que la confrontation paisible des idées, trop souvent remplacées par des assertions, voire de simples réactions, sans aucun élément versé au débat. Si, par exemple, j’ai quelques doutes sur la massification des achats et leur utilité, j’ai pris un vrai intérêt à lire le chapitre consacré à la « déconcentralisation » qui, à lui seul, mériterait un vrai débat de la représentation

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nationale. D’ailleurs, l’un des mérites de cet opuscule est aussi de poser l’une des questions qui fâchent : « et la démocratie de proximité dans tout cela ? ». Au moment où nos concitoyens ont besoin de balises dans un monde de plus en plus complexe, au moment où l’on demande de l’humain plutôt que de l’informatique à outrance, n’est-il pas paradoxal de vouloir supprimer la collectivité dont les représentants sont, à ce jour, hormis le Président de la République, les seuls élus au scrutin uninominal, détenteurs, au moins en milieu rural, d’une vraie légitimité, à la différence des élus régionaux élus au scrutin de liste, d’ailleurs départemental, après désignation par les appareils politiques ? Enfin, et ce n’est pas le moindre de ses mérites, ce travail est le fruit des observations d’un territorial aux multiples expériences, certes engagé, mais qui reste à sa place pour donner des pistes aux élus. À eux désormais de débattre ! Bernard Dreyfus Professeur titulaire de la chaire collectivités locales au Conservatoire national des arts et métiers

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Depuis 2012, la France des territoires est en ébullition. Si Edmund Burke revenait, il s’étonnerait certainement de ces Français qui se livrent à un « dépeçage barbare », et qui démembrent leur patrie (Mona Ozouf). Les passions territoriales françaises seraient-elles de retour ? Force est tout d’abord de constater que le gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault a annoncé à l’automne 2012 une « grande loi de décentralisation », qui devait, selon lui, réparer les erreurs de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, dite « loi RCT ». La mesure symbolique programmée était la suppression du conseiller territorial, accompagnée du retour de la clause de compétence générale. Depuis fin 2012, les communications se sont succédé. Quant aux tentatives d’essais médiatiques, elles sont aussi rapidement restées sans réalisation qu’elles auront été lancées avec précipitation. Une méthode différente dans son approche, et son calendrier, de celle organisée et menée par M. Jean-Pierre Raffarin lors de la préparation de l’Acte II de la décentralisation en 2003-2004. Au final, le projet de loi de relance de la décentralisation a été abandonné en l’espace d’une nuit ou deux, après des arbitrages écartant toutes les évolutions jusqu’alors évoquées au sein des organes spécialisés et des associations représentatives des collectivités territoriales. Trois textes ont ainsi été annoncés à l’été 2013. Le premier, relatif aux métropoles, fut adopté à l’issue d’un débat assez vif entre parlementaires franciliens, notamment en raison de la fusion de seize intercommunalités au sein de l’établissement du Grand Paris, sans que les compétences ne soient transférées dans leur intégralité : une solution inédite dans l’histoire de l’intercommunalité, et, au final, certainement coûteuse. La seconde moitié de l’année 2013 et le début de l’année 2014 virent se succéder les allers-retours 1 2 de projets de texte, critiqués une fois par l’ARF , une autre par l’ADF , et parfois par les deux, voire par toutes les associations d’élus. Le consensus ne semblait donc pas en bonne voie. Le gouvernement redoutait-il de s’inscrire résolument et de façon transparente dans le scénario étudié depuis longtemps à Bercy et à Matignon, celui d’un « big bang territorial » ? Les régions faisant office de « big » et les départements recevant le « bang » de plein fouet. Un scénario d’une telle « brutalité » – selon l’expression de M. Claudy Lebreton, président de l’ADF – qu’il reléguerait la loi RCT de 2010 au rang d’un texte d’une grande modération. Cette option radicale a finalement été retenue et défendue par le gouvernement de M. Manuel Valls, et le Président de la République. Une autre option a également été retenue, celle de ne pas engager une réforme profonde de l’État, pourtant qualifiée par les spécialistes de la chose publique comme la « mère des réformes » de 1. 2.

Association des régions de France. Association des départements de France. La division territoriale - Essai sur une réforme impensée

notre République. Par réforme profonde, il est entendu beaucoup plus que les décisions essentiellement d’essence budgétaire mises en œuvre depuis une décennie : l’État doit être repensé dans ses missions, et il en découlera une organisation radicalement différente avec des transferts massifs d’agents vers les collectivités territoriales et/ou des agences dont la transparence de gestion sera renforcée ; les moyens mobilisés obéiront à un périmètre nouveau des finances publiques, les dépenses s’ajustant au niveau des recettes fixé préalablement devant le Parlement et selon des objectifs affichés et non plus de vagues ambitions mal ou non chiffrées. La France a une culture administrative qui lui permet de viser ce vrai changement, et les managers investis dans les administrations d’État et des autres structures publiques l’appellent certainement de leurs vœux. L’échenillage budgétaire, les transformations administratives sans véritable trajectoire ont jusqu’à présent généré plus d’aigreur et de rancœur que d’adhésion. Et ce d’autant plus que nombreux sont les agents de l’État qui observent les rapports successifs de la Cour des comptes. Des administrations centrales centrées sur l’édiction des normes, des services déconcentrés en quête de sens dans un univers local et national en mouvement, et enfin, ces 2,4 millions de fonctionnaires (contre 1,6 million d’agents locaux) attentifs à tout élément de langage ministériel menaçant, voilà qui appelle une réforme profonde, concomitante, cohérente et surtout coopérative avec la réforme également nécessaire de l’action publique locale. Il est urgent d’en finir tout d’abord avec les éléments de langage stigmatisant l’État qui, il faut le reconnaître, a pris le train de la réforme ces dernières années, sans cependant oser franchir le Rubicon, décision prise par plusieurs États de culture anglo-saxonne ou nordique, et qui sont ainsi parvenus à entrer dans une nouvelle ère de la gestion publique, et à présenter des résultats globalement aussi positifs que concrets. De même, il est inutile et même contre-productif de 3 pointer les collectivités territoriales, « épargnées » selon certains par la RGPP , et qui doivent donc à présent affronter et assumer la « rugosité » budgétaire, selon les termes du Président de la République. L’édifice de la réforme mérite des fondations intelligemment pensées, construites avec les matériaux qui en assureront la solidité, et la longévité, c’est-à-dire l’adhésion et l’implication du plus grand nombre. La position présidentielle s’en tient pour sa part à la rugosité clairement affichée : la suppression 4 des départements, la réduction du nombre de régions (probablement de 22 à 14) , et la rationalisation – sans doute plus poussée que d’aucuns ne le pensent – de la carte intercommunale. La clause de la compétence générale, après avoir été réintroduite en 2013, serait finalement supprimée, à l’exception des communes. Les sondages le prouveraient : qui pourrait bien défendre les départements, vieille institution d’un « Vieux continent » ? Les départements sont qualifiés d’« has been », de coûteux, d’inefficaces. Cette image mériterait, ou aurait mérité, selon le point de vue, une analyse approfondie, car elle ne semble pas correspondre à bien des opinions locales, moins négatives. Peut-être que les départements souffrent d’un mal qui les disqualifie d’emblée dans la course à la rénovation territoriale : ils rappellent au quotidien, par ce mot de « département », la mémoire d’une France rurale, celle des terroirs et d’une géographie qui n’est plus à l’échelle de la mondialisation et de ses penseurs. Selon leurs analyses, la France doit devenir une province du monde si 3. 4.

Revue générale des politiques publiques. « Réformer les territoires pour réformer la France », tribune du Président de la République du 2 juin 2014.

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elle veut survivre, et en aucun cas demeurer provinciale. Peut-être ont-ils raison. Mais peut-être, comme le rappelait fort justement Alain Finkielkraut, que le changement ne doit pas apparaître comme un mot d’ordre absolu. Un de ces mots d’ordre qui, parfois, peut aveugler, faute de raisonnement, faute de consensus sur le sens d’une histoire qui ne saurait être que commune, ou bien ne plus être. 5 Comme l’écrit Alain Finkielkraut dans L’identité malheureuse : « Le changement n’est plus ce que nous faisons ou ce à quoi nous aspirons, le changement est ce qui nous arrive. » L’adhésion nécessite « une opération de volonté », et non un geste d’acquiescement.

Face à une accélération aussi forte, pourquoi donc avoir pensé le binôme paritaire pour les prochaines élections cantonales de 2015 ? Mystère… Ou bien doit-on y voir une marque évidente de l’instabilité dans la gestion politique des questions de décentralisation ? La fin annoncée des départements rend toute demande d’explication vaine, car les médias ont tourné la page d’une loi électorale aride, et vide de tout retour immédiat sur investissement. Dès 2020, le binôme paritaire pourrait ainsi devenir un sujet d’étude pour l’histoire politique de la France. À présent, bien d’autres hypothèses électorales sont à l’étude, dont une portant sur le mode d’élection des conseillers régionaux sur la base de circonscriptions électorales départementales, avec un scrutin à la proportionnelle avec prime majoritaire. Bref, le mode de scrutin des européennes, mais à deux tours. Une hypothèse instructive à la lecture des résultats du 25 mai dernier. Et surtout, le retour à la loi RCT, mais à l’envers ! Encore un mystère de raisonnement. Il n’est cependant pas un mystère qu’une telle voie, pourtant périlleuse, en ouvrirait inéluctablement une autre, celle d’une politisation extrême des enjeux locaux. Le « millefeuille territorial » aurait donc vécu, et, bien entendu, les problèmes de la gestion publique nationale et locale avec. Soyons-en convaincus, à défaut d’être confiants. Toutefois, une évolution institutionnelle, si radicale soit-elle, est-elle le bon remède à la maladie de la dépense publique qui affecte la France ? Pourquoi lier absolument une gestion publique défaillante à l’organisation des institutions publiques ? Considère-t-on impossible une amélioration de l’efficacité et de l’efficience publique sans transformation institutionnelle ? L’exemple italien est, semble-t-il, à la mode aujourd’hui. Les réformes de M. Matteo Renzi, Président du Conseil italien, éblouissent les gouvernants français. Pourtant, les institutions et la vie politique italiennes depuis l’après-guerre ont toujours suscité quelques interrogations, notamment sur la durée des gouvernements italiens et leur inconstance. Au-delà de cette observation, encore conviendrait-il de lire dans le détail le programme de M. Renzi, dont le contenu dépasse de très loin les positions françaises. À titre d’exemple, le passage d’une fonction publique de carrière à une fonction publique de résultat n’est absolument pas envisagé en France. De même, pourquoi « oublier » dans cette réflexion sur les acteurs des politiques locales, des 6 7 institutions aussi incontournables que les Caf , les MSA , les agences et associations chargées 5. 6. 7.

L’identité malheureuse, Alain Finkielkraut, Stock, 1993. Caisses d’allocations familiales. Mutuelles sociales agricoles. La division territoriale - Essai sur une réforme impensée

de missions de service public, les bailleurs sociaux départementaux8, etc. ? Autant d’acronymes derrière lesquels des services publics pourtant essentiels se trouvent. Leur gestion et leur évolution structurelle ne mériteraient-elles pas quelque attention ? Le « big bang territorial » annoncé fait certes bouger les lignes, mais sera-t-il synonyme de solidité s’il aboutit ? D’autres voies, fondées sur une analyse exhaustive des politiques publiques, permettraient des réformes structurelles, et surtout structurantes pour notre pays. Il ne s’agit pas de produire un plaidoyer en faveur de la défense des départements, ou de l’immobilisme. Il s’agit de démontrer que les concepteurs des textes récents sur les collectivités territoriales cèdent à des facilités, et à des ficelles, qui ne résistent pas à l’analyse. De plus, l’horizon de 2020 annoncé à présent par le Président de la République ravive les oppositions, pose des questions quant à la garantie de bon achèvement de la réforme des territoires. La vérité – ou tout du moins les parts de vérités des uns et des autres – nécessite la confrontation des idées, et des raisonnements. Où sont aujourd’hui les idées et les raisonnements ? Les catalogues de généralités ne manquent pas, ni les affirmations catégoriques de la part de personnes ne connaissant pas même la distinction entre un budget de fonctionnement et d’investissement, et encore moins la perception à géométrie variable du concept de « proximité ». Les démonstrations étayées, les études d’impact, et les évaluations ex ante sont donc attendues. Seront-elles cependant au rendez-vous démocratique de la réforme de la décentralisation, ou bien les slogans resteront-ils les seuls éléments d’un langage appauvri pour un faux débat ?

La Fédération des OPH a proposé les 11 et 12 juin 2014 de maintenir les conseils généraux dans les territoires hors métropoles et ne disposant d’agglomérations importantes, car ils « jouent un rôle d’importance au-delà de leur compétence historique », et que leur surface financière est suffisante.

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E S S A I S

Partie 1 De la fragilité de la théorie du « big bang » territorial

Les collectivités territoriales ont été l’objet d’une attention accrue ces dernières années. Les études et rapports récents n’adoptent cependant plus le ton des années 90, période désormais lointaine durant laquelle les administrations publiques locales (APUL) ont joué un rôle non négligeable dans la qualification de la France à l’euro. À présent, leurs effectifs, leurs dépenses, et le « millefeuille », sont sujets à polémiques. Certes, la gestion des collectivités territoriales n’est pas exempte de critiques, avec parfois des dérives. Le regret qu’il est possible de formuler tient moins dans la critique elle-même que dans les fondements de celle-ci, et sa faible résistance à une analyse digne de ce nom. Les esprits ont ainsi été préparés à l’idée de la suppression d’un niveau de collectivité. La bête doit mourir, quoi qu’il en coûte, et quelle qu’en soit la modalité, ou la couleur du linceul. Dans cette unanimité médiatique faisant du département la victime expiatoire toute désignée, la « vieille » France rurale doit s’effacer pour enfin permettre l’entrée de la France dans la modernité. Un raisonnement qu’il serait possible de qualifier de « révolutionnaire », toute transition et tout réformisme consensuel étant considérés comme inappropriés aux urgences du temps. Entre réformisme et précipitation, pour ne pas dire improvisation, l’histoire jugera. La France est, et demeurera, une énigme pour les démocraties ayant atteint un degré de maturité avancé. En effet, elles ne comprennent pas cette passion toute française pour la suppression violente d’institutions pourtant reconnues, et ce plaisir à en créer de nouvelles, souvent fruit d’une inspiration, et non d’une vision, qui supposerait une lecture bien plus globale du destin d’une nation. Considérer que les citoyennes et citoyens de France ne seraient sensibles qu’aux mots d’ordre ou aux slogans, les raisonnements rigoureux leur étant inaccessibles, est pour le moins regrettable. Une réforme aussi fondamentale nécessite, pour lui garantir une solidité et donc une pérennité, un réel consensus, notion sur laquelle nous reviendrons, car elle est malheureusement trop souvent galvaudée par des calculs politiciens ridicules et indignes de la France, alors que le consensus dans sa traduction nordique ou allemande est synonyme d’unité et de force de la nation, autre terme qui mériterait bien des développements tant il est en souffrance de nos jours. À défaut de consensus, les passions prennent le pas sur l’adhésion, et la France est condamnée aux errements et aux erreurs de la division.

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Chapitre I

LE « MILLEFEUILLE TERRITORIAL » OU LE MYTHE DE LA SIMPLIFICATION

Le « millefeuille territorial » serait le responsable des maux de la France des territoires. C’est une évidence pour les défenseurs de cette approche, qui invoquent en permanence les sondages, au fleurissement spontané ces derniers mois, mais dont la nature précise des questions n’est que très rarement portée à notre connaissance, la frontière entre l’erreur, la maladresse, l’imprécision et la 9 manipulation étant plus que ténue . Que la carte territoriale française soit complexe, nul ne le conteste. Mais est-elle responsable des maux qui affectent la France ? D’ailleurs, les sondages eux-mêmes ne confortent aucune tendance ou opinion dans un sens ou dans l’autre. En effet, un sondage d’avril dernier affichait 68 % de « oui » pour la réduction des échelons territoriaux ; 54 % se prononçaient cependant contre l’agrandissement des régions, et 51 % contre la fusion de plusieurs départements. L’histoire très récente, en Alsace et en Corse, démontre que les résultats ne sont jamais acquis, malgré les sondages, surtout lorsque les citoyens ne comprennent pas le sens des réformes, ou ne le comprennent que trop lorsque les textes sont enfin présentés et expliqués.

A - L’ÉCHEC ANNONCÉ DE LA « RATIONALITÉ ÉGALITAIRE » Les historiens s’émeuvent fréquemment de cette particularité française, faisant de notre pays un territoire avec une grande histoire, mais dont les habitants ont une mémoire limitée. Rappelons-nous. Le 24 septembre 1789, M. Thouret propose de partager la France en « 80 grandes parties qui porteront le nom de départements », sur la base d’une méthode qualifiée de « rationalité 10 égalitaire » (324 lieues carrées pour tous les départements) , par M. le professeur Jean-Marie Pontier. Mirabeau, pragmatique, comprit le risque qu’il y avait à imposer une nouvelle carte territoriale, faisant fi de toute attache au passé multiséculaire de la France. Il permit ainsi d’écarter une approche artificielle et sans âme, et proposa comme référence le diocèse ecclésiastique e formé au IV siècle de notre ère dans le cadre de la cité gallo-romaine (Jean-Marie Pontier, AJDA, 3 octobre 2011). Là où bien des observateurs ne voient qu’une construction révolutionnaire ex nihilo, une racine historique a pourtant guidé la main de la Constituante, grâce à la clairvoyance de Mirabeau. Depuis lors, il est indéniable que le département et son assise électorale, le canton, constituent l’échelon politique le plus stable de la République. D’aucuns jugent cette caractéristique comme étant la marque d’un passé rural à dépasser, au profit de réalités urbaines, pourtant elles-mêmes 11 déjà contestées pour leur myopie par des observateurs contemporains. Loin de s’homogénéiser 9. La manipulation par les sondages, Gérard Dahan, L’Harmattan, 2014. 10. Soit 70 km de côtés (Mona Ozouf, Le 1, 7 mai 2014). Un découpage soutenu par Sieyès. 11. Fractures françaises, Christophe Guilluy, Champs Essais, Flammarion, 2010. La division territoriale - Essai sur une réforme impensée

autour du fait urbain, la France se fragmente à partir de nouvelles logiques d’implantation, 12 classées dans des vocables tels que la rurbanisation, la « gentryfication » , etc. Les fonctions ne dominent plus les logiques d’implantation, d’autres considérants ont pris une place importante, et croissante : l’origine ethnique et religieuse, les stratégies d’ascension sociale avec le choix des localisations permettant d’échapper à une relégation scolaire assurée, etc. Autant de phénomènes qui mériteraient une énergie et une détermination identiques à celles déployées aujourd’hui pour parvenir à la suppression d’un échelon territorial. Ernest Renan disait que « les vrais hommes de progrès sont ceux qui ont pour point de départ un respect profond du passé ». Par ces mots, il n’excluait pas toute idée de changement, ou d’adaptation. Il appelait simplement à la clairvoyance, et au respect de cette qualité humaine qui échappe au matérialisme historique : l’homme a besoin de se projeter dans un passé et sur un territoire, pour pouvoir envisager un avenir synonyme de progrès. À défaut de référence, le progrès n’est plus réellement discernable dans le flou d’un passé sans images d’Épinal. Les racines sont les fondations des sociétés puissantes. Sans celles-ci, les habitants se retrouveraient dans une société « hors sol », peu propice à la construction ou au maintien d’un vivre ensemble. Le phénomène social des banlieues en constitue une des expressions « modernes ».

B - LE MILLEFEUILLE TERRITORIAL : LA RECETTE DES IDÉES REÇUES En 2009, dans un contexte de discussion du projet de loi RCT, M. Philippe Laurent publiait un ouvrage instructif : Décentralisation : en finir avec les idées reçues (LGDJ, Lextenso éditions). Il énumérait ainsi dix « lieux communs » sur les collectivités territoriales, et notamment celui relatif au « millefeuille territorial ». Les analyses de M. Philippe Laurent sont stimulantes, car elles montrent comment un effort de réflexion met en évidence la fragilité d’assertions, pourtant assénées sans la moindre retenue. Des « solutions » présentées comme des vérités devraient déclencher dans les esprits une alarme intellectuelle, seul vrai rempart contre les propos de circonstance. Or, seules les réactions succèdent aux commentaires. 1. MYTHES ET RÉALITÉS DU MILLEFEUILLE TERRITORIAL FRANÇAIS Depuis plusieurs années, le débat sur la France des territoires tourne autour du « millefeuille territorial », qui serait synonyme de surcoût et non d’économies d’échelle, ou de gestion optimisée, grâce à une répartition intelligente des interventions de chacune des collectivités dans le vaste champ des politiques publiques. M. André Vallini, secrétaire d’État à la Réforme territoriale, évoque ainsi le montant global des budgets des collectivités locales et de leurs EPCI, soit 250 milliards d’euros (150 milliards d’euros pour les communes et EPCI, 70 milliards d’euros pour les départements et 30 milliards d’euros pour les régions).

12. La gentryfication désigne « des processus par lesquels des quartiers centraux, anciennement populaires, se voient profondément transformés par l’arrivée de nouveaux habitants appartenant aux classes moyennes et supérieures » (Fijelkow et Préceteille, Sociétés Contemporaines, n° 63, 2006.»

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