J. Pentecoste
su r La plupart des collectivités locales de France ont connu ou auront à connaître des biens sans maître et devront, si elles souhaitent les acquérir, respecter scrupuleusement la procédure d'acquisition. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, en modifiant le régime juridique des biens sans maître inchangé depuis le Code Napoléon, a offert aux élus locaux un nouveau mode d'acquisition du foncier à titre gratuit. Ainsi, la propriété des biens vacants et sans maître, autrefois dévolue à l'État, revient à la commune ou à l'EPCI sur le territoire duquel ils sont situés. Il s'agit d'un véritable enjeu foncier et économique pour les communes et leurs EPCI, qui peuvent ainsi acquérir ces immeubles et les incorporer à leur domaine à moindre coût. Pour appliquer efficacement ces nouvelles dispositions, il est nécessaire d'identifier ces biens et d'appréhender leurs modalités d'acquisition. L'objet de ce guide est de dresser un panorama complet de la réglementation des biens sans maître et d'offrir aux praticiens un vade-mecum opérationnel des démarches à accomplir et des obstacles à franchir, dont les décideurs locaux tireront le meilleur parti pour la constitution de leur patrimoine immobilier et pour leurs finances locales, au-delà des risques toujours présents attachés à la propriété immobilière.
Jérôme Pentecoste est avocat, spécialiste en droit public, particulièrement en contrats et biens publics. Il exerce dans le secteur du financement de projets et des financements structurés orientés vers le secteur public et utilisant tous les modes contractuels (DSP, PPP, AOT, BEA, crédit-bail, marchés publics, financement obligataire/EMTN...). Il a été maître de conférences durant dix ans à Sciences Po Paris et est l'auteur du « Guide du développement local » (Éditions du Moniteur) destiné spécifiquement aux administrations territoriales.
CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 978-2-8186-1016-9 www.territorial-editions.fr [ISSN : 1625-855X – ISBN : ] Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com
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Guide juridique et modèles d'actes d'incorporation
Les collectivités locales et les biens sans maître - Guide juridique et modèles d'actes d'incorporation
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Les collectivités locales et les biens sans maître
Les collectivités locales et les biens sans maître Guide juridique et modèles d'actes d'incorporation
Jérôme Pentecoste
Les collectivités locales et les biens sans maître -
Guide juridique et modèles d'actes d'incorporation Jérôme Pentecoste Avocat spécialiste en droit public
Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 168 - Février 2016 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr
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© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1016-9 ISBN version numérique : 978-2-8186-1017-6 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Février 2016 Dépôt légal à parution
Sommaire Introduction....................................................................................................................................................... p. 7
Partie 1 Définition I • Qu’est-ce qu’un bien sans maître ?..................................................................p. 11 II • Qu’est-ce qu’un bien présumé sans maître ?......................................p. 12 III • Un bien mobilier peut-il être « sans maître » ?...........................p. 12 IV • Un bien loué ou occupé est-il un bien sans maître ?............p. 13 V • Un bien vacant est-il un bien sans maître ?.......................................p. 13 VI • Un bien dont les taxes foncières ont été payées par un tiers peut-il être considéré comme un bien sans maître ?... p. 14
Partie 2 Les réglementations avoisinantes
II • B iens sans maître et parcelles en état d’abandon manifeste.........................................................................................................................................p. 18 III • B iens sans maître et terrains ayant fait l’objet d’un don au profit de la commune..............................................................p. 19 IV • Biens sans maître et immeubles menaçant ruine.....................p. 20
Partie 3 Modalités d’acquisition courte : incorporation de plein droit dans le domaine communal ou intercommunal
Sommaire
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I•B iens sans maître et successions en déshérence : à ne pas confondre...............................................................................................................p. 17
Partie 4 Modalités d’acquisition longue : de l’identification à l’incorporation d’un bien sans maître I • Le non-paiement de la taxe foncière.............................................................p. 27 II • L e non-recouvrement de la taxe foncière en raison de sa modicité..............................................................................................p. 27 III • L’enquête préalable..........................................................................................................p. 28 IV • La communication d’actes et de documents enregistrés.....p. 29 V•L a saisine de la commission communale des impôts directs..................................................................................................................................................p. 30 VI • L a composition de la commission communale des impôts directs................................................................................................................................................p. 31 VII • L’avis de la commission communale des impôts directs... p. 31 VIII • L e déclenchement de la procédure d’incorporation : l’arrêté du maire..............................................................................................................p. 32 IX • La notification de l’arrêté........................................................................................p. 33 X • La reconnaissance du bien sans maître....................................................p. 33
« L’essentiel sur... » Les collectivités locales et les biens sans maître
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Partie 5 Les biens sans maître pouvant être transférés à un EPCI ou à l’État I • L’État ou l’EPCI en qualité d’acquéreur secondaire.....................p. 37 II • L ’État acquéreur de biens sans maître dans le cadre d’une procédure longue d’acquisition.......................................................p. 37 III • L ’État acquéreur de biens sans maître dans le cadre d’une procédure courte d’acquisition......................................................p. 38
Partie 6 Incorporation au domaine communal ou intercommunal I • Pas de cession avant incorporation.................................................................p. 43 II • Le régime fiscal de l’incorporation d’un bien sans maître au domaine communal ou intercommunal............................................. p. 43 Sommaire
III • Q uid des biens meubles recueillis dans l’enceinte des biens sans maître incorporés au domaine communal ou intercommunal ?.......................................................................p. 44 IV • L ’enregistrement du bien à la conservation des hypothèques..................................................................................................................p. 44 V • La publicité foncière.........................................................................................................p. 45
Partie 7 Responsabilités I • Les responsabilités publiques encourues à raison du bien sans maître avant son incorporation.............................................................p. 49 II • D u bien sans maître au bien communal ou intercommunal, les nouvelles responsabilités
......................p. 50
III • Les responsabilités encourues.............................................................................p. 50 IV • Les réclamations possibles......................................................................................p. 51 V • Quelles restitutions possibles ?...........................................................................p. 52
Partie 8 Les cas particuliers
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II • Biens sans maître et hypothèque.....................................................................p. 59
Annexes Annexe 1 : D ispositions législatives pertinentes.......................................................................p. 63 Annexe 2 : S chémas d’incorporation et de transfert de propriété...............................p. 78 Annexe 3 : Modèles d’actes et de courriers.................................................................................p. 80 Annexe 4 : Circulaire DGCL/DGI du 8 mars 2006..................................................................p. 90 Annexe 5 : R éponse du Ministre de l’Intérieur et des collectivités territoriales à la question écrite n° 48222 d’Éric Raoult, JOAN du 25 mai 2010 p. 5841......................................................................................................................................p. 96 Bibliographie...................................................................................................................................................p. 98
Sommaire
« L’essentiel sur... » Les collectivités locales et les biens sans maître
I • Les fouilles archéologiques.........................................................................................p. 57
Introduction En vertu de la loi du 13 août 20041, les biens immobiliers sans propriétaire connu et pour lesquels les contributions foncières n’ont pas été acquittées depuis plus de trois ans reviennent en propriété à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés (et non plus à l’État), sauf renonciation expresse de cette commune. Aussi est-il permis d’affirmer que toutes les communes de France ont connu ou auront à connaître des situations de biens sans maître.
Le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), dont la partie législative a été publiée en avril 2006 et qui est entré en vigueur le 1er juillet 2006, est venu encadrer et réunifier la notion de biens sans maître. Les lois n° 2014-366 du 24 mars et n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ont apporté quelques précisions sur le régime des biens sans maître : désormais, les communes peuvent renoncer à exercer leur droit sur les biens sans maître qui sont situés sur leur territoire, au profit des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres. Le décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011 est intervenu pour préciser le dispositif législatif. Une circulaire du 8 mars 2006 expose les modalités d’application des dispositions législatives du 13 août 2004 (cf. annexe 4).
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Loi nº 2004-804 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Introduction
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Ces biens délaissés et abandonnés de manière volontaire ou involontaire par leurs propriétaires représentent à la fois un risque et un enjeu pour les communes : c’est assurément un risque, pour le maire et ses concitoyens, sur le plan de la sécurité, de vivre aux abords d’un immeuble abandonné et non entretenu, lequel peut s’avérer dangereux pour la population et le voisinage et représenter une charge environnementale et juridique élevée pour la collectivité ; mais ces biens représentent aussi un véritable enjeu économique pour la commune qui peut désormais récupérer ces immeubles et en devenir propriétaire, augmentant ainsi son domaine immobilier à moindre coût et pouvant disposer librement du bien une fois son transfert effectué au sein du domaine municipal. Ces biens sans maître peuvent également constituer de mauvaises surprises pour leurs acquéreurs, car ils sont sources de nouvelles responsabilités pour la commune en sa qualité de propriétaire foncier.
Une réponse ministérielle du 25 mai 2010 rappelle les outils juridiques à disposition des collectivités locales (cf. annexe 5).2 Le but de ce guide est de dresser un panorama complet de la nouvelle réglementation afin de vous donner les informations et conseils nécessaires pour mieux gérer ces biens sans maître dans l’intérêt de votre collectivité et pour une meilleure sécurité de vos administrés.
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2 Réponse du ministre de l’Intérieur et des collectivités territoriales à la question écrite n° 48222 d’Éric Raoult, JOAN du 25 mai 2010.
Introduction
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Partie 1
Définition 9
I • Qu’est-ce qu’un bien sans maître ? Les biens sans maître sont répartis en trois catégories : - la première regroupe les biens qui font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté (article L.1123-1, 1° du Code général de la propriété des personnes publiques) ; - la deuxième regroupe les immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels les taxes foncières n’ont pas été acquittées depuis plus de trois ans ou ont été acquittées par un tiers (article L.1123-1, 2° du Code général de la propriété des personnes publiques). - la troisième regroupe les biens immobiliers qui n’ont pas de propriétaire connu, qui ne sont pas assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et pour lesquels les taxes foncières sur les propriétés non bâties n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers depuis plus de trois ans (article L.1123-1, 3° du Code général de la propriété des personnes publiques)3.
À noter : L’absence constatée par jugement déclaratif produit les mêmes effets que le décès (article 128 du Code civil).
3 Cette dernière catégorie, créée par la loi du 13 octobre 2014, permet de mieux prendre en compte l’acquisition des bois et des forêts sans maître dans le patrimoine des communes (voir réponse du ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt à la question écrite n° 9840 d’Anne Emery-Dumas, JO Sénat (Q) du 6 février 2014, p. 325). 4
La réforme du droit des successions adoptée par le parlement en juin 2006 a réduit cette durée de prescription auparavant de trente ans à seulement dix ans. Cette réforme est entrée en vigueur au 1er janvier 2007.
Partie 1 : Définition
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Dès lors, un bien sans maître est un bien dont le propriétaire est : - connu des services administratifs, mais décédé sans laisser d’héritier : sa date de décès et l’actuel propriétaire du bien ne sont pas connus ; - connu des services administratifs, mais décédé depuis plus de trente ans, sans héritier ou en laissant des héritiers qui n’ont pas accepté la succession dans cette période ; ces biens sont donc sans propriétaire puisque le délai de prescription de trente ans est expiré4 ; - inconnu, et il n’existe aucun titre de propriété publié, ni à la conservation des hypothèques, ni au livre foncier ; et l’administration du Centre des impôts fonciers ne dispose d’aucun renseignement sur l’identité du propriétaire.
Le délai de prescription trentenaire appliqué pour constater la vacance avait pour but de protéger les héritiers ignorant le décès. La réduction de cette durée à dix ans opérée en 2006 par le législateur a en revanche pour but d’éviter que l’inaction des héritiers négligents ne bloque la commune dans son accession des biens restés sans maître sur son territoire.
II • Qu’est-ce qu’un bien présumé sans maître ?
« L’essentiel sur... » Les collectivités locales et les biens sans maître
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Il s’agit d’une sous-catégorie de biens sans maître identifiée par une partie de la doctrine. En effet, certains auteurs distinguent les biens sans maître des biens présumés sans maître, « les premiers ayant appartenu à une personne déterminée et connue qui a disparu sans laisser de représentant et dont les biens ne sont devenus la propriété d’aucune autre personne, et les biens dont le propriétaire est inconnu ou a disparu sans qu’il soit possible d’apporter la preuve qu’il est décédé ou qu’il n’existe pas des ayants droit à la propriété de son patrimoine ».5 Toutefois, l’article L.1123-1 du Code général de la propriété des personnes publiques consacre une notion de biens sans maître qui se décompose en trois catégories telles qu’elles sont explicitées en chapitre I ci-avant.
III • U n bien mobilier peut-il être « sans maître » ? A priori, les biens mobiliers sans propriétaire connu ne relèvent pas du champ de la réglementation des biens sans maître, celle-ci ne concernant que les biens immobiliers. Même si le doute semble permis dans la mesure où le premier alinéa de l’article L.1123-1 du Code général de la propriété des personnes publiques vise de manière générale les biens qui font partie d’une succession sans préciser s’il s’agit de biens meubles ou immeubles, il ressort des débats 5 In D. Dutrieux, « Le point sur le régime des biens vacants et sans maître », JCP N 2010, n° 10, act. 1120.
Partie 1 : Définition
parlementaires que l’intention du législateur a bien été de ne viser que les biens immobiliers bâtis ou non bâtis.
IV • U n bien loué ou occupé est-il un bien sans maître ? Le bien sans maître est en général un bien dépourvu d’habitation et d’occupation, mais cela n’est pas toujours le cas. Les biens sans maître peuvent faire l’objet d’occupation régulière ou irrégulière, avec titre ou sans titre. En pareille situation, la commune doit vérifier si les contributions foncières ont été payées au titre des trois dernières années. En l’absence de paiement depuis plus de trois ans, il convient de présumer que le bien en question est « sans maître » et de lancer la procédure de constat nécessaire à l’incorporation.
V•U n bien vacant est-il un bien sans maître ? Oui, un bien sans maître est appelé « bien vacant » et se trouve soumis à la même réglementation. La confusion avait été introduite par les anciennes dispositions du Code du domaine de l’État6. La circulaire du 8 mars 2006 rappelle à juste titre que « biens vacants » et « biens sans maître » désignent les mêmes biens immobiliers (voir annexe 4).
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oir section 6 du Code du domaine de l’État, dont les articles L.25 et L.27 bis ont été abrogés V par l’ordonnance nº 2006-460 du 21 avril 2006, JO du 22 avril 2006 en vigueur le 1er juillet 2006.
Partie 1 : Définition
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VI • U n bien dont les taxes foncières ont été payées par un tiers peut-il être considéré comme un bien sans maître ? La réponse est positive dès lors que le propriétaire du bien demeure inconnu7. En vertu de l’article L.1123-1, alinéa 2 du Code général de la propriété des personnes publiques, les biens sans maître sont des immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels, depuis plus de trois ans, les taxes foncières n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers. Dès lors, le paiement des taxes foncières par un tiers ne saurait faire échec par principe à la présomption de bien sans maître.
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7 Voir en ce sens le jugement du tribunal administratif d’Amiens du 27 avril 2010 qui rappelle les conditions d’acquisition par une commune des biens sans maître (TA Amiens, 27 avril 2010, Dubos, AJCT 2010. 85, obs. J.-M. P., JCP Adm. 2010. 2364, concl. Vinot).
Partie 1 : Définition