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Le domaine public des collectivités territoriales

Maître de conférences en droit, membre de l'ERDP-CRDP, vice-président à l'innovation pédagogique de l'université de Lille, Christophe Mondou enseigne le droit des collectivités territoriales et le droit de la propriété des personnes publiques auprès d'étudiants en master, notamment à la faculté des sciences juridiques, politiques et sociales et à l'IEP de Lille. Il publie régulièrement dans différentes revues spécialisées en droit public local. Il participe à la préparation des concours de la fonction publique territoriale.

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Le domaine public des collectivités territoriales

Cet ouvrage a pour objectif de présenter les enjeux relatifs à la domanialité publique des biens appartenant aux collectivités territoriales. Celles-ci sont propriétaires d'un important patrimoine immobilier, mobilier ou incorporel. Il est essentiel qu'elles puissent le valoriser, en le protégeant ou en recherchant la production de revenus. Le Code général de la propriété des personnes publiques d'avril 2006 est venu renouveler les enjeux en la matière avec notamment une nouvelle définition de la domanialité publique depuis le 1er juillet 2006, sans effet rétroactif, un élargissement de l'octroi de droits réels ou la consécration du principe du paiement d'une redevance pour toute occupation ou utilisation privative. Cependant, depuis son entrée en vigueur, de nombreuses modifications sont intervenues notamment avec un renouvellement complet des modalités de mise en concurrence des autorisations privatives à occuper dans le domaine public. L'ouvrage présente de manière très pratique ces différents aspects de la domanialité publique afin de répondre aux interrogations des autorités locales à propos de leur gestion domaniale.

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Christophe Mondou [Photo Une : © AdobeStock – Fred] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1681-9

Le domaine public des collectivités territoriales

Christophe Mondou Maître de conférences habilité à diriger des recherches

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 656 Mars 2020

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Sommaire Avertissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Liste des abréviations utilisées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.8 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1 L’appartenance du bien au domaine public des collectivités territoriales Chapitre I La nécessaire propriété d’une collectivité territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - L’entrée dans le patrimoine des collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 1. Les modes d’acquisition des biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.13

2. Les procédures d’acquisition des biens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.15

3. L’acte d’acquisition des biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - La nature du droit de propriété des collectivités sur leurs biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 1. Un certain droit de propriété . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

2. La question de la copropriété . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

3. La question des associations syndicales de propriétaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

C - Le contentieux en cas de doute sur le propriétaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 1. L’existence de difficultés sérieuses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.19

2. L’absence de difficultés sérieuses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II Les conditions matérielles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 A - L’appartenance des biens immobiliers au domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 1. Les domaines publics immobiliers spéciaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.21

2. Le domaine public immobilier général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Les biens meubles corporels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.33

2. Les biens meubles incorporels/immatériels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III L’entrée dans le domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 A - L’entrée dans le domaine public naturel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 B - L’entrée dans le domaine public artificiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 1. Une incorporation conditionnée par la situation matérielle du bien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

2. Une décision de classement dans le domaine public rarement utile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

Le domaine public des collectivités territoriales

B - L’appartenance des biens mobiliers au domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

Chapitre IV La délimitation du domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - Les caractères généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 B - Les modalités de la délimitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 1. La délimitation du domaine public naturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.44

2. La délimitation du domaine public artificiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre V Le contentieux de l’appartenance d’un bien au domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 A - Le contentieux de la légalité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 1. Le contentieux de l’urgence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.49

2. Le contentieux de l’annulation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.50

B - Le contentieux de la responsabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 1. La compétence de la juridiction administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.52

2. La compétence de la juridiction civile. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.52

Partie 2 La valorisation des biens du domaine public Chapitre I Le cadre de la valorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 A - Les principes de protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. L’insaisissabilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

2. L’inaliénabilité et l’imprescriptibilité des biens relevant du domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

3. Les servitudes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.57

B - L’obligation d’entretien du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 1. Une obligation d’action. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.63

2. Une source de responsabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.63

C - La protection par l’exercice des pouvoirs de police. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 1. Les deux types de police. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.66

2. Les contraventions de la police domaniale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.68

D - Les limites à la libre gestion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 1. Les contraintes liées à la protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La maîtrise relative de l’affectation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Le domaine public des collectivités territoriales

E - L’assujettissement fiscal des biens du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

1. La taxe annuelle sur les logements vacants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les taxes foncières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II Une valorisation par l’accès pour tous. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86 A - L’utilisation par tous des dépendances du domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86 1. Les libertés reconnues

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

2. L’égalité dans l’utilisation du domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La gratuité d’utilisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - L’organisation d’un usage partagé de l’espace public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

Sommaire

Chapitre III Une valorisation financière par l’usage privatif du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 A - Un usage privatif conditionné par l’obtention d’une autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 1. Le champ de l’autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.94

2. Les caractères de l’autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.97

3. L’attribution de l’autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.99

4. Le contenu de l’autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 5. L’exécution de l’autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110 6. La fin de l’autorisation

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111

7. L’irrégularité de l’usage privatif sans autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116

B - La contrepartie financière : la redevance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 1. Le régime de droit commun. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 2. Les régimes spéciaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130 3. Les enjeux financiers de l’occupation irrégulière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135

Partie 3 La sortie des biens du domaine public de la collectivité Chapitre I Le transfert dans le domaine privé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 A - La nécessaire désaffectation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 1. La nature de la désaffectation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 2. La compétence pour désaffecter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142

B - Le déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 1. L’indispensable déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 2. La décision de déclasser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.144 3. La compétence pour déclasser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 4. La procédure du déclassement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 5. Le contentieux du déclassement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146

C - Les suites des opérations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146 1. Entrée dans le domaine privé et éventuelle cession . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146 2. La nullité de la sortie irrégulière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.148

Chapitre II La cession des biens du domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

B - La sortie sans déclassement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.150 1. La cession des biens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.150 2. L’échange de biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

Sommaire

Le domaine public des collectivités territoriales

A - L’échange après déclassement sans désaffectation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

Annexes Annexe I Modèles d’actes pour l’acquisition des biens sans maître. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.155 Annexe II Modèle d’acte en la forme administrative (achat d’un immeuble). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.157 Annexe III Modèle de délibération de classement dans le domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158 Annexe IV Modèle d’arrêté d’alignement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159 Annexe V Modèle d’arrêté de permis de stationnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 Annexe VI Modèle de convention d’occupation temporaire (COT) non constitutive de droits réels . . p.161 Annexe VII Modèle de délibération portant désaffectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.163 Annexe VIII Modèle de délibération portant déclassement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164 Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165

Le domaine public des collectivités territoriales

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.169

Sommaire

Avertissement Cet ouvrage est le résultat tant de recherches menées en droit et gestion du domaine public – et faisant l’objet de publications dans diverses revues comme Lamy Collectivités territoriales ou Droit de la voirie et du domaine public – que d’enseignements réalisés en la matière devant des publics variés (étudiants des facultés de droit et de l’Institut d’études politiques de Lille, fonctionnaires territoriaux préparant les concours d’attaché et d’administrateur territoriaux ou encore élus locaux à l’occasion de journées de formation) et encore de consultations avec des gestionnaires du domaine public. Cette confrontation des différents points de vue permet de présenter les enjeux théoriques de la domanialité publique, mais aussi la réalité concrète de la gestion d’un tel domaine.

Le domaine public des collectivités territoriales

Pour conserver toute sa clarté au texte, les références citées ne feront pas l’objet de notes de bas de page mais seront intégrées dans le développement au moyen de parenthèses entre lesquelles figureront soit la juridiction, la date et le nom de la décision ainsi que le lieu de sa publication (lorsque la décision ne mentionne que la requête, cela signifie qu’elle n’est pas publiée mais susceptible d’être retrouvée dans la jurisprudence administrative citée sur le site Internet http://www.legifrance.gouv.fr/initRechJuriAdmin.do), soit encore le nom de l’auteur d’un ouvrage ou d’un article, l’année d’édition et la page (puisque l’ensemble des ouvrages et articles cités est reproduit dans la bibliographie située en fin d’ouvrage).

Avertissement

Liste des abréviations utilisées

Le domaine public des collectivités territoriales

AJDA Actualité juridique du droit administratif AOT Autorisation d’occupation temporaire BEA Bail emphytéotique administratif BJCL Bulletin juridique des collectivités territoriales CAA Cour administrative d’appel Cass. Cour de cassation CC Conseil constitutionnel CCP Code de la commande publique CDE Code du domaine de l’État CDPFNI Code du domaine fluvial et de la navigation intérieure CE Conseil d’État CEDH Cour européenne des droits de l’homme Conv. EDH Convention européenne des droits de l’homme CG3P Code général de la propriété des personnes publiques CGCT Code général des collectivités territoriales CGI Code général des impôts CJA Code de la justice administrative CVR Code de la voirie routière D Dalloz EDCE Études et documents du Conseil d’État EPCI Établissement public de coopération intercommunale EPT Établissement public territorial GIP Groupement d’intérêt public JCP A JurisClasseur périodique, Administration Journal officiel de la République française JO LPA Les Petites Affiches Nouveau Code de procédure civile NCPC QPC Question prioritaire de constitutionnalité RDP Revue du droit public Rec. Recueil des décisions rendues par une juridiction (Recueil Lebon pour le Conseil d’État) req. Requête ss. Suivants TA Tribunal administratif TC Tribunal des conflits

Liste des abréviations utilisées

Introduction > L’objet de l’ouvrage Les collectivités territoriales et leurs établissements publics possèdent un important patrimoine immobilier et mobilier. Les lois de décentralisation (comme en 1983, en 2004 ou encore actuellement) ont entraîné de nombreux transferts de biens immobiliers vers les collectivités, à l’exemple des 18 000 kilomètres de routes transférées aux départements. Les collectivités ont toujours porté une certaine attention à la gestion de leur patrimoine, mais les contraintes économiques actuelles renforcent la nécessité d’une meilleure valorisation de leurs propriétés. Les modalités de gestion de ce patrimoine local sont dépendantes du domaine dans lequel se situe le bien. En effet, si nous avons aujourd’hui la certitude que les collectivités territoriales, comme les autres personnes publiques, disposent bien d’un droit de propriété sur leurs biens, ce dernier n’est compréhensible qu’en tenant compte du fait que ces biens sont classés soit dans le domaine public, soit dans le domaine privé de la collectivité. Or, de ce classement dépendent le régime juridique applicable et les possibilités dont disposent alors les collectivités. La distinction entre les deux domaines (public et privé) est ancienne. Si elle a été formalisée réellement au xixe siècle, nous pouvons en trouver les premières traces à partir du xvie siècle (avec la protection spécifique des biens de la Couronne). La logique initiale est alors de prévoir des règles de protection spécifique au domaine public, comme avec l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité des biens qui en relèvent. Mais il était devenu parfois difficile de concilier cette logique protectrice avec celle de la valorisation purement économique de ce domaine public. Des évolutions ont alors eu lieu par touches législatives ponctuelles, répondant souvent à des positions juridictionnelles particulières. Devant une situation devenant complexe et source d’insécurité juridique, les pouvoirs publics sont intervenus avec l’idée de codifier la matière. L’enjeu n’a pas été de codifier les règles du seul domaine public mais celles relatives plus largement à la propriété des personnes publiques. C’est ainsi qu’est né le Code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur au 1er juillet 2006 [dénommé ci-après CG3P, ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006, JO 22 avril 2006, p. 6024 complétée par le décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011, JO 24 novembre 2012, p. 19708 pour la partie réglementaire, et par le décret n° 2014-930 du 19 août 2014 (JO 22 août 2014, p. 13936) ajoutant la partie réglementaire relative aux règles domaniales qui s’appliquent de manière spécifique en Guadeloupe, en Martinique, à la Réunion et à Saint-Pierre-et-Miquelon]. Plusieurs remarques s’imposent à propos de ce code.

La lisibilité du nouveau dispositif juridique n’est pas non plus évidente dès lors que la codification n’a pas été faite à droit constant. Alors qu’il est recommandé de procéder ainsi, le CG3P comporte de nombreuses modifications des règles jusqu’alors applicables avec des innovations fondamentales. Le CG3P comporte de nombreux apports dans le domaine de la propriété des personnes publiques. Le code maintient finalement la distinction entre les deux domaines, alors que cela avait été discuté préalablement avec l’idée que la disparition de cette distinction pourrait simplifier la gestion des biens. Le code clarifie certaines définitions essentielles en consacrant textuellement celle du domaine public immobilier, en faisant apparaître celle du domaine public mobilier. Il légalise la théorie des mutations domaniales. Il actualise les règles de gestion du domaine public en permettant des transferts de propriété du domaine public soit par vente amiable, soit par échange, mais toujours entre personnes publiques et en admettant l’existence de servitudes conventionnelles sur le domaine public. Le code renouvelle la question de la valorisation économique du domaine public en développant les possibilités pour les collectivités d’occupations privatives constitutives de droits réels et en modernisant le régime de la redevance pour occupation domaniale.

Introduction

Le domaine public des collectivités territoriales

Nous aurions pu penser que le CG3P regrouperait toutes les dispositions relatives au domaine public des personnes publiques, mais il n’en est rien. Le terme « général » ne doit pas faire illusion. Le CG3P n’est qu’un code transversal auquel se rattachent des codes plus techniques, à l’exemple du Code de la voirie, du CGCT ou du Code des transports. En fait, ce ne sont pas moins d’une quinzaine de codes qui sont en jeu. Ainsi, dans certains cas, le CG3P est le code « pilote », alors que, dans d’autres situations, il n’est que le code « suiveur », renvoyant à un autre code pour la connaissance du dispositif applicable.

Le CG3P ne donne pas toujours toutes les précisions utiles à la bonne compréhension des règles mentionnées. Il faut donc attendre les positions de la juridiction administrative pour bien mesurer l’ampleur de certaines réformes, comme notamment à propos de la nouvelle définition légale du domaine public. Après plusieurs années d’application de ce code, nous commençons à disposer d’un volume de décisions de justice éclairant plusieurs enjeux des dispositions codifiées ainsi que l’application temporelle du code. L’entrée en vigueur du code a été l’occasion d’abroger de nombreux textes relatifs aux propriétés publiques, que ce soit des édits, des ordonnances, des lettres patentes de l’Ancien Régime, des lois révolutionnaires ou encore des textes plus récents. Ce qui est intéressant, parce que rare, reste le fait que l’article 7-IV de l’ordonnance du 21 avril 2006 précitée ait été obligé de rappeler que les textes visés « sont et demeurent abrogés », ce qui montre qu’un texte abrogé peut parfois revenir dans le droit positif à l’occasion d’un visa ou d’une modification par une loi nouvelle. L’objectif est bien cette fois de dire que ces textes ne sauraient retrouver une nouvelle validité. La 7e édition de cet ouvrage est à jour de l’ensemble des réformes récentes jusqu’en décembre 2019. C’est l’occasion de constater que plus de dix ans après la promulgation du Code général de la propriété des personnes publiques, l’œuvre de lisibilité et de sécurité juridique n’a pas toujours été atteinte au regard du nombre de modifications qui lui ont été apportées. La question de la redevance pour occupation privative en est l’exemple le plus marquant avec l’intervention de plusieurs textes pour définir les exceptions et les positions jurisprudentielles parfois étonnantes en la matière (voir infra l’étude dédiée). Par ailleurs, le droit de la domanialité publique en outre-mer a enfin été codifié avec l’ordonnance n° 2016-1255 du 28 septembre 2016 (JO 29 septembre, voir M.-Ch. Montecler, « Le CGPPP outre-mer : la fin de la politique de Gribouille », AJDA, 2016, p. 1841 et C. Chamard-Heim, « L’État et le CGPPP outre-mer : une politique de Gribouille », AJDA, 2016, p. 1810).

> Le plan de l’ouvrage L’objectif de l’ouvrage est de présenter l’ensemble des règles concernant le domaine public des collectivités territoriales, tel qu’il ressort du CG3P mais aussi des textes et des décisions de justice qui accompagnent ce code. Pour cela, il s’agit de voir comment un bien appartient au domaine public d’une collectivité (1re partie), puis de voir comment il est alors valorisable (2e partie), notamment à l’occasion d’une possible sortie de ce domaine (3e partie) ?

> À qui s’adresse cet ouvrage ? Au vu de son contenu précédemment évoqué, cet ouvrage s’adresse à l’ensemble des élus locaux et des agents des collectivités territoriales. En effet, toutes les activités des collectivités territoriales sont confrontées à des enjeux concernant un élément du domaine public. De plus, la gestion d’un tel domaine fait appel à des compétences très diversifiées, tant pour en assurer la gestion – avec, par exemple, le savoir-faire indispensable pour bien négocier la conclusion et le suivi d’une convention d’occupation domaniale comportant des droits réels pour son bénéficiaire ou un crédit-bail – que pour en assurer la protection.

Le domaine public des collectivités territoriales

L’objectif de cet ouvrage est aussi de mettre à disposition un document regroupant l’ensemble des règles relatives au domaine public des collectivités, en sachant que même si la situation est plus simple maintenant avec l’existence du CG3P, il n’en demeure pas moins que la connaissance de ces règles fait appel à plusieurs codes ou législations spécifiques ainsi qu’aux décisions rendues tant par les juridictions administratives, judiciaires que parfois européennes.

Introduction

Le domaine public des collectivités territoriales

Partie 1 L’appartenance du bien au domaine public des collectivités territoriales

Partie 1

Pendant longtemps, les conditions d’appartenance d’un bien au domaine public d’une collectivité territoriale, comme de toute autre personne morale de droit public, ont été fixées par la juridiction administrative, sous réserve des exceptions législatives déjà existantes, à l’exemple de l’article L.111-1 du CVR pour le domaine public routier. En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, fondé sur les articles 34 et 72 de la Constitution de 1958 ou sur l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale, seul le législateur peut procéder à une telle inclusion dans le domaine public ou privé de la collectivité. Aucune autre autorité publique nationale ou locale ne peut réaliser une telle opération. Ainsi, pour qu’un bien (immeuble ou meuble) appartienne au domaine public d’une collectivité, il doit tout d’abord être la propriété de celle-ci (chapitre I). Puis qu’il remplisse les conditions matérielles/fonctionnelles prévues à la date de ce qui réalise son entrée dans le patrimoine de la collectivité (chapitre II). Malgré les efforts de rationalisation réalisés par le CG3P, la question de la nature juridique des biens d’une collectivité reste parfois délicate et entraîne un contentieux non négligeable (chapitre III).

Chapitre I La nécessaire propriété d’une collectivité territoriale La première question qu’il faut se poser avant de déterminer le domaine d’appartenance d’un bien d’une collectivité, c’est évidemment de s’assurer qu’elle en est bien la propriétaire. Seules les personnes publiques peuvent disposer d’un domaine public, comme l’ont toujours rappelé les juridictions administratives. Cela est impossible pour les personnes privées (CE, 15 février 1989, Commune de Mouvaux, req. n° 71992 ou CE, avis, 10 juin 2004, AFP, n° 370252, EDCE, 2005, n° 56, p. 184). Dès lors, lorsque les collectivités territoriales ont recours à certaines formes de personnes morales de droit privé, à l’exemple des sociétés d’économie mixte locales, des sociétés publiques locales d’aménagement, des sociétés publiques locales ou encore des associations, elles savent que les biens de ces structures ne sauraient être soumis au régime de la domanialité publique. Il existe cependant une exception issue du CG3P avec le cas des archives publiques appartenant à des entreprises publiques (ayant un statut de société privée) qui appartiennent au domaine public mobilier malgré l’absence d’appropriation publique (article L.2112-1 du CG3P).

Les collectivités territoriales peuvent devenir propriétaires de biens de nature différente. Il peut s’agir classiquement de biens immobiliers (immeubles de bureaux ou autres équipements immobiliers) ou mobiliers classiques. Mais cela peut aussi concerner des biens moins traditionnels de nature incorporelle comme des actions ou des obligations ou encore des droits sur des biens ou de nature immatérielle comme les données qu’elles détiennent (M. Boul, Le patrimoine immatériel des personnes publiques, Thèse Toulouse 1, 29 juin 2017). Il faut reconnaître que le CG3P ignore ces enjeux de biens incorporels ou immatériels alors qu’ils sont tout autant fondamentaux pour la valorisation du patrimoine public (J. Lajous et Ch. Rousseau, La valorisation du patrimoine immatériel des personnes publiques, Institut universitaire Varenne, coll. « Colloques et essais », n° 74, janvier 2019). Cette entrée dans le patrimoine de la collectivité repose sur différents modes d’acquisition qui nécessitent le respect d’une procédure d’acquisition.

1. Les modes d’acquisition des biens Il existe deux modes d’acquisition de biens pour les collectivités territoriales, nécessitant le respect de procédures spécifiques : soit gratuitement, soit de manière onéreuse.

Partie 1

Le domaine public des collectivités territoriales

A - L’entrée dans le patrimoine des collectivités

a) L’acquisition à titre gratuit Elle signifie simplement que l’entrée du bien dans le patrimoine de la collectivité s’effectue sans contrepartie financière, mais cela ne signifie pas qu’il n’existe pas ensuite de coût lié à ce bien. D’ailleurs, les collectivités peuvent refuser les acquisitions de ce type, sous quelques réserves notamment la situation plutôt rare d’une collectivité devenant propriétaire d’un bien par application de la théorie civiliste de l’accession (Cass., 3e civ., 3 juillet 2013, Commune de Biarritz c/ Syndicat des copropriétaires de la Maison Basque, pourvoi n° 12-20237). Elle recouvre notamment : - l es dons et legs consentis aux collectivités territoriales (articles L.2242-1 à 5 et R.2242-1 à 2 pour les communes, L.3213-6 et 7 et R.3213-9 et 10 pour les départements et L.4221-6 et R.4221-8 et 9 pour les régions, du CGCT) ; - l’acquisition des biens sans maître au profit des communes (articles L.1123-1 et ss. du CG3P, voir Maires de France, Bien connaître la procédure des biens vacants et sans maître, janvier 2014, n° 309, p. 62). Cela recouvre les biens qui font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté. Les règles de propriété sont alors fixées par l’article 713 du Code civil. Il n’est donc pas prévu ici de formalité préalable. Cette procédure d’acquisition de biens par les communes n’est pas contraire au droit de propriété garanti par la Constitution (CE, 21 mars 2011, M. et Mme A, req. n° 345979).

Le domaine public des collectivités territoriales

Cela recouvre aussi le cas des immeubles n’ayant pas de propriétaire connu et pour lesquels, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés bâties n’a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers, sachant que cela ne fait pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription. Le paiement de l’impôt par un tiers n’empêche plus le déclenchement de la procédure de vacance. L’acquisition est alors opérée dans les conditions suivantes (voir annexe I pour les modèles d’actes) : un arrêté du maire/président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pris après l’avis de la commission communale des impôts directs, constate que l’immeuble satisfait aux conditions susvisées. Le maire (ou le président) procède à la publication et à l’affichage de cet arrêté et, s’il y a lieu, à la notification aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. Une notification est également adressée, si l’immeuble est habité ou exploité, à l’habitant ou à l’exploitant ainsi qu’au tiers qui aurait acquitté les taxes foncières. Cet arrêté est, dans tous les cas, notifié au préfet. Dans le cas où aucun propriétaire ne s’est fait connaître dans un délai de six mois à dater de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité précitées, l’immeuble est présumé sans maître. La commune/l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dans laquelle/lequel est situé ce bien peut, par délibération du conseil municipal/communautaire, l’incorporer dans le domaine communal. Cette incorporation est constatée par arrêté du maire/président. À défaut de délibération prise dans un délai de six mois à compter de la vacance présumée du bien, sa propriété est attribuée à l’État. Le transfert du bien dans le domaine de l’État est constaté par un arrêté préfectoral.

Par ailleurs, sont aussi visées, mais séparément du régime précédent, les propriétés non bâties qui entrent dans la catégorie des biens sans maître dès lors qu’elles n’ont pas de propriétaire connu, qui ne sont pas assujetties à la taxe sur les propriétés bâties et pour lesquelles, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés non bâties n’a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers, sachant, là encore, que ce régime ne fait pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription. Le paiement de l’impôt par un tiers n’empêche plus le déclenchement de la procédure de vacance. Ce dispositif d’acquisition est applicable lorsque les taxes foncières font l’objet d’une exonération ou ne sont pas mises en recouvrement en application de l’article 1657 du CGI (soit lorsque leur montant est inférieur à 12 euros). L’acquisition est alors opérée dans des conditions différentes du système précédent : au 1er mars de chaque année, les centres des impôts fonciers signalent au préfet de département les immeubles non bâtis satisfaisant auxdites conditions. Au plus tard le 1er juin de chaque année, le préfet arrête alors la liste des immeubles par commune et la transmet au maire de chaque commune concernée. Le préfet et le maire procèdent à la publication et à l’affichage de cet arrêté ainsi que, s’il y a lieu, à la notification aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. Une notification est également adressée, si l’immeuble est habité ou exploité, à l’habitant ou à l’exploitant ainsi qu’au tiers qui a acquitté l’une des taxes foncières. Dans le cas où aucun propriétaire ne s’est fait connaître dans un délai de six mois à compter de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité précitées, l’immeuble est présumé sans maître. Le préfet notifie cette présomption au maire de la commune dans laquelle est situé le bien, qui peut, par délibération du conseil municipal, l’incorporer dans le domaine communal. Cette incorporation est constatée par arrêté du maire. À défaut de délibération prise dans un délai de six mois à compter de la notification de la vacance présumée du bien, sa propriété est attribuée à l’État. Le transfert du bien dans le domaine de l’État est constaté par arrêté du représentant de l’État dans le département.

Partie 1

Les bois et forêts acquis dans ces conditions sont spécifiquement soumis au régime forestier prévu à l’article L.211 du Code forestier à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de l’incorporation au domaine communal. Dans ce délai, il peut être procédé à toute opération foncière. Un bien sans maître attribué à une commune ou un EPCI à fiscalité propre peut être restitué selon les conditions de l’article L.2222-20 du CGPPP. Le propriétaire ou ses ayants droit sont en droit d’en exiger la restitution, sauf si le bien a été aliéné ou utilisé d’une manière empêchant cette restitution. Dans ce cas, ils ne peuvent obtenir qu’une contrepartie de la valeur du bien. À défaut d’accord amiable, cette indemnité est fixée par le juge de l’expropriation : - les biens de retour prévus dans le cadre d’une concession de service public (CE, 21 décembre 2012, Commune de Douai, req. n° 342788 ou CE, 29 juin 2018, Min. Int., req. n° 452251 pour les biens propriété du concessionnaire avant la signature de la concession). Ils reviennent gratuitement à la collectivité en fin de concession parce qu’ils ont été amortis pendant celle-ci ; - les biens acquis grâce au régime de la prescription acquisitive immobilière ou mobilière, ou usucapion, telle que prévue par les articles 2272 et 2276 du Code civil, lorsque les conditions sont réunies (Cass., 3e civ., 3 juillet 2012, Commune de Saint-Paul-sur-Ubaye, pourvoi n° 11-20000 ou Cass., 3e civ., 15 décembre 2016, Commune de Bourail, pourvoi n° 15-24931). Il faut quand même rappeler alors que le bien visé par une telle prescription acquisitive ne peut appartenir au domaine public d’une personne publique (CC, décision n° 2018-743, QPC du 26 octobre 2018, Sté Brimo de Laroussilhe, voir infra pour plus de détails sur cette spécificité).

b) L’acquisition à titre onéreux Dans ce cas, les collectivités territoriales doivent s’acquitter du paiement d’un prix pour devenir propriétaires. Se pose alors la question du montant de ce prix payé, dès lors qu’elles utilisent des fonds publics. Les collectivités territoriales doivent consulter le directeur départemental des finances publiques avant de procéder à des opérations immobilières situées sur le territoire français (articles L.1311-9 et ss. et R.1311-3 à 5 du CGCT). Sont ainsi concernées les opérations comprenant les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet les acquisitions à l’amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d’immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l’attribution, en pleine propriété, d’immeubles ou de parties d’immeubles, d’une valeur totale égale ou supérieure à 180 000 euros (en vertu de l’arrêté NOR : ECFE1634125A du 5 décembre 2016, JO 11 décembre), ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur, ainsi que les acquisitions poursuivies par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique quel que soit le montant. Donc, ces projets doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une telle demande d’avis. Ce dernier est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité. « Pour faciliter les relations entre les collectivités territoriales et le Domaine, une charte a été adoptée en décembre 2016 qui récapitule notamment les cas de saisine obligatoire afin d’éviter les saisines inutiles » (https ://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/ Domaine/charte_domaine_2018.pdf).

L’acquisition à titre onéreux peut être réalisée soit à l’amiable, soit par contrainte.

a) Acquisition à l’amiable Le plus souvent, l’acquisition est réalisée à l’amiable. Il en est ainsi pour les achats classiques de biens par les collectivités, auxquels s’appliquent les règles issues du droit civil. Il peut s’agir encore d’un échange de biens, dont le régime est cette fois prévu par le CGCT (article L.1111-4 du CG3P). Sans oublier que les collectivités peuvent aussi participer à des enchères pour acheter un bien. Sur le plan du montage financier de l’acquisition, les collectivités peuvent recourir à la technique du crédit-bail (voir par exemple article L.1311-4-1 du CGCT), elles deviennent alors propriétaires à l’expiration dudit bail.

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Le domaine public des collectivités territoriales

2. Les procédures d’acquisition des biens

Elles peuvent encore recourir à la technique de la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) qui correspond à un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l’acquéreur ses droits ainsi que la propriété des constructions existantes. L’usage de cette technique nécessite de respecter certaines conditions : que l’immeuble existe, que la VEFA ne porte que sur une partie et qu’elle n’ait pas été conçue dans le but de satisfaire un besoin exprimé par la collectivité (voir à ce propos CE, 8 février 1991, Région Midi-Pyrénées c/ Syndicat de l’architecture de Haute-Garonne, Rec. p. 41, RFDA 1992, p. 48, concl. M. Pochard ; CAA Bordeaux, 19 mars 2002, CU Bordeaux, req. n° 97BX01384 et TA Bordeaux, 9 mars 2006, Groleau, DA, juin 2006, p. 25). Par ailleurs, les collectivités territoriales peuvent aussi utiliser le droit de préemption pour acquérir des biens (voir articles L.210-1 et ss. du Code de l’urbanisme). Le droit de préemption vise surtout des biens immobiliers ou les droits accessoires du droit de propriété d’un immeuble. Cette technique est utilisable pour différentes finalités. Elle peut ainsi viser la protection des espaces naturels sensibles des départements et la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (voir les chapitres II et III du titre IV du Code de l’urbanisme). Elle peut aussi s’exercer en zone urbaine, avec le droit de préemption urbain utilisable pour les opérations d’aménagement définies à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme : Article L.300-1, Code de l’urbanisme « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »

Il existe aussi un droit de préemption spécifique aux biens meubles, avec le développement d’un droit de préemption commerciale. Il permet de viser l’acquisition de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux par les communes (chapitre IV du titre Ier du livre II du Code de l’urbanisme). À la différence de l’expropriation ci-après, le droit de préemption ne peut être utilisé que si le propriétaire concerné décide vraiment de vendre, car il n’est pas possible de le contraindre sur cet aspect-là. Ces acquisitions amiables peuvent être faites tant auprès des personnes privées que des personnes publiques.

b) Acquisition par voie de contrainte

Le domaine public des collectivités territoriales

L’acquisition peut se faire par l’usage de procédés autoritaires. En effet, les collectivités territoriales et les établissements publics disposent de certaines prérogatives de puissance publique. Il s’agit notamment de l’expropriation (voir à ce propos Le guide pratique de l’expropriation et de la préemption, Territorial Éditions, coll. « Les clés du métier », réf. CL21) ou du transfert d’office.

L’expropriation vise l’appropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers. Elle ne peut être mise en œuvre que pour un objectif d’utilité publique (B. Betsch, L’expropriation,Territorial Éditions, coll. « Dossiers d’experts », réf. DE694, 2011, et Code de l’expropriation, Dalloz, 2019). Mais ce qui est important, c’est que ces objectifs recouvrent en fait les enjeux de la domanialité publique. Il est d’ailleurs remarquable qu’initialement, pour le juge administratif, l’utilité publique de l’expropriation ne se constate qu’en cas d’opération destinée à la constitution du domaine public. L’expropriation a été admise pour l’agrandissement d’une colonie de vacances (CE, sect., 29 juillet 1932, Roch, Rec. p. 824) ou la construction d’une auberge de jeunesse (CE, 20 décembre 1938, Cambieri, Rec. p. 962). Cette technique conserve encore aujourd’hui tout son intérêt, sous la seule réserve de passer le contrôle de proportionnalité (dit encore du « bilan coût-avantage ») de l’opération par la juridiction administrative, en cas de contentieux. L’expropriation vise le plus souvent les biens des personnes privées, mais elle peut aussi viser les biens appartenant à une personne publique. Il convient alors de distinguer selon le domaine d’appartenance dudit bien. Si le bien appartient au domaine privé de cette personne publique, la collectivité peut en obtenir l’expropriation sans réelle difficulté, dès lors que les conditions d’une telle opération sont réunies. Une collectivité territoriale peut obtenir l’expropriation d’un bien de l’État (CE, 27 novembre 1970, Bizière, Rec. p. 1050) ou d’une autre collectivité territoriale (CE, 9 mars 1984, André Larcher, DA, 1984, n° 166).

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