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Intercommunalité et urbanisme Enjeux et outils opérationnels

Dans une perspective d'information des élus et services, l'ouvrage se donne pour objectif de proposer des outils opérationnels pour porter une démarche urbanistique : des différentes formes de mutualisation conventionnelles, aux procédures de transfert des compétences urbanistiques et à l'exercice de celles-ci, il aborde notamment de façon claire et précise les différentes délégations de compétences possibles, les principaux points d'alertes sur l'exercice intercommunal des compétences urbanistiques, par exemple en matière de droit de préemption urbain, de l'exercice de la compétence plan local d'urbanisme intercommunal... Il permet également d'anticiper les incidences urbanistiques des créations, modifications et fusions d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou des syndicats. Cet ouvrage a pour ambition de « démystifier » les difficultés, réelles ou supposées, de l'exercice communautaire des compétences urbanistiques, longtemps redouté par les élus, notamment dans le cadre du PLUI...

Après avoir passé 15 ans dans un grand cabinet d'avocats lyonnais, Anne Gardère a monté son propre cabinet début 2016. Elle intervient sur tout le territoire, tant en conseil qu'en contentieux (notamment le contentieux administratif et constitutionnel), aux côtés des EPCI de toute nature et des communes, et consacre de nombreuses publications aux thématiques intercommunales. Diplômée d'un master 2 en droit des collectivités locales, Dorothée Duffaud est avocat au barreau de Lyon depuis 2012. Elle exerce une activité de conseil et de contentieux en droit public (majoritairement en droit de l'urbanisme) auprès des collectivités territoriales et de leurs groupements. Chargée d'enseignement à l'université Jean Moulin Lyon III, elle est également formatrice pour le CNFPT.

A. Gardère, D. Duffaud

LES ESSENTIELS

Intercommunalité et urbanisme - Enjeux et outils opérationnels

Dans un contexte juridique complexe, mobilisant à la fois droit de l'intercommunalité et droit de l'urbanisme, cet ouvrage accompagne les élus, les services communaux et communautaires dans l'identification des enjeux intercommunaux d'une démarche urbanistique et sa mise en œuvre.

www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1695-6

Intercommunalité et urbanisme Enjeux et outils opérationnels

LES ESSENTIELS

Anne Gardère Dorothée Duffaud

Intercommunalité et urbanisme Enjeux et outils opérationnels

LES ESSENTIELS Anne Gardère

Avocat au barreau de Lyon, docteur en droit public

Dorothée Duffaud

Avocat au barreau de Lyon

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence BK 347 Avril 2020

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Sommaire Liste des abréviations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 1. Rappels historiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.9

2. Une compétence urbanistique à géométrie variable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.10

Partie 1 Mutualiser ou transférer ? Chapitre I Les possibilités de mutualisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A - Les possibilités de mutualisation entre un EPCI et ses membres. . . p.18 1. La mise à disposition de services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 2. Le service commun. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

B - Les possibilités de mutualisation entre EPCI et entités extérieures. .

p.24

1. L’entente intercommunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 2. Les mises à disposition de services horizontales et les services unifiés . . . . . . . . . . . p.26

Chapitre II Les modalités procédurales d’un transfert de compétence . . . . . . . . p.29 A - Transfert volontaire ou de plein droit ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 1. Le PLU : Attention au mécanisme spécifique de la loi ALUR !. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 2. La possibilité d’un transfert volontaire de compétences supplémentaires (art. L.5211-17 du CGCT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

1. Les modalités de la délégation de la délivrance des autorisations d’urbanisme au président de l’EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 2. La durée de la délégation de la compétence pour la délivrance des autorisations et actes relatifs à l’occupation ou à l’utilisation du sol. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35

Sommaire

Intercommunalité et urbanisme

B - Transfert de compétence ou délégation de compétence ? Focus sur la délégation de compétence de l’article L.422-3 du Code de l’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

Partie 2 Transférer une compétence urbanistique, attention à bien anticiper les conséquences ! Chapitre I Les conséquences d’un transfert d’une compétence urbanistique au regard du CGCT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39 A - Les transferts des personnels affectés à la compétence urbanistique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 1. Les agents exerçant en totalité leurs fonctions dans le service transféré. . . . . . . . . . . p.40 2. Les agents exerçant en partie leurs fonctions dans le service transféré. . . . . . . . . . . . p.41 3. Les garanties offertes aux agents transférés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

B - Les transferts de moyens nécessaires à la compétence urbanistique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 1. Le transfert des biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 2. Le transfert des contrats, droits et obligations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

Chapitre II Les conséquences d’un transfert d’une compétence urbanistique au regard du Code de l’urbanisme : le cas particulier du PLU. . . . p.51 A - Les prérogatives découlant de l’application du Code de l’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 1. La question du droit de préemption urbain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 2. La question du droit de préemption en ZAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 3. La question du droit de préemption commercial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 4. La taxe d’aménagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 5. Le versement pour sous-densité (VSD). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 6. Le projet urbain partenarial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61

B - Les prérogatives découlant de l’application du Code de l’environnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

Intercommunalité et urbanisme

1. La possibilité d’élaborer un règlement local de publicité (art. L.581-14 du Code de l’environnement) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

2. L’accord nécessaire pour l’implantation d’éoliennes (art. L.515-47 du Code de l’environnement) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

C - Les prérogatives découlant de l’application du Code de la construction et de l’habitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 D - Les prérogatives découlant de l’application du Code du patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 E - Les prérogatives découlant de l’application du Code rural. . . . . . . p.66

Sommaire

Partie 3 Exercer une compétence urbanistique au niveau intercommunal, attention au(x) piège(s) Chapitre I En matière d’urbanisme réglementaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 A - Le cas du SCoT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 1. La fixation du périmètre du SCoT proprement dit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 2. Les évolutions du périmètre de l’établissement public porteur du SCoT . . . . . . . . . . . p.70 3. Le traitement des situations d’interférence de périmètres entre SCoT et EPCI FP. . . p.73 4. Le cas particulier d’un retrait dérogatoire de l’établissement public porteur de SCoT en cours de procédure de SCoT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

B - Le cas du PLUi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 1. La question de l’autorité compétente pour la procédure d’élaboration du PLUi . . . . p.76 2. La question de la couverture intégrale du périmètre de l’EPCI FP par un PLUi. . . . . . p.78 3. La procédure d’adoption. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 4. Le contenu spécifique du PLUi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

Chapitre II En matière d’urbanisme opérationnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 A - La délivrance des autorisations d’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 1. L’instruction des autorisations d’urbanisme lorsque le président de l’EPCI est compétent pour la délivrance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 2. La délivrance de l’autorisation d’urbanisme par le président de l’EPCI . . . . . . . . . . . . p.92

B - Droit pénal de l’urbanisme et police de l’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . p.93 1. Le transfert de la compétence PLU n’entraîne pas le transfert de la police de l’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 2. Les prérogatives des présidents d’EPCI en matière de police de l’urbanisme et de poursuites pénales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

Intercommunalité et urbanisme

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

Sommaire

Liste des abréviations

Intercommunalité et urbanisme

Art. : article ABF : Architecte des Bâtiments de France CA : communauté d’agglomération CAA : cour administrative d’appel CC : communauté de communes CCH : Code de la construction et de l’habitation CE : Conseil d’État CIF : cœfficient d’intégration fiscale CGCT : Code général des collectivités territoriales CU : communauté urbaine DIA : déclaration d’intention d’aliéner DPU : droit de préemption urbain EPCI : établissement public de coopération intercommunale EPCI FP : établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre JO : Journal officiel OAP : orientations d’aménagement et de programmation PADD : projet d’aménagement et de développement durables PETR : pôle d’équilibre territorial et rural PDU : plan de déplacements urbains PLH : plan local de l’habitat PLU : plan local d’urbanisme PLUi : plan local d’urbanisme intercommunal POS : plan d’occupation des sols PUP : projet urbain partenarial RLP : règlement local de publicité RNU : règlement national d’urbanisme SCoT : schéma de cohérence territoriale SM : syndicat mixte TA : taxe d’aménagement VS : versement pour sous-densité ZAC : zone d’aménagement concerté ZAE : zone d’activités économiques

Liste des abréviations

Introduction 1. Rappels historiques Si les premières communautés urbaines, nées en 1966, étaient compétentes dès l’origine en matière d’urbanisme, il a fallu attendre les dix dernières années pour voir réellement émerger un urbanisme intercommunal.

Sur le terrain, la compétence « urbanisme », dont on verra d’ailleurs qu’elle regroupe des contours assez vastes, est de mieux en mieux appréhendée : ainsi, à ce jour, l’ADCF estime qu’une intercommunalité sur deux est désormais dotée d’un document d’urbanisme intercommunal. Au vu de la constante progression de l’utilisation des outils opérationnels existants entre les communes et leurs intercommunalités, le présent ouvrage est axé autour de la présentation de l’ensemble de ces dispositifs. Il ne s’agit donc pas d’un nouveau recueil détaillant les procédures d’urbanisme, mais bel et bien d’un travail transversal de recensement et d’explication des méthodes permettant une action coordonnée entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Au-delà du seul plan local d’urbanisme intercommunal, est évoqué l’ensemble de la chaîne urbanistique, de l’instruction des autorisations d’urbanisme au droit pénal de l’urbanisme, en passant par les documents de planification et l’exercice des droits de préemption. Introduction

Intercommunalité et urbanisme

Tout d’abord, la loi portant engagement national pour l’environnement n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », a fait du plan local d’urbanisme intercommunal le document d’urbanisme de référence. Immédiatement après, la loi de réforme des collectivités territoriales n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, dite loi « RCT », en a fait une compétence obligatoire pour les métropoles nouvellement créées. C’est ensuite avec la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové n° 2014366 du 24 mars 2014, dite loi « ALUR », que le plan local d’urbanisme intercommunal est devenu une compétence obligatoire des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Cependant, la loi « ALUR » a prévu une dérogation permettant aux communes membres de ces deux catégories d’établissements publics de coopération intercommunale les moins intégrés de reporter cette prise de compétence. Plus récemment, la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi « Elan », et la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, dite loi « engagement et proximité », sont venues apporter des correctifs permettant, pour la première, de diminuer les situations de blocage et, pour la seconde, d’accroître la participation des c ommunes dans l’urbanisme intercommunal.

2. Une compétence urbanistique à géométrie variable L’urbanisme étant une notion extrêmement large, il n’existe pas un bloc de compétence « urbanisme » en tant que tel confié par la loi aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (ci-après EPCI FP). En revanche, chaque catégorie d’EPCI FP, à savoir les communautés de communes (ci-après CC), les communautés d’agglomération (ci-après CA), les communautés urbaines (ci-après CU) et les métropoles (NB : pour rappel, la métropole de Lyon n’est pas un EPCI FP mais une collectivité à statut particulier), se voit transférer, au rang de ses compétences légales obligatoires, des compétences relevant directement du domaine de l’urbanisme. Précisément énumérées par la loi, et donc obligatoirement transférées à ces EPCI FP, ces compétences légales obligatoires sont néanmoins plus ou moins étendues en fonction de la catégorie d’EPCI FP concernée.

Intercommunalité et urbanisme

Pour les CC (art. L.5214-16 I 1° du CGCT), la compétence légale obligatoire en matière d’urbanisme recouvre trois compétences, à savoir : « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ». Pour les CA (art. L.5216-5 I 2° du CGCT), le bloc de compétence « aménagement de l’espace » recouvre les compétences suivantes « (…) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt communautaire au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme ; organisation de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du Code des transports, sous réserve de l’article L.3421-2 du même Code ». Ce bloc de compétence « aménagement de l’espace » est donc plus large pour les CA que pour les CC, en tant qu’il inclut les questions relatives à la mobilité, qui présentent certes un rapport avec l’urbanisme, mais qui ne relèvent pas, stricto sensu, du Code de l’urbanisme. Pour les CU (art. L.5215-20 I 2° du CGCT), le bloc de compétence légale obligatoire « aménagement de l’espace » s’enrichit encore1 puisqu’il inclut : - « a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme et documents d’urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt communautaire, au sens de l’article L.300-1

1. Pour les CU existantes à la date de promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi Chevènement), les compétences en matière d’urbanisme sont éclatées entre deux blocs de compétences (art. L.5215-20-1 du CGCT) : « 1° Chartes intercommunales de développement et d’aménagement, schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme ou documents d’urbanisme en tenant lieu, programmes locaux de l’habitat, constitution de réserves foncières, les conseils municipaux devant être saisis pour avis ; 2° Définition, création et réalisations d’opérations d’aménagement d’intérêt communautaire, au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme ; actions de développement économique ; création et équipement des zones d’activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de réhabilitation d’intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme… »

Introduction

du Code de l’urbanisme ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières » ; cette première partie de la compétence touche directement au domaine de l’urbanisme ; - « b) Organisation de la mobilité au sens des articles L.1231-1, L.1231-8 et L.123114 à L.1231-16 du Code des transports, sous réserve de l’article L.3421-2 du même Code ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ; plan de déplacements urbains » ; cette seconde partie de la compétence étant en revanche en lien avec le domaine de la voirie et des transports. Enfin, pour les métropoles, la compétence légale obligatoire générique « en matière d›aménagement de l›espace métropolitain » est encore plus étoffée (art. L.5217-2 2° du CGCT), puisqu’elle inclut, comme pour les CU, des actions relevant à la fois des domaines de l’urbanisme et du transport : Article L.5217-2 2° du CGCT « a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document en tenant lieu ou carte communale ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain mentionnées à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme ; actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager ; constitution de réserves foncières. b) Organisation de la mobilité au sens des articles L.1231-1, L.1231-8 et L.123114 à L.1231-16 du Code des transports ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; abris de voyageurs ; parcs et aires de stationnement et plan de déplacements urbains. c) Création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu’à leurs ouvrages accessoires. d) Participation à la gouvernance et à l’aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain. e) Établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d’infrastructures et de réseaux de télécommunications, au sens de l’article L.1425-1 du présent Code. »

Les compétences des EPCI FP recouvrent assez classiquement, dans le domaine urbanistique, des compétences de planification et des compétences opérationnelles.

Pour l’ensemble des EPCI FP, la compétence « urbanisme », telle qu’envisagée par le CGCT, recouvre globalement des compétences de planification : - le schéma de cohérence territoriale (SCoT) pour tous les EPCI FP. Cette compétence nécessitant souvent une démarche de planification à une échelle excédant l’EPCI FP, la communauté ou la métropole sera souvent membre d’un syndicat mixte de SCoT ; - le plan local d’urbanisme (ci-après PLU) est également inscrit, dans le CGCT, en compétence obligatoire pour tous les EPCI FP, mais attention, car si toutes les métropoles et les communautés urbaines sont nécessairement compétentes pour le PLU, il n’en va pas de même des CC et des CA car, pour ces deux catégories d’EPCI FP, les dispositions du CGCT doivent être combinées avec celles de l’article 136 II de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, qualifiée de loi ALUR (cf. ci-après). Introduction

Intercommunalité et urbanisme

a) L es compétences de planification des EPCI FP : attention, pour les CA et CC, à l’échéance du 31 décembre 2020 pour le PLU

De cet article, il ressort que les CC et les CA non compétentes en matière de PLU deviendront, de plein droit, compétentes pour le PLU au 1er janvier 2021, sauf si 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population de la CC ou CA s’y opposent expressément, par délibérations adoptées entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2020 (cf. les développements ci-après).

b) D es compétences d’urbanisme opérationnel parfois éclatées au sein de plusieurs blocs de compétences Les compétences légales obligatoires des EPCI FP recouvrent également des interventions relevant de l’urbanisme opérationnel, mais de manière variable suivant les EPCI FP concernés. Ainsi, en matière d’opérations d’aménagement, pour les CC, au titre de leur compétence légale obligatoire « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire », celles-ci peuvent choisir de définir d’intérêt communautaire telle ou telle ZAC ou opération d’aménagement, de manière plus ou moins étendue. Il en va de même pour les CA, les CU et les métropoles : pour ces trois catégories, le CGCT leur confère en effet une compétence en matière de « création et réalisation d’opérations d’aménagement » d’intérêt communautaire ou métropolitain au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme (pour les CA est rajouté le terme « définition »). Pour ces catégories d’EPCI FP, c’est donc la définition de l’intérêt communautaire qui va permettre de délimiter la répartition des compétences respectives de l’EPCI et des communes, seules les opérations d’aménagement expressément définies comme présentant un intérêt communautaire relevant des compétences de l’EPCI. Celles qui, à l’inverse, ne sont pas expressément définies d’intérêt communautaire continuent de relever de la compétence des communes (attention, dans le cas des CU et des métropoles, il existe toutefois un dispositif spécifique, et complexe, sur le transfert des « opérations décidées » par les communes à la date du transfert de compétence, cf. ci-après).

Intercommunalité et urbanisme

Comment est défini l’intérêt communautaire ou métropolitain ?

Pour rappel, dans ces quatre catégories d’EPCI FP, l’intérêt communautaire ou métropolitain est défini par le seul conseil communautaire ou métropolitain, statuant à la majorité qualifiée des 2/3 des suffrages exprimés, et ce depuis la modification introduite par l’article 21 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dite « engagement et proximité ».

Introduction

Pour mémoire, auparavant, l’intérêt communautaire était défini à la majorité des 2/3 des membres du conseil (art. L.5216-5, L.5215-20 et L.5217-2 du CGCT ; sur le décompte de la majorité des 2/3 par rapport au nombre de membres du conseil, cf. question n° 03730, JO Sénat du 12 juillet 2018, p. 3472). L’intérêt communautaire est donc effectif à la date d’entrée en vigueur de la délibération (= la date d’acquisition du caractère exécutoire de la délibération), cette délibération pouvant, le cas échéant, prévoir une date d’entrée en vigueur différée, sous réserve que celle-ci soit expressément fixée.

En matière de réserves foncières, en revanche, la situation diffère suivant la catégorie d’EPCI FP, avec une nette progressivité dans l’étendue de la compétence transférée, en fonction du type d’EPCI FP : - pour les CC, l’article L.5214-16 du CGCT ne prévoit pas de compétence légale spécifique en ce domaine. Dès lors, si la CC souhaite réaliser de telles réserves foncières, il faudra qu’elle se dote expressément de cette compétence soit dans le cadre de la définition de l’intérêt communautaire de la compétence « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire » (solution admise par la plupart des préfectures), soit dans le cadre d’une compétence statutaire facultative ; - les CA disposent en revanche d’une compétence expresse en matière de réserves foncières, mais exclusivement pour « la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat » (art. L.5216-5 du CGCT) ; - pour les CU, elles disposent d’une compétence plus globale en matière de « constitution de réserves foncières », mais ce, après avis des conseils municipaux (art. L.5215-20-1 du CGCT) ; - pour les métropoles, le CGCT ne renvoie pas à un avis préalable des conseils municipaux, en se bornant à préciser que la métropole est compétente pour la « constitution de réserves foncières », libellé qui confère donc aux métropoles une compétence étendue en ce domaine (art. L.5217-2 du CGCT).

Néanmoins, rappelons que, pour toutes les catégories d’EPCI, le transfert, volontaire ou de plein droit, de la compétence en matière de PLU, emporte nécessairement, et corrélativement, le transfert des compétences afférentes au droit de préemption urbain (art. L.211-2 § 2 du Code de l’urbanisme, cf. ci-après).

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Intercommunalité et urbanisme

Enfin, pour le droit de préemption urbain (ci-après DPU), cette compétence ne figure expressément que pour les CA (art. L.5216-5 II bis du CGCT), lesquelles sont titulaires du DPU, mais uniquement pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat, et uniquement dans les périmètres délimités par délibérations concordantes du conseil de la CA, d’une part, et du conseil municipal de la (ou des) commune(s) concernée(s) d’autre part.

Intercommunalité et urbanisme

Partie 1 Mutualiser ou transférer ?

Partie 1

Chapitre I Les possibilités de mutualisation L’urbanisme, compte tenu de sa technicité, de son évolutivité et des risques contentieux induits, constitue l’un des domaines de prédilection de la mise en œuvre d’outils de mutualisation. Ce terme recouvre des modalités juridiques très variables, mais on l’entendra, dans ce chapitre, par le recours à des outils conventionnels de coopération entre personnes publiques, notamment les EPCI et communes, qu’il s’agisse des mécanismes entre l’EPCI et ses communes membres (A) ou entre un EPCI et des entités extérieures (B). Certes, l’urbanisme réglementaire peut être concerné (par exemple telle commune mettant à disposition une partie de son service urbanisme au profit de la communauté dont elle est membre le temps de l’élaboration du PLUi), mais c’est l’urbanisme opérationnel, et notamment le domaine de la délivrance des autorisations d’occupation du droit des sols qui constitue le terrain de prédilection de ces mécanismes de mutualisation, dont beaucoup relèvent du CGCT (cf. ci-après pour la délégation de compétence spécifique prévue par l’article L.422-3 du Code de l’urbanisme).

Bien évidemment, cette mutualisation répond également au désengagement des services de l’État, puisque la mise à disposition des services de l’État pour l’instruction des actes d’urbanisme est réservée, depuis le 1er juillet 2015, aux seules communes compétentes appartenant à des EPCI de moins de 10 000 habitants, ou, si c’est l’EPCI qui a la compétence en matière d’urbanisme, aux seuls EPCI de moins de 10 000 habitants (art. L.422-8 du Code de l’urbanisme).

Partie 1

Intercommunalité et urbanisme

Même s’il est ici question de mécanismes relevant du CGCT pour être appliqués à l’urbanisme, le Code de l’urbanisme envisage expressément une telle mutualisation. En effet, par dérogation au principe selon lequel, lorsque la décision est prise au nom de la commune ou de l’EPCI, l’instruction est faite au nom et sous l’autorité du maire ou du président de l’EPCI, l’article R.423-15 du Code de l’urbanisme prévoit que l’autorité compétente peut charger des actes d’instruction, non seulement les services de la commune, mais également ceux d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités, d’un syndicat mixte ne constituant pas un groupement de collectivités (ou une agence départementale, ou un prestataire privé, dans les conditions prévues au septième alinéa de l’article L.423-1, cf. encadré ci-après).