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Jean-Marc Petit

GUIDE DES ÉLUS

Cet ouvrage s’adresse aux élus et à leurs équipes qui sont intéressés par les aspects juridiques de la prévention des risques naturels et technologiques. Dans ces domaines, la législation se révèle en effet relativement complexe : les obligations des collectivités ne sont pas toujours clairement présentées, leurs contours ne sont pas définis avec précision, et il n’est pas toujours facile d’identifier les moyens d’action les plus adaptés. Dans ce contexte, les questions de responsabilité sont très sensibles.

Jean-Marc Petit a une double formation de juriste de droit public et d’urbaniste. Depuis 1992, il intervient principalement comme conseil d’opérateurs publics et privés dans la conduite de leurs projets d’aménagement (infrastructures linéaires, opérations d’aménagement urbain, équipements culturels et sportifs, projets hydrauliques...). Avocat depuis 2002, aujourd’hui au sein du cabinet Adaltys (nouveau nom du cabinet Adamas), il assure leur défense au contentieux. Il anime régulièrement des formations dans son domaine d’activité.

www.territorial-editions.fr

ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1771-7

Illustration de couverture © AdobeStock–Ekaterina Pokrovsky

La finalité de cet ouvrage est de faire un point sur l’ensemble de ces aspects, de rappeler l’articulation entre les compétences de l’État et des collectivités, de décrire les relations entre les différents documents opposables et les autorisations administratives nécessaires aux projets, ainsi que les difficultés que les collectivités peuvent rencontrer dans l’exercice de leurs compétences, en matière d’urbanisme et de police notamment. Des exemples d’interventions de collectivités et des cas jugés viennent illustrer d’un point de vue pratique les enjeux auxquels les collectivités sont confrontées et l’utilité des outils qui sont à leur disposition.

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques

GUIDE DES ÉLUS

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques Jean-Marc Petit

Avocat associé, chargé d’enseignement à l’université Lyon III

Jean-Marc Petit

GUIDE DES ÉLUS

www.territorial-editions.fr

ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1771-7

Illustration de couverture © AdobeStock–Ekaterina Pokrovsky

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques

GUIDE DES ÉLUS

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques Jean-Marc Petit

Avocat associé, chargé d’enseignement à l’université Lyon III

GUIDE DES ÉLUS

Guide de l'élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques Jean-Marc Petit Avocat associé, chargé d'enseignement à l'université Lyon III

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Référence DE 875 – Décembre 2020

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Avertissement de l’éditeur : La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur de recourir à un professionnel du droit.

Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie. CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris. Tél. : 01 44 07 47 70

Sommaire Sigles et abréviations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1

Le cadre d’action des collectivités en matière de prévention des risques Chapitre I Les obligations des collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - Le respect du principe de précaution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 1. L’origine des PGRI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 2. La vocation et le contenu des PGRI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 3. La participation des collectivités aux mises à jour des PGRI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 4. La portée du PGRI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 5. Les déclinaisons opérationnelles des PGRI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

C - Le respect des schémas d’aménagement et de gestion des eaux . . . . . . . . . . p.18 1. Le SDAGE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 2. Le Sage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

D - Le respect des divers plans de prévention des risques (PPR). . . . . . . . . . . . . . . . p.21 1. La vocation et l’objet des PPR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 2. Les différents PPR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 3. Une problématique commune à tous les PPR : le passage de l’aléa aux règles. . . . . . . . . . . . p.23 4. Les procédures d’élaboration des PPR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 5. L’application par anticipation des PPRN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 6. La portée impérative des PPR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 7. Le contentieux des PPR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

E - Le respect des autres servitudes d’utilité publique (SUP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 F - Les obligations en matière de cavités souterraines et marnières. . . . . . . . . . p.27 G - Les obligations d’information du public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 1. Le respect du droit d’accès à l’information sur la sécurité des personnes. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. L’obligation d’information sur les risques majeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.27

p.28

H - L’exercice de la compétence Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 1. L’origine de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 2. Le champ de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 3. Le transfert et la gestion des ouvrages aménagés en vue de prévenir les inondations et submersions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32 4. Les modalités d’exercice de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques

B - Le respect des plans de gestion des risques d’inondation (PGRI). . . . . . . . . . p.16

Sommaire 3

I - Les obligations en matière d’écoulement, de ruissellement et d’assainissement des eaux pluviales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 1. L’absence de compétence attribuée de plein droit à l’EPCI Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 2. Le zonage eaux pluviales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

J - La nécessaire prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 1. Les schémas de cohérence territoriale (Scot). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Les plans locaux d’urbanisme (PLU). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

p.39

K - La prise en compte des risques lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 1. La composition des dossiers de demande de permis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 2. L’application de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 3. Le cas particulier des reconstructions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 4. Le cas particulier de premiers travaux irréguliers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 5. La prise en compte des risques au stade des certificats d’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 6. La constatation des infractions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

L - Les éventuelles acquisitions foncières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques

M - Les obligations de police municipale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

1. La police générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 2. Les polices spéciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 3. L’attribution au maire des missions de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 4. L’articulation des compétences entre le maire et l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 5. Les mesures à prendre en matière de police générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 6. Le cas particulier de la prévention des crues. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 7. Le pouvoir d’injonction des juridictions administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

N - Les obligations en matière de prévention des incendies de forêts. . . . . . . . p.52

Chapitre II Les acteurs de la prévention et leurs champs d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 A - L’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. Les principaux documents, procédures et actions incombant à l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Les prérogatives de l’État à l’égard des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

p.58

B - Les compétences des collectivités et de leurs groupements. . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 C - Les autres acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 1. Les industriels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 2. Les autres personnes, propriétaires et particuliers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

Chapitre III Les responsabilités des collectivités et des élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 A - La responsabilité administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 1. Les fautes et faits générateurs de responsabilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La pluralité de responsables, les partages et causes exonératoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Les préjudices indemnisables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Le pouvoir d’injonction du juge administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.63

p.67

p.69 p.69

B - La responsabilité civile des élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 Sommaire

C - La responsabilité pénale des élus et collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 1. Les différentes infractions en matière de risques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La place limitée de la responsabilité pénale des personnes morales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La responsabilité pénale des personnes physiques : illustrations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.70 p.72 p.72

Partie 2

La mise en œuvre des politiques de prévention des collectivités Chapitre I Les outils d’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 A - Le PLU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 1. Le contenu du PLU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 2. L’évolution du PLU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80

B - L’application de l’article R.111-2 du CU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81

1. Le droit de visite et les éventuelles mises en demeure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 2. Le contrôle des travaux après achèvement et les mises en demeure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 3. La constatation des infractions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 4. Les éventuelles mises en demeure après procès-verbal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 5. L’arrêté interruptif de travaux (AIT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 6. Les suites judiciaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

D - Les actions civiles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

Chapitre II Gemapi : les outils institutionnels, contractuels et financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 A - Les syndicats mixtes Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 1. La création des Epage et EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 2. Les compétences des Epage et EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 3. Les ressources des Epage et EPTB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

B - La taxe Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 C - Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) ou fonds Barnier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 D - Les Papi et les financements associés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 E - Les autres partenariats et financements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

Chapitre III Les autorisations et déclarations Iota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - La procédure dérogatoire applicable aux ouvrages existants constituant des systèmes d’endiguement ou des aménagements hydrauliques . . . . . . p.96 1. Le dossier de demande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La procédure simplifiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Les conditions d’utilisation de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.96

p.97 p.97

Guide de l’élu délégué à la prévention des risques naturels et technologiques

C - La constatation des infractions et les mises en demeure de régulariser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

Sommaire 5

B - Les procédures de droit commun applicables aux nouvelles Iota. . . . . . . . . . p.98 1. L’éventuelle concertation préalable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98 2. La procédure de déclaration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 3. La procédure d’autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99

C - Les modifications d’Iota existants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102

Chapitre IV Les prérogatives de puissance publique et l’acquisition forcée. . . . . . . . . . . . . . . p.103 A - Les servitudes administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 1. Les servitudes destinées à la prévention des inondations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La servitude portant sur les ouvrages de protection contre les inondations et submersion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La servitude instituée autour d’un ouvrage hydraulique présentant un danger. . . . . . . . 4. La SUP afférente aux ICPE seuil haut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.103 p.105 p.105 p.105

B - La déclaration d’intérêt général (DIG). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

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1. Le champ d’application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 2. La procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 3. Le dossier de demande. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 4. Les effets de la DIG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 5. Le délai de validité de la DIG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110

C - L’expropriation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110 1. L’expropriation de droit commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 2. L’expropriation pour risque naturel majeur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

D - L’utilisation des droits de préemption en vue de la prévention des risques naturels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. Le droit de préemption urbain (DPU). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 2. Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (ENS). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

E - Risques technologiques : la maîtrise foncière dans les secteurs couverts par un PPRT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 1. Le droit de délaissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 2. L’expropriation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 3. Les règles de fixation de la valeur des biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 4. Le financement des acquisitions dans les zones de prescriptions foncières. . . . . . . . . . . . . . p.118 5. L’utilisation des biens acquis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118

Chapitre V L’édiction et l’exécution de mesures de police administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 A - Les conditions de fond. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 B - Les conditions de forme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120 C - L’exécution des mesures de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 D - La possibilité de se retourner contre les personnes à l’origine de travaux réalisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122

Sommaire

ADS : autorisations droit des sols (permis de construire…) AIT : arrêté interruptif de travaux ASL : association syndicale libre CAA : cour administrative d’appel CC : Code civil CCH : Code de la construction et de l’habitation CE : Code de l’environnement ou Conseil d’État s’il s’agit d’une référence d’arrêt CEx : Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique CF : Code forestier CGCT : Code général des collectivités territoriales CGEDD : Conseil général de l’environnement et du développement durable CGI : Code général des impôts CJA : Code de justice administrative Coderst : conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques CP : Code pénal CPC : Code de procédure civile CPP : Code de procédure pénale CRPA : Code des relations entre le public et l’administration CRPM : Code rural et de la pêche maritime CSI : Code de la sécurité intérieure CSP : Code de la santé publique CU : Code de l’urbanisme CVR : Code de la voirie routière Dicrim : document d’information communal sur les risques majeurs DDRM : dossier départemental sur les risques majeurs DIG : déclaration d’intérêt général DPU : droit de préemption urbain

Sigles et abréviations

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Sigles et abréviations

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DUP : déclaration d’utilité publique Epage : établissement public d’aménagement et de gestion des eaux EPCI : établissement public de coopération intercommunale EPCI-FP : établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre EPRI : évaluation préliminaire des risques d’inondation EPTB : établissement public territorial de bassin Gemapi : gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations IAL : information des acquéreurs et des locataires ICPE : installation classée pour la protection de l’environnement INB : installation nucléaire de base Iota : installations, ouvrages, travaux et activités (législation Eau du Code de l’environnement) Papi : programme d’actions de prévention des inondations PCS : plan communal de sauvegarde PGRI : plan de gestion des risques d’inondation PIS : plan intercommunal de sauvegarde POS : plan d’occupation des sols PLU : plan local d’urbanisme POI : plan d’opération interne PPI : plan particulier d’intervention PPRIF : plan de prévention des risques d’incendies de forêts PPRM : plan de prévention des risques miniers PPRN : plan de prévention des risques naturels PPRT : plan de prévention des risques technologiques RIC : règlement relatif à l’information sur les crues Sage : schéma d’aménagement et de gestion des eaux Scot : schéma de cohérence territoriale SDAGE : schéma départemental d’aménagement et de gestion des eaux SDPC : schéma directeur de prévision des crues SIS : secteurs d’information sur les sols SLGRI : stratégie locale de gestion des risques d’inondation SNGRI : stratégie nationale de gestion des risques d’inondation Socle : stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau SUP : servitude d’utilité publique TA : tribunal administratif TC : tribunal correctionnel TRI : territoire à risques importants d’inondation ZAC : zone d’aménagement concerté

Sigles et abréviations

Introduction

Le coût social des risques est, on le sait, conséquent : en octobre 1988, les inondations de Nîmes causaient la mort de 11 personnes, faisaient 45 000 sinistrés et plus de 600 millions d’euros de dégâts. En septembre 2001, l’explosion du stock de nitrate d’ammonium de l’usine AZF de Toulouse entraînait la mort de 31 personnes, faisant 2 500 blessés et de très lourds dommages aux biens. Parmi les personnes traumatisées figurent les élus locaux, proches des populations concernées. Souvent, ils sont les premiers sur le terrain et à faire ensuite l’objet de critiques. Ici, les nouvelles canalisations du réseau d’eaux pluviales ont été insuffisamment dimensionnées pour faire face à des événements exceptionnels, mais prévisibles ; là, l’imperméabilisation des bassins-versants et de grandes surfaces générée par la réalisation d’aménagements, d’infrastructures de constructions a modifié la trajectoire des eaux, entraîné une accélération du ruissellement, aggravant les débits reçus en aval ; ailleurs, les constructions se sont rapprochées d’unités industrielles anciennes, exposant davantage d’habitants aux risques. Après la catastrophe de Vaison-la-Romaine de 1992, la commission d’enquête parlementaire sur « les causes des inondations et les moyens d’y remédier »1 et son rapporteur, le député Thierry Mariani, faisaient état de plusieurs constats : « En confiant aux communes la compétence de l’urbanisme, les lois de décentralisation ont rendu les prérogatives de l’État moins contraignantes et ont placé de nombreux élus locaux dans une situation vulnérable » ; certains élus locaux, cédant à la forte pression de l’économie locale, ont pu « avoir des comportements peu scrupuleux au regard des risques d’inondations » ; les dangers de l’urbanisation ont trouvé également leur origine « dans le non-respect de la réglementation et dans l’inadaptation et l’obsolescence de celle-ci ».

1. Rapport Assemblée nationale n° 1641, novembre 1994.

Introduction

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Selon le ministère de la Transition écologique et solidaire, les deux tiers de nos communes sont exposés à un risque naturel au moins. Un français sur quatre et un emploi sur trois sont potentiellement exposés aux seules inondations (https://www.ecologique-solidaire. gouv.fr/prevention-des-risques-naturels).

Notre législation dans le domaine de la prévention des risques a été notablement modifiée et renforcée ces dernières décennies à la suite des événements évoqués ci-avant et sous l’impulsion de la réglementation européenne (directive Seveso 82/501/CEE du 24 juin 1982, directive Inondation 2007/60/CE du 23 octobre 2007). En 1982, un nouveau document intéressant les risques naturels est institué par la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 : le plan d’exposition aux risques naturels prévisibles (PERNP). La loi n° 95-101 du 2 février 1995 l’a remplacé, dans une logique plus préventive, par les actuels plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP). La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 crée son pendant en matière de risques technologiques : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Parallèlement, est discutée et approuvée par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 la Charte de l’environnement, à laquelle le préambule de la Constitution fait référence : elle proclame notamment le droit de toute personne « dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques ». À la suite de la directive Inondation de 2007, adoptée elle-même après de grandes inondations en Europe, la loi Grenelle II n° 2010-788 du 12 juillet 2010, à l’initiative du Sénat, crée l’outil préconisé par la directive, le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI), pour traiter l’ensemble des aspects liés à la gestion des inondations.

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Après la catastrophe Xynthia de février 2010, il parut indispensable de réformer le droit applicable aux ouvrages de protection et l’organisation administrative des collectivités, longtemps centrée sur les seules communes dont le territoire est souvent peu pertinent. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) identifie une compétence communale relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (Gemapi), transférée de plein droit, le cas échéant, à un EPCI à fiscalité propre. Les difficultés de mise en œuvre ont amené un report de son entrée en vigueur du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2018.

Parallèlement, par une ordonnance n° 2015-1324 du 22 octobre 2015, le gouvernement modifiait le contenu et régime juridique des PPRT, pour remédier, là aussi, aux insuffisances constatées, faciliter leur élaboration et leur mise en œuvre effective. D’autres modifications de la réglementation des risques industriels sont attendues à la suite de l’incendie survenu en septembre 2019 sur les sites de Normandie Logistique et Lubrizol à Rouen. Tel est le socle de notre législation actuelle, en constante évolution, dans le domaine de la prévention des risques naturels et technologiques. Elle est marquée par une très grande complexité, qui est due à plusieurs causes, dont : - la diversité des réglementations, issues de plusieurs codes (Code de l’environnement, Code rural et de la pêche maritime, Code de l’urbanisme), issus eux-mêmes d’approches distinctes, qu’il faut souvent combiner ; - les difficultés particulières générées par certains risques, auxquels concourent plusieurs phénomènes, qui représentent de très grands enjeux, et qui ne sont pas encore appréhendés de manière globale ou pertinente par notre législation, tel le recul du trait de côte dû notamment à l’érosion côtière. Ce phénomène fait depuis quelques années déjà l’objet de réflexions en vue de la création d’outils spécifiques (zones avec droit de préemption en lien avec les plans de prévention, création d’un bail réel immobilier…) ;

Introduction

- la coexistence de documents intéressant un même risque, élaborés à des niveaux différents et issus également de démarches distinctes (SDAGE/PGRI/PPRI) ; - l ’imbrication des compétences de l’État et des collectivités ; - le manque de visibilité des collectivités sur leurs obligations réelles et les limites pratiques de leurs interventions, en matière de police, d’urbanisme, et de Gemapi.

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Il est certain que dans ce domaine, l’État joue un rôle central, plus ou moins prononcé selon la nature des risques et leur étendue. Mais les collectivités territoriales et leurs groupements ont des prérogatives et des responsabilités importantes que leurs élus doivent bien mesurer et appréhender pour… « mieux prévenir ».

Introduction

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Partie 1 Le cadre d’action des collectivités en matière de prévention des risques

Partie 1

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Il est primordial pour les collectivités et leurs groupements de connaître les textes qui font peser sur eux des obligations, de cerner l’étendue des prérogatives de l’État, y compris dans leurs propres champs de compétence et, dans ce cadre, les responsabilités qu’ils encourent.

Partie 1

Chapitre I

Aucun texte ne fait une liste exhaustive des obligations des collectivités et de leurs groupements en matière de prévention. De plus, peu de dispositions font ressortir clairement l’existence d’une obligation. Beaucoup utilisent des expressions permissives (« le maire peut »). Mais il ne faut pas s’y tromper : le juge a vocation à contrôler l’action de l’administration et le verbe pouvoir recèle en légistique une ambiguïté bien connue : plus qu’une faculté totalement discrétionnaire, il vise des prérogatives dont il est obligatoire de faire usage dans certains cas, quand les risques sont connus.

A - Le respect du principe de précaution Le principe de précaution est le principe « selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement, à un coût économiquement acceptable » (art. L.110-1 du CE). L’article 5 de la Charte constitutionnelle reprend ce principe en spécifiant que les autorités publiques veillent, dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures pour parer à la réalisation des dommages. Ces dispositions, parce qu’elles « n’appellent pas de dispositions législatives ou réglementaires en précisant les modalités de mise en œuvre »2, s’imposent à ces autorités. Toutefois, une collectivité ne peut pas, en principe, intervenir en dehors de ses domaines d’attributions, lorsque c’est l’État par exemple qui a la charge de l’évaluation préalable des risques, ce qui explique l’annulation systématique des arrêtés municipaux « anti-OGM »3, « anti-antennes de téléphonie »4 ou « anti-Linky »5.

2. CE, 19 juillet 2010, n° 328687. 3. CE, 24 septembre 2012, n° 342990. 4. CE, 26 décembre 2012, n° 352117. 5. CE, 11 juillet 2019, n° 426060.

Partie 1

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Les obligations des collectivités

Lorsqu’elle a à se prononcer sur une demande d’autorisation d’urbanisme sur un ancien site industriel, une collectivité ne peut pas « indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, refuser une autorisation en l’absence d’éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus »6. Un refus de permis n’est alors pas possible si « le site litigieux, siège d’une activité de stockage d’hydrocarbures jusqu’en 1988, a fait l’objet d’investigations et d’analyses qui ont permis d’apprécier le niveau de la pollution des sols et d’évaluer correctement et précisément les risques sanitaires afférents » (même arrêt). En matière de téléphonie mobile, un maire ne peut pas exiger de l’opérateur de produire, à l’appui de sa demande d’autorisation, une étude particulière pour savoir si elle exposerait les habitants à des champs électromagnétiques7.

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En revanche, les autorités publiques doivent, bien entendu, appliquer le principe de précaution dans le cadre de leurs projets. Le principe a, par exemple, été considéré comme respecté pour une ligne électrique « de nature à faire courir un risque à la personne humaine », dès lors que le maître d’ouvrage avait pris en compte dans l’étude d’impact « l’état actuel des connaissances scientifiques relatives au risque potentiel, retenu un tracé éloignant la ligne de la zone résidentielle […], en évitant tout établissement accueillant des personnes particulièrement exposées à ce risque et mis en place un dispositif de surveillance des ondes électromagnétiques émises »8.

B - Le respect des plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) 1. L’origine des PGRI Dans le cadre de la transposition de la directive Inondation de 2007, assurée par la loi Grenelle II n° 2010-788 du 12 juillet 2010, l’État a procédé au niveau de chaque district hydrographique, à une évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI), qui a permis d’identifier les événements historiques marquants et les enjeux, notamment sur la population et les emplois. Des territoires à risques importants d’inondation (TRI) ont fait l’objet d’un diagnostic approfondi et d’une cartographie, arrêtée par le préfet coordonnateur de bassin. EPRI, TRI, cartes des surfaces inondables et des risques, sont mis à jour tous les six ans en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace. Sur cette base ont été approuvés 13 PGRI en décembre 2015. Ces PGRI doivent être mis à jour d’ici décembre 2021.

6. CE, 11 mars 2020, n° 419861. 7. CE, 21 octobre 2013, n° 360481. 8. CE, 14 novembre 2014, n° 363005.

Partie 1