Sus objetivos y alcance
Miguel Merino Pacheco
Economista agrario
wwww.bibliotecahorticultura.com
Los acuerdos Mercosur - Unión Europea
1. Introducción
Una definición parca pero ajustada de las intervenciones políticas en economía reza que ésas ocurren cuando “se resuelven cosas que favorecen a algunos grupos en perjuicio de otros.”
Cuando los gobiernos hacen elecciones entre intereses contrapuestos. De acuerdo con esto, podemos decir que las decisiones que se toman en el área comercial internacional son políticas. Aunque la toma de esas decisiones y la estimación de sus consecuencias se rodee de reflexiones e instrumentos económicos.
La teoría económica y las observaciones de economía aplicada han permitido establecer que la libertad en los intercambios comerciales redunda no solo en el beneficio privado de los participantes, sino en una mejor asignación de recursos productivos en los sistemas económicos participantes. La Historia nos habla de numerosos casos de florecimiento económico en áreas y sociedades donde el comercio fluye sin mayores obstáculos. La posibilidad de obtener productos de consumo, intermedios industriales o materias primas desde el proveedor más conveniente disminuye los costos productivos/ de consumo, liberando recursos de los sistemas para ser aplicados donde mejor rendimiento obtengan. Y las necesidades del consumo pueden ser satisfechas a precios más convenientes. Eficiencia. Eso es. Sencillo, ¿no es cierto?
Pero si se produce una corriente notable de producto exterior originada bajo condiciones más favorables que los locales, sectores enteros de producción doméstica se ven sometidos a una presión competitiva tal vez irresistible, obligando incluso a su desaparición. Una gran pérdida, concentrada sobre personas vinculadas a esas industrias y localizadas en determinadas regiones. Situación frente a la cual a los afectados les puede valer la pena movilizarse políticamente, para corregirla– el lector no tendrá dificultades en recordar situaciones de este tipo, que se repiten una y otra vez.
Por lo contrario, los beneficios de los libres intercambios comerciales – bajo la forma de acceso a mercaderías más en cuenta y asignación más efectiva de recursos disponibles – se distribuyen, como una fina capa, sobre el conjunto de todos los participantes de los sistemas afectados, de forma prácticamente imperceptible. Y los beneficios macroeconómicos no son directamente percibidos como parte de la libre circulación comercial. Esto explica las importantes movilizaciones de sectores productivos reclamando protección, y la casi ausencia de réplica por parte del consumo.
Para proteger industrias domésticas y regiones dependientes de ellas los gobiernos acumulan restricciones a los movimientos de mercaderías a través de sus fronteras, poniendo instrumentos, unos encima de otros, que hacen esos desplazamientos más dificultosos y, en consecuencia, más costosos. Esto mantiene los precios internos más elevados, al eliminarse la competencia extranjera o forzarla a elevar sus precios al cruzar la frontera – mediante precios mínimos de importación, por ejemplo.
Entonces, definición ajustada como de libro de texto: autoridades tomando decisiones frente a intereses contrapuestos. Productores domésticos frente a consumidores domésticos y productores extranjeros. Los primeros concentrados, visibles. Los segundos prácticamente imperceptibles. Que no se ponen de manifiesto sin el correspondiente análisis, no accesible ni tenido en cuenta por los beneficiarios.
Este es el trasfondo contra el que se mueven los acuerdos comerciales, y la explicación de por qué desencadenan tormentas políticas intensas y prolongadas, como las que hemos sido
testigos durante las negociaciones que han desembocado en los acuerdos que, genéricamente, llamamos acuerdo MERCOSUR – Unión Europea.
Pero entonces, ¿por qué la Unión Europea se embarca en una negociación que la pone en curso de colisión con importantes grupos de interés domésticos, que perciben las rebajas arancelarias como una amenaza directa a su actividad y bienestar? Dejando de lado especulaciones sobre motivos geoestratégicos en un mundo sumamente incierto, el argumento del incremento del bienestar general sobre las espaldas de un comercio liberalizado ha pesado en la decisión de la Comisión Europea. Por una parte, se esperan ganancias importantes para la economía en su conjunto, y la apertura mutua de los mercados europeos y sudamericanos promete importantes expansiones de industrias a ambos lados del Atlántico. Por ello la Comisión Europea. ha entrado en extensas negociaciones internas con grupos de intereses – sobre todo agrarios – y Parlamentos nacionales de los países miembros, a fin de tener en cuenta importantes objeciones. El resultado ha sido el acuerdo firmado Acuerdo de Asociación MERCOSUR -Unión Europea APEM -, y el desglose del Acuerdo Comercial Provisorio que ha entrado en aplicación el 01.05.2026.
2. Los acuerdos y su estructura
Se deja en esta sección de lado la descripción del proceso negociador que desembocó en la mencionada puesta en marcha de un acuerdo provisorio el 01.05.2026, que ha sido narrada hasta la saciedad en infinidad de publicaciones. Así también como descripciones generales de los países sudamericanos participantes y de las características del mercado integrado. De forma no sorprendente, en esa producción literaria han estado particularmente activos representantes de grupos de interés, poniendo acento en aspectos que afectan particularmente a los grupos que representan. Y se han esgrimido argumentos que se apartan de las consideraciones económicas ortodoxas, como de consecuencias medioambientales de cambios en la producción y transporte, o protección de trabajadores y consumidores.
Pero lo que a partir de ahora interesa es que el primero de mayo ha entrado en vigor un acuerdo comercial parcial y provisorio entre la Unión Europea y los cuatro miembros de pleno derecho del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Muchas otras consideraciones se postergan hasta la aprobación y entrada en vigor del APEM, que entonces sustituirá al Acuerdo Provisorio.
Pero ¿qué es lo que se ha acordado? Y, más concretamente, ¿qué es lo que ha entrado en vigor el día 01.05 de 2026? ¿Y qué consecuencias tiene? ¿Es tan nocivo, como sostienen los representantes de sectores que se sienten amenazados, como el agrario europeo? ¿O tan extraordinariamente beneficioso, como proclaman dirigentes políticos que participan en su negociación y puesta en marcha, y representantes de sectores que se prometen importante ampliación de sus mercados?
3. Lo firmado – sus consecuencias
Como sabemos, el 17 de enero de 2026 se firma el Acuerdo de Asociación entre el MERCOSUR y la Unión Europea (APEM), tras décadas de negociaciones. El Acuerdo comprende dos instrumentos legalmente diferenciados pero interconectados: el APEM en sí y el Acuerdo Comercial Provisorio. Este último entró en vigor el 01.05.2026 y continuará estándolo hasta la
ratificación del APEM por parte de todos los Estados miembros de la Unión Europea. Momento en que será sustituido por este último Acuerdo que le contiene.
El APEM establece un marco que cubre diálogo político, cooperación, sostenibilidad y estándares medioambientales y sociales, amén de cooperaciones sectoriales. Este acuerdo incluye los puntos comerciales y también de inversiones, que pasarán a aplicarse una vez que se le ratifique. Se fortalece la cooperación en áreas como el desarrollo sostenible, protección climática, digitalización derechos humanos, migraciones, contraterrorismo y gestión de crisis. Estos elementos le llevan mucho más allá de ser un simple acuerdo de liberalización y cooperación comercial.
El Acuerdo Comercial Provisorio incluye reducciones tarifarias, condicionadas por normas de origen, disposiciones de accesos a los mercados y medidas comerciales provisorias. Permanecerá en vigencia hasta que el APEM sea ratificado.
Como puede verse, el APEM contiene una enorme complejidad que requerirá aprobaciones parlamentarias completas en Europa. Discusiones hasta el infinito, los “lobbies” haciéndose el agosto. Entonces se prefirió desglosar la parte exclusivamente comercial, en estado de negociación ya cerrado y susceptibles de ser aprobados por la Unión Europea sin más dilaciones. De allí surge el Acuerdo Comercial Interino, puesto en marcha, como indicado, el 01.05.2026.
El elemento principal del acuerdo es la eliminación o reducción de los aranceles, o sea de los impuestos que se deben pagar en frontera para ingresar una mercadería en un determinado espacio económico. Y que, en la medida de lo posible, se repercute sobre los adquirentes del país comprador. Importante es señalar que es una carga sobre los propios consumidores. Y no sobre los exportadores extranjeros, como proclama, falsamente, una prominente figura del escenario político mundial actual.
Eso significa para los exportadores poder acceder con menores costos a los mercados de la contrapartida negociadora, para los importadores poder ofrecer a sus clientes productos en condiciones más ventajosas, y para ambos, ventajas competitivas frente a ofertantes de partes terceras, que de querer / poder acceder a los mercados europeo y sudamericano lo harán con costos mayores. Los consumidores domésticos favorecidos, y los exportadores externos de mercaderías con mejores condiciones de acceso al mercado interno en cuestión. Una nueva posición competitiva. Que algunos perciben como muy inconveniente y por ello protestan vocalmente. Es en atención a esos procesos que las negociaciones comerciales se arrastraron durante años, y que la estructura arancelaria aprobada y disposiciones complementarias presentan sus especiales características.
4. ¿Qué ocurre al cruzar las fronteras de Europa?
La protección comercial tiene como objetivo último mantener dentro de fronteras actividades económicas. En particular aquellas que si se viesen expuestas a la competencia exterior verían disminuido su nivel de actividad o incluso desaparecerían. Esta es la línea final, pero el problema presenta infinidad de matices. Como se ha indicado en párrafos anteriores, la apertura a la competencia revitaliza a las economías y favorece a los consumidores. Pero también a industrias domésticas demandantes de materias primas importadas. O puede haber interés en determinados países en favorecer a algunos otros permitiéndoles vender mercaderías en su mercado. Pero no a terceros, y tampoco permitir la entrada de toda mercadería, sino de algunas que no amenacen sectores internos, o lo hagan de forma limitada.
El manejar estos procesos requiere que las mercaderías que se comercien estén identificadas de forma muy detallada, a fin de establecer cuáles de ellas se gravan con aranceles y cuáles no. Y cuáles reciben tratamientos “de favor.” Y con qué nivel, e incluso con qué estacionalidad.
La Unión Europea basa su sistema aduanero común en una detallada nomenclatura, denominada Nomenclatura Combinada. Esta es la base para fijar el arancel aduanero común (TARIC). Y la fijación de estos aranceles comunes está afectada por el Acuerdo Comercial que nos ocupa; la modificación de estos aranceles a favor de ambos grupos de países firmantes constituye el núcleo del Acuerdo. Por lo cual es importante comprender como esto funciona. La Nomenclatura Combinada otorga un código numérico de seis cifras a cada partida de mercancía. Dos cifras más permiten identificar el trato arancelario según TARIC. Código que permite identificarlas ajustadamente. Un exportador extranjero que esté en trance de enviar sus productos a un país de la Unión Europea debe empezar por identificarles correctamente dentro del sistema europeo. El Diario Oficial de la Unión Europea del 29 de marzo de 2019 (2019/C119/01), y modificaciones posteriores le permite determinar ese código. Algo muy importante, pues un error en la declaración frente a las aduanas puede traer como consecuencias, amén de demoras, suspicacias y multas, considerables perjuicios financieros, al asignarse aranceles equivocados.
El código TARIC (del francés, Tarif Intégré Communautaire), a consultarse junto con la Nomenclatura, resume distintas disposiciones relativas al comercio de mercaderías, incluyendo algunas tales como exenciones tarifarias, cuotas y tarifas preferenciales. El manual Microsoft Word - dds user guide 16 11 2010.doc explica el funcionamiento de la web TARIC-Konsultation. Introduciendo el código de la mercancía y el origen/destino de esta se llega al resultado relevante.
5. ¿Qué ha cambiado - y que no - con el Acuerdo Provisorio?
A partir del momento de entrada en vigor del Acuerdo Provisorio, comienza un proceso de reajuste arancelario mutuo. No se trata de una eliminación de todos los aranceles de un día para el siguiente. Algunos sí, pero otros no. En eso casos de productos considerados “sensibles” se procede en etapas y con diversas trabas. En algunos casos el calendario se extiende hasta en quince años.
Bajo este aspecto, es necesario indicar que algunas aseveraciones que circulan con referencia al alcance del Acuerdo son, en el mejor de los casos, confusas. Concretamente, se trata de una frecuente aseveración sobre el porcentaje que afecta a las mercaderías liberalizadas. Una y otra vez, y por ambas partes contratantes, se dan porcentajes del 80/90 % de “liberalización”- un porcentaje que suele ser recogido alegremente por la prensa. Pero ¿80/90 % de qué?
Se trata de una medida de cobertura, pero algunas veces parece estar refiriéndose al valor de las mercaderías comercializadas – una medida de valor, entonces, a expresar en unidades monetarias – y otras veces al número de líneas tarifarias – o sea de categorías de productos - en los listados de definiciones de las mismas. La ambigüedad no es fácil de resolver, parecería que la indefinición es deliberada. En este caso, uno no puede menos que sospechar que el 90% es de poca relevancia, y lo que realmente importa es el restante 10%. Cuyo camino hacia la liberalización está erizado de obstáculos. Tratándose de líneas de la base de datos de productos comercializables, las cosas no son las mismas. Una línea puede representar un producto que ni siquiera es producido en una o las dos partes contratantes, y la siguiente un renglón
multimillonario en valor. Se están sumando peras con manzanas. Podría suceder que la importación de “chips” informáticos desde Paraguay a la Unión no lleve, de ahora en adelante, ningún arancel. Pero ese desarme hipotético no hará que la naciente industria informática de Dresden se eche a temblar.
De todas formas, lo que comienza es un proceso progresivo de disminución de aranceles aduaneros. Algunos a partir del primer día, otros escalonados en el tiempo.
En este contexto, el origen de los productos asume ahora una importancia cardinal. Solo mercaderías que comprobadamente sean originarias de una de las partes contratantes pueden ser beneficiadas con las ventajas tarifarias. Las certificaciones de origen de las mercaderías – y el contenido de componentes, en productos terminados complejos - son entonces exigidas rigurosamente.
El acceso de productos agrícolas – principalmente a la Unión Europea – se amplía, pero a menudo limitado por cuotas, calendarios y “salvaguardias”. El tratamiento preferencial está limitado a determinadas cantidades importadas, a partir de las cuales aplican aun tarifas. Y aun esas cuotas pueden ser suspendidas si un incremento de las importaciones produce un descenso de precios internos que dañe sustancialmente a productores europeos.
Vinculado a ello, MERCOSUR extiende reconocimiento y protección a indicaciones geográficas de productos europeos. Más de 300 de ellos. No se podrán comercializar en MERCOSUR productos bajo nombres que hacen alusión a vinculaciones geográficas inexistentes.
Promete ser importante para los socios europeos el que les sea posible participar en licitaciones abiertas por los Estados sudamericanos. Mediante filiales instaladas localmente, con menos preferencias favoreciendo a los ofertantes locales y en un ámbito general más transparente.
En el área de los servicios, el Acuerdo Provisorio introduce normas para licencias más claras, procedimientos no-discriminatorios y oportunidades en servicios concretos, como los financieros, postales, y de telecomunicaciones. Recintos hasta ahora cerrados a participantes extranjeros.
No obstante, es importante indicar que numerosos aspectos permanecen incambiados. Especialmente a la vista de las campañas de desprestigio que han obstaculizado las negociaciones durante años.
Antes que nada, el núcleo de este acuerdo provisorio se refiere a aspectos arancelarios. Baterías de otras medidas proteccionistas permanecen en su lugar.
Además, el Acuerdo deja absolutamente incambiados los estándares sanitarios europeos. La protección vegetal y animal y la importación de productos alimenticios deben seguir cumpliendo los mismos requisitos. Las normas de comercialización y los controles en frontera siguen vigentes. Y la Comisión europea conserva su capacidad de control sobre todos estos aspectos. Las importaciones solo se autorizan si cumplen los niveles de seguridad europeos. El principio de precaución frente a situaciones de riesgo seguirá siendo aplicado rigurosamente. No todo el comercio ha sido librado de aranceles. Las tarifas preferenciales frente a productos de terceros países no se aplican a todo producto ni – a menudo - en cantidades ilimitadas. Especialmente en agricultura, donde productos sensibles siguen sometidos a cuotas y a la posible aplicación de salvaguardias. Y se conserva la posibilidad de aplicar tarifas “antidumping” y contra balanceantes.
El Acuerdo presenta, entonces, la posibilidad de ir abriendo, gradualmente, un área de libre comercio. No establecer, de la noche a la mañana, una unión aduanera. A lo largo de los próximos años muchas tarifas cederán, se acompasarán procedimientos aduaneros y normas técnicas, restricciones a las exportaciones de ciertas materias primas se disminuirán o eliminarán y numerosas normas relativas al día a día comercial y económico serán administradas por instituciones mixtas y revisadas regularmente. El estadio final, al que se aspira, es la implementación completa del Acuerdo de Asociación EU-Mercosur (APEM). Un acuerdo que cubre aspectos nunca tratados por este tipo de convenciones internacionales. Pero esto está aun en un futuro más que mediato.
6. El caso de la fruta y hortaliza en Europa
No hay un régimen único para la importación de todo tipo de fruta y hortaliza hacia Europa. Los regímenes varían de acuerdo con el tipo de producto. Para las frutas y hortalizas de mayor significado práctico, el sistema europeo de importación tiene cuatro capas: a) el despacho de aduanas; b) la determinación del origen y las tarifas a aplicar; c) los controles fitosanitarios y d) los controles de estándares de comercialización. Un pequeño grupo de productos “sensibles” cae dentro de un régimen de precios de entrada y de tarifas adicionales con calendarios específicos para la aplicación de estas medidas. Medido en valor, la fruta es mucho más importante que la hortaliza en la importación de producto fresco por parte de Europa. Las frutas importadas más importantes son los plátanos, un grupo constituido por piña, higo, ananá y aguacate, cítricos y uva de mesa.
La primera estación de la importación es la declaración de aduanas, que abre la puerta a la circulación del producto en los mercados de la Unión. Es en esta etapa que se establecen los aranceles relevantes, el IVA y cualquier prohibición o restricción que afecte al producto. En esta etapa es muy importante establecer con seguridad el código de clasificación aduanera que corresponde al tipo de mercadería del que se trata.
Hay que insistir en que esa clasificación es sumamente importante. Amén del hecho que para el comercio un error en la asignación de la clasificación del producto puede llevar a importantes pérdidas económicas, esa clasificación decide el tipo de tratamiento al que se verá sujeta la mercadería, incluyendo el arancelario. Hay que tener en cuenta que los aranceles son impuestos a la importación, que le dan a la mercadería en cuestión el derecho a circular y ser comercializada dentro de esa frontera. Impuestos que, de una forma o de otra, terminan siendo pagados por los consumidores u otros usuarios domésticos. Lo que hace que los gobiernos sean particularmente cuidadosos al dirigir esas obligaciones fiscales.
Entre las razones alegadas para castigar al consumo por esta vía están que los impuestos deben caer sobre artículos suntuarios, producto terminado, o aquellos en los que se ha decidido mantener una industria doméstica fuera del alcance de la competencia extranjera. Los economistas recomiendan entonces no gravar artículos consumidos por capas sociales de bajos ingresos, aquellos que pueden ser producidos domésticamente, o componentes necesarios para la propia industria. Todo esto requiere, entonces, tener cuidadosamente identificados los tipos de mercaderías que cruzan la frontera. Esto parecería trivial en el caso de productos alimentarios primarios, pero es sorprendente la variación que también se encuentra al importar este tipo de productos.
En materia fitosanitaria, la normativa por defecto es más estricta de lo que muchos operadores esperan: determinadas plantas, productos vegetales y otros objetos incluidos en la normativa fitosanitaria deben llegar acompañados de un certificado fitosanitario expedido por la autoridad fitosanitaria del país exportador, y los envíos de productos vegetales se gestionan mediante el programa TRACES creando formularios aptos para los controles fronterizos. Las principales excepciones para los productos agrícolas son limitadas: no se exige certificado fitosanitario para las piñas, los cocos, los plátanos ni los dátiles. Productos tropicales, se observa, que no tienen prácticamente producción en Europa. La hortaliza y la fruta fresca están también sometidas a las normas de comercialización de la Unión Europea.
Como ejemplo de producto particularmente sensible, sometido a un régimen de aranceles estacionales, se cuentan los cítricos. Se trata de uno de los grupos sensibles por excelencia. EL TARIC, refiriéndose a distintas especies de cítricos, y teniendo en cuenta los calendarios de producción, fija valores de importación estándar diarios durante distintos períodos.
Otros productos con regímenes estacionales son tomates, pepinos, calabacines, alcachofas, uvas de mesa, manzanas, peras y las principales frutas de hueso. Se trata de productos para los que las «restricciones estacionales» en la UE suelen traducirse en ventanas arancelarias estacionales, valores de importación estándar y posibles derechos adicionales, pero no en una prohibición general de importación.
7. Conclusiones
Nos encontramos entonces cerrando una etapa de un acuerdo de asociación internacional entre dos importantísimos bloques político/comerciales. Una etapa de gran importancia en el camino hacia un entendimiento sin precedentes. Si esto termina cristalizándose no es posible saberlo aún.
Con respecto a lo que ya tenemos entre manos, el Acuerdo Provisorio, basándose en lo que se ha descrito aquí, es necesario valorarlo positivamente en su conjunto.
El complejo articulado se caracteriza por su gradualismo y por tomar en consideración legítimos preocupaciones por grupos sectores económicos a ambos lados del Atlántico, pero sin perder de vista los objetivos y conservando la firmeza en la persecución de estos.
Hacer girar el acuerdo alrededor de una liberación arancelaria es el camino obvio para abatir costos transaccionales y, en consecuencia, ampliar las corrientes comerciales que desembocan en un mayor bienestar para los participantes. Manteniendo, mientras tanto, medidas laterales complementarias que tienen en cuenta la organización de los mercados y los intereses de terceras partes interesadas (“stakeholders”).
Corresponde, no obstante, no perder de vista el espíritu liberalizador del Acuerdo y no permitir que su dinámica se detenga. Esta parte quedará librada al ingenio y laboriosidad de numerosos agentes económicos que encontrarán, en la aplicación de sus párrafos, las oportunidades comerciales correspondientes.
Miguel
Merino Pacheco, Eschwege, 10.05.2026
Notas
1 La base de datos que publica los aranceles actualizados día a día de la Unión Europea
2 Aunque encarecer alimentos parece chocar frontalmente con esta recomendación...
3 Salvo el plátano de Canarias
4 Reglamento Delegado (UE) 2023/2429 de la Comisión de 17 de agosto de 2023
Imagen, La voz de Galicia https://www.lavozdegalicia.es/noticia/economia/2024/03/04/unioneuropea-debe-salvar-acuerdo-comercial-mercosur/0003_202403G4P20991.htm
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