BJØRN KRISTIAN RUDAA
KOMMUNEØKONOMI
for politikere, tillitsvalgte og kommunale ledere
2. utgave
Kuntilvurdering
Kuntilvurdering
bjørn kristian rudaa
kommuneøkonomi
for politikere, tillitsvalgte og kommunale ledere
Kuntilvurdering
© Gyldendal Norsk Forlag AS 2021 2. utgave, 1. opplag 2021
ISBN 978-82-05-52632-7
Layout: Bøk Oslo AS Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Omslagsfoto: Berit Roald / NTB
Sats: have a book
Brødtekst: Minion Pro 10,5/15 pkt
Papir: Amber graphic 90 g
Trykk: Opolgraf, Polen 2021
Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk
Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo
www.gyldendal.no/akademisk akademisk@gyldendal.no
Kuntilvurdering
Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.
Alle Gyldendals bøker er produsert i miljøsertifiserte trykkerier. Se www.gyldendal.no/miljo
Med denne boka ønsker jeg å gi de folkevalgte, kommunale ledere og tillitsvalgte økt kunnskap om kommuneøkonomi og kommunal styring. Boka har en detaljert innholdsfortegnelse og er ment å være et enkelt oppslagsverk for spørsmål knyttet til ulike temaer om kommunal økonomi og styring.
Lover og forskrifter som legger rammeverket for kommuneøkonomien, blir utførlig behandlet i boka. Regelverket er tilnærmet likt for kommuner og fylkeskommuner. Derfor behandles i all hovedsak kommuner og fylkeskommuner under ett. Der boka kun nevner kommuner, menes det ofte både kommuner og fylkeskommuner.
Selv om boka i all hovedsak omhandler faglige forhold knyttet til kommuneøkonomi og kommunal styring, problematiseres den også noen sider ved regelverket og kommunaløkonomisk styring som:
• Er det nye regelverket for kommuners gjeld og finansforvaltning godt nok til å hindre at kommuner tar høy finansiell risiko? Er det greit at kommunene fortsatt kan plassere penger på børs etter Terra-skandalene?
• Er det et demokratisk problem at det ofte oppstår store avvik mellom regnskap og budsjett? Er mange kommunale budsjetter lite realistiske?
• Blir de folkevalgte ofte mer forvirret enn opplyst av framleggelse av KOSTRA-tall og hva tallene faktisk betyr?
Kuntilvurdering Forord
• B egrenser dagens inntektssystem og ulikheter i kommunenes totale inntektsgrunnlag kommunenes mulighet til å tilby såkalte likeverdige tjenester?
• Har de folkevalgte tilstrekkelig kompetanse til å utøve eierrollen til kommunale selskaper?
Når denne boka går i trykken i november 2020, hersker det stor usikkerhet i mange kommuner om de økonomiske konsekvensene av koronapandemien. Flere kommuner får både fallende skatteinntekter og økte helseutgifter, ikke minst kommuner som opplever at pleie- og omsorgsinstitusjoner blir rammet av covid-19.
På den annen side forventes det i 2020 en vesentlig lavere årslønnsvekst etter tariffoppgjørene enn det opprinnelig ble budsjettert for. Videre vil mange kommuner få glede av et lavere rentenivå i kjølvannet av koronapandemien.
Den største usikkerheten ligger i hvor stor grad staten vil kompensere kommunene for de samlede økonomiske konsekvensene av pandemien i 2020 og eventuelt i 2021 med økte rammetilskudd eller økte øremerka midler. Det siste er relevant for økte kommunale innkjøp fra privat sektor for å styrke sysselsettingen der.
Viktige styringsdokumenter i kommuneøkonomien er årsregnskap og årsbudsjett. Om du som kommunepolitiker, tillitsvalgt eller kommunal leder skal kunne delta i diskusjoner om kommunens økonomi, er det nødvendig at du kan «stammespråket» – begreper og sammenhenger – knyttet til regnskap og budsjett.
De siste årene har mange kommuner tatt i bruk nye styringsverktøy som blant annet balansert målstyring og målestokk-konkurranse, såkalt benchmarking. Mange av disse styringsverktøyene, inkludert etablering av kommunale selskaper, kan knyttes til såkalt new public management-teori, på norsk gjerne kalt ny offentlig styring. Slike styringsverktøy belyses i kapittel 2 om økonomistyring.
Det samme kapitlet beskriver også forskjellene mellom kommuneøkonomi og bedriftsøkonomi.
Kapitlene 3 og 4 om henholdsvis årsbudsjett/økonomiplan og årsregnskap beskriver relativt detaljert forhold knyttet til nye økonomibestemmelser i kommuneloven samt nye forskrifter, mens kapittel 5 gir mer overordna råd og vink for folkevalgte og tillitsvalgte knyttet til de årlige budsjettprosessene.
Mange kommuner har opparbeidet seg en betydelig gjeld som belaster de årlige budsjettene med store forpliktelser knyttet til renter og avdrag. En rekke kommuner har på den annen side betydelige finansielle plasseringer i ulike typer av aktiva. Disse forholdene er av stor betydning for kommunenes økonomiske situasjon og behandles inngående i kapittel 6.
De fleste av bokas kapitler handler om økonomi og styring på kommunenivå. Men kapitlene 7, 8 og 13 omhandler statlige virkemidler for styring av kommunal sektor. Kapittel 13 tar for seg den juridiske statlige rammestyringen av kommunesektoren.
Kapittel 8, om det statlige inntektssystemet, er relativt teoretisk, men vesentlig for den politiske debatten. Endringer i det statlige inntektssystemet vil alltid bety at
noen kommuner får økte økonomiske rammer, mens andre får reduserte rammer.
Kapittel 7 ser mer overordnet på den statlige finansieringen av kommunesektoren.
Det såkalte KOSTRA-systemet (kommune–stat-rapportering) er obligatorisk for alle kommuner og omtales i kapittel 9. Det er både et rapporteringssystem og et styringsverktøy, hvor man kan sammenlikne styringsdata for egen kommunes ulike tjenesteområder over tid, eventuelt sammenliknet med andre kommuners tilsvarende data. KOSTRA er systematisk rapportering av regnskapstall og tjenestedata, og benyttes ofte i budsjettprosesser og i ulike omstillingsprosesser.
Kapittel 10 om kostnadsteori og kalkulasjon anvender også bedriftsøkonomisk teori. Styrerepresentanter i kommunale og interkommunale selskaper kan ha nytte av å studere disse kapitlene samt kapitlet om eierstyring.
En stor del av kommunal sektor er de siste årene blitt omdannet til ulike typer av kommunalt eide selskaper, som aksjeselskaper (AS), interkommunale selskaper (IKS) eller kommunale foretak (KF). Mange kommunale selskaper benytter bedriftsøkonomiske prinsipper i regnskapsføringen. Ulike problemstillinger knyttet til selskaps- og eierstyring belyses i kapittel 11.
Kommunal tjenestepensjon er komplisert å forstå hva gjelder både regnskapsføring og økonomiske konsekvenser for ansatte ved innføring av ny tjenestepensjonsordning. Bokas kapittel 12 forsøker å gjøre disse sammenhengene noe klarere.
Lykke til med arbeidet med kommuneøkonomi og kommunal styring, og god lesning.
Oslo, oktober 2020
Bjørn Kristian Rudaa
Kuntilvurdering
Kuntilvurdering Innhold
foreta justering av forventet årslønnsvekst
splittes kommunale budsjetter opp i drifts- og investeringsbudsjetter?
er en kommuneplan og en kommunedelplan?
kjennetegner gode planer? Hva er sammenhengen mellom kommunal planstrategi og kommuneplan?
Hva er en kontoplan?
Hva er de grunnleggende kommunale regnskapsprinsippene?
Hvordan bruke notene i et kommunalt regnskap og regnskapsstandarder?
Hvordan skal merforbruk inndekkes i forbindelse med avslutning av årsregnskapet?
Hva er en ROBEK-kommune?
Hva kan være krisesymptomer i regnskapet?
Hva skal en årsberetning inneholde?
kapittel 5 folkevalgtes, tillitsvalgtes og administrasjonens rolle i budsjettprosessen
Hva innebærer det at årsbudsjettet og økonomiplanen er politiske dokumenter?
Hvem endrer budsjettet? Hva er årsaken til endringer?
Hvilke ulike metoder kan en kommune benytte i budsjettarbeidet?
Hvordan utarbeides et virksomhetsbudsjett – for eksempel for en barnehage?
Hvordan forstå et budsjett for en kommunal barnehage?
Hvordan skjer den politiske behandlingen av økonomiplanen og årsbudsjettet?
Har de folkevalgte nok kunnskap om kommuneøkonomi?
Hvilke faktorer er sentrale for beslutningene i budsjettprosessen? Hva er de folkevalgtes ombudsrolle?
Har kommunedirektørens forslag til budsjett for stor gjennomslagskraft?
Hvordan bruke hovedavtalens drøftingsrett i budsjettprosessen og forbedringsarbeid?
Hvordan kan tillitsvalgte spille en mer proaktiv rolle i budsjettprosessen?
Hvordan kan tillitsvalgte og kommunale ledere sikre god medvirkning i budsjettarbeidet?
Skal budsjettet behandles i arbeidsmiljøutvalget?
Hva innebærer finans- og gjeldsforvaltning i en kommune?
Kommunens finansreglement – hva skal inngå, og hvordan skal det kvalitetssikres?
Hva menes med «finansiell risiko» i finans- og gjeldsforvaltning?
Hvilke krav skal settes til avkastning på kommunale finansplasseringer?
Er det greit at kommunen kan gjøre finansinvesteringer på børs?
Hva må til for at finans- og gjeldsforvaltningen overføres til staten?
Hva kan kommuner låne penger til? .........................................
Er gjeld bare et onde? .......................................................
Hvilke risikoforhold er knyttet til kommunens lånegjeld?
Hvordan fastsette størrelsen på kommunale avdrag på lån?
Kan kommunene oppnå lavere renter på sine lån? ............................
Bør kommunen ha fast eller flytende rente på lån? ............................
Hvilke konsekvenser får renteøkning for norske kommuner?
kapittel 7 statlig finansiering av kommunesektoren
Hvorfor sterk statlig styring av økonomien til kommunesektoren?
Hva er fordeler og ulemper med rammefinansiering kontra øremerka tilskudd? ..
Hva er kommunesektorens frie inntekter – og hvor «frie» er de?
Hvor framkommer størrelsen på de frie inntektene for den enkelte kommune? ...
Hvilke typer av skatt eller vannkraftinntekter har kommuner, og hvordan beregnes de?
Hvorfor kan eiendomsskatt være en fornuftig skatt? ..........................
kapittel 8 hva er hovedtrekkene i det statlige inntektssystemet for kommunesektoren?
Hvordan foretas utgiftsutjevningen i inntektssystemet?
er skatteutjevning? .....................................................
Hva innebærer de ulike tilskuddsordningene for rammetilskuddet?
Hvordan beregner kommunene sine frie inntekter basert på det statlige inntektssystemet? .......................................................
Er det for store inntektsforskjeller mellom kommunene – og hva innebærer siste
tolke og bruke nøkkeltall i KOSTRA?
Er nøkkeltall i KOSTRA egnet som finansielle måltall for kommuner?
er grunnlaget for arts- og funksjonskontoplanen i KOSTRA?
KOSTRA egnet til å gi svar om den kommunale driften?
Hvordan bruke KOSTRA-tall i kommunens kvalitetsarbeid? ...................
Hva er EffektiviseringsNettverkene i KS? .....................................
Hvordan sammenlikne egen kommune med andre?
Hva kan være feilkilder og feil bruk av KOSTRA-systemet? ....................
kapittel 10 hvordan anvende kostnadsteori og kalkyler i beregninger av brukerbetalinger i kommunal økonomistyring? 175
På hvilke områder i kommunaløkonomien anvendes kalkyler? ................. 176
Hvilke typer av kostnader er spesielt relevante for kommuner? ................ 176
Hva kan være kostnadsdrivere for kommunale tjenesteområder? 178
Hvordan bruke aktivitetsbasert kalkulasjon i kostnads- og aktivitetsstyring? .... 179
Hva menes med merkostnader og grensekostnader? .......................... 182
Hvorfor er alternative kostnader viktig i offentlig sektor? 183
Hvordan anvende enhetskostnader i kalkyler? ................................ 184
Hvordan utarbeide en enhetskostnadskalkyle for personalkostnader i omsorgssektoren i turnusarbeid? ........................................ 185
Hvordan beregne selvkost? .................................................. 187
Hvordan fastsette størrelsen på kommunale gebyrer og brukerbetalinger? 191
Investeringsanalyse – hva gjør en investering samfunnsøkonomisk lønnsom? ... 192
kapittel 11 selskapsstyring og eierstyring av kommunale og interkommunale selskaper 194
Hva er de styringsmessige utfordringene ved selskapsorganisering og valg av selskapsform? ........................................................... 195
Hva innebærer det nye lovkravet om utarbeidelse av eierskapsmelding? ....... 197
Hvilke prinsipper gjelder for god kommunal eierstyring? 198
Hva er forskjellen på selskapsstyring og eierstyring – og litt om sentrale styringsdokumenter ..................................................... 199
Hva er de sentrale styringsorganene i selskaps- og eierstyringen? .............. 201
Hva er forskjell på selskapskontroll og eierkontroll? ........................... 202
Hva er styrets rolle i kommunale selskaper, og hvordan bør styret sammensettes?
204
Bør folkevalgte kunne være styremedlemmer? ............................... 206
Hvordan kan prinsipal–agent-teori anvendes på kommunale selskaper? 207
Ansattes representanter i kommunale styrer – hva er deres rolle? ............. 208
Hva er styrende for regnskaper i kommunale selskaper? .......................
Har alle kommunale selskaper/foretak plikt til å utarbeide budsjett?
Hva er transaksjonskostnader? ..............................................
Hvordan sikre bedre økonomiske insentiver ved kjøp av tjenester fra kommunale selskaper? 213
kapittel 12 pensjonskostnader og ytelser ved dagens og endret offentlig tjenestepensjon ...............................................
Hva påvirker kostnadsnivået ved den kommunale tjenestepensjonen? 215
Hva innebærer den nye offentlige tjenestepensjonen, og hva er bakgrunnen for den? .................................................................
Hva er hybridpensjon – og er den aktuell for kommunale selskaper? 219
Hva betyr reguleringspremie? ...............................................
Hvordan skjer regnskapsføringen av tjenestepensjon? ........................
Hva betyr konkurranseutsetting for den kommunalt ansattes tjenestepensjon? 227
Bør kommunene ta full risiko for avtalefestet pensjon (AFP)? ................. 228
Hvordan påvirker pensjonskostnader kommunenes økonomiske handlingsrom i statsbudsjettet? 229
kapittel 13 juridisk styring av kommunal sektor 231
Hva innebærer statlig styring via lovverket? 231
Er den statlige styringen via regelverket for omfattende? ...................... 232
Kan staten også styre kommunene mer uformelt med veiledere? .............. 233
Hva menes med «juridisk rammestyring»? ................................... 233
Hva menes med særlover? .................................................. 234
Hvilke konsekvenser får særlovene for kommunene med hensyn til bemanning med mer? .................................................... 235
Hva innebærer minstestandarder for kvaliteten på kommunale tjenester? ...... 236
Hvilke lovkrav kan være aktuelle ved omstillinger? 237
Hvordan drives tilsyn med de lovmessige kravene til tjenester? ................ 238 kilder