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GESTION DES MILIEUX AQUATIQUES ET DE LA PRÉVENTION DES INONDATIONS : DÉCRYPTAGE ET RETOURS D’EXPÉRIENCES

SO • LA GEMAPI : UNE NOUVELLE COMPÉTENCE POUR LES EPCI

• L’ANALYSE DES SPÉCIALISTES : LA GEMAPI AU FIL DE L’EAU… POINTS D’ÉTAPES SUR LA MISE EN PLACE D’UNE NOUVELLE COMPÉTENCE

• FICHE WEKA : MIEUX APPRÉHENDER LA COMPÉTENCE GEMAPI

• L’ANALYSE DES SPÉCIALISTES : LA SOCLE OU LE PILLIER DE LA POLITIQUE DE GESTION DES EAUX

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• FICHE WEKA : LA RESPONSABILITÉ DES COLLECTIVITÉS DANS LE CADRE DE LA COMPÉTENCE GEMAPI

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• POUR EN SAVOIR PLUS

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GESTION DES MILIEUX AQUATIQUES ET DE LA PRÉVENTION DES INONDATIONS : DÉCRYPTAGE ET RETOURS D’EXPÉRIENCES

LA GEMAPI : UNE NOUVELLE COMPÉTENCE POUR LES EPCI À partir du 1er janvier 2018, la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) devient une compétence obligatoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Apparue dans la loi dite « MAPTAM » du 17 janvier 2014, la compétence gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) est devenue une compétence obligatoire avec la loi NOTRe du 7 août 2015. Cette compétence sera à compter du 1er janvier 2018 obligatoirement transférée aux EPCI à fiscalité propre. L’exercice de la GEMAPI revêt de nombreux enjeux et prévoit une gestion intégrée, notamment de l’amont et de l’aval du bassin versant mais aussi la protection contre les inondations et la gestion des milieux aquatiques. Dans un contexte de mutualisations et de transferts de compétences, la GEMAPI est centrale et pose de nombreuses questions : gestion et organisation, transfert de compétence, ressources financières et humaines… Cette nouvelle répartition entre les différentes collectivités permet de réorganiser les compétences. Mais la GEMAPI ne se cantonne pas à la gestion des eaux et à la prévention des inondations, elle permet également de réorganiser et d’appréhender d’une nouvelle manière les questions d’aménagement et d’urbanisme. Alors que ces compétences étaient auparavant morcelées, la réforme territoriale concentre désormais de nouvelles compétences à l’échelle de l’intercommunalité. Les travaux d’aménagement du territoire pourront ainsi concilier urbanisme, gestion des milieux aquatiques et protection de l’environnement. La GEMAPI, considérée comme un outil permettant de faciliter le groupement des intercommunalités, est bien plus qu’une redistribution des compétences, elle intègre également une redistribution de la responsabilité entre les différents acteurs concernés, et c’est là tout l’enjeu de la compétence GEMAPI…

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L’ANALYSE DES SPÉCIALISTES

LA GEMAPI AU FIL DE L’EAU… POINTS D’ÉTAPES SUR LA MISE EN PLACE D’UNE NOUVELLE COMPÉTENCE Passée les tumultes des cours d’eau torrentiels, la mise en œuvre de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) semble être portée par le calme apparent d’un fleuve, en attendant peut-être ses prochains caprices.

Lucien DELEYE Avocat au Barreau de Lille, Bignon Lebray Avocats

Après une levée de boucliers d’élus locaux redoutant d’une part l’instauration de l’aquataxe, et d’autre part la mise en jeu plus aisée de leur responsabilité, le report au 1er janvier 2018 du transfert de compétence et les publications de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, des décrets du 12 mai 2015 et n° 2015-1038 du 20 août 2015, de l’arrêté du 20 janvier 2016 modifiant l’arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des SDAGE, de la circulaire du 13 avril 2016 relative à la gestion des systèmes d’endiguement et son guide, et de l’instruction du 21 octobre 2015 relative à la GEMAPI, pourraient avoir apaisé le débat. Petit à petit, la réforme se met en place en tentant de répondre aux enjeux et interrogations des élus locaux.

LA CONSÉCRATION DE NOUVEAUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS La loi du 7 août 2015 et le décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 ont consacré les établissements publics territoriaux

de bassin (EPTB), et les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE), aux articles R. 213-49 et suivants du Code de l’environnement. Ils complètent le dispositif déjà mis en place avec les comités de bassin et agences de l’eau. La compétence exclusive des communes ou EPCI doit éviter les enchevêtrements de compétences entre toutes les collectivités publiques et les lacunes constatées dans la gouvernance des digues. L’échelon communal a été choisi pour sa proximité et sa connaissance du terrain. En outre, la commune, ou l’EPCI, pourra assurer un lien entre GEMAPI et politique d’urbanisme. Mais, on le comprend les enjeux de la GEMAPI dépassent les limites communales. Ainsi, les communes ou leurs EPCI pourront adhérer à des syndicats mixtes : les EPAGE (à l’échelle des sous-bassins versants) et les EPTB (à l’échelle des groupements de sous-bassins). Tout ou partie de la compétence GEMAPI pourra leur être transférée, comme le confirme l’instruction du gouvernement du

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21 octobre 2015. En cas de transfert partiel de compétence, le risque d’enchevêtrement de compétence pourrait demeurer dans une moindre mesure.

outils constituent des aides précieuses pour les élus et fonctionnaires territoriaux. De quoi apaiser certaines tensions…

LA SOCLE, NOUVEAU SOCLE DE LA GEMAPI

AQUATAXE ET RESPONSABILITÉ, DES POINTS D’ACCROCHAGES PERSISTANTS

L’article 2 de l’arrêté du 20 janvier 2016 institue la Stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (SOCLE), inscrite dans le SDAGE, par arrêté du préfet coordonnateur de bassin, au plus tard le 31 décembre 2017, après avis du comité de bassin. Cette stratégie prend la forme d’un document comportant d’une part, un descriptif rigoureux de la répartition entre les collectivités et leurs groupements des compétences dans le domaine de l’eau, et d’autre part des propositions d’évolution des modalités de coopération entre collectivités sur les territoires à enjeux au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants. Elle doit être compatible avec le plan de gestion des risques inondations. Outil de cohérence territoriale, la SOCLE devrait éviter les effets négatifs liés aux transferts de compétence aux EPAGE et des EPTB, et assurer l’efficacité de la politique de prévention des inondations.

LES APPORTS DE LA CIRCULAIRE DU 13 AVRIL 2016 Cette circulaire instaure un « mode d’emploi des systèmes d’endiguement » sur les textes en vigueur et sur les différents types d’ouvrage de protection. Elle rappelle l’existence du site Gemapi.fr. qui présente les textes officiels, propose de nombreuses fiches techniques et pratiques sur les notions et enjeux de la nouvelle compétence, sans oublier une foire aux questions. Ces

Selon l’instruction du 21 octobre 2015, « les financements actuels par les agences de l’eau et le fonds de prévention des risques naturels majeurs « ne sont pas remis en cause ». Toutefois, des ponctions sur le fonds de roulement des six agences de l’eau ont été actées par la loi de finances, représentant 175 millions d’euros par an de 2015 à 2017. La mise en œuvre à l’échelon local de l’Aquataxe semble inéluctable, malgré l’opposition d’élus locaux. Fixée à l’article 1530 bis du Code général des impôts, elle est plafonnée à 40 € par habitant. Dérogeant au principe d’universalité budgétaire, cette imposition est exclusivement affectée au financement de la GEMAPI, pour rassurer le contribuable local sur l’utilisation des fonds. Enfin, la GEMAPI ne devrait pas fondamentalement modifier le régime de responsabilité pénale des élus. S’appuyant sur la récente affaire de la Faute-sur-Mer, l’instruction du 21 octobre 2015 affirme que la GEMAPI clarifierait le droit applicable et offrirait des outils juridiques et financiers nécessaires à un exercice efficace de ces responsabilités. Avant l’entrée en vigueur de la réforme, les responsabilités du maire et de la commune pouvaient déjà être engagées en cas de carence dans l’exercice des pouvoirs de police générale (prévention des inondations). Toutefois, en cas de carence dans l’exercice de la GEMAPI, les élus locaux resteront en première ligne pour en répondre.

Lucien DELEYE, Avocat au Barreau de Lille, Bignon Lebray Avocats

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FICHE WEKA : MIEUX APPRÉHENDER LA COMPÉTENCE GEMAPI

Mieux appréhender la compétence Gemapi

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Devançant la loi NOTRe permettant une nouvelle répartition des compétences entre les différentes collectivités, la loi du 27 janvier 2014, dite « loi Maptam » permet de réorganiser les compétences concernant la gestion de l’eau et tout ce qu’elle peut impliquer. Dénommée Gemapi (gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations), cette compétence, dont le délai de transposition est fixé au 1er janvier 2018, sera transférée au bloc communal, conformément à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement. Toutefois, cette compétence Gemapi fera l’objet d’un transfert en totalité et de façon automatique des communes vers l’échelon intercommunal que ces dernières auront établi entre elles (communautés ou métropole). Auparavant, l’entretien, la restauration des cours d’eau et des ouvrages de protection contre les crues étaient confiés à tous les niveaux des collectivités et ressortaient de compétences facultatives. Le resserrement de cette compétence, désormais intégrée dans les compétences obligatoires, permet aux communes d’adopter une vision plus stratégique en la matière. Toutefois, cette nouvelle répartition n’empêche pas certains aménagements, mais pose également de sérieuses questions sur l’articulation financière de cette nouvelle compétence ainsi que des interrogations en termes de responsabilité des différents acteurs concernés. Dans cette fiche seront développés : • le renouvellement des coopérations territoriales ; • l’articulation des différentes responsabilités.

Repères

Des coopérations territoriales renouvelées La répartition structurelle Afin de réaliser et d’adapter la vision stratégique contenue dans la loi n° 201458 du 27 janvier 2014, il était nécessaire

de permettre aux communes d’assurer la conception et la réalisation des aménagements à des échelles hydrographiques cohérentes. De plus, en dehors de ces considérations géographiques, il est également indispensable que soient optimisées les capacités techniques et financières dont les communes ne disposent pas de manière suffisante.

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Ainsi, des regroupements de compétences sont totalement envisageables. La compétence peut notamment être confiée par les communes à des syndicats mixtes dits de « rivière », qui existaient déjà avant la loi.

Puisque le délai de transfert est reporté en 2018, toutes les structures actuellement en charge de la compétence peuvent continuer de s’en occuper jusqu’à l’échéance du 1 er janvier 2018, date à laquelle les compétences devront être réparties d’une autre manière.

3 janvier 1992 sur l’eau. Il fixe pour chaque bassin hydrographique les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau qui doit se faire dans l’intérêt général et dans le respect des principes de la directive cadre sur l’eau et de la loi sur l’eau ainsi que des objectifs environnementaux pour chaque masse d’eau (plans d’eau, tronçons de cours d’eau, estuaires, eaux côtières, eaux souterraines). Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) est quant à lui un document de planification élaboré de manière collective, pour un périmètre hydrographique cohérent. Il fixe également des objectifs généraux d’utilisation, de mise en valeur, de protection quantitative et qualitative de la ressource en eau.

Le contenu de la compétence Plusieurs missions sont confiées aux communes ou à ces différentes structures. Elles sont listées par l’article L. 211-7 du Code de l’environnement.

L’articulation des différentes responsabilités

Des nouvelles structures ont été créées puisque les communes peuvent également confier la compétence à des Epage (établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux) ou des EPTB (établissements publics territoriaux de bassin).

Elles sont extrêmement variées puisqu’elles concernent : • l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ; • l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, d’un canal, d’un lac ou d’un plan d’eau y compris pour son accès, pour des motifs d’intérêt général ou d’urgence, notamment en cas de carence généralisée des propriétaires riverains quant à leurs obligations d’entretien courant ; • la prise en charge de la défense contre les inondations et contre la mer, notamment par la construction de digues et leur gestion ; • la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides. Le Le SDAGE et le SAGE SDAGE et le SAGE

Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est un instrument de planification institué par la loi n° 92-3 du

Les responsabilités en termes de risques Les changements de gouvernance et de compétence concernant la Gemapi entraînent une redistribution des responsabilités entre les collectivités, l’État et les personnes privées. Plusieurs éléments sont à retenir. Ce sont d’abord les EPCI qui seront gestionnaires des ouvrages de protection et des obligations qui en découlent. Cependant, les propriétaires riverains ne sont pas dispensés d’obligations. En effet, ils seront toujours responsables de l’entretien courant du cours d’eau (libre écoulement des eaux) et de la préservation des milieux aquatiques situés sur leurs terrains au titre du Code de l’environnement. En contrepartie, ils bénéficient du droit d’usage de l’eau et du droit de pêche. En vertu du Code civil, ils doivent également veiller aux conséquences des eaux de ruissellement. L’État n’est pas absent de ces articulations puisqu’il doit continuer d’assurer

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l’élaboration des cartes de zones inondables et de plans de prévention des risques ainsi que la prévision et l’alerte des crues. Il doit également contrôler l’application de la réglementation applicable en matière de sécurité des ouvrages hydrauliques et surtout soutenir, en situation de crise, les communes dont les moyens sont insuffisants. A noter A noter

Les pouvoirs de police du maire en la matière ne sont pas transférés même lorsqu’un établissement gère la compétence. En vertu de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, il garde les pouvoirs de police générale permettant d’agir en cas de troubles à l’ordre public. Il est également compétent dans le cadre de sa police spéciale pour la police de la salubrité des cours d’eau et pour la police de conservation des cours d’eau (art. L. 215-12 du Code de l’environnement). À ce titre, il doit notamment prendre en compte les risques dans les documents d’urbanisme et dans la délivrance des autorisations d’urbanisme, intervenir en cas de carence des propriétaires riverains pour assurer le libre écoulement des eaux, et surtout organiser les secours en cas d’inondation. La responsabilité du maire peut d’ailleurs être engagée si ce dernier a commis une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ou une faute caractérisée et qui exposerait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer. Les responsabilités financières De plus, la création d’une compétence soulève nécessairement la problématique de son mode de financement. L’État garde encore une part dans ce domaine puisqu’il intervient au soutien des collectivités par l’intermédiaire des agences de l’eau et du fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Au niveau local a alors été créée la « taxe Gemapi ». Les EPCI à fiscalité propre pourront ainsi lever une taxe affectée à l’exercice de la compétence Gemapi. Le produit de la taxe doit exclusivement être affecté au financement des charges de fonctionnement et d’investissement qui résultent de l’exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. La création d’un budget annexe n’est cependant pas obligatoire. Le produit de la taxe devra être arrêté par l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI. Il faut rappeler que la mise en place de cette taxe est facultative et que les EPCI peuvent toujours financer la compétence sur leur budget principal. Une note de la Direction générale des collectivités locales précise ses conditions d’application.

Notre conseil La solidité du cadre juridique et pédagogique concernant la compétence Gemapi est suffisamment importante pour obtenir toutes les réponses aux questions techniques et pratiques en la matière. Consultez régulièrement le site gemapi.fr ou celui du ministère de l’Écologie.

Évitez les erreurs Le délai accordé aux collectivités (2018) est suffisamment large pour pouvoir bien préparer les transferts de compétences. Pour bien l’anticiper et l’appréhender, pensez à réunir les élus et les acteurs de cette compétence afin de bien en saisir les enjeux.

Foire aux questions Comment s’assurer d’une bonne cohérence dans la répartition des compétences concernant l’eau ? En janvier 2016, a été instituée la stratégie d’organisation des compétences locales

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de l’eau (Socle), inscrite dans le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), qui est réalisée par arrêté du préfet coordonnateur de bassin, au plus tard le 31 décembre 2017, après avis du comité de bassin. Cette stratégie prend la forme d’un document comportant un descriptif de la répartition entre les collectivités et leurs groupements des compétences dans le domaine de l’eau. Le document comprend également des modalités de coopération entre collectivités. L’article 3 de l’arrêté du 20 janvier 2016 prévoit d’ailleurs que « le projet d’arrêté est mis à la disposition des collectivités et groupements concernés par voie électronique. Leurs observations, déposées par voie électronique, doivent parvenir au préfet coordonnateur de bassin dans un délai de deux mois à compter de la mise à disposition. La stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau est annexée, le cas échéant après révision, au schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux lors de la mise à jour suivant son premier établissement ».

Pour aller + loin Code rural et de la pêche maritime, article L. 151-36 • Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages • Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe »

• Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi Maptam » • Décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 relatif aux établissements publics territoriaux de bassin et aux établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau • Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques • Décret n° 2014-846 du 28 juillet 2014 relatif aux missions d’appui technique de bassin • Arrêté du 20 janvier 2016 modifiant l’arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux • Instruction du Gouver nement du 21 octobre 2015 relative à l’attribution de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi) • Instruction du Gouvernement du 22 avril 2014 relative à la mise à jour des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et des programmes de mesures associés Sites internet • www.gemapi.fr : avec notamment une rubrique FAQ extrêmement complète et un guide/mode d’emploi relatif aux systèmes d’endiguement dans le cadre de la Gemapi et du décret digues (rubriques 4 > Publications) • www.eaufrance.fr sur le service public de l’eau

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Les plus Internet

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E Références aux textes officiels rattachés à cette fiche • Code de l’environnement, articles L. 211-7 • Code général des collectivités territoriales, articles L. 2212-2 • Code rural et de la pêche maritime, article L. 151-36 • Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 • Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 • Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 • Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 • Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 • Décret n° 2014-846 du 28 juillet 2014 • Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 • Décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 • Arrêté du 20 janvier 2016 • Instruction du Gouvernement du 22 avril 2014 • Instruction du Gouvernement du 21 octobre 2015

E Le forum des acteurs publics Posez toutes vos questions et partagez votre expérience sur le forum. Nos experts et vos confrères vous répondent sur www.weka.fr/forum/.

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L’ANALYSE DES SPÉCIALISTES

LA SOCLE OU LE PILLIER DE LA POLITIQUE DE GESTION DES EAUX Au 1er janvier 2018, la compétence de la GEMAPI sera transférée aux EPCI à fiscalité propre. L’arrêté du 20 janvier 2016, complété par la note ministérielle du 7 novembre 2016, crée la SOCLE (stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau), inscrite dans le SDAGE, à mettre en œuvre au plus tard le 31 décembre 2017. Lucien Deleye revient pour WEKA sur les responsabilités des collectivités locales et des intercommunalités en matière de politique publique de l’eau.

La loi du 7 août 2015 et le décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 ont consacré les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE), aux articles R. 213-49 et suivants du Code de l’environnement, complétant ainsi le dispositif déjà mis en place avec les comités de bassin et agences de l’eau. En vu d’assurer l’efficacité de la GEMAPI, l’État a joué la carte de la décentralisation et de la proximité en plaçant les organes décisionnaires au niveau local. Toutefois, pour éviter toute discordance entre les autorités administratives compétentes, il a été décidé de créer une stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau, dont l’acronyme dûment réfléchi (SOCLE), laisse entendre qu’elle doit devenir le pilier de toute la politique de gestion des eaux, dont la GEMAPI. En réalité, on note une fois de plus que l’État n’entend pas laisser toute latitude aux collectivités locales et à leurs établissements.

1. QU’EST-CE QUE LA SOCLE ? L’arrêté du 20 janvier 2016 modifiant l’arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux crée en son article 1er la stratégie d’organisation des compétences de l’eau. Toutefois, la définition de la SOCLE demeure obscure. L’article 12 de l’arrêté du 17 mars 2006 donne certes le contenu de la SOCLE, à savoir un descriptif de la répartition entre les

collectivités et leurs groupements des compétences dans le domaine de l’eau ; des propositions d’évolution des modalités de coopération entre collectivités sur les territoires à enjeux au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants. Comprenne qui pourra. Cette SOCLE doit s’établir au regard de la cohérence hydrographique, et des capacités de participations financières des EPCI (renforcement des solidarités financières et territoriales et la gestion durable des équipements structurants du territoire nécessaires à l’exercice des compétences des collectivités dans le domaine de l’eau). La note ministérielle du 7 novembre 2016 précise en cela qu’elle doit comporter un descriptif de la répartition entre les collectivités et leurs groupements des compétences dans le domaine de l’eau ; des propositions d’évolution des modalités de coopération entre collectivités sur les territoires à enjeux au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants. Par ailleurs, cette SOCLE doit éviter l’émiettement des syndicats sur le territoire par une meilleure rationalisation voir l’extension de certains périmètres, la fusion de syndicats ou la disparition des syndicats devenus obsolètes. Enfin, la SOCLE doit être compatible avec le plan de gestion des risques inondations, et est inscrite dans le SDAGE,

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et révisée à chaque mise à jour dudit schéma. La première version de la SOCLE doit être fixée au 31 décembre 2017.

2. L’ÉTAT TOUJOURS PRÉSENT La SOCLE est arrêtée par le préfet coordonnateur de bassin après avoir été soumise à l’avis des collectivités et groupements ainsi qu’à l’avis du comité de bassin. Certains parlementaires avaient déjà attiré l’attention du gouvernement sur ce point. Le sénateur Philippe Bonnecarrère voit dans l’ensemble du dispositif mis en place, « une recentralisation complète entre les mains de l’État ». L’inscription de la SOCLE au SDAGE pourrait lui donner raison. Comme le souligne ce sénateur, la SOCLE pourrait avoir un caractère prescriptif. Surtout, cette volonté de fixer des stratégies communes, d’organiser la répartition entre les collectivités et leurs groupements des compétences et du financement, la rationalisation du nombre de syndicats, témoignent de cette recentralisation. En d’autres termes, si le transfert de la gestion quotidienne de la GEMAPI aux EPCI respecte le principe de la décentralisation, la SOCLE semble à nouveau témoigner d’une volonté de coordination des stratégies sous la surveillance de l’État.

Lucien DELEYE, Avocat au Barreau de Lille, Bignon Lebray Avocats

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FICHE WEKA : LA RESPONSABILITÉ DES COLLECTIVITÉS DANS LE CADRE DE LA COMPÉTENCE GEMAPI La responsabilité des collectivités dans le cadre de la compétence Gemapi

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La gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations est une des compétences qui sera entièrement transférée au bloc communal au 1er janvier 2018. Le futur article L. 211-7, I bis du Code de l’environnement disposera en effet que « les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ». Cette attribution de principe n’empêchera pas un transfert obligatoire aux EPCI que ces communes établissent entre elles pour permettre de gérer la compétence à une échelle géographique plus appropriée et notamment avec des moyens matériels et financiers conséquents. Le bloc intercommunal est à cet égard déterminant. Issue de la loi du 27 janvier 2014 dite « loi MAPTAM », cette compétence obligatoire peut cependant affecter le patrimoine des communautés en cas de catastrophe naturelle. Le maire devient l’acteur directement ciblé et impliqué en la matière. En effet, la prévention de tous types de catastrophes naturelles comme les inondations résultant des crues des rivières ou les vagues de submersion sur le littoral, ressort des pouvoirs de police du maire. Cependant, le maire n’est pas l’acteur unique, ce qui implique de clarifier la capacité d’intervention et de gestion mais également la responsabilité de tous les intervenants. Un tel resserrement de la compétence fait donc peser mais aussi craindre un accroissement de la responsabilité des élus malgré la diversité des acteurs en cause. Toutefois, l’objectif affiché des différents encadrements normatifs en la matière est au contraire de clarifier les cas de responsabilité et de ne pas les alourdir. Dans cette fiche seront développés : • l’identification des acteurs de la responsabilité ; • l’articulation des différentes responsabilités.

Repères

L’identification des acteurs de la responsabilité Les différents acteurs et intervenants dans la mise en œuvre de la compétence

Gemapi, malgré le transfert exclusif à la commune, peuvent être nombreux. En effet, malgré le transfert de cette compétence, une multitude de problématiques liées à l’eau, à son écoulement ou à ses débordements ne sont pas nécessairement incluses strictement dans le cadre

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La responsabilité des collectivités dans le cadre de la compétence Gemapi

de la compétence Gemapi. C’est le cas notamment pour certaines eaux pluviales. Le socle communal est cependant au premier plan puisque compétent en matière de Gemapi. À cet égard, le maire est responsable au titre de ses pouvoirs de police générale et spéciale. L’article L. 2212-4 du Code général des collectivités territoriales prévoit notamment que « En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l’article L. 2212-2, le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d’urgence le représentant de l’État dans le département et lui fait connaître les mesures qu’il a prescrites ». Il est ensuite possible pour les communes de transférer la compétence aux EPCI sous toutes ses formes à savoir les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, voire même les métropoles. Ces dernières sont d’ailleurs d’ores et déjà compétentes puisque l’article 43 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite « loi MAPTAM » les a dotées de cette compétence obligatoire. De plus, la gestion de la compétence peut également être affectée à des établissements particuliers. Il s’agit de l’établissement public territorial de bassin (EPT) et de l’établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (Epage). L’EPTB est un groupement de collectivités territoriales constituées selon l’article L. 213-12 du Code de l’environnement « en vue de faciliter, à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de sous-bassins hydrographiques, la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, ainsi que la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques et des zones humides et de contribuer, s’il y a lieu, à l’élaboration et au suivi du schéma d’aménagement et de gestion des eaux ». L’epage, quant à lui, est constitué selon le même article : à l’échelle « d’un bassin

versant d’un fleuve côtier sujet à des inondations récurrentes ou d’un sous-bassin hydrographique d’un grand fleuve en vue d’assurer, à ce niveau, la prévention des inondations et des submersions ainsi que la gestion des cours d’eau non domaniaux ». Ces établissements sont catégorisés en tant que syndicats mixtes. L’intervention des syndicats de rivière est à cet égard problématique puisque l’objectif affiché des différentes réformes territoriales et notamment eu égard à la loi NOTRe du 7 août 2015 est de réduire les syndicats mixtes. Cependant, ces derniers pourront se maintenir, notamment lorsque leur périmètre d’intervention chevauche plusieurs communautés. Au contraire, s’ils sont totalement alignés ou intégrés au sein du périmètre d’une communauté, alors ils devront disparaître. Il est également nécessaire de rappeler l’intervention, qui est en réalité la plus importante des personnes riveraines. Elles peuvent être des personnes privées ou des personnes publiques, mais leur responsabilité est première en tant que responsables de l’entretien des rivages notamment. Enfin, notons la présence de l’État qui n’est pas totalement absent des acteurs de la responsabilité en la matière.

L’articulation des différentes responsabilités L’enjeu de ces transferts est très important en termes de responsabilités, notamment concernant certains ouvrages. Toutefois, l’article L. 562-8-1 du Code de l’environnement tente de limiter cette dernière en édictant clairement une obligation de moyens. En clair, si la conception, l’exploitation et l’entretien ont été conformes aux règles de l’art et aux obligations légales et réglementaires, la responsabilité du détenteur de l’ouvrage ne peut pas être recherchée. Le premier acteur concerné en terme de responsabilité générale est donc le maire.

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Il doit assurer ses missions de police générale qui comprend bien évidemment la prévention des inondations mais il détient également, sous l’autorité du préfet, certaines polices spéciales. Il doit donc assurer la conservation des cours d’eau non domaniaux. Il dispose également de nombreuses compétences en matière d’urbanisme.

cours d’eau (libre écoulement des eaux) et de la préservation des milieux aquatiques situés sur ses terrains au titre du Code de l’environnement en contrepartie du droit d’usage de l’eau et du droit de pêche. De plus, le propriétaire riverain est toujours responsable de la gestion de ses eaux de ruissellement au titre du Code civil.

C’est à cet égard qu’il doit particulièrement veiller à prendre en compte les risques dans les documents d’urbanisme et dans la délivrance des autorisations.

Enfin, l’État n’est pas absent et continu d’assurer certaines missions comme : • élaborer des cartes de zones inondables ; • assurer la prévision et l’alerte des crues ; • élaborer les plans de prévention des risques ; • contrôler l’application de la réglementation applicable en matière de sécurité des ouvrages hydrauliques ; • exercer la police de l’eau.

Dans tous les cas, le maire doit pouvoir informer préventivement les administrés et assurer une mission de surveillance et d’alerte. Même si les propriétaires riverains sont les premiers acteurs de l’entretien des cours d’eau, le maire doit pouvoir intervenir en cas de carence de ces derniers notamment pour pouvoir assurer le libre écoulement des eaux. Il doit surtout permettre une organisation optimale des secours en cas d’inondation. Des obligations pèsent également sur l’EPCI qui reste gestionnaire des ouvrages. En effet, l’EPCI à fiscalité propre devient gestionnaire des ouvrages de protection, en particulier pour les digues de l’État. Il a donc pour obligation : • de déclarer les ouvrages mis en œuvre sur le territoire communautaire et organisés en un système d’endiguement ; • d’annoncer les performances de ces ouvrages avec la zone protégée ; • et surtout d’indiquer les risques de débordement pour les hauteurs d’eaux les plus élevées. Ainsi, la responsabilité de l’EPCI à fiscalité propre (ou du syndicat), comme gestionnaire de l’ouvrage de protection, peut être engagée lorsqu’il n’a pas respecté les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien. Surtout, les plus importantes obligations pèsent sur les personnes riveraines. En effet, le propriétaire riverain est toujours responsable de l’entretien courant du

Mais aussi soutenir, en situation de crise, les communes dont les moyens sont insuffisants. Les cas de responsabilité pénale La responsabilité pénale est un cas qui peut toucher particulièrement les maires des communes. En effet, la responsabilité du maire peut être engagée s’il a commis une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ou une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer. Ces dispositions sont contenues dans l’article 121-3 du Code pénal. Cette responsabilité pénale a particulièrement trouvé un écho lors du jugement Xynthia du 12 décembre 2014 et de celui de la cour d’appel le 4 avril 2016. Le maire avait été condamné à deux ans de prison avec sursis pour « homicides involontaires » et « mise en danger de la vie d’autrui », à la suite du passage de la tempête Xynthia. En effet, dans la nuit du 27 au 28 février 2010, 29 personnes avaient péri noyées, après la submersion de la digue censée protéger leurs habitations. La compétence Gemapi permet justement de prévoir et de prévenir les catastrophes potentielles.

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Le cas des responsabilités financières De plus, la création d’une compétence soulève nécessairement la problématique de son mode de financement. L’État garde encore une part dans ce domaine puisqu’il intervient au soutien des collectivités par l’intermédiaire des agences de l’eau et du fonds de prévention des risques naturels majeurs. Au niveau local a alors été créée la « taxe Gemapi », aussi nommée « aquataxe ». Les EPCI à fiscalité propre pourront ainsi lever une taxe affectée à l’exercice de la compétence Gemapi. Le produit de la taxe doit exclusivement être affecté au financement des charges de fonctionnement et d’investissement qui résulte de l’exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. La création d’un budget annexe n’est cependant pas obligatoire. Le produit de la taxe devra être arrêté par l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI. Il faut rappeler que la mise en place de cette taxe est facultative et que les EPCI peuvent toujours financer la compétence sur leur budget principal. Une note de la direction générale des collectivités locales précise ses conditions d’application, consultable sur le site du réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques de la région Provence Alpes Côte d’Azur : www.rrgma-paca.org. Ainsi, le 9 juin 2016, le président de l’Association des maires de France (AMF), M. François Baroin, a-t-il adressé un courrier au Premier ministre faisant état de la nécessité d’une « révision s’agissant de la place et du rôle de l’État » en soulignant que « cette compétence supplémentaire vient aggraver encore les responsabilités des élus locaux, alors même que la politique de prévention des risques relève, à l’évidence, d’une dimension territoriale bien plus large, dans des territoires hydrographiques cohérents et solidaires et nécessite des moyens techniques et

financiers à la hauteur des enjeux, reposant pour l’essentiel sur la solidarité nationale ».

Foire aux questions Puisque ce sont les communautés qui seront principalement détentrices de la compétence, les pouvoirs de police pourront-ils être transférés au président de l’EPCI ? L’article L. 5211-9-2 du CGCT ne semble pas prévoir la possibilité, même à compter de 2018, que le président de l’EPCI à fiscalité propre soit doté de pouvoirs de police liés à la Gemapi. Le maire resterait donc seul compétent au titre de son pouvoir de police générale à moins d’une modification législative d’ici le transfert de compétence. La même autorité ne disposera donc pas de la compétence matérielle et des pouvoirs de police afférents qui sont logiquement nécessaires pour pouvoir l’exercer au mieux.

Pour aller + loin Références juridiques Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000

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établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau C o d e d e l ’ e n v i ro n n e m e n t , a r t i c l e s L. 211-7 ; L. 212-2 ; L. 215-12 Code général des collectivités territoriales, articles L. 2212-2 ; L. 2213-29 à 2213-31 Code rural et de la pêche maritime, article L. 151-36 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles Décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 relatif aux établissements publics territoriaux de bassin et aux établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques

Décret n° 2014-846 du 28 juillet 2014 relatif aux missions d’appui technique de bassin Instruction du Gouvernement du 22 avril 2014 relative à la mise à jour des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et des programmes de mesures associés, consultable sur le site de Légifrance Instruction du Gouvernement du 21 octobre 2015 relative à l’attribution de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi), consultable sur le site de Légifrance Bibliographie Guide/mode d’emploi relatif aux systèmes d’endiguement dans le cadre de la Gemapi et du décret digues, consultable sur le site du réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques de la région Provence Alpes Côte d’Azur : www.rrgma-paca.org Sites Internet www.gemapi.fr : avec notamment une FAQ extrêmement complète www.eaufrance.fr : portail dédié au service public de l’eau

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E Références aux textes officiels rattachés à cette fiche • Code de l’environnement • Code général des collectivités territoriales • Code pénal • Décret n° 2014-846 du 28 juillet 2014 • Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 • Décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 • Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 • Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 • Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 • Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016

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COLLECTION « LES FOCUS WEKA » TITRES DÉJÀ PARUS À TÉLÉCHARGER • Dispositif d'éveil culturel de la petite enfance : de la conception à la mise en œuvre http://goo.gl/p11bIr • L'éducation numérique, un enjeu majeur pour les collectivités http://goo.gl/x6zt3G • Les MAPA en toute sécurité http://goo.gl/OZq4Pp • Le site cinéraire, équipements et législation http://goo.gl/86c6Sd • Rythmes scolaires : l'expérimentation des 4,5 jours à l'école Sanquer, à Brest http://goo.gl/spq2GN • PLUi : de la planification à l'échelle de fonctionnement du territoire et de la solidarité entre les communes http://goo.gl/ns9Bjh • Prévenir les risques psychosociaux dans la fonction publique http://goo.gl/u6H55F • Profession : acheteur public http://goo.gl/BeQ5GD • Les droits de l'élu en France http://goo.gl/wxJsqi • L'achat public performant et durable http://goo.gl/Xec4wp • RH publiques : gérer la mobilité des fonctionnaires http://goo.gl/gFjKzO • Le contentieux contractuel http://goo.gl/gvkssB • Constats et réflexions autour de la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires http://goo.gl/gvkssB • E-éducation : expérimentations et déploiements de tablettes tactiles à l'école http://goo.gl/zSvw23 • Déchets ménagers et développement durable http://goo.gl/ZypUf2 • L'entretien professionnel annuel dans la fonction publique territoriale http://goo.gl/kqlIXC • Mise en œuvre des critères de sélection des offres dans les marchés publics http://goo.gl/zf2XQy • Élaborer le schéma de mutualisation RH http://goo.gl/3XYikg • L'agrément des assistants maternels : mode d'emploi http://goo.gl/c5LWnS • Le lotissement, nouveau levier de l'urbanisme négocié http://goo.gl/NvA5X0 • Quelle stratégie de mutualisation des services ? http://goo.gl/ra2Rcq • Les collectivités au cœur de la transition énergétique http://goo.gl/gaT39I • La dématérialisation ou comment accélérer la mutualisation et la professionnalisation de l’achat public http://goo.gl/Xz0GFi • Les services de santé au travail http://goo.gl/ZI4Aj2 • La minoration de la DGF en 2016 http://www.weka.fr/actualite/finances-locales/livre_blanc/la-minoration-de-la-dgf-en-2016-36247/ • Réforme des marchés publics : analyses du nouveau code http://www.weka.fr/actualite/commande-publique/livre_blanc/reforme-des-marches-publics-analyses-du-nouveau-code-38197/ • Le RIFSEEP, outil indemnitaire de référence http://www.weka.fr/actualite/remuneration/livre_blanc/le-rifseep-outil-indemnitaire-de-reference-37672/ • Le schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation http://www.weka.fr/actualite/administration/livre_blanc/le-schema-regional-de-developpement-economique-dinnovation-etdinternationalisation-42113/ • Réforme des marchés publics : de réelles opportunités en matière d’achat ! http://www.weka.fr/actualite/achats/livre_blanc/reforme-des-marches-publics-de-reelles-opportunites-en-matiere-dachat-43451/ • Conséquences de la loi déontologie sur les RH territoriales http://www.weka.fr/actualite/statut/livre_blanc/consequences-de-la-loi-deontologie-sur-les-rh-territoriales-44767/ • Les outils de pilotage financier http://www.weka.fr/actualite/finances-locales/livre_blanc/les-outils-de-pilotage-financier-45864/ • Le groupement hospitalier de territoire, vers un nouveau modèle d’efficience ? http://www.weka.fr/actualite/sante/livre_blanc/le-groupement-hospitalier-de-territoire-vers-un-nouveau-modele-defficience-46165/

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