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n° 2015-10 | mai 2015

Mission d’évaluation de politique publique : La gestion des déchets par les collectivités territoriales Rapport n° : 14079-14058-02

ans un contexte d’accroissement continu des exigences environnementales dans le domaine des déchets ménagers, les résultats obtenus par la France ne la placent que dans la moyenne européenne, qu’il s’agisse du volume de déchets par habitant ou des performances en matière de tri et de recyclage. Le service public de gestion des déchets connaît toutefois une progression dynamique de ses coûts. Il se caractérise par une forte disparité des choix d’organisation entre niveaux de collectivités territoriales, aussi bien pour la collecte que le traitement des déchets, ce qui joue sur le coût du service par habitant. Afin de remédier à ces limites et de promouvoir l’économie circulaire, la mission d’évaluation propose trois scénarios d’intensité croissante, jouant sur la maîtrise des coûts, la tarification incitative en direction des usagers, la rationalisation des compétences des collectivités ou le rôle des opérateurs privés et des éco-organismes tels qu’Eco-Emballages.

Crédit photo : Avec l'aimable autorisation de l'entreprise Echalier

Les bonnes feuilles de l’IGA

Mission d’évaluation de politique publique : La gestion des déchets par les collectivités territoriales Synthèse du rapport

a mission relative à la gestion des déchets par les collectivités territoriales, décidée par le comité interministériel à la modernisation de l’action publique (CIMAP), visait à identifier les améliorations possibles des performances économiques et environnementales du service public de gestion des déchets (SPGD), ainsi qu’à appréhender et optimiser son coût. Le diagnostic sur la gestion des déchets en France fait apparaître : • une grande diversité d’organisations et de modes de gestion du service public, qui s’appuie principalement sur le bloc communal ; • une connaissance imparfaite des coûts malgré une dépense publique qui dépasse 10 milliards d’euros en 2013 et progresse fortement ; • une grande hétérogénéité dans la performance environnementale et le coût du service par habitant, même à l’intérieur de catégories relativement homogènes de territoires ; • des consignes de tri insuffisamment connues car peu harmonisées et ne faisant pas l’objet d’une information claire et lisible pour le citoyen ; • des incitations limitées dans les modalités de financement du service, qu’il s’agisse : ♦ des ménages – tarification incitative liée à la quantité de déchets embryonnaire ; ♦ des activités économiques – éco-contributions peu modulées ; inapplication de l’obligation de redevance spéciale source de risque juridique pour les collectivités ; ♦ ou des collectivités et des prestataires – effet de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les installations de traitement des déchets limité par les réfactions ; peu de clauses d e p e r f o r m a n c e e n t r e prestataires ;

• un partage de responsabilité entre collectivités et éco-organismes qui ne permet plus d’optimiser l’organisation, ni de développer pleinement l’économie circulaire. Cette situation conduit à des performances qui se situent dans la moyenne des pays européens. Depuis quelques années, les taux de recyclage sur les emballages ne progressent que faiblement et les volumes de déchets ne se réduisent pas malgré le coût

croissant pour le contribuable local. Or, l’importance des questions environnementales et d’une meilleure utilisation des ressources, la contrainte financière croissante, notamment sur les collectivités, et le besoin d’investissement pour moderniser les installations convergent aujourd’hui. Il s’agit donc d’un moment charnière. Les ambitions d’amélioration des performances de la politique des déchets pour les années à venir, portées tant au niveau européen qu’au niveau national (plan déchets 2014-2025 et projet de loi sur la transition énergétique pour une croissance verte) supposent des évolutions fortes des outils et de l’organisation du SPGD, faute de quoi les objectifs visés ne seront pas atteints. Dans ses propositions, la mission vise à clarifier les responsabilités et à introduire des incitations pour faire évoluer les comportements. Elle a cherché à équilibrer contraintes et liberté, notamment pour les collectivités, afin qu’incitations et marges de manœuvre favorisent un alignement sur les collectivités les plus performantes. Les gains potentiels sont importants : réduction de l’ordre de 9 % du volume des déchets ménagers et assimilés et de 12 % du coût de gestion de ces déchets (1,3 milliard d’euros). S’agissant des aspects institutionnels, la mission :

• estime pertinent que la région prenne en charge la planification pour optimiser les installations de tri et de traitement sur un périmètre territorial élargi. Au-delà du caractère plus contraignant des schémas d’aménagement prévus par la réforme territoriale, elle recommande une contractualisation entre régions et collectivités compétentes et propose d’associer davantage l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au suivi de la mise en œuvre de cette planification ;

• propose d’inclure la gestion des déchets ménagers dans les compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération, et recommande d’élargir les possibilités de mutualisation de la compétence déchets ;

• préconise d’assurer une plus grande cohérence entre la compétence déchets, la perception de la ressource fiscale et les pouvoirs de police et de sanction afférents aux déchets ;

sation du tri et de la valorisation aux éco-organismes des filières emballages et papiers graphiques. Ce rôle est indispensable pour moderniser et massifier les centres de tri, et augmenter les taux de recyclage sans dérapage des coûts. Cette évolution s’accompagnerait d’une prise en charge à 100 % du financement d’un coût optimisé de la collecte sélective par les éco-organismes. S’agissant des performances économiques et environnementales, la mission souligne la nécessité d’une certaine prudence quant aux décisions d’extension des consignes de tri compte tenu des incertitudes sur les coûts et le bilan environnemental de ces extensions. Elle préconise :

• de faciliter le tri en clarifiant les consignes pour le consommateur et en homogénéisant progressivement les modalités de la collecte sélective ;

• de laisser plus de liberté aux collectivités dans la définition des modalités de collecte ;

• de mesurer le degré de concurrence observé sur le territoire à l’occasion des appels d’offres par les collectivités et de développer des contrats entre collectivités et prestataires incluant des objectifs de performance et pas seulement de moyens. S’agissant de la connaissance des coûts et des performances, la mission propose de rendre obligatoire la tenue d’un budget annexe et de poursuivre le déploiement du système de comptabilité analytique développé par l’ADEME. Cette agence constituerait en outre le point focal d’un système d’informations sur les déchets permettant de répondre à toutes les demandes, en particulier celles des éco-organismes. S’agissant du financement, la mission est convaincue, à la lumière des comparaisons internationales ainsi que des premières expériences et analyses disponibles, de l’intérêt de l’instauration d’une part incitative pour diminuer la production de déchets. Pour faciliter sa diffusion, avec des calendriers adaptés, elle propose : • une diminution des frais prélevés par l’État pour percevoir la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) dès lors qu’une part incitative est mise en œuvre ; • pour les professionnels utilisant le SPGD, une TEOM avec part incitative serait instituée en substitution à la redevance spéciale et sécuriserait le financement des collectivités. Si la tarification incitative constitue le cœur du financement du SPGD, elle doit s’accompagner, en amont, de fortes modulations des éco-contributions

afin de développer l’écoconception des produits. En aval, la TGAP doit permettre de couvrir les coûts externes des installations qui y sont soumises, ce qui suppose une meilleure connaissance de ces externalités et une justification étayée des réfactions. À cet égard, la mission considère la modulation de la TGAP en fonction des performances environnementales des collectivités comme non opportune. Sur la base de ces analyses, le présent rapport propose un socle de mesures essentielles à la bonne gestion de ce service public et définit trois scénarios de transformation : • le premier repose essentiellement sur le volontariat des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des mesures préconisées ; • le deuxième, plus volontariste, rend obligatoire la mise en œuvre par les collectivités d’une tarification incitative à horizon 2025 et prévoit que les éco-organismes rachètent aux collectivités l’ensemble les déchets collectés de manière sélective ; • le troisième introduit des sanctions en l’absence de tarification incitative, envisage des collectivités de taille accrue pour la gestion d’une partie du SPGD et propose de développer des options privées, comme les concessions, pour assurer ce service.

Les bonnes feuilles de l’IGA

• recommande de confier une responsabilité d’organi-

Les recommandations-clés 1.

Instaurer un régime de liberté de principe quant à la fréquence de collecte des déchets et prévoir une dérogation en cas de carence ou de situation sanitaire particulière 2. Mieux évaluer l’opportunité d’une collecte séparée de bio-déchets, préalablement à toute négociation européenne ou décision nationale en la matière 3. Assurer l’effectivité des schémas régionaux de gestion de déchets quant à leur respect par les collectivités infrarégionales 4. Faire de la TEOM une ressource des EPCI à fiscalité propre, en cohérence avec l’extension à la gestion des déchets de leurs compétences obligatoires 5. Renforcer progressivement dans les barèmes des éco-organismes les incitations à l’écoconception des produits et les actions de prévention 6. Favoriser le développement de la tarification incitative du service en créant des incitations complémentaires, voire une obligation législative de mise en œuvre 7. Supprimer les réfactions de TGAP non directement liées aux performances environnementales et ne pas créer de nouvelles réfactions sans étude préalable de leur impact environnemental 8. Rendre plus efficace la communication sur les consignes de tri des déchets recyclables en s’appuyant sur une signalétique commune apposée directement sur les produits et/ou sur les emballages et en écartant les logos créant de la confusion dans l’esprit du consommateur 9. Instaurer une transmission systématique à l’ADEME du nombre de réponses aux appels d’offre lancés par les collectivités territoriales et les écoorganismes afin de mesurer l’intensité concurrentielle sur le territoire

Inspection générale de l’administration 15, rue Cambacérès 75008 PARIS

10. Afin de permettre la massification des flux de déchets recyclables, confier un rôle opérationnel aux éco-organismes financiers sur le tri et le traitement des produits issus de la collecte sélective d’emballages et de papiers

Directeur de la publication : Michel Rouzeau Rédacteur en chef : Xavier Giguet

Philippe Cannard| Inspecteur général de l’administration Pascal Douard| responsable opérationnel de l’évaluation, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Bruno Fareniaux| inspecteur général de l’administration du développement durable

Charles Helbronner | ingénieur en chef des ponts, des eaux et des forêts Mireille Campana| ingénieur général des mines Marie-Christine Chapelle| contrôleur général économique et financier Jérôme Fournel| inspecteur général des finances Paul Bazin | inspecteur des finances Antoine Chouc| inspecteur des finances